Hr. preesideni,
De herrer dommere,
Kommissionen havde oprindelig også nedlagt påstand om, at det fastslås, at anlægsarbejder i et andet område, nemlig Rysumer Nacken, er uforenelige med den førnævnte bestemmelse. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen dog frafaldet denne del af påstanden og blot påstået Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtet at betale sagens omkostninger. Jeg behøver derfor ikke at tage stilling til dette punkt, bortset fra spørgsmålet om sagens omkostninger, som jeg i korthed skal vende tilbage til i slutningen af mit forslag til afgørelse.
Sag C-334/89, Kommissionen mod Den Italienske Republik, som stadig verserer for Domstolen, drejer sig ligeledes om beskyttelsen af visse fuglearters levesteder. De i denne sag forelagte fortolkningssporgsmål fremstår imidlertid ikke med samme skarphed som i den foreliggende sag.
Bevarelsen af levestederne er en vigtig del af den generelle miljøbeskyttelsesstrategi. De vigtigste grunde til den alt for store dødelighed hos de fuglearter, der er i tilbagegang, er tab og forurening af egnede levesteder Jf. Kommissionens Første Beretning om Miljösituationen, 1977,s. 177-179. Jf. tredje betragtning til direktiv 79/409.
Kommissionen har som svar på et spørgsmål fra Domstolen oplyst, at den har indledt 37 sager i henhold til EØF-Traktatens artikel 169
for manglende overholdelse af direktivets artikel 4 (situationen den
Da dette er første, men formodentlig ikke sidste gang, at Domstolen skal udtale sig om forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 4, anser jeg det for hensigtsmæssigt at indplacere denne artikel i den samlede sammenhæng af direktivbestemmelser vedrørende beskyttelse af levesteder og sætte den i perspektiv til de internationale konventioner, der eksisterer på dette område, samt enkelte beslægtede fællesskabsretlige bestemmelser. Med henvisningen til de internationale konventioner ønsker jeg ikke at antyde, at direktivets bestemmelser ikke kan pålægge mere vidtgående forpligtelser. Konventionerne kan imidlertid indeholde nyttige henvisninger, såfremt de fællesskabsretlige bestemmelser udviser lakuner, der skal udfyldes ved fortolkning.
Denne bestemmelse gentager næsten ordret artikel 2 i konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, undertegnet i Bern den
Domstolen har med hensyn til denne artikel flere gange fastslået:
Jf. for første gang dommen af
Direktivet definerer ikke begrebet
Artikel 3, stk. 2, opremser de foranstaltninger, som medlemsstaterne i første række skal træffe med henblik på beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder. Denne bestemmelse nævner i første række opretholdelse af beskyttede områder.
Direktivet definerer ikke begrebet
De fleste andre sproglige versioner af bestemmelsen tilføjer, at medlemsstaterne nerved skal tage hensyn til behovet for at beskytte arterne.
Artikel 4,
Denne forpligtelse er underlagt følgende begrænsning:
Bestemmelsens
UNTS, bind 638, s. 185.
Danmarks Traktater 1978, s. 136.
Kommissionen har i 1974 henstillet til medlemsstaterne, at de, for så vidt de endnu ikke skulle have gjort det, så hurtigt som muligt tiltræder Ramsar-konventionen og Pariserkonventionen. Jf. Kommissionens henstilling 75/66/EØF af
I henhold til denne konventions artikel 2 skal enhver af de kontraherende parter udpege egnede vådområder inden for sit territorium med henblik på optagelse på en liste over vådområder af international betydning. Denne liste føres af et særligt med henblik herpå oprettet sekretariat. Afgrænsningen af hvert enkelt vådområde skal angives præcist, ligesom områderne skal indtegnes på kort. De kontraherende parter har ret til at udvide grænserne på de vådområder, der allerede er optaget på listen, eller til, på grund af påtrængende nødvendige nationale interesser, at lade et allerede optaget vådområde slette af listen eller indskrænke i areal og skal så snart som muligt underrette det oprettede sekretariat herom. En kontraherende part skal tage sit internationale ansvar i betragtning med henblik på beskyttelsen, naturforvaltningen og den fornuftige udnyttelse af trækkende vandfuglebestande, både ved udpegning af vådområder til listen, og når den benytter sin ret til at ændre listen over vådområder i sit territorium.
I henhold til artikel 3 skal de kontraherende parter udforme og gennemføre deres planlægning med henblik på at fremme beskyttelsen af de vådområder, der er optaget på listen, og på så vidt muligt at fremme en fornuftig anvendelse af vådområder inden for deres territorium. Enhver kontraherende part skal træffe foranstaltninger med henblik på at blive underrettet så tidligt som muligt, såfremt den økologiske karakter af vådområderne inden for dens territorium og omfattet af listen er ændret, ændres eller kan forventes at blive ændret som følge af den tekniske udvikling, forurening eller anden menneskelig indgriben. Underretning om sådanne ændringer skal snarest indgives til det oprettede sekretariat.
I henhold til artikel 4 skal enhver kontraherende part fremme sikringen af vådområder og vandfugle ved at oprette naturreservater i vådområder, uanset om områderne er optaget på listen, og drage omsorg for hensigtsmæssigt tilsyn. I tilfælde, hvor en kontraherende part på grund af påtrængende nødvendige nationale interesser sletter et vådområde af listen eller indskrænker dets areal, bør den så vidt muligt søge at udligne tabet af vådområder, og den bør i særdeleshed skabe nye naturreservater med henblik på vandfugle og sikre beskyttelse af en tilstrækkelig andel af den oprindelige type levested enten i det samme område eller andetsteds.
Jf. Rådets resolution af
Ifølge artikel 3, stk. 1, skal hver kontraherende part træffe foranstaltninger for at fremme den nationale politik vedrørende beskyttelse af vilde dyr, vilde planter og naturlige levesteder. Artikel 3, stk. 2, bestemmer endvidere, at hver kontraherende part skal forpligte sig til i sin planlægnings- og egnsudviklingspolitik at tage hensyn til beskyttelsen af vilde dyr og planter.
Artikel 4 konkretiserer de almindelige principper om beskyttelse af levesteder på følgende måde:
Konventionens artikel 5-9 bestemmer, hvilke foranstaltninger, der skal træffes til beskyttelse af fuglene og udviser stor lighed med reglerne i direktivets artikel 5-9.
Kommissionens forslag ti! Rådets direktiv om beskyttelse af naturlige og delvis naturlige levesteder samt af vilde dyr og planter, forelagt Rådet den
Forslagets artikel 10 definerer de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe i deres planlægnings- og udviklingspolitik. Denne politik skal omfatte beskyttelsesforanstaltninger, således at skader på levesteder undgås.
Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt, nr. 48, af
Leybucht var tidligere underkastel en beskyttelsesordning, der var indfort ved anordning af
Problemet om, hvorvidt en administrativ beslutning som godkendelsesbeslutningen kan ændre beskyttelsesanordningen, og problemet om, hvorvidt denne godkendelsesbeslutning allerede var i kraft på det tidspunkt, hvor digearbejderne påbegyndtes, er spørgsmål angående national ret, som det ikke tilkommer Domstolen at afgøre.
Beskyttelsesanordningens § 4 inddeler nationalparken i tre områder: et hvileområde (størstedelen af Leybucht har denne status), et mellemområde (de to sejlrender, der gennemskærer Leybucht, har denne status) og et rekreativt område (området omkring Greetsiel Havn i Leybucht har denne status). § 5 angiver de aktiviteter, der må udøves i disse tre områder. Adgang til hvileområdet er i princippet forbudt. Der gælder imidlertid undtagelser for bestemte aktiviteter (navnlig bestemte landbrugs- og fiskeriaktiviteter) og for bestemte personer. Der er ganske vist adgang til mellemområdet, men til gengæld er bestemte aktiviteter forbudt dér. Det rekreative område kan anvendes som badestrand og kursted.
Ramsar-konventionen trådte i kraft i Forbundsrepublikken Tyskland den
Det er påfaldende, at Kommissionen ikke har indtaget det samme synspunkt med hensyn til Rysumer Nacken (jf. i det følgende punkt 44).
Kommissionen er af den opfattelse, at anlægsarbejderne i Leybucht indebærer en forringelse af dette område og forstyrrer de dér tilstedeværende fugle. Ved iværksættelsen af godkendelsesbeslutningen er der gået en stor del af et økologisk vigtigt område tabt. I godkendelsesbeslutningen er der blevet taget hensyn til bestemte interesser, navnlig landbrugets og fiskeriets, med den følge, at anlægsarbejderne, selv om de i første række tjente digesikkerheden, ikke er udført i henhold til princippet om den mindst ringe forstyrrelse. På grundlag af den ovenfor gengivne fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 4, er Kommissionen under disse omstændigheder af den opfattelse, at gennemførelsen af anlægsprojektet, således som det fremgår af godkendelsesbeslutningen, er uforenelig med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktivet.
Den i godkendelsesbeslutningen fastlagte digeføring ligger uden for grænserne af det som beskyttet område udlagte areal. Kommissionen fortolker direktivets artikel 4, stk. 4, urigtigt; denne bestemmelse overlader medlemsstaterne et vidt skøn ved valg af egnede beskyttelsesforanstaltninger, anstaltninger, hvorved der også kan tages hensyn til andre end rent økologiske interesser. Kommissionen har ikke godtgjort, at den forringelse eller forstyrrelse, der følger af anlægsarbejdet, har haft nogen væsentlig virkning henset til formålet med direktivets artikel 4. Beslutningen om at udføre inddigningsarbejderne beroede udelukkende på nødvendigheden af at gøre diget mere sikkert og således forebygge den truende fare for en oversvømmelse af områderne bag ved diget.
De to andre begreber i direktivets artikel 4, stk. 4, nemlig begrebet
I forslaget til direktiv om levesteder [artikel 3, litra c)] er begrebet
Jf. forslaget ti! direktiv om beskyttelse af levesteder. Ifølge dette forslag skal medlemsstaterne inden for en frist af to år udlægge de ti mest betydningsfulde områder i Fællesskabet for at sikre bevarelsen af de truede arter (og inden for en frist af otte år de 100 mest betydningsfulde områder).
Ifølge direktivets artikel 4, stk. 2, skal medlemsstaterne i særlig grad være opmærksomme på, at vadeområder af international betydning beskyttes. Dette sidstnævnte begreb henviser utvivlsomt til de vådområder, som ifølge Ramsar-konventionen skal anmeldes til det med henblik herpå oprettede sekretariat.
Medlemsstaterne råder over et skøn, ikke kun for så vidt angår levestederne for de fugle, der er omfattet af artikel 4, stk. 1, men også for så vidt angår vadeområder af international betydning for trækfugle, som anført i artikel 4, stk. 2, hvilket bekræftes af artikel 6 i forslaget til direktiv om beskyttelse af levesteder. I denne artikel går Kommissionen ud fra den opfattelse, at de områder, som medlemsstaterne har udpeget i henhold til Ramsar-konventionen, ikke nødvendigvis skal udlægges som særligt beskyttede områder i henhold til direktiv 79/409.
Medlemsstaternes skønsbeføjelse er imidlertid ¡like ubegrænset. De skal udlægge de
Jeg mener ikke, at direktivets artikel 4, stk. 1, indeholder et Jf. Kommissionens beretning, der er citeret i fodnote 3, s. 177-179. I punkt 6 i Rådets resolution af
Jf. Kommissionens henstilling, som jeg allerede har omtalt i fodnote 13, og som blev udfærdiget inden direktiv 79/409. I den nævnte henstilling opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til at tiltræde Ramsar-konventionen. Jf. endvidere Rådets resolution af
Jf. førnævnte resolution af
Kommissionen går herved ud fra, at et indgreb i et beskyttet område ikke alene skal være begrundet i tvingende hensyn, men også skal være nødvendigt i den forstand, at det forfulgte formål kan nås med ringere skader for miljøet. Om det standpunkt er rigtigt, og i bekræftende fald om den supplerende betingelse også er opfyldt i dette tilfælde, skal jeg undersøge i forbindelse med gennemgangen af de kriterier, på grundlag af hvilke forureningen, forringelsen og forstyrrelsen af et beskyttet område skal bedømmes.
Forstået på denne måde tillader direktivets artikel 4, stk. 4, et stort antal forureninger, forringelser og forstyrrelser, hvilket ikke forekommer mig at være foreneligt med formålet med artikel 4. Jeg mener, at Rådet med den pågældende bestemmelse har villet give udtryk for, at der ikke i et beskyttet område må forekomme forurening, forringelse eller forstyrrelse, som i væsentligt omfang forringer kvaliteten af levevilkårene for fuglene. Hertil tæller altså også negative faktorer, der i betydelig grad — selv om de ikke indebærer fare for fuglenes overleven og formering — vanskeliggør deres overleven og formering under de mest fordelagtige betingelser. Jeg skal i øvrigt anføre, at det alene i den danske, den tyske og den nederlandske version af den pågældende sætning bestemmes, at både forureningen, forringelsen eller forstyrrelsen skal have væsentlig betydning. De øvrige versioner kan ligeledes forstås således, at alene forstyrrelse skal have en sådan virkning. Dette forekommer mig at være en supplerende grund til ikke at anlægge den restriktive fortolkning af begreberne forurening og forringelse i artikel 4, stk. 4, som den britiske regering har foreslået.
Jeg skal i øvrigt anføre, at Kommissionen i denne sag ikke konsekvent har omsat sin egen opfattelse i praksis. Den kan således affinde sig med fortsat udgravningsarbejde i dette område, der kan udgøre en forstyrrelse. Således har den heller ikke fremsat noget klagepunkt mod beskyttelsesanordningen, skønt denne ikke erklærer hele Leybucht for hvileområde. Disse eksempler angiver med tilstrækkelighed, at Kommissionen i praksis ikke har anlagt en så radikal fortolkning, som anført ovenfor.
I modsætning til spørgsmålet om formindskelse af et beskyttet områdes areal er det problem, som her skal drøftes, ikke udtrykkeligt reguleret i Ramsar-konventionen eller i nogen anden international konvention. Jeg mener imidlertid, at løsningen bør være den samme, eftersom forureningen og forringelsen, og endog visse former for forstyrrelser, ligeledes ofte har irreversible følger for de berørte områder. Også her er jeg derfor af den opfattelse, at en medlemsstat kun må sænke livskvaliteten i et beskyttet område under et forud bestående niveau, når dette er nødvendigt af tvingende hensyn til almenvellet, der går forud for de med direktivet forfulgte miljøhensyn. Jeg kommer således til det resultat, at en arealformindskelse af et område, der allerede er udlagt som særligt beskyttet område, og en forringelse af levekvaliteten i et sådant område, skal vurderes på grundlag af de samme restriktive kriterier, skønt begge problemer er reguleret ved forskellige bestemmelser i direktivet.
Til støtte for dette sent fremførte alternativ har Kommissionen hverken fremlagt nogen undersøgelse eller andre oplysninger, som ville kunne støtte dens anbringende. Der kan derfor heller ikke tages hensyn til dette alternativ. Jeg er dog rede til at acceptere, at digesikkerheden ville have kunnet været sikret ved at ofre et mindre areal af det beskyttede område, såfremt der ikke var blevet taget hensyn til fiskeri- og landbrugssektorens interesser (men dette ville heller ikke have kunnet gøres uden tab af areal). Den tyske regering har i øvrigt ikke bestridt dette.
Det følger af ovenstående, at jeg ligesom Kommissionen er af den opfattelse, at formindskelsen af et særligt beskyttet områdes areal eller en forringelse af levevilkårene i et sådant område kun er tilladt, når det påtænkte indgreb kan begrundes i tvingende hensyn til almenvellet, der går forud for de ved direktivet beskyttede miljøhensyn. Endvidere mener jeg ligesom Kommissionen, at beskyttelsen af menneskeliv (naturligvis) udgør en sådan højere interesse, at økonomiske eller rekreative hensyn (bortset fra særlige eller usædvanlige omstændigheder, som vanskeligt kan forudses) ikke udgør en sådan højere interesse, og at det påtænkte indgreb under alle omstændigheder skal være nødvendigt, dvs. egnet til at gennemføre det forfulgte højere formål og uomgængeligt nødvendigt med henblik herpå.
Jeg er imidlertid ikke enig med Kommissionen — for så vidt som den nægter at tage et skridt videre, og navnlig — i det tilfælde, hvor indgrebet i princippet er begrundet i et højere hensyn til almenvellet, der går forud for miljøhensyn — for så vidt som den absolut ikke tager hensyn til andre generelle interesser af mindre betydning, såsom de i direktivets artikel 2 nævnte. Jeg mener, at der kan tages hensyn til disse andre generelle interesser ved udarbejdelsen af et projekt, der er nødvendiggjort af en interesse, der går forud for miljøhensyn, såfremt den herved forårsagede supplerende skade på miljøet ikke er uforholdsmæssig i forhold til den betydelige skade, for så vidt angår andre hensyn, såfremt de ikke skulle tages i betragtning.
Jeg skal anføre, at der til grund for direktivforslaget om levesteder ligger den samme opfattelse. Med dette forslag skal direktiv 85/337 (nævnt i punkt 13) ændres således, at alle projekter, der skal gennemføres i et særligt beskyttet område, skal undergives en særlig vurdering med hensyn til indvirkningerne på miljøet. Dette betyder, at påtænkte projekter i et beskyttet område ikke
Den tyske regering har endvidere anført, at projektet blev ændret ved to lejligheder for at reducere tabet af overflade i det beskyttede område til det mindst mulige. En endnu større reducering af arealtabet er ikke længere mulig, uden at der indtræder betydelige tab for fiskeri- og landbrugssektoren. Thi i så fald ville adgangen til havet for fiskeriflåden i Greetsiel Havn — Tysklands største havn for rejefiskeri — blive bragt i fare. Desuden vil afvandingen af ca.
Under hensyn til det ovenfor anførte er jeg af den opfattelse, at dette faktisk var tilfældet. De tyske myndigheder har ved udarbejdelsen af et projekt, der var uomgængeligt nødvendigt for befolkningens sikkerhed, også taget hensyn til opretholdelsen af fiskeri- og landbrugsmæssige aktiviteter i det pågældende område. Det fremgår af sagen, at de har taget hensyn hertil i et omfang, der — efter afslutningen af en grundig offentlig undersøgelsesprocedure — gør det muligt med rimelighed at antage, at det nævnte projekt ikke medfører supplerende miljøskader af uforholdsmæssigt omfang. Efter min opfattelse har de tyske myndigheder derfor ikke tilsidesat artikel 4 i direktiv 79/409. Jeg foreslår derfor Domstolen at frifinde sagsøgte.
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 4, dømmes den part, som hæver sagen, til at afholde omkostningerne, medmindre den anden parts forhold gør ophævelsen berettiget. Det følger af Domstolens praksis Jf. bl. a. dom af
Kommissionen har begrundet sin beslutning om at frafalde de klagepunkter, som den havde fremsat mod anlægsarbejderne i Rysumer Nacken, med henvisning til de nye anbringender, der er fremsat af den tyske regering: Den nordlige del af dette område er ikke en del af det af beskyttelsesanordningen omfattede område; desuden fandt der ikke opfyldningsarbejder sted i dette område; den sydlige del af Rysumer Nacken er ikke blevet udlagt som beskyttet område.
Den omstændighed, at den tyske regering først i duplikken har anført, at den nordlige del ikke er et beskyttet område, kan efter min opfattelse ikke udgøre en grund til at pålægge Forbundsrepublikken Tyskland en del af omkostningerne med hensyn til klagepunktet vedrørende Rysumer Nacken. For det første har jeg ikke kunnet finde nogen dom afsagt af Domstolen, hvori fremsættelsen af nye argumenter er blevet anerkendt som begrundelse for ikke at pålægge en sagsøger, som frafalder påstande, sagsomkostninger. Endvidere er jeg især overrasket over, at Kommissionen med hensyn til Rysumer Nacken har indtaget en anden opfattelse end med hensyn til Leybucht, skønt den rådede over de samme informationer om begge områder. I fodnote 21 har jeg allerede henvist til, at Kommissionen af udtrykket