–

za Mikroregion Porta Bohemica J. Sedláček, advokát,

–

za češko vlado J. Očková, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,

–

za Evropsko komisijo J. Hradil in C. Valero, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3(1) in (3) Uredbe Sveta št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med združenjem Mikroregion Porta Bohemica in Odvolací finanční ředitelství (finančni direktorat za pritožbe, Češka republika; v nadaljevanju: davčna uprava) glede zastaralnega roka za nepravilnosti na področju javnih naročil, oddanih v okviru projekta, ki se delno financira iz sredstev Evropske unije.

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Člen 1 Uredbe št. 2988/95 določa:

4

Člen 3 te uredbe določa:

5

Člen 6(1) navedene uredbe določa:

Češko pravo

6

Člen 44a(9) zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (zakon št. 218/2000 o proračunskih pravilih in spremembi nekaterih z njimi povezanih zakonov) je v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določal:

Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

7

Mikroregion Porta Bohemica je prostovoljno združenje občin češkega prava s pravno osebnostjo. Na podlagi odločbe Ministerstvo životního prostředí (ministrstvo za okolje, Češka republika) z dne 4. aprila 2014 in pogodbe z dne 15. aprila 2014 je bilo upravičeno do raznih finančnih sredstev za projekt, namenjen pripravi digitalnega načrta za boj proti poplavam ter pridobitvi sistema za opozarjanje in alarmiranje za občine na njegovem območju.

8

Ta sredstva naj bi krila 90 % upravičenih stroškov tega projekta, pri čemer se je 85 % teh stroškov (5.341.683,05 čeških kron (CZK) ali približno 215.000 EUR) financiralo iz sredstev Unije iz Kohezijskega sklada, 5 % (314.216,65 CZK ali približno 12.500 EUR) pa iz sredstev državnega okoljskega sklada Češke republike. Združenje Mikroregion Porta Bohemica je iz lastnih sredstev financiralo preostalih 10 % (628.433,30 CZK ali približno 25.000 EUR).

9

Združenje Mikroregion Porta Bohemica je bilo med 26. februarjem 2020 in 3. septembrom 2021 predmet davčnega nadzora, v katerem so bile ugotovljene različne pomanjkljivosti v postopku za oddajo javnega naročila gradenj, ki ga je opravilo za izvedbo navedenega projekta, in sicer zlasti neizključitev več ponudb, ki niso bile v skladu z razpisno dokumentacijo tega naročila, iz tega postopka, nezakonito podaljšanje roka za izvedbo in neobjava navedenega naročila na njenem spletnem mestu v predpisanih rokih. Po tem nadzoru je davčna uprava 10. septembra 2021 izdala odločbi o odmeri zaradi kršitve proračunske discipline, s katerima je odredila, naj se od združenja Mikroregion Porta Bohemica izterja 1.259.646 CZK (približno 50.500 EUR) oziroma 74.089 CZK (približno 3000 EUR), kar je skupaj 23,58 % prejetih plačil.

10

Davčna uprava je 9. decembra 2022 popravila besedilo ene od odločb o odmeri in zavrnila pritožbo združenja Mikroregion Porta Bohemica, s katero je izpodbijalo zneske, ki so mu bili naloženi.

11

To združenje je odločbo o zavrnitvi pritožbe izpodbijalo pri Krajský soud v Ústí nad Labem (regionalno sodišče v Ústí nad Labemu, Češka republika), ki jo je razveljavilo z obrazložitvijo, da se je štiriletni rok za začetek postopka iz člena 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 od storitve nepravilnosti iztekel na dan, ko se je začel davčni nadzor, in da se je, ko so bili določeni zneski, ki jih je treba vrniti, iztekel tudi rok za sprejetje odločbe o obveznosti vračila pomoči iz člena 3(1), četrti pododstavek, te uredbe.

12

Davčna uprava je zoper sodbo Krajský soud v Ústí nad Labem (regionalno sodišče v Ústí nad Labem) vložila kasacijsko pritožbo pri Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika), ki je predložitveno sodišče.

13

Davčna uprava pred tem sodiščem trdi, prvič, da se Uredba št. 2988/95 ne uporablja za celotno ugotovljeno nepravilnost, ampak le za del te nepravilnosti, ki ustreza stopnji sofinanciranja Unije. Zato nič ne nasprotuje uporabi roka iz člena 44a(9) Zakona št. 218/2000 v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, v zvezi s sredstvi, ki jih je združenje Mikroregion Porta Bohemica prejelo od Nacionalnega sklada za okolje. Drugič, davčna uprava meni, da v skladu s členom 3(3) Uredbe št. 2988/95 ta člen 44a(9), ki določa desetletni rok za sprejetje odločbe o določitvi zneska, dolgovanega zaradi kršitve proračunske discipline, Češki republiki omogoča, da uporabi daljši rok od tistega, ki je določen v členu 3(1) te uredbe.

14

V zvezi s prvo točko se navedeno sodišče sprašuje zlasti o posledicah, ki jih je treba izpeljati iz sodbe Sodišča z dne 13. julija 2023, Napfény‑Toll (C‑615/21, EU:C:2023:573), izdane na področju davka na dodano vrednost (DDV), in dejstva, da Unija in države članice izvajajo deljeno pristojnost na področju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije ter na področju okolja. V bistvu se sprašuje, ali je treba v primeru projektov, ki se financirajo tako iz sredstev Unije kot iz nacionalnih sredstev, Uredbo št. 2988/95 uporabiti za celotno financiranje ali ne.

15

V zvezi z drugo točko predložitveno sodišče navaja, da glede na trenutno sodno prakso Sodišča dvomi o tem, ali člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 državam članicam omogoča, da določijo daljši zastaralni rok le za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije, za preostalo pa uporabijo roke iz člena 3(1) in (2) te uredbe. Sprašuje se tudi, ali lahko države članice spremenijo začetek teka zastaralnega roka za sprejetje take odločbe tako, da določijo, da ta rok začne teči prvi dan koledarskega leta, ki sledi letu, v katerem je bila neizpolnitev obveznosti storjena, in ne od dneva storitve nepravilnosti.

16

V teh okoliščinah je Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

Vprašanja za predhodno odločanje

Prvi del prvega vprašanja in drugo vprašanje

17

Predložitveno sodišče s prvim delom prvega vprašanja in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da lahko država članica, ki ni uporabila možnosti določitve zastaralnega roka za pregon, ki je daljši od štiriletnega roka iz člena 3(1), prvi pododstavek, te uredbe, za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije določi rok, ki je daljši od dvakratnika tega štiriletnega roka. Če je odgovor pritrdilen, predložitveno sodišče sprašuje, kateri rok mora v takem primeru ta država članica uporabiti v zvezi z začetkom pregona.

18

Člen 3(1), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 določa, da pregon nepravilnosti, ki lahko škodijo zaščiti finančnih interesov Unije, zastara načeloma v štirih letih od storitve nepravilnosti, v primeru ponavljanja ali nadaljevanja nepravilnosti pa od dneva, ko je ta nepravilnost prenehala.

19

Člen 3(1), četrti pododstavek, te uredbe pa določa absolutno mejo, ki se uporablja za zastaranje pregona nepravilnosti, pri čemer to zastaranje nastopi najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od tistega iz tega člena 3(1), prvi pododstavek, navedene uredbe, ne da bi pristojni organ izrekel kazen, razen če se postopek prekine v skladu s členom 6(1) te uredbe (sodba z dne 6. februarja 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, točka 39).

20

Ta absolutni zastaralni rok prispeva k zagotavljanju pravne varnosti gospodarskih subjektov s tem, da preprečuje, da bi se lahko zastaranje pregona nepravilnosti s ponavljajočimi se dejanji, ki pretrgajo to zastaranje, odložilo za nedoločen čas (glej v tem smislu sodbo z dne 6. februarja 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, točka 40).

21

Nazadnje, člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 določa, da lahko države članice določijo daljši zastaralni rok od rokov iz odstavkov 1 in 2 tega člena 3.

22

Iz teh določb izhaja, da sklicevanje na člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 v členu 3(3) te uredbe državam članicam omogoča, da uporabijo le zastaralni rok, ki je daljši od štiriletnega zastaralnega roka za pregon iz prvega pododstavka tega člena 3(1). Poleg tega je zadnjenavedeni rok edini, katerega trajanje je določeno v tem odstavku.

23

Nasprotno pa člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 državam članicam ne dovoljuje odstopanja od pravila iz člena 3(1), četrti pododstavek, te uredbe, v skladu s katerim je zastaralni rok za sprejetje odločbe o izreku sankcije v vseh primerih največ dvakrat daljši od zastaralnega roka za pregon, razen v primerih, ko je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1) navedene uredbe zaradi začetka kazenskega postopka.

24

V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da je treba, kadar država članica uporabi možnost iz člena 3(3) Uredbe št. 2988/95, da določi daljši zastaralni rok od štiriletnega roka za začetek postopka pregona, določenega v členu 3(1), prvi pododstavek, te uredbe, absolutni zastaralni rok za sprejetje take odločbe izračunati glede na ta daljši rok (glej v tem smislu sodbo z dne 6. februarja 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, točki 41 in 42 ter navedena sodna praksa).

25

Iz tega sledi, da država članica za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije ne more določiti zastaralnega roka, ki je daljši od dvakratnika štiriletnega zastaralnega roka za pregon, določenega v členu 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, ne da bi prej uporabila možnost iz člena 3(3) te uredbe, da na področju zastaranja pregona določi daljši zastaralni rok od tega štiriletnega roka.

26

Ob upoštevanju razlage iz prejšnje točke ni treba odgovoriti na vprašanja predložitvenega sodišča v zvezi s trajanjem zastaralnega roka za pregon, ki se uporabi v primeru, v katerem bi se nacionalni organi zadovoljili z odstopanjem od dolžine absolutnega zastaralnega roka za sprejetje takšne odločbe.

27

Nazadnje je treba pojasniti, da je treba, če pristojni nacionalni organi ne določijo zastaralnega roka za pregon, ki je drugačen od roka iz člena 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, pregon nujno začeti v štiriletnem roku iz te določbe.

28

Glede na navedeno je treba na prvi del prvega vprašanja in na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(1), četrti pododstavek, in (3) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da država članica, ki ni uporabila možnosti določitve zastaralnega roka za pregon, ki je daljši od štiriletnega roka iz člena 3(1), prvi pododstavek, te uredbe, za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije ne more določiti absolutnega zastaralnega roka, ki je daljši od dvakratnika tega štiriletnega roka.

Drugi del prvega vprašanja

29

Predložitveno sodišče z drugim delom prvega vprašanja sprašuje, ali je treba člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica v primeru enkratne nepravilnosti začetek teka absolutnega zastaralnega roka za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije ne določi na dan, ko je bila nepravilnost storjena, ampak na prvi dan naslednjega koledarskega leta.

30

V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da je iz samega besedila člena 3(1) in (3) Uredbe št. 2988/95, na katero je bilo opozorjeno v točki 4 te sodbe, razvidno, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem te določbe želel državam članicam le omogočiti, da podaljšajo trajanje zastaralnega roka za pregon v primerjavi z rokom iz člena 3(1) te uredbe, pri čemer je izključil možnost, da se spremeni začetek teka tega roka (sodba z dne 6. februarja 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, točka 27).

31

Ta razlaga se uporablja tudi za začetek teka absolutnega zastaralnega roka za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije, ker so na podlagi člena 3(1), četrti pododstavek, Uredbe št. 2988/95 značilnosti tega absolutnega zastaralnega roka določene s sklicevanjem na zastaralni rok za pregon.

32

Glede na navedeno je treba na drugi del prvega vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica za sprejetje odločbe o naložitvi sankcije zaradi storitve nepravilnosti začetek teka absolutnega zastaralnega roka določi na prvi dan koledarskega leta, ki sledi koledarskemu letu, v katerem je bila ta nepravilnost storjena. Ta rok v skladu s členom 3(1), prvi pododstavek, te uredbe vsekakor teče od dneva storitve nepravilnosti ali, v primeru ponavljanja ali nadaljevanja nepravilnosti, od dneva, ko je nepravilnost prenehala.

Tretje vprašanje

33

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3 Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da se v njem določeni zastaralni roki uporabljajo za nepravilnost, ki vpliva na financiranje projekta, povezanega s politiko Unije, tudi kadar ta nepravilnost škoduje ali bi lahko škodovala tako finančnim interesom Unije kot finančnim interesom države članice.

34

Najprej, čeprav Evropska komisija dvomi o dopustnosti tretjega vprašanja, ker naj bi bilo njegovo besedilo presplošno in ker naj bi bilo hipotetično, je treba poudariti, da predlog za sprejetje predhodne odločbe kot celota vsebuje dovolj elementov, da lahko Sodišče razume obseg vprašanj, ki so mu predložena, kar Komisija sicer priznava, in da to vprašanje ni očitno brez vsakršne zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari. V teh okoliščinah je tretje vprašanje dopustno.

35

V zvezi z odgovorom na to vprašanje je treba opozoriti, da člen 3 Uredbe št. 2988/95 ureja zastaralne roke, ki se uporabljajo za nepravilnosti, ki lahko škodijo finančnim interesom Unije.

36

Odstavek 1, prvi pododstavek, tega člena v zvezi s pojmom „nepravilnost“ napotuje na člen 1(1) te uredbe, ki določa, da se „[z]a zaščito finančnih interesov [Unije] […] sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo [Unije]“.

37

Člen 1(2) Uredbe št. 2988/95 pojem „nepravilnost“ iz odstavka 1 tega člena opredeljuje kot „vsako kršenje določb zakonodaje [Unije], ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [Unije] ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu [Unije], bodisi z neupravičenimi izdatki.“

38

Besedilo te določbe, ki se nanaša na dejanja ali opustitve, „ki so ali bi lahko škodljivo vplivale“ na proračun Unije ali proračunska sredstva, ki jih ta upravlja, uporabe pravil iz Uredbe št. 2988/95, med katere spadajo pravila o zastaranju iz njenega člena 3, ne omejuje zgolj na posledice storjenih nepravilnosti za finančne interese Unije, temveč nasprotno nakazuje, da se ta pravila uporabljajo za vse nepravilnosti, ki bi lahko imele take posledice, ne glede na delež financiranja iz sredstev Unije.

39

Prav tako niti iz člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 niti iz nobene druge določbe te uredbe ne izhaja, da bi okoliščina, da Unija izvaja deljeno pristojnost na področju, na katero se navezuje projekt, v okviru katerega je bila storjena nepravilnost, vsaj delno ovirala uporabo pravil iz navedene uredbe.

40

Razlago, navedeno v prejšnjih točkah, potrjuje dejstvo, da lahko v primeru sofinanciranega projekta ista nepravilnost hkrati škoduje splošnemu proračunu Unije ali proračunskim sredstvom, ki jih ta upravlja, in nacionalnim proračunom, tako da bi bilo razlikovanje med pravili, ki se uporabljajo za tako nepravilnost, ki je nedeljiva, glede na izvor sredstev, na katera ta nepravilnost vpliva, umetno.

41

Poleg tega, če bi se štelo, da člen 3 Uredbe št. 2988/95 ureja le posledice take nepravilnosti za finančne interese Unije, bi to pomenilo, da lahko za isto dejanje hkrati veljajo različni zastaralni roki, glede na to, ali lahko vpliva na finančne interese Unije ali nacionalne finančne interese, kar bi lahko privedlo do sprejetja nasprotujočih si odločb in bi bilo v nasprotju s ciljem pravne varnosti, ki se uresničuje s to določbo (glej v tem smislu sodbo z dne 6. februarja 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, točka 40 in navedena sodna praksa).

42

Iz tega sledi, kot je Sodišče implicitno že potrdilo v sodbi z dne 8. maja 2024, Finanzprokuratur (C‑734/22, EU:C:2024:395, točka 27 in naslednje), da se člen 3 Uredbe št. 2988/95 uporablja za nepravilnost, storjeno v okviru sofinanciranega projekta, ne da bi bilo treba uporabiti drugačna pravila o zastaranju, če ta nepravilnost vpliva tudi na nacionalne finančne interese.

43

Pojasniti je treba še, da sodba z dne 13. julija 2023, Napfény-Toll (C‑615/21, EU:C:2023:573, točka 31), ki jo omenja predložitveno sodišče, te ugotovitve ne more omajati. Drugače kot v obravnavani zadevi, ki spada v kontekst nepravilnosti, ki je povzročila neupravičene odhodke, se je namreč zadeva, v kateri je bila izdana ta sodba, nanašala na ločeno vprašanje, ali nepravilnost na področju DDV spada na področje uporabe Uredbe št. 2988/95 kot „zmanjšanje ali izguba prihodkov iz naslova lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu [Unije]“ v smislu člena 1(2) te uredbe.

44

Iz navedenega izhaja, da je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3 Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da se v njem določeni zastaralni roki uporabljajo za nepravilnost, ki vpliva na financiranje projekta, povezanega s politiko Unije, tudi kadar ta nepravilnost škoduje ali bi lahko škodovala tako finančnim interesom Unije kot tudi finančnim interesom države članice.

Stroški

45

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

1.

Člen 3(1), četrti pododstavek, in (3) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti

2.

Člen 3(3) Uredbe št. 2988/95

3.

Člen 3 Uredbe št. 2988/95