22.5.2012   

SL

Uradni list Evropske unije

C 143/134

1.1

EESO načeloma pozdravlja predlog Evropske komisije za uvedbo instrumenta delitve tveganja za izdajo projektnih obveznic v predvideni pilotni fazi v letih 2012 in 2013, vendar opozarja na s tem povezana tveganja. Preden se instrument uporabi tudi v novem proračunskem obdobju EU 2014–2020, bi bilo treba najprej nadaljevati in s pomočjo obširne javne razprave poglobiti ocenjevanje, ki ga je treba izvesti posebno skrbno. Pri tem bi bilo treba upoštevati predvsem znanje, pridobljeno s projekti javno-zasebnih partnerstev.

1.2

Možnosti, ki jih ponuja predlagani instrument, so predvsem v tem, da lahko pritegne pomembna naložbena sredstva za infrastrukturne projekte na področjih prometa, telekomunikacij in energetike, ki so potrebna za okrepitev rasti, inovacij in konkurenčnosti ter za ustvarjanje delovnih mest. Izvajanje načrtovanih projektov bo omogočilo, da državljani neposredno spoznajo koristi evropskega povezovanja, s tem pa se bo okrepila evropska misel.

1.3

Vendar pa se Odbor zaveda tudi tveganj, ki bi nastala predvsem v primeru, da bi bilo treba pokriti izgube, nastale pri že začetih investicijskih projektih. Medtem ko je Evropska komisija v zakonodajnem predlogu jasno določila zgornjo mejo za izpostavljenost proračuna EU tveganju, pa se za Evropsko investicijsko banko (EIB) zaradi posameznih pogodb, ki jih za vsak projekt sklene z vlagatelji, ter zato, ker porazdeli tveganje med celotno število projektov, domneva, da ji ne bo treba prevzemati dodatnega tveganja. Ker je treba na vsak način preprečiti, da bi dejanska uresničitev tveganja negativno vplivala na boniteto in ugled EIB ter na uvajanje in izvajanje projektov, ki jih EIB financira na običajen način, je po mnenju Odbora nujno, da EIB oceni tveganje pri projektnih obveznicah na podlagi svojih ustaljenih meril. Predvsem bi bilo treba jasno prikazati izpostavljenost EIB tveganju (1) in jo po potrebi omejiti. To možnost bi bilo treba preučiti predvsem v povezavi z nadaljnjo uporabo instrumenta v novem proračunskem obdobju EU 2014–2020 po oceni izkušenj v pilotni fazi.

1.4

EESO opozarja, da Komisija v predlogu premalo obravnava vprašanja v zvezi z vračilom sredstev za zasebno financirane infrastrukturne projekte. Predvsem na področju prometa je potrebna obširna javna razprava o možnih posledicah uvedbe financiranja s strani uporabnikov. Poleg tega Odbor opozarja, da predlagani instrument ne sme spodkopati političnih odločitev in družbenih dogovorov za dosego trajnostnih gospodarskih, okoljskih in socialnih ciljev. Lažne spodbude za začetek projektov v okviru javno-zasebnih partnerstev je treba preprečiti. Zato Odbor ponavlja svoje stališče, da morajo za projekte javno-zasebnega partnerstva veljati enaka merila zadolževanja kot za projekte, ki se izvajajo prek običajnih javnih razpisov.

1.5

Odbor meni, da bo s predlaganim instrumentom delitve tveganja za izdajo projektnih obveznic mogoče pridobiti le del potrebnih investicijskih sredstev za nujne infrastrukturne projekte. Zato opozarja, da je treba za javne proračune poiskati dodatne vire sredstev za javne naložbe. Pri tem ima v mislih predvsem predloge za uvedbo davka na finančne transakcije.

2.1

Evropska komisija je 19. oktobra 2011 predložila več zakonodajnih in nezakonodajnih predlogov za razvoj vseevropskih prometnih, energetskih in telekomunikacijskih omrežij ter infrastrukture. Predlogi nosijo skupno oznako, tj. instrument za povezovanje Evrope (Connecting Europe Facility), osredotočeni pa so na novo proračunsko obdobje 2014–2020. Nanašajo se predvsem na smernice glede upravičenosti, izbor projektov za financiranje, višino potrebnih investicijskih sredstev in nove instrumente financiranja na naštetih področjih. To mnenje obravnava vidike financiranja, s preostalimi vidiki pa se ukvarjajo druga mnenja EESO. (2)

2.2

Zakonodajni predlog, ki ga obravnava to mnenje, vključuje naslednja elementa: razširitev področja uporabe okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost v sedanjem proračunskem obdobju EU (2007–2013), tako da bodo vključene tudi naložbe v širokopasovno infrastrukturo, ter uvedba instrumenta delitve tveganja za projektne obveznice na področjih informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT), širokopasovnih povezav ter vseevropskih prometnih in energetskih omrežij (TEN-T in TEN-E).

2.3

Glede na probleme, ki jih povzroča finančna in gospodarska kriza, je cilj predlaganega instrumenta financiranje dolgoročno usmerjenih naložb s pomočjo zasebnega kapitala. To naj bi na trgih kapitala mobiliziralo dodatna sredstva za dolgoročne infrastrukturne projekte. Predlagani instrument je instrument delitve tveganja za projektne obveznice, ki naj bi Evropski investicijski banki zagotovil finančni prispevek iz proračuna EU in ji tako omogočil, da s podrejenimi posojili ali garancijami zmanjša kreditno tveganje imetnikov obveznic.

2.4

Zakonodajni ukrep se bo izvajal v pilotni fazi v letih 2012 in 2013. V tem času naj bi se preskusila učinkovitost instrumenta delitve tveganja pri mobilizaciji zasebnih investicijskih sredstev.

2.5

Tveganje si delita EU in EIB, pri čemer lahko finančni prispevek iz proračuna EU znaša največ 230 milijonov EUR. V letih 2012 in 2013 naj bi bilo za projekte TEN-T na voljo največ 200 milijonov EUR, za projekte TEN-E pa največ 10 milijonov. Za naložbe na področjih IKT in širokopasovne infrastrukture pa naj bi bilo v letu 2013 na voljo 20 milijonov EUR.

2.6

Predvideva se, da bo EIB s podporo iz proračuna EU v celoti gledano lahko pokrila t. i. prvo izgubo (First Loss) za vse izvedene projekte. Zgornja meja izpostavljenosti EIB tveganju bo določena pogodbeno za vsak posamezen projekt. Teoretično je najvišje tveganje EIB enako vsoti sklenjenih pogodb, pri čemer je treba odšteti prispevek iz proračuna EU. Nominalna omejitev tveganja, ki ga prevzame EIB, za vse projekte skupaj v zakonodajnem predlogu Komisije ni določena, kot je sicer določena za proračun EU, saj predlog navaja: "Preostalo tveganje za vsa posojila prevzame EIB." Tako je naloga EIB, da v okviru svoje analize tveganja opredeli "preostalo tveganje".

2.7

Evropska komisija želi s tem instrumentom pritegniti dodatna sredstva, predvsem zasebnih vlagateljev, in tako doseči učinek vzvoda. Zaželeni vlagatelji so predvsem zavarovalnice ter pokojninski in državni premoženjski skladi, ki iščejo varne in dolgoročne možnosti naložb.

2.8

Pilotna faza naj bi bila financirana zgolj s prerazporeditvijo sredstev iz proračuna EU, predvsem s še neuporabljenimi sredstvi iz že obstoječega instrumenta garancij za posojila za projekte TEN-T (LGTT, Loan Guarantee instrument for TEN-transport projects).

2.9

Medtem ko pri instrumentu delitve tveganja LGTT Evropska investicijska banka prevzame tveganje komercialnih posojilodajalcev (banke), pa pri zakonodajnem predlogu, ki ga obravnava to mnenje, EIB krije tveganje vlagateljev v projektne obveznice. V obeh primerih gre za zavarovanje kreditnega tveganja projektnih družb, ki izvajajo infrastrukturne projekte, pri čemer v praksi to velja predvsem za naložbe v obliki projektnega financiranja in druga javno-zasebna partnerstva. Pri teh investicijskih projektih odgovornost za gradnjo, delovanje, načrtovanje in predvsem financiranje praviloma nosijo sponzorji projektov, kot so gradbena podjetja, infrastrukturni skladi, operaterji in v nekaterih primerih javna podjetja.

2.10

Projekti, ki bodo dobili podporo v pilotni fazi, še niso bili izbrani; na področju vseevropskih prometnih omrežij naj bi se financirali najmanj trije in največ enajst projektov, na področju vseevropskih energetskih omrežij en projekt in na področju IKT/širokopasovnih povezav najmanj eden in največ dva projekta. Izkušnje, zbrane med pilotno fazo, naj bi bile podlaga za sklepe, ki bodo veljali za novo proračunsko obdobje 2014–2020.

2.11

Evropska komisija v zakonodajnem predlogu in spremljajočih dokumentih le obrobno obravnava vprašanja v zvezi s povračilom sredstev. Toda iz dokumenta EIB o izkušnjah z instrumentom LGTT je jasno razbrati, da ta instrument delitve tveganja velja za ustreznega predvsem pri projektih, ki se financirajo s sredstvi uporabnikov. (3) Pričakovati je, da bo enako veljalo za projekte, ki naj bi jih spodbudil obravnavani zakonodajni predlog.

3.1

EESO načeloma pozdravlja predlog Evropske komisije za uvedbo instrumenta delitve tveganja za izdajo projektnih obveznic v predvideni pilotni fazi v letih 2012 in 2013. V nadaljevanju so opisane možnosti in tveganja, na katera želi Odbor opozoriti, ter predlogi in pogoji, ki se nanašajo predvsem na nadaljevanje uporabe instrumenta po zaključku pilotne faze.

3.2

Priložnosti instrumenta so predvsem v tem, da se tako lahko pritegnejo dodatna investicijska sredstva, s čimer bi lahko povečali učinek proračunskih sredstev EU. To lahko pomembno prispeva k ustvarjanju rasti in inovacij, izboljšanju konkurenčnosti evropskega gospodarstva, doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter ohranjanju in odpiranju delovnih mest. Izvajanje načrtovanih projektov bo omogočilo, da državljani neposredno spoznajo koristi evropskega povezovanja, s tem pa se bo okrepila evropska misel.

3.3

Vendar pa se Odbor zaveda tudi tveganj in opozarja na neločljivo povezavo med višino učinka finančnega vzvoda in tveganjem, ki ga prevzamejo javni organi. Tveganje bi nastalo predvsem v primeru, da bi bilo treba pokriti izgube, nastale pri že začetih investicijskih projektih. Medtem ko je Evropska komisija v zakonodajnem predlogu jasno določila zgornjo mejo za izpostavljenost proračuna EU tveganju, pa se za Evropsko investicijsko banko (EIB) zaradi posameznih pogodb, ki jih za vsak projekt sklene z vlagatelji, ter zato, ker porazdeli tveganje med celotno število projektov, domneva, da ji ne bo treba prevzemati dodatnega tveganja. Ker je treba na vsak način preprečiti, da bi dejanska uresničitev tveganja negativno vplivala na boniteto in ugled EIB ter na uvajanje in izvajanje projektov, ki jih EIB financira na običajen način, bi bilo dobro, da se na podlagi jasne ocene izpostavljenosti EIB tveganju smiselno omeji tudi njena uporaba instrumenta delitve tveganja glede na stopnjo tveganja, ki ga prevzame. Predvsem bi bilo treba jasno prikazati izpostavljenost EIB tveganju (4) in jo po potrebi omejiti. O tem bi bilo treba razmisliti predvsem zaradi nadaljnje uporabe instrumenta v novem proračunskem obdobju EU 2014–2020 po oceni izkušenj v pilotni fazi.

3.4

Ocena predloga Evropske komisije je odvisna od konkretnih političnih ciljev, za katere si prizadevajo javni organi pri zastopanju interesov državljanov, pa tudi od finančnih interesov kupcev projektnih obveznic. Ti cilji in interesi so lahko enaki ali nasprotni. Odbor priporoča, da se pred uporabo novega instrumenta, zlasti v proračunskem obdobju 2014–2020, nadaljuje in poglobi javna razprava o z njim povezanih možnostih in tveganjih. Pri tem je treba upoštevati zlasti spoznanja, pridobljena s projektnim financiranjem in projekti javno-zasebnega partnerstva.

3.5

EESO opozarja, da je treba pri projektnem financiranju povrniti projektni dolg s prihodki, ustvarjenimi s projektom. Pri tem je pomembno zlasti vprašanje financiranja s strani uporabnikov. Zaradi liberalizacije in privatizacije je takšno financiranje že danes značilno za sektorja energetike in telekomunikacij, na področju prometa, zlasti motoriziranega zasebnega prevoza, pa je bilo doslej uporabljeno zgolj v nekaj državah članicah EU, predvsem za avtoceste. To je možna posledica, o kateri bi bilo treba javno razpravljati pred izvedbo načrtovanih projektov na področju prometa.

3.6

EESO spodbuja k razmisleku o tem, da bi bile projektne obveznice denominirane tako, da bi jih lahko kupovali tudi mali varčevalci in da ta instrument ne bi bil na razpolago samo institucionalnim vlagateljem.

3.7

Cilj uvedbe načrtovanega instrumenta delitve tveganja ne sme biti samo doseganje čim večjega vzvoda za pritegnitev dodatnih investicijskih sredstev iz zasebnih virov, temveč je treba poleg tega zagotoviti, da predlagani instrument ne bo v nasprotju s političnimi odločitvami in družbenimi dogovori za dosego trajnostnih ekonomskih, okoljskih in socialnih ciljev. (5) Investicijski projekti, ki se bodo začeli izvajati s projektnimi obveznicami, na primer ne smejo kršiti socialnih in okoljskih standardov ter standardov kakovosti. Pri izvajanju projektov je treba upoštevati kakovost gradnje in vzdrževalnih del, okoljsko sprejemljivost, kolektivne pogodbe, načelo kraja zaposlitve, potrebo po podpori malim in srednje velikim podjetjem ter spodbujanju inovacij, izračun stroškov na podlagi stroškov življenjskega cikla, socialne in okoljske pogoje procesa priprave in potrebo po zagotovitvi dostopa za invalide, (6) če je te dejavnike mogoče objektivno preveriti in če ne temeljijo na diskriminatornih merilih. Preprečiti je treba nesprejemljive obremenitve uporabnikov s pristojbinami. To zlasti velja za tiste, ki so odvisni od pogoste ali vsakodnevne uporabe prometne infrastrukture, zlasti kadar drugih možnosti ni.

3.8

Odbor na podlagi teh zahtev poziva, da je treba pravočasno pred politično odločitvijo o uporabi instrumenta delitve tveganja za projektne obveznice v novem proračunskem obdobju 2014–2020 nadaljevati ocenjevanje pilotne faze in ga poglobiti na široki družbeni podlagi. Pri tem je treba upoštevati tudi izkušnje z instrumentom LGTT. Zlasti je treba zagotoviti preglednost nad projekti, ki se financirajo, ter nad dodeljevanjem sredstev in s tem sproženimi investicijskimi tokovi, kar terja stalni nadzor uspešnosti in sprotno spremljanje, da bi lahko pravočasno prišli do ustreznih zaključkov. Pri ocenjevanju morajo sodelovati nosilci političnega odločanja na evropski, nacionalni, regionalni in lokalni ravni, socialni partnerji ter organizacije civilne družbe, na primer s področja znanosti, okolja in zaščite potrošnikov ter socialnih združenj, prav tako pa je pomembno tudi sodelovanje EESO in Odbora regij. Evropski zakonodajalec bi moral odločitev sprejeti pred novim proračunskim obdobjem. Po mnenju Odbora je prepozno izvesti oceno šele v letih 2016/2017, kot je to nedoločno izraženo v dokumentih Evropske komisije.

3.9

Pri projektnem financiranju in projektih javno-zasebnega partnerstva, kjer se za vračilo dolga jamči z javnimi plačili, veljajo za javne organe enake finančne obveznosti glede refinanciranja investicijskih projektov kot pri projektih v okviru javnih naročil, ki se financirajo na običajen način. Da bi zagotovili zadostno preglednost proračuna, preprečili dodatna proračunska tveganja in lažne spodbude za uvedbo projektov javno-zasebnega partnerstva ter pristojnim organom zagotovili, da lahko svobodno izbirajo med projekti javno-zasebnega partnerstva in klasično financiranimi projekti, EESO ponavlja svoj poziv, naj za projekte javno-zasebnega partnerstva veljajo enaka merila za zadolževanje kot za projekte, ki se izvajajo v okviru običajnih javnih naročil. (7)

3.10

Številni infrastrukturni projekti na področjih energetike in telekomunikacij se – v nasprotju z nekaterimi projekti na področju prometa – v EU na splošno financirajo zasebno in refinancirajo s pristojbinami za uporabo, ki so regulirane. To velja za celotno omrežno infrastrukturo. Odbor se tukaj sprašuje, katere druge projekte, katerih refinanciranja očitno ni mogoče v celoti zagotoviti z reguliranimi pristojbinami za uporabo, želi evropski zakonodajalec s predlaganim finančnim instrumentom podpreti. Odbor meni, da terja vsak posamezen načrtovan projekt na področjih energetike in telekomunikacij podrobno utemeljitev, zakaj je kljub temu, da ga ni mogoče refinancirati, z vidika razvoja EU upravičen do podpore. Evropski zakonodajalec mora tovrstne projekte nujno preveriti.

4.1

Predlagani instrument delitve tveganja predstavlja možen izhod iz težav, ki jih opisuje Evropska komisija in ki nastajajo zaradi nezadostnih javnih investicijskih sredstev ter še nenaloženega kapitala, zlasti institucionalnih vlagateljev. Vendar se odpirajo tudi številna tehnična vprašanja, ki jih je treba postaviti ob bok političnim zahtevam, naštetim v poglavju 3. Odbor priporoča, da se ta vprašanja razrešijo pred uvedbo predlaganega instrumenta delitve tveganja, vendar najpozneje do nameravane uvedbe v novem proračunskem obdobju EU 2014–2020.

4.2

Odbor na splošno meni, da bi morala EIB in proračun EU ne samo zavarovati tveganj, temveč biti tudi ustrezno udeležena pri dobičku (fair risk sharing). To je treba zagotoviti s sistematično uporabo politike tveganja in cen EIB ter z drugimi ukrepi za omejitev tveganja EIB, ki se predlagajo v tem mnenju.

4.3

Prav tako ni popolnoma jasna točna vloga akterjev. Predvsem ni jasno, kdo bo prevzel vlogo zavarovatelja obveznice (Monoliners) kot enotnega obvladujočega upnika in kako naj bi to potekalo. Še posebej pa je nejasno, kakšno vlogo naj bi pri tem imela EIB. To naj bi se določilo v prihodnjih dogovorih z vlagatelji ter v pogodbi med Evropsko komisijo in EIB. EESO zato poziva evropskega zakonodajalca, da najpozneje pred morebitno nadaljnjo uporabo instrumenta v novem proračunskem obdobju EU 2014–2020 v okviru prihodnjega zakonodajnega postopka razjasni tehnične podrobnosti režima tveganja in obseg nalog EIB kot obvladujočega upnika, da se tako zagotovi varnost za vlagatelje in javne organe. Načrtovani instrument delitve tveganja nikakor ne sme ogroziti bonitete in ugleda EIB.

4.4

Izkušnje iz projektov LGTT je treba sistematično ocenjevati v skladu z merili, navedenimi v poglavju 3, da bi bilo mogoče potegniti zaključke glede ustrezne projektne zasnove instrumenta delitve tveganja za projektne obveznice in pripomoči k preprečevanju negativnih posledic. (8) Pri tem je treba razjasniti tudi različne ocene (assessments), ki jih različni akterji uporabljajo pri vrednotenju projektov javno-zasebnega partnerstva.

4.5

Spričo pozitivnih, vendar tudi mnogih negativnih izkušenj oziroma tveganj pri projektnem financiranju in projektih javno-zasebnega partnerstva, ki so povezana s trajanjem pogodbenih pogajanj, zapletenostjo pogodbenih določil in odnosov med akterji ter negotovostjo glede učinkov na povpraševanje, se EESO sprašuje, ali ne bi bila najboljša rešitev, da se javnim proračunom zagotovijo sredstva za izvedbo investicijskih projektov na podlagi običajnega javnega naročanja. (9) Odbor v zvezi s tem pozdravlja predloge Evropske komisije za uvedbo davka na finančne transakcije in znova poudarja, da podpira uvedbo tovrstnega vira prihodkov za javne proračune. (10)

4.6

Odbor opozarja tudi na dejstvo, da potreb po naložbah, ki so po mnenju Evropske komisije nujne za instrument za povezovanje Evrope, ne bo mogoče pokriti zgolj z izdajanjem projektnih obveznic. Zato spodbuja k pridobivanju dodatnih virov prihodka za javne naložbe.