I.

Wprowadzenie

1.

Czy wierzyciel osoby lub podmiotu objętych środkami w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych wdrożonymi w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej (WPZiB) może zastosować wobec zamrożonych aktywów, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia właściwego organu krajowego, środki zabezpieczające, które nie wywołują skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, mające na celu zapewnienie odzyskania jego wierzytelności, takie jak zabezpieczenia sądowe i zajęcia zabezpieczające?

2.

Ta wcześniej nierozpatrywana kwestia pojawia się w ramach niniejszej sprawy, która dotyczy wykładni art. 1 lit. h) i j) oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 423/2007 z dnia 19 kwietnia 2007 r. dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu ( 2 ) oraz rozporządzeń (UE) nr 961/2010 ( 3 ) i nr 267/2012 ( 4 ) (zwanych dalej „kolejnymi rozporządzeniami”).

3.

Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) w ramach sporu pomiędzy Bank Sepah, irańskim bankiem, którego aktywa zostały objęte środkiem w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych, a dwoma wierzycielami tego banku, Overseas Financial Limited i Oaktree Finance Limited. W dalszej perspektywie stwarza ono Trybunałowi sposobność do wyjaśnienia zakresu pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”.

II.

Ramy prawne

4.

W ramach środków przyjętych w celu wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby zakończyła ona działania stwarzające zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej, Rada Unii Europejskiej, przyjmując w dniu 27 lutego 2007 r. wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Iranu ( 5 ), wdrożyła rezolucję 1737(2006) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwanej dalej „Radą Bezpieczeństwa”) z dnia 23 grudnia 2006 r., która przewidywała zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych osób i podmiotów zaangażowanych w irański program jądrowy lub pocisków balistycznych.

5.

Artykuł 5 ust. 1 tego wspólnego stanowiska przewidywał zamrożenie wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych, których właścicielami są osoby i podmioty określone w załączniku do rezolucji 1737(2006) lub wskazane zgodnie ze wspomnianą rezolucją, jak również wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych, które są posiadane, przechowywane lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio przez te osoby i podmioty. Wspomniane osoby i podmioty zostały wymienione w załączniku I do rzeczonego wspólnego stanowiska.

6.

Wykaz zawarty w załączniku do rezolucji 1737(2006) był wielokrotnie aktualizowany kolejnymi rezolucjami Rady Bezpieczeństwa, a zwłaszcza rezolucją Rady Bezpieczeństwa 1747(2007) z dnia 24 marca 2007 r. Po wydaniu tej ostatniej rezolucji Rada przyjęła wspólne stanowisko 2007/246/WPZiB ( 6 ).

7.

Na podstawie wspólnego stanowiska 2007/140 Rada przyjęła rozporządzenie nr 423/2007.

8.

Artykuł 1 lit. h) i j) tego rozporządzenia przewiduje:

9.

Artykuł 7 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

10.

Zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia:

11.

Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 441/2007 z dnia 20 kwietnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie Rady 423/2007 ( 7 ) Bank Sepah został umieszczony w wykazie ujętym w załączniku IV do rozporządzenia nr 423/2007.

12.

Rozporządzenie nr 423/2007 zostało później zastąpione rozporządzeniem nr 961/2010, które z kolei zostało zastąpione aktualnie obowiązującym rozporządzeniem nr 267/2012. Artykuł 1 lit. h) i i) oraz art. 16 i 17 rozporządzenia nr 961/2010, a także art. 1 lit. j) i k) oraz art. 23 i 24 rozporządzenia nr 267/2012 są w istocie identyczne z art. 1 lit. h) i j) oraz z art. 7 i 8 rozporządzenia nr 423/2007. Bank Sepah został wpisany do wykazu z załącznika VII do rozporządzenia nr 961/2010 oraz do wykazu z załącznika VIII do rozporządzenia nr 267/2012. Gwoli zwięzłości w dalszej części opinii odnoszę się wyłącznie do przepisów rozporządzenia nr 423/2007, przy czym te same rozważania prawne mają zastosowanie do odpowiednich przepisów kolejnych rozporządzeń.

III.

Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

13.

W następstwie rezolucji nr 1747(2007), wdrożonej przez wspólne stanowisko 2007/246 i rozporządzenie nr 441/2007, Bank Sepah został umieszczony w wykazie podmiotów zaangażowanych w program jądrowy lub pocisków balistycznych, których aktywa zostały zamrożone.

14.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) zasądził od Banku Sepah na rzecz spółek Overseas Financial i Oaktree Finance zapłatę równowartości w euro kwoty, odpowiednio, 2 500 000 USD (około 2 050 000 EUR) i 1 500 000 USD (około 1 230 000 EUR), wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od dnia wydania wyroku.

15.

Po otrzymaniu częściowych płatności, w dniu 2 grudnia 2011 r. na mocy art. 8 rozporządzenia nr 423/2007 Overseas Financial i Oaktree Finance złożyły do ministre chargé de l’économie (ministra właściwego ds. gospodarki) wniosek o udzielenie zezwolenia na uwolnienie należności pozostałej do rozliczenia. Wobec braku odpowiedzi ze strony ministra Overseas Financial i Oaktree Finance wniosły skargę o stwierdzenie nieważności dorozumianej decyzji o odrzuceniu ich wniosku. Tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny w Paryżu, Francja) oddalił tę skargę, uznając, że każde uwolnienie na mocy art. 8 rzeczonego rozporządzenia powinno dotyczyć decyzji wydanej przed dniem 23 grudnia 2006 r., tj. datą wydania rezolucji 1737(2006), podczas gdy zasądzenie zapłaty od Banku Sepah nastąpiło po tej dacie.

16.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że po wykreśleniu w dniu 23 stycznia 2016 r. ( 8 ). Banku Sepah z wykazu osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, w celu uzyskania należnej zapłaty nie było już konieczne żadne zezwolenie organu administracji, w dniu 21 października 2016 r. rozpatrujący apelację cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu, Francja) umorzył postępowanie co do istoty ( 9 ).

17.

W dniu 17 maja 2016 r. Overseas Financial i Oaktree Finance uzyskały nakazy zapłaty przeciwko Bank Sepah, a następnie, ponieważ nie otrzymały żadnej zapłaty, w dniu 5 lipca 2016 r. złożyły wniosek o dokonanie zajęcia egzekucyjnego wierzytelności oraz zajęcia udziałów, akcji i papierów wartościowych. Orzeczeniem z dnia 9 stycznia 2017 r. sąd prowadzący postępowanie egzekucyjne zatwierdził te zajęcia egzekucyjne oraz ich kwotę, obejmującą odsetki przewidziane w wyroku cour d’appel de Paris (sądu apelacyjnego w Paryżu) z dnia 26 kwietnia 2007 r. Wnosząc apelację od tego orzeczenia, Bank Sepah podniósł, że nie może ponosić odpowiedzialności za zapłatę odsetek, ponieważ uważa, iż został pozbawiony możliwości zapłaty swojego długu na skutek działania siły wyższej wynikającej z zamrożenia jego aktywów w drodze rozporządzenia nr 423/2007, co powinno spowodować zawieszenie naliczania odsetek.

18.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu) oddalił po pierwsze apelację Banku Sepah, a po drugie wskazał, że do okoliczności rozpatrywanego przypadku ma jednak zastosowanie termin przedawnienia wynoszący pięć lat. Zdaniem tego sądu nic bowiem nie zakazywało Overseas Financial i Oaktree Finance zastosowania środków egzekucyjnych o charakterze zabezpieczającym, które mogłyby przerwać bieg przedawnienia. Ponieważ takie środki nie zostały podjęte przed nakazami zapłaty z dnia 17 maja 2016 r., wspomniany sąd apelacyjny orzekł, że odsetki, do których mają prawo Overseas Financial i Oaktree Finance, powinny być w związku z tym ograniczone do odsetek naliczonych od dnia 17 maja 2011 r., to jest nie wcześniej niż pięć lat przed rzeczonymi nakazami zapłaty.

19.

Zarówno Bank Sepah, jak i Overseas Financial i Oaktree Finance wniosły skargi kasacyjne do sądu odsyłającego. W szczególności Overseas Financial i Oaktree Finance kwestionują część orzeczenia wydanego przez sąd apelacyjny w odniesieniu do pięcioletniego okresu przedawnienia odsetek.

20.

W odniesieniu do tej kwestii sąd odsyłający uważa, że wydanie rozstrzygnięcia w zawisłej przed nim sprawie zależy od tego, czy Overseas Financial i Oaktree Finance mogły przerwać bieg terminu przedawnienia poprzez zastosowanie środka zabezpieczającego lub egzekucyjnego do zamrożonych aktywów Banku Sepah.

21.

W tym względzie sąd odsyłający zwraca uwagę, że ani rozporządzenie nr 423/2007, ani kolejne rozporządzenia nie zawierają żadnego przepisu, który wyraźnie zakazywałby wierzycielowi zastosowania środka zabezpieczającego lub egzekucyjnego do zamrożonych składników majątku dłużnika oraz że w świetle definicji pojęcia „zamrożenia środków finansowych” zawartej we wspomnianych rozporządzeniach nie można wykluczyć, iż do zamrożonych aktywów można zastosować środki, które nie są objęte żadnym z zakazów przewidzianych w tych rozporządzeniach. Zdaniem Cour de cassation (sądu kasacyjnego) powstaje pytanie, czy środki zabezpieczające, które nie mają skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, przewidziane w code des procédures civiles d’exécution (francuskim kodeksie cywilnego postępowania egzekucyjnego, zwanym dalej „code des procédures civiles d’exécution”) ( 10 ), takie jak zajęcia zabezpieczające i zabezpieczenia sądowe, mogą być wykonywane bez uprzedniego zezwolenia.

22.

Sąd odsyłający zastanawia się, po pierwsze, czy pomimo braku skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika zajęcia zabezpieczające i zabezpieczenia sądowe nie powodują zmiany „przeznaczenia” środków finansowych będących ich przedmiotem w znaczeniu nadanym temu terminowi w definicji zamrożenia środków finansowych zawartej w rozporządzeniu nr 423/2007 i w kolejnych rozporządzeniach oraz, bardziej ogólnie, czy zajęcia zabezpieczające i zabezpieczenia sądowe nie mogłyby umożliwić „wykorzystania” środków finansowych i zasobów gospodarczych będących ich przedmiotem w rozumieniu tych rozporządzeń.

23.

Sąd odsyłający zauważa, że wspomniane środki poprzez zapewnienie podmiotowi, który je stosuje, uzyskania zapłaty w pierwszej kolejności z mienia, praw i wierzytelności zajętych tytułem zabezpieczenia po zakończeniu zamrożenia mogłyby w istocie zostać uznane za zachęcające podmiot gospodarczy do zawierania umów z osobą lub podmiotem, którego aktywa podlegają zamrożeniu, co byłoby równoznaczne z wykorzystaniem przez ów podmiot wartości ekonomicznej jego aktywów zakwalifikowanych jako środki finansowe, lub z uzyskiwaniem środków finansowych, towarów lub usług dzięki wartości gospodarczej jego aktywów zakwalifikowanych jako zasoby gospodarcze.

24.

Po drugie, sąd odsyłający zwraca uwagę, że wydaje się, iż takie ryzyko w niniejszej sprawie jednak nie istnieje, ponieważ Overseas Financial i Oaktree Finance dążą do odzyskania wierzytelności, która choć powstała w wyniku orzeczenia sądowego wydanego po zamrożeniu aktywów Banku Sepah, opiera się na podstawie niezwiązanej z irańskim programem jądrowym i pocisków balistycznych oraz zaistniałej przed wprowadzeniem tego zamrożenia. Zdaniem sądu odsyłającego powstaje zatem pytanie, czy możliwość zastosowania, bez uprzedniego zezwolenia, środka dotyczącego zamrożonych aktywów należy oceniać wyłącznie według kategorii danej czynności, bez względu na szczególne okoliczności danej sprawy, czy też, przeciwnie, możliwe jest wzięcie pod uwagę tych szczególnych okoliczności.

25.

W tych okolicznościach Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

IV.

Analiza prawna

A.

W przedmiocie pytania pierwszego

26.

Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pojęcia „zamrożenie środków finansowych” i „zamrożenie zasobów gospodarczych”, o których mowa w rozporządzeniu nr 423/2007 i w kolejnych rozporządzeniach, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie zastosowaniu wobec zamrożonych aktywów, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia właściwego organu krajowego, środka, który nie wywołuje skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, takiego jak przewidziane w prawie francuskim zabezpieczenie sądowe lub zajęcie zabezpieczające.

27.

Strony, które przedstawiły uwagi Trybunałowi, zajmują różne stanowiska w kwestii odpowiedzi, jakiej należy udzielić na to pytanie. Z jednej strony rząd francuski oraz Overseas Financial i Oaktree Finance twierdzą, że zezwolenie właściwego organu krajowego jest konieczne przed zastosowaniem wobec zamrożonych aktywów środków zabezpieczających, takich jak wskazane przez sąd odsyłający. Z drugiej strony Bank Sepah uważa, że takie środki zabezpieczające mogą zostać zastosowane wobec zamrożonych aktywów, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia właściwego organu krajowego. Komisja Europejska uznaje natomiast, że uprzednie zezwolenie właściwego organu krajowego nie jest wymagane w celu umożliwienia zastosowania wobec zamrożonych aktywów środków zabezpieczających, takich jak wskazane przez sąd odsyłający, ale że na stronie, która zamierza zastosować takie środki, ciąży obowiązek systematycznego i uprzedniego informowania tego organu.

28.

Udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie przedłożone przez sąd odsyłający zakłada dokonanie wykładni pojęć „zamrożenia środków pieniężnych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, określonych w art. 1 lit. h) i j) rozporządzenia nr 423/2007 oraz w odpowiednich przepisach kolejnych rozporządzeń, w celu ustalenia ich zakresu. Wykładnia tych przepisów powinna zmierzać do sprawdzenia, czy środki zabezpieczające, które nie mają skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, takie jak wskazane przez sąd odsyłający, są objęte zakresem zastosowania tych pojęć.

29.

Przypomnę w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst, cele regulacji, której część on stanowi, oraz, w stosownym przypadku, jego genezę ( 11 ).

30.

W odniesieniu do wykładni literalnej rozpatrywanych przepisów należy zauważyć, jak wskazał sąd odsyłający, że ani rozporządzenie nr 423/2007, ani kolejne rozporządzenia nie zawierają żadnego wyraźnego zakazu stosowania środków zabezpieczających do zamrożonych środków pieniężnych i zasobów gospodarczych. W rozporządzeniach tych jednak pojęcia „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych” zdefiniowano w szczególnie szeroki sposób, tak aby w maksymalnym stopniu zamrozić aktywa wymienionych tam osób w dniu ich wskazania.

31.

I tak, w odniesieniu przede wszystkim do pojęcia „zamrożenia środków finansowych”, dotyczy ono „wszelkich ruchów, przenoszenia, zmian, wykorzystania, udostępniania [środków finansowych] lub dokonywania transakcji w jakikolwiek sposób, który powodowałby zmianę ich wielkości, wartości, lokalizacji, własności, posiadania, charakteru, przeznaczenia lub inną zmianę, która umożliwiłaby korzystanie [ze środków finansowych], w tym również zarządzanie portfelem”.

32.

Z powyższej definicji wynika jednoznacznie, że zamrożenie środków finansowych nie tylko wyklucza środki, które mogą zmienić zakres majątku osób i podmiotów podlegających sankcjom, lecz sprzeciwia się również takim transakcjom z wykorzystaniem tych środków finansowych, które zmieniają wyłącznie ich charakter lub przeznaczenie. Okazuje się zatem, że definicja ta włącza do pojęcia „zamrożenia środków finansowych” środki, które nie mają skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, ponieważ nie oznaczają one zmiany własności ani zmiany posiadania danych środków finansowych.

33.

Co do środków przewidzianych w celu zapobiegania tym działaniom, zostały one zdefiniowane szeroko i obejmują „wszelkie ruchy, przenoszenie, zmiany, wykorzystanie, udostępnianie” środków finansowych. Zastosowanie zaimka nieokreślonego „wszelki” wskazuje moim zdaniem na zamiar prawodawcy Unii bardzo szerokiego ujęcia definicji pojęcia „zamrożenia środków finansowych”.

34.

Wynika z tego, że definicja pojęcia „zamrożenia środków finansowych” została sformułowana w taki sposób, aby objąć wszelkie wykorzystanie środków finansowych, którego skutkiem jest między innymi zmiana przeznaczenia tych środków finansowych, to znaczy ich przypisania, ich użycia lub ich celu, jednakże bez przenoszenia własności czy też posiadania samych tych środków finansowych. Zatem definicja ta odnosi się również do środków umożliwiających wykorzystanie środków finansowych, które nie wywołują skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika.

35.

Co się tyczy następnie pojęcia „zamrożenia zasobów gospodarczych”, zdefiniowane ono zostało w art. 1 lit. j) rozporządzenia nr 423/2007 oraz w odpowiednich przepisach kolejnych rozporządzeń jako „uniemożliwienie wykorzystania zasobów gospodarczych do uzyskiwania środków finansowych, towarów lub usług w jakikolwiek sposób, między innymi poprzez sprzedaż, wynajem lub zastaw”.

36.

Z samego brzmienia tego przepisu wynika, że prawodawca Unii zamierzał również zdefiniować pojęcie „zamrożenia zasobów gospodarczych” w dość szeroki sposób, co wynika z zastosowania określenia „w jakikolwiek sposób”.

37.

Ponadto wspomniana definicja zawiera wykaz – przedstawiony wyraźnie tytułem przykładu, a tym samym otwarty – środków, które nie mogą zostać zastosowane w odniesieniu do zasobów gospodarczych; z rozpatrywanego przepisu wynika wprost, że „zastaw” (obciążenie hipoteką) jest jednym z tych środków. Jak zauważyły zaś rząd francuski oraz Overseas Financial i Oaktree Finance, hipoteka stanowi – w prawie francuskim, ale również w prawie innych państw członkowskich ( 12 ) – zabezpieczenie rzeczowe na nieruchomości o charakterze ustawowym, umownym lub sądowym, które przyznaje korzystającemu z niego wierzycielowi prawo pierwszeństwa wraz z prawem do skierowania roszczenia przeciwko nabywcy nieruchomości, ale które nie obejmuje żadnego przeniesienia własności lub posiadania obciążonej nieruchomości. Tak więc chodzi o środek pozbawiony skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika.

38.

Z analizy językowej rozpatrywanych przepisów wynika, że definiują one pojęcia „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych” w sposób dość szeroki celem włączenia do tych pojęć jak najszerszego wachlarza transakcji ekonomicznych dotyczących środków finansowych i zasobów gospodarczych objętych środkiem w postaci zamrożenia. Definicje tych pojęć zawarte w rzeczonych przepisach odnoszą się ponadto wyraźnie do środków, które nie wywołują skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika.

39.

Wymóg szerokiej interpretacji pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, która nie wyklucza z ich zakresu stosowania możliwości zastosowania wobec zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych środków pozbawionych skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, potwierdzają zresztą analiza kontekstowa oraz cele realizowane przez rozporządzenie nr 423/2007 i kolejne rozporządzenia.

40.

Z punktu widzenia kontekstowego taka szeroka interpretacja jest bowiem spójna z szerokim zakresem treści art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007 oraz odpowiednich przepisów kolejnych rozporządzeń, które mają na celu zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych osób i podmiotów, których środki te dotyczą.

41.

Wykładnia ta jest również spójna z szerokim zakresem nadanym pojęciom „środków finansowych i zasobów gospodarczych” ( 13 ) oraz „udostępnienia” ( 14 ) w orzecznictwie Trybunału dotyczącym stosowania środków ograniczających przyjętych wobec osób fizycznych lub prawnych objętych środkami w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych.

42.

Otóż, jeśli chodzi o pojęcie „środków finansowych i zasobów gospodarczych”, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ma ono szerokie znaczenie, które obejmuje aktywa wszelkiego rodzaju, nabyte w jakikolwiek sposób ( 15 ).

43.

Jeśli chodzi o wyrażenie „udostępnienie”, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przybiera ono również szerokie znaczenie, obejmując każdą czynność, której dokonanie jest konieczne w celu umożliwienia osobie, grupie lub podmiotowi podlegającym zamrożeniu środków finansowych lub zasobów gospodarczych, rzeczywistego uzyskania prawa do pełnego rozporządzania danymi środkami finansowymi, innymi aktywami finansowymi i zasobami gospodarczymi ( 16 ).

44.

Ponadto szeroka wykładnia, o której mowa w pkt 39 powyżej, jest konieczna w związku z wyrażonym w art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 423/2007 wymogiem zapobiegania obchodzeniu środków ( 17 ).

45.

Z celowościowego punktu widzenia szeroka wykładnia pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, o której mowa w pkt 39 powyżej, jest spójna z celami rozporządzeń wykonujących środki ograniczające w postaci zamrożenia aktywów, a w szczególności z celem realizowanym przez rozporządzenie nr 423/2007 oraz przez kolejne rozporządzenia w ramach środków ograniczających przyjętych wobec Iranu.

46.

Po pierwsze, ogólnie rzecz ujmując, Trybunał wskazał bowiem, że celem systemu zamrażania aktywów osób lub podmiotów podejrzewanych o związek z działaniami objętymi wspomnianym systemem jest uniemożliwienie tym osobom dostępu do zasobów gospodarczych i finansowych, bez względu na ich charakter, które mogłyby posłużyć im do wspierania tych działań ( 18 ). Dlatego należy ukształtować środki ograniczające w taki sposób, aby wywierały maksymalny wpływ na osoby, na których zachowanie należy wpłynąć ( 19 ).

47.

Po drugie, co się tyczy konkretnie celów rozporządzenia nr 423/2007 i kolejnych rozporządzeń, należy zauważyć, że zapewniają one wdrożenie wspólnego stanowiska 2007/140 przyjętego dla realizacji w Unii celów rezolucji 1737(2006), a tym samym zapewniają wykonanie tej ostatniej ( 20 ).

48.

Zarówno z brzmienia rezolucji 1737(2006), jak i wspólnego stanowiska 2007/140 ( 21 ) wynika zaś jednoznacznie, że środki ograniczające przyjęte wobec Islamskiej Republiki Iranu mają cel prewencyjny w tym znaczeniu, że mają zapobiegać rozwojowi i rozprzestrzenianiu broni jądrowej poprzez wywieranie nacisku na to państwo, aby zakończyło ono działania stwarzające zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej ( 22 ).

49.

Środki w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych mają tym samym na celu zapobieganie możliwości wykorzystywania danych aktywów objętych zamrożeniem do pozyskania środków finansowych, towarów lub usług mogących przyczyniać się do rozprzestrzeniania broni jądrowej w Iranie, czemu mają przeciwdziałać rezolucja 1737(2006), wspólne stanowisko 2007/140 i rozporządzenie nr 423/2007 ( 23 ).

50.

Aby osiągnąć te cele, jest nie tylko uzasadnione, ale również niezbędne, by definicje pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych” były interpretowane szeroko, ponieważ chodzi o zapobieganie wszelkiemu używaniu zamrożonych aktywów, które umożliwiłoby obejście rozpatrywanych rozporządzeń i wykorzystanie słabości systemu ( 24 ).

51.

Tak więc zarówno osiągnięcie celu realizowanego przez rozporządzenie nr 423/2007 i kolejne rozporządzenia, jak i konieczność zapewnienia effet utile wspomnianych rozporządzeń w ramach przeciwdziałania rozprzestrzenianiu broni jądrowej w Iranie przemawiają za szeroką wykładnią pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, która nie wyklucza z ich zakresu stosowania środków zabezpieczających pozbawionych skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika ( 25 ). A contrario wykładnia zawężająca pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, umożliwiająca zastosowanie, bez uprzedniego zezwolenia, takich środków zabezpieczających pozbawionych skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, mogłaby zagrozić skuteczności środków ograniczających w postaci zamrożenia oraz ich effet utile.

52.

W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy ustalenie in concreto, czy wymienione przez ten sąd środki, a mianowicie zabezpieczenie sądowe i zajęcie zabezpieczające przewidziane w prawie krajowym, należą do środków zabezpieczających pozbawionych skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, które mieszczą się w zakresie stosowania pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, wobec czego nie mogą zostać zastosowane bez uprzedniego zezwolenia właściwego organu krajowego.

53.

Jednakże w tym względzie z orzecznictwa wynika, że w ramach współpracy sądowej ustanowionej w art. 267 TFUE Trybunał może, na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy, dostarczyć sądowi krajowemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą być dla niego przydatne w celu oceny skutków danego przepisu prawa Unii ( 26 ). W tych okolicznościach wydają mi się istotne następujące uwagi:

54.

W pierwszej kolejności z powyższych rozważań wynika, że okoliczność, iż środki zabezpieczające będące przedmiotem omawianego pytania prejudycjalnego są pozbawione skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych”, a zatem rozporządzenia nr 423/2007.

55.

W drugiej kolejności z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że rzeczone środki zabezpieczające powodują zmianę przeznaczenia środków finansowych będących ich przedmiotem.

56.

Po pierwsze, jak wskazał wspomniany sąd odsyłający, w prawie francuskim zajęcie zabezpieczające obejmuje bowiem szczególne przyporządkowanie zajętego mienia i prawo do otrzymania zapłaty z zachowaniem pierwszeństwa przed pozostałymi wierzycielami z określonej rzeczy ruchomej lub z całego majątku ruchomego, obecnego lub przyszłego. Skonstruowany w ten sposób środek zabezpieczający wydaje się zaś petryfikować przeznaczenie zajętego mienia.

57.

Po drugie, sąd odsyłający zauważa, że zabezpieczenie sądowe, podobnie jak zajęcie zabezpieczające, skutkuje tym, że w przypadku zbycia składników majątkowych i praw, na których zostało ono ustanowione, wierzytelność podmiotu, który ustanowił zabezpieczenie, powinna zostać zaspokojona z ceny zbycia w pierwszej kolejności.

58.

Tak więc można uznać, że skoro aktywa będące przedmiotem zabezpieczenia sądowego są obciążone prawem pierwszeństwa, są one przeznaczone na spłatę zabezpieczonej wierzytelności. W związku z tym wydaje się, że zabezpieczenie sądowe wiąże się również ze zmianą przeznaczenia zamrożonych środków finansowych.

59.

W trzeciej kolejności, ponieważ zajęcia zabezpieczające i zabezpieczenia sądowe dotyczące zamrożonych aktywów pozwalają wierzycielowi upewnić się, że otrzyma płatność, z chwilą gdy zostaną spełnione warunki uwolnienia tych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, wydaje się, iż wspomniane środki również mogą umożliwić wykorzystanie aktywów będących ich przedmiotem.

60.

Ponieważ w istocie środki te zapewniają osobie, która je stosuje, uzyskanie zapłaty w pierwszej kolejności po zakończeniu zamrożenia aktywów, dany podmiot gospodarczy mógłby podjąć decyzję o zawarciu umowy z osobą lub podmiotem, których aktywa podlegają zamrożeniu, uznając, że możliwość ustanowienia środków zabezpieczających stanowi, w pewnym stopniu, gwarancję w odniesieniu do zapłaty z umowy zawartej ze wspomnianą osobą lub podmiotem.

61.

Tak więc wydaje się, że takie środki zabezpieczające umożliwiają objętej sankcjami osobie lub podmiotowi wykorzystanie wartości ekonomicznej zamrożonych aktywów, co może zostać uznane za wykorzystanie zamrożonych środków finansowych lub wykorzystanie zamrożonych zasobów gospodarczych w celu uzyskania środków finansowych, towarów lub usług.

62.

W czwartej kolejności należy zauważyć, że zabezpieczenia sądowe wywołują skutki bardzo podobne do skutków ustanowienia hipoteki z tego względu, że będąc tak samo jak hipoteka pozbawione skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, dają wierzycielowi prawo do otrzymania zapłaty z ceny zbycia w pierwszej kolejności. Jak zaś wskazano w pkt 37 niniejszej opinii, art. 1 lit. j) rozporządzenia nr 423/2007 i odpowiednie przepisy kolejnych rozporządzeń wymieniają zastaw (obciążenie hipoteką) zasobów gospodarczych jako jedną z czynności wyraźnie zabronionych w odniesieniu do zamrożenia wspomnianych zasobów.

63.

Podsumowując, ze wszystkich powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że na pierwsze pytanie prejudycjalne przedłożone przez sąd odsyłający należy odpowiedzieć, iż art. 1 lit. h) i j) oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007, art. 1 lit. i) i h) oraz art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 961/2010, a także art. 1 lit. k) i j) oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 267/2012 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie zastosowaniu wobec zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia właściwego organu krajowego, środków zabezpieczających, które nie wywołują skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika. Do sądu odsyłającego należy ustalenie in concreto, czy zabezpieczenie sądowe i zajęcie zabezpieczające, przewidziane w prawie krajowym, należą do środków zabezpieczających pozbawionych skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, w przypadku których wymagane jest uzyskanie uprzedniego zezwolenia właściwego organu krajowego.

B.

W przedmiocie pytania drugiego

64.

W drugim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, czy dla udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze ma znaczenie okoliczność, że podstawa wierzytelności podlegającej odzyskaniu od osoby lub podmiotu, których aktywa zostały zamrożone, nie jest związana z irańskim programem jądrowym i pocisków balistycznych oraz zaistniała przed przyjęciem rezolucji 1737(2006).

65.

Sąd odsyłający wskazuje bowiem, że pomimo iż podstawa przedmiotowej wierzytelności została ustalona orzeczeniem sądowym wydanym po zamrożeniu aktywów Banku Sepah, podstawa ta jest jednocześnie niezwiązana z irańskim programem jądrowym i pocisków balistycznych oraz zaistniała przed wprowadzeniem tego zamrożenia.

66.

W tym względzie należy najpierw zauważyć, że ani art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007, ani odpowiednie przepisy kolejnych rozporządzeń nie ustanawiają rozróżnienia w przypadku zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych w zależności od podstawy wykorzystania zamrożonych aktywów przez osobę objętą środkami ograniczającymi, a w szczególności w zależności od podstawy wierzytelności podlegającej odzyskaniu od osoby objętej wspomnianymi środkami ograniczającymi.

67.

Następnie definicje pojęć „zamrożenia środków finansowych” i „zamrożenia zasobów gospodarczych” zawarte w art. 1 lit. h) i j) rozporządzenia nr 423/2007 oraz w odpowiednich przepisach kolejnych rozporządzeń również nie wprowadzają rozróżnienia w zależności od podstawy tej wierzytelności.

68.

W tych okolicznościach możliwość zastosowania środka dotyczącego zamrożonych aktywów, takiego jak środek zabezpieczający, należy moim zdaniem oceniać na podstawie samych skutków prawnych, które wywiera ten środek, analizowanych w świetle treści mających zastosowanie rozporządzeń. Nie można jej natomiast oceniać na podstawie szczególnych cech wierzytelności, którą wspomniany środek ma zabezpieczać.

69.

Tak więc odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne, którą przedstawiłem w pkt 26–63 niniejszej opinii, wynika, po pierwsze, z charakteru i skutków zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych, a po drugie, z rozważanych środków zabezpieczających, przy czym cechy lub charakter przedmiotowej wierzytelności nie mają znaczenia dla analizy.

70.

Ponadto, jak słusznie wskazał rząd francuski w swoich uwagach, ocena rozważanego środka nie pod kątem skutku, jaki wywiera, ale w świetle charakteru i szczególnych cech wierzytelności, którą wspomniany środek ma zabezpieczać, mogłaby doprowadzić do sytuacji dużej niepewności dla podmiotów gospodarczych i organów nadzorczych.

71.

Instytucje prowadzące rachunki osób i podmiotów objętych środkiem w postaci zamrożenia mogłyby bowiem nie być w stanie określić, czy skierowany do nich środek zabezpieczający jest dozwolony, ponieważ ocena ta zależałaby od rodzaju wierzytelności, którą ten środek ma zabezpieczać i od relacji między wnioskodawcą a osobą objętą zamrożeniem aktywów. Taka sytuacja niepewności mogłaby być źródłem poważnych sporów przed sądami krajowymi.

72.

Rozporządzenie nr 423/2007 i kolejne rozporządzenia przewidziały ponadto i szczegółowo określiły warunki graniczne, w jakich właściwe organy krajowe mogą udzielić zezwolenia na zastosowanie środków, których działanie stoi w sprzeczności z zamrożeniem aktywów – takich jak środki zabezpieczające.

73.

Artykuł 8 i następne rozporządzenia nr 423/2007 oraz odpowiednich przepisów kolejnych rozporządzeń stanowią zatem jedyną podstawę prawną pozwalającą na udzielenie zezwolenia na takie uwolnienie zamrożonych aktywów. Odstępstwa, które zostały wyraźnie wymienione, powinny być interpretowane w sposób ścisły, taki, że osoba, która nie spełnia żadnej z przesłanek wskazanych w tych przepisach, nie może domagać się zastosowania środków naruszających przepisy dotyczące zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych.

74.

Okoliczność, że podstawa wierzytelności podlegającej odzyskaniu nie jest związana z irańskim programem jądrowym i pocisków balistycznych oraz zaistniała przed przyjęciem rezolucji 1737(2006), wyraźnie wykracza poza przesłanki uzasadniające odstępstwo od systemu zamrożenia ustanowionego przez kolejne rozporządzenia. Wynika z tego, że w niniejszej sprawie brak możliwości – z powodu zamrożenia aktywów – zastosowania środków pozbawionych skutku w postaci wstąpienia wierzyciela w prawa i obowiązki dłużnika, takich jak zabezpieczenia sądowe lub zajęcia zabezpieczające, nie może zależeć od podstawy wierzytelności podlegającej odzyskaniu od osoby lub podmiotu, których aktywa zostały zamrożone.

75.

Z powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że na drugie pytanie prejudycjalne przedłożone przez sąd odsyłający należy odpowiedzieć w ten sposób, iż okoliczność, że podstawa wierzytelności podlegającej odzyskaniu od osoby lub podmiotu, których aktywa zostały zamrożone, nie jest związana z irańskim programem jądrowym i pocisków balistycznych oraz zaistniała przed przyjęciem rezolucji 1737(2006), nie ma znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne.

V.

Wnioski

76.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: