<TI><P>Vraag b</P></TI>22.1. Het is niet de eerste keer dat het Hof de vraag wordt gesteld, of het gemeenschapsrecht een algemeen billijkheidsbeginsel kent. In zaak 118/76Arrest van 28 juni 1977 (zaak 118/76, Balkan Import-Export, Jurispr. 1977, blz. 1177).
besliste het Hof, dat een nationale douane-instantie niet gerechtigd is om ingevolge het gemeenschapsrecht verschuldigde heffingen uit billijkheidsoverwegingen kwijt te schelden. Vervolgens stelde het vast, dat het gemeenschapsrecht geen rechtsgrond bevat voor kwijtschelding van monetair compenserende bedragen uit overwegingen van billijkheid.23.In het latere arrest in zaak 299/84Arrest van 14 november 1985 (zaak 299/84, Neumann, Jurispr. 1985, blz. 3663).
oordeelde het Hof, dat het gemeenschapsrecht geen algemeen rechtsbeginsel kent volgens hetwelk een geldende gemeenschapsbepaling door een nationale instantie niet mag worden toegepast wanneer die bepaling voor de betrokkene een hardheid meebrengt die de gemeenschapswetgever zeker zou hebben trachten te vermijden, indien hij bij de vaststelling van de bepaling aan dat geval had gedacht.24.Zoals de verwijzende rechter terecht overweegt, heeft het Hof het bestaan van een algemeen rechtsbeginsel van objectieve onbillijkheid in het gemeenschapsrecht ontkend, omdat een dergelijk beginsel ertoe zou leiden, dat de rechterlijke instanties van de Lid-Staten van geval tot geval kunnen beslissen, of zij een gemeenschapsbepaling al dan niet toepassen. Voor verdwijnen van de rechtseenheid hoeft daarentegen niet te worden gevreesd, wanneer beslissingen op billijkheid'sgronden in individuele gevallen door het Hof zelf worden genomen. De formulering van het dictum van het arrest sluit deze mogelijkheid in ieder geval niet uit. Daarin staat immers:Een nationale rechter die meent met een dergelijk geval te doen te hebben, is echter steeds gerechtigd het Hof iedere prejudiciële vraag over de uitlegging en geldigheid van de betrokken gemeenschapshandeling te stellen die hij noodzakelijk acht voor het wijzen van zijn vonnis.
25.Hoewel dus een gemeenschapsrechtelijk billijkheidsbeginsel tot dusver niet is erkend, is het niet geheel onwaarschijnlijk, dat een dergelijk beginsel door het Hof nog eens wordt geformuleerd en toegepast. Zulks des te meer, wanneer men het beginsel van objectieve onbillijkheid ziet als een bijzondere variant van het in het gemeenschapsrecht erkende evenredigheidsbeginsel.Zic in dit verband zaak 299/84, reeds aangehaald, r. o. 27.
26.Een defintief antwoord op de vraag, of het Hof een beginsel van objectieve onbillijkheid erkent en eventueel in het onderhavige geding zou moeten toepassen, kan evenwel achterwege blijven wanneer een naar het oordeel van de verwijzende rechter billijk resultaat reeds volgt uit rechtsbeginselen die in het gemeenschapsrecht zijn erkend. Bijgevolg moet de onderhavige situatie daaraan worden getoetst.27.2. Het lijkt mij raadzaam om eerst de materiële reikwijdte van de gestelde vragen te verduidelijken. De tweede vraag luidt, of van verbeurte van de waarborg mag worden afgezien wanneer zich de in de eerste vraag bedoelde omstandigheden voordoen. Deze verwijzing houdt in, dat rekening wordt gehouden met de feitelijke voorwaarden die verordening nr. 2661/85 aan ontheffing van de verplichtingen ingevolge verordening nr. 1932/81 verbindt. De vraag zou ook als volgt kunnen worden geformuleerd:Kan een ondernemer aan wie in het kader van de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81 toewijzingen hebben plaatsgevonden, te allen tijde van zijn verplichtingen ingevolge verordening nr. 1932/81 worden ontheven, wanneer hij voor het overige aan de materiële vereisten voor ontheffing ingevolge verordening nr. 2661/85 voldoet?
28.Dat het de verwijzende rechter ook niet zozeer om de geldigheid van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1932/81 te doen is, als wel om de rechtsgevolgen die verordening nr. 2661/85 heeft voor de uit verordening nr. 1932/81 voortvloeiende verplichtingen, volgt reeds uit de overwegingen van de verwijzingsbeschikking. Dit blijkt niet alleen uit de formulering van de eerste vraag, waarin van de in verordening nr. 2661/85 bedoelde feitelijke situatie wordt uitgegaan, maar ook uit de motivering van de beschikking, met name de volgende passage:In casu doet zich echter een bijzondere situatie voor die de Commissie in het leven heeft geroepen doordat zij verordening nr. 2661/85 heeft vastgesteld, die op 21 september 1985 in werking is getreden. Bij deze verordening werd namelijk het risico, dat iedere deelnemer aan een inschrijvingsprocedure op zich neemt, voor een gedeelte van de handelaren in feite teniet gedaan.
29.Derhalve moet worden nagegaan of de in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1932/81 voorgeschreven verbeurte van de waarborg, gelet op de gevolgen van verordening nr. 2661/85, onevenredig is dan wel tegen het discriminatieverbod indruist.- a)Zoals bij de bespreking van de rechtmatigheid van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1932/81 reeds bleek, is een maatregel onevenredig wanneer zij niet geschikt is voor de bereiking van het nagestreefde doel of verder gaat dan voor het bereiken van dat doel nodig is. De zekerheid die artikel 12, lid 1, in abstracto beoogt te geven, namelijk dat alleen serieuze aanbiedingen worden gedaan en dat de verwerkingsverplichting wordt nagekomen, wordt uiteraard ook verlangd bij iedere op deze rechtsgrondslag genomen concrete beslissing. In sommige gevallen evenwel zou het doel van deze bepaling door de inwerkingtreding van verordening nr. 2661/85 vervallen kunnen zijn. Dan zou het gebruik van dit middel niet meer nodig zijn geweest.
30.De verwijzende rechter is van oordeel, dat deze situatie zich hier voordoet. In de motivering van de verwijzingsbeschikking zet hij uiteen:In het tijdvak waarvoor in casu de inschrijvingswaarborg verbeurd verklaard is, bestond deze doelstelling echter niet. Eerder blijkt uit verordening nr. 2661/85 juist, dat de Commissie na 21 mei 1985 geen prijs meer stelde op de verwerking van marktboter, doch alles in het werk stelde om in plaats daarvan de vraagstroom om te leiden in de richting van interventieboter. Op grond van deze doelstelling is het volstrekt onbegrijpelijk, dat een handelen, waarop de Commissie kennelijk geen prijs meer stelde, toch moet worden gesanctioneerd.
31.Deze zienswijze kan ik echter niet delen. Dat het de bedoeling was om de vraagstroom in de richting van interventieboter om te leiden, is juist. Voorts moesten de deelnemers aan de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81 in het kader van verordening nr. 1932/81 de keuzemogelijkheid krijgen om desgevraagd van hun verplichtingen uit hoofde van verordening nr. 1932/81 te worden ontheven, op voorwaarde dat zij overeenkomstig verordening nr. 262/79 interventieboter zouden afnemen, en wel een 25% grotere hoeveelheid dan zij reeds hadden toegezegd af te nemen en te verwerken. Dat onder bepaalde voorwaarden een mogelijkheid tot omschakeling wordt geboden wil nog niet zeggen, dat het doel van de bepalingen inzake verbeurte daardoor zou komen te vervallen. Met inachtneming van de voorwaarden van de uitzonderingsverordening kan de nagestreefde doelstelling immers worden gewijzigd.32.Er kan zich evenwel een inbreuk op het discriminatieverbod voordoen, wanneer niet alle deelnemers aan de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81, die boter kregen toegewezen, gelijkelijk van de omschakelingsmogelijkheid van verordening nr. 1932/81 gebruik kunnen maken.33.b) Een communautaire rechtshandeling is in strijd met het discriminatieverbod en daarmee onwettig, wanneer gelijke situaties verschillend, of ongelijke situaties gelijk worden behandeld, behoudens objectieve rechtvaardiging voor een dergelijke behandeling. Dit in het gemeenschapsrecht erkende beginsel steunt op het in artikel 7, eerste alinea, EEG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en de specifieke discriminatieverboden, onder meer het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag neergelegde specifieke discriminatieverbod op landbouwgebied.Zie de arresten van 13 december 1984 (zaak 106/83, Scrrnide, Jurispr. 1984, blz. 4209, r. o. 28); 23 februari 1983 (zaak 8/82, Wagner, Jurispr. 1983, blz. 371); 17 juni 1987, gevoegde zaken 424 en 425/85, Frico, Jurispr. 1987, blz. 2755); 11 maart 1987 (gevoegde zaken 279, 280, 285 en 286/84, Rau/Commissie; Jurispr. 1987, blz. 1069).
Deze laatste bepaling verbiedt elke discriminatie tussen producenten of verbruikers binnen de Gemeenschap in het kader van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek.34.De verwijzende rechter meent, dat zich hier een inbreuk voordoet op het algemene rechtsbeginsel van gelijke behandeling:De toepassing van de bepaling [artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1932/81] leidt namelijk tot het resultaat dat concurrenten van verzoekster, die voor 21 september 1985 nog niet tot verwerking waren overgegaan, respectievelijk voor wie de verwerkingstermijn nog niet was verstreken, van de omschakelingsmogelijkheid konden profiteren en daarom geen verbeurte van de waarborg op de koop toe behoefden te nemen, terwijl dit'bij verzoekster wel het geval is. De verschillen tussen de situatie van verzoekster en die van haar concurrenten zijn van zuiver incidentele aard en rechtvaardigen geen ongelijke behandeling.
35.In de eerste plaats wil ik erop wijzen, dat de vraag of zich een inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling voordoet jegens de marktdeelnemers die aan hun verplichtingen uit hoofde van verordening nr. 1932/81 hebben voldaan, hier in het midden kan blijven. Voor een antwoord op de vragen van de verwijzende rechter en een uitspraak in het hoofdgeding is een standpunt in deze kwestie niet nodig, omdat de verwerkers die aan hun verplichtingen ingevolge verordening nr. 1932/81 hadden voldaan, geen verbeurte van hun waarborgsom te vrezen hadden.36.Iets anders is evenwel, dat zij — beïnvloed door de prijsbesluiten van de Commissie en de naderhand geschapen gedeeltelijke ontheffingsmogelijkheden — de hun toegewezen boter onder economisch ongunstiger omstandigheden hebben verwerkt dan hun concurrenten. Of het voorschrift van gelijke behandeling ook een rechtzetting van dergelijke economische nadelen gebiedt, kan een open vraag blijven, want hier is alleen de verbeurte van de waarborgsom aan de orde.37.Met de zienswijze van de verwijzende rechter, dat het beginsel van gelijke behandeling is geschonden, kan in zoverre worden ingestemd, dat alle deelnemers aan de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81 gedurende de gehele inschrijvingsprocedure in dezelfde situatie hebben verkeerd en met hun deelneming aan de inschrijvingen ook dezelfde verplichtingen zijn aangegaan. Er is inderdaad sprake van ongelijke behandeling, wanneer bepaalde marktdeelnemers binnen deze groep een afwijkende behandeling ten deel valt. Dat geldt in ieder geval voor de inschrijvers die nog niet aan hun verplichtingen uit hoofde van verordening nr. 1932/81 hadden voldaan. Er bestaat geen objectieve rechtvaardiging voor het feit, dat het slechts aan enkelen onder hen werd vergund zich van hun verplichtingen los te maken en in plaats daarvan de omschakelingsmogelijkheid van verordening nr. 2661/85 te benutten. Het doel van die verordening was de deelnemers aan de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81 van hun verplichtingen te ontheffen om daarmee de verwerking van interventieboter te stimuleren.38.Het lijkt op willekeur, wanneer binnen deze groep van marktdeelnemers een ongelijke behandeling naar gelang tijdvakken of termijnen plaatsvindt. Alle inschrijvers bevonden zich rechtens en feitelijk in dezelfde situatie. In de considerans van verordening nr. 2661/85 staat dan ook heel in het algemeen:... dat het wenselijk wordt geacht ... tijdelijk en op bepaalde voorwaarden toe te staan dat de handelaren aan wie een toewijzing uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1932/81 heeft plaatsgevonden, van de ter zake geldende verplichtingen worden ontslagen indien...Tweede overweging van considerans, cursivering van mij ; de formulering van de verordening in de Romaanse talen van de Gemeenschap en in het Nederlands stemt overeen met de^ formulering van de Duitse tekst en geeft dus geen aanleiding tot een andere conclusie. De enigzins afwijkende formulering in de Engelse tekst verandert op zich niets aan deze lezing.
39.Als voorwaarde voor de hier bedoelde algemene ontheffing geldt de verplichting, aanzienlijke hoeveelheden interventieboter af te nemen. Ten aanzien van de marktdeelnemers die zich bereid hebben verklaard aan deze voorwaarde te voldoen, is er geen objectieve reden genoemd of te vinden om hen die ontheffing te weigeren.40.De kring van personen die voor de ontheffingsmogelijkheid (of liever: de omschakelingsmogelijkheid, want de ontheffing is aan een verplichting tot vergrote afname verbonden) in aanmerking komt, staat ondubbelzinnig en zonder mogelijkheid tot misverstand vast. Dat zijn namelijk uitsluitend de handelaren die bij de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81 toewijzingen hebben gekregen.Zie artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2661/85.
Het in artikel 1 van verordening nr. 2661/85 genoemde vereiste, dat eerst een aanvraag wordt ingediend, kan voor alle betrokkenen toch eerst gelden vanaf het moment waarop die verordening in werking is getreden.41.Waarom het recht om van de mogelijkheden van verordening nr. 2661/85 gebruik te maken afhankelijk zou moeten zijn van het tijdstip waarop de verordening in werking treedt, respectievelijk van de toch al steeds anders te berekenen verwerkingstermijnenZie artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1932/81.
valt niet in te zien, en wordt noch in de verordening, noch in deze procedure nader verklaard. Het onderscheid is daarom willekeurig. Als er dus geen objectieve rechtvaardiging voor deze ongelijke behandeling bestaat, is zij in strijd met het discriminatieverbod en daarmee ongeldig.42.Een met hogere rechtsregels verenigbare uitlegging van verordening nr. 2661/85 moet derhalve luiden, dát alle ondernemers aan wie in het kader van de inschrijvingen nrs. 76 tot en met 81 ingevolge verordening nr. 1932/81 boter is toegewezen en die onder de voorwaarden van verordening nr. 2661/85 de verplichting op zich hebben genomen, een extra hoeveelheid interventieboter overeenkomstig de voorwaarden van verordening nr. 262/79 te verwerken, in aanmerking dienen te komen voor de omschakelingsmogelijkheid ingevolge verordening nr. 2661/85, ongeacht het tijdstip van de inwerkingtreding van de verordening respectievelijk het verstrijken van de verwerkingstermijnen.