Bij de uitvoering van het gemeenschapsrecht is in beginsel de toepassing van nationaal recht niet uitgesloten, althans voor zover de communautaire rechtsorde leemten vertoont of een bepaalde materie niet uitputtend regelt. Een transponering van de beginselen van het algemene Duitse administratief recht — waaronder de bepalingen van het burgerlijk recht betreffende de Anfechtung van wilsverklaringen van particulieren — op de gemeenschappelijke certificaat- en waarborgregeling kan derhalve slechts in aanmerking komen, indien de gemeenschapsregeling onvolledig blijkt en zich niet verzet tegen een aanvullende toepassing van nationale bepalingen met betrekking tot het inroepen van nietigheid wegens dwaling.

Blijkens de rechtspraak van het Hof dient de certificaat- en waarborgregeling te garanderen dat import- en exporttransacties waarvoor certificaten worden aangevraagd werkelijk worden uitgevoerd, teneinde een nauwkeurige kennis van de voorgenomen transacties mogelijk te maken; kennis dienaangaande en de verdere beschikbare gegevens over de marktsituatie zijn onontbeerlijk om de bevoegde gezagsorganen in staat te stellen een verantwoord gebruik te maken van de gewone en buitengewone middelen welke ter verzekering van de werking van het bij de verordening ingestelde prijzensysteem te hunner beschikking zijn gesteld; de bevoegde gezagsorganen dienen niet slechts de beschikking te hebben over statistische gegevens betreffende de marktsituatie, doch ook over nauwkeurige prognoses voor de in- en uitvoer; nu de Lid-Staten de verplichting wordt opgelegd aan iedere belanghebbende in- of uitvoercertificaten te verstrekken, zou een prognose geen enkele betekenis hebben indien de certificaten voor de houders niet de verplichting medebrachten zich dienovereenkomstig te gedragen; de op grond van de invoer- en uitvoercertificaten voor de houders bestaande verplichting de voorgenomen transacties uit te voeren en voor de nakoming dier verplichting een waarborg te stellen, is een noodzakelijk en tevens passend middel om de bevoegde gezagsorganen in staat te stellen tot een zo efficiënt mogelijk interventiebeleid op de graanmarkt.

Slechts indien de uitzonderingen op de met de afgifte van een certificaat verbonden in- of uitvoerverplichting zo beperkt mogelijk blijven, levert het marktbewakingsinstrument der certificaten betrouwbare resultaten op. De gemeenschapswetgever zelf heeft dan ook de mogelijkheden voor de houder van het certificaat om van de daarmee verbonden verplichtingen te worden vrijgesteld, restrictief geregeld door slechts overmacht als vrijstellingsgrond te erkennen.

Het begrip overmacht omvat volgens de rechtspraak van het Hof niet slechts volstrekte onmogelijkheid, doch ook abnormale, buiten toedoen van de importeur of exporteur ingetreden omstandigheden, waarvan de gevolgen, alle diligentie ten spijt, slechts ten koste van onevenredig grote offers te vermijden waren geweest. Daarentegen kan er geen sprake zijn van een wegvallen van de invoerverplichting wanneer de invoer door schuld of dwaling van de importeur dan wel om redenen van zuiver commerciële aard achterwege is gebleven. Het gemeenschappelijke certificaat- en waarborgstelsel regelt derhalve op uitputtende wijze de in het hoofdgeding opgeworpen problemen; inzonderheid staat het niet toe de vrijstellingsmogelijkheden van de met het certificaat verbonden verplichting verder uit te breiden door erkenning van het recht van Anfechtung wegens dwaling van de certificaataanvraag.

Op de eerste vraag van het Bundesverwaltungsgericht dient derhalve te worden geantwoord dat de gemeenschapswetgever de mogelijkheden tot vrijstelling van de verplichtingen verbonden met een invoercertificaat, als bedoeld in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 19, zelf uitputtend heeft geregeld, zodat het niet mogelijk is daarnaast nog een beroep te doen op de regels van nationaal recht betreffende het inroepen van nietigheid wegens dwaling.

Aangenomen echter dat het gemeenschapsrecht de particulieren de mogelijkheid zou bieden zich tegenover de administratie te beroepen op de nietigheid van een wilsverklaring wegens dwaling, dan moet deze mogelijkheid toch worden gebonden aan de beperkingen die het Duitse administratief recht ten deze kent. Inzonderheid moet het particulier belang van de burger om zich te kunnen distantiëren van zijn eigen verklaring die tot het besluit van de overheid heeft geleid, wanneer hij bij het afleggen van die verklaring op rechtens relevante wijze heeft gedwaald, worden afgewogen tegen het hoger geordende belang van het algemeen bij de instandhouding van overheidsbesluiten, althans in die gevallen waarin het op aanvraag genomen bestuursbesluit niet alleen gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier, maar ook rechtstreekse gevolgen teweegbrengt voor de gemeenschap. Met betrekking tot de certificaat- en waarborgregeling heeft het Hof van Justitie uitdrukkelijk verklaard dat overwegingen die uitsluitend aan het belang en de gedragingen van bepaalde ondernemers zijn ontleend, geen voorrang kunnen hebben op een in het algemeen belang der Gemeenschap vastgestelde regeling. Daarmee is de mogelijkheid van een Anfechtung wegens dwaling, die niet alleen de intrekking van de aanvraag voor een certificaat ten doel heeft maar ook de vernietiging van het invoercertificaat zelf en de rechtsgevolgen ervan, uitgesloten.

Op de tweede vraag dient derhalve te worden geantwoord dat het volgens het gemeenschapsrecht niet mogelijk is de nietigheid wegens dwaling in te roepen van een aanvraag als bedoeld in artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 19/62.

Het antwoord dat op de tweede vraag is gegeven, maakt een standpuntbepaling ten aanzien van de derde vraag overbodig.

Volgens de firma Jacob Hirsch & Söhne GmbH, verweerster in het hoofdgeding, tonen het overzicht van de voornaamste feiten en het onderzoek van de destijds toepasselijke bepalingen aan, dat zij van plan was een invoercertificaat met voorfixatie van de heffing aan te vragen en dat zij beslist geen misbruik heeft willen maken van het recht om de nietigheid in te roepen van een wilsverklaring wegens dwaling.

Het gemeenschapsrecht stelt de afgifte van een invoercertificaat, alsmede de voorfixatie van de heffing afhankelijk van een voorafgaand verzoek; slechts de inhoud van de aanvraag, voor zover niet reeds a priori door het doel ervan be paald, was destijds in het nationale recht geregeld.

Het inroepen van nietigheid heeft ten doel de aanvraag ongedaan te maken; het moet derhalve evenals de indiening van de aanvraag door het gemeenschapsrecht worden geregeld. De toepassing van nationaal recht kan tot discriminaties en mededingingsdistorsies leiden. Evenals het te baat nemen van aan het nationale recht ontleende regels of begrippen ter beoordeling van de rechtsgeldigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen de eenheid en het tot gelding komen van het gemeenschapsrecht aantast, mogen de handelingen waartoe dit recht de burgers van de Gemeenschap verplicht, alleen aan het gemeenschapsrecht worden getoetst. Derhalve dient de eerste vraag te worden beantwoord als volgt:

De vraag of de nietigheid van een aanvraag voor een invoervergunning als bedoeld in artikel 16, lid 1, eerste zin van verordening nr. 19/62, kan worden ingeroepen, mag niet naar nationaal recht worden beoordeeld.

Ofschoon in het gemeenschapsrecht een desbetreffende bepaling ontbreekt, is het niet uitgesloten te achten dat een beroep op nietigheid wegens dwaling mogelijk is. Deze rechtsfiguur immers is althans in sommige Lid-Staten bekend en wordt daar toegepast; de mogelijkheid om een wilsverklaring waarbij is gedwaald, ongedaan te maken, is een vereiste voor iedere rechtsorde.

Dat het gemeenschapsrecht in beginsel de mogelijkheid van een herroeping ex tune van een certificaataanvraag erkent, wordt bevestigd door artikel 5, lid 3, van verordening nr. 1373/70 van de Commissie van 10 juli 1970 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwprodukten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt (PB 1970, L 158, blz. 1), alsmede door artikel 5, lid 3, van verordening nr. 173/75 van de Commissie van 17 januari 1975 (PB 1975, L 25, blz. 10).

De gemeenschapswetgever beschouwt de inroeping van de nietigheid van een certificaataanvraag dus niet als strijdig met geest en doel van de certificaatregeling.

Het globale overzicht van de marktsituatie, dat dankzij de certificaatregeling kan worden verworven, berust enerzijds op de kennis van de daadwerkelijk verrichte im- en exporten en anderzijds op de prognose van de te verwachten im- en exporten, welke wordt gebaseerd op de aangevraagde en afgegeven certificaten. Deze prognose is onderhevig aan bepaalde fluctuaties, doordat volgens de destijds geldende bepalingen 5 % meer of minder dan de op het certificaat vermelde hoeveelheid mocht worden in- of uitgevoerd — er was dus een marge van 10 % — en de certificaten ingeval van overmacht volledig onbenut mochten blijven. De prognose kan ook op korte termijn worden bijgesteld. Terwijl de certificaten met voorfixatie, waarbij wordt verondersteld dat de invoerheffing wordt verhoogd, meestal voor de lange termijn werden genomen, worden certificaten zonder voorfixatie op korte termijn gevraagd. De autoriteiten moesten hun prognose dus iedere dag bijstellen. Het beroep op nietigheid van een in januari ingediende aanvraag voor een invoercertificaat voor april, kon de marktprognose van de bevoegde autoriteiten dus niet beïnvloeden. Een normaal en tijdig gedaan beroep op nietigheid van een aanvraag voor een certificaat zonder voorfixatie voor een invoer die eerst veel later zal plaatsvinden, is dus niet in strijd met geest en doelstelling van de certificaatregeling.

Dit geldt temeer waar, zoals in casu, de importeur niet enkel de nietigheid inroept van zijn aanvraag voor een certificaat zonder voorfixatie, maar tegelijkertijd een certificaat met voorfixatie wil aanvragen en de invoertransactie op het oorspronkelijk voorziene tijdstip wil afwikkelen. De afgifte van een certificaat mét in plaats van een certificaat zonder voorfixatie, beïnvloedt dus noch het globale overzicht van de marktsituatie, noch de prognose van de te verwachten im- en exporten.

Gelet op de zin en het doel van de certificaatregeling, doet het er weinig toe of de dwaling van degene die de nietigheid inroept, al dan niet verschoonbaar is; de vraag of de nietigheid van een reeds ingediende certificaataanvraag kan worden ingeroepen, heeft met het probleem van de verschoonbaarheid niets van doen. In elk geval heeft het interventiebureau in casu geen enkel nadeel kunnen ondervinden.

De tweede vraag dient derhalve te worden beantwoord als volgt:

De nietigheid wegens dwaling van een aanvraag voor een invoercertificaat, als bedoeld in artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 19/62 kan naar gemeenschapsrecht in ieder geval dan worden ingeroepen, wanneer terzelfdertijd een nieuwe aanvraag voor dezelfde invoerdata wordt aangekondigd, onverschillig of de dwaling van degene die de nietigheid inroept, al dan niet verschoonbaar is, en voor zover het interventiebureaus dat het certificaat afgeeft, daarmee een globaal overzicht van de markt behoudt.

Door het inroepen van de nietigheid wordt de aanvraag met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt: dan ontstaat er een situatie alsof er nooit een aanvraag is ingediend. Daar de aanvraag een conditio sine qua non is voor de afgifte van het certificaat, vervalt dit dus ex tune; de rechten en verplichtingen die eruit voortvloeien bestaan dan niet meer. Het stellen van de waarborg dient enkel om te garanderen dat de verplichting tot invoer werkelijk wordt nagekomen binnen de geldigheidsduur van het certificaat; met de verplichting tot invoer vervalt dus ook de verplichting tot waarborgstelling, en indien de waarborg reeds is gesteld, kan zij niet worden verbeurd.

De derde vraag dient te worden beantwoord als volgt:

Wanneer het inroepen van de nietigheid van de aanvraag voor een invoercertificaat als bedoeld in artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 19/62, in bijzondere omstandigheden mogelijk is en rechtsgevolg heeft, kan de tot zekerheid van de naleving van de invoerverplichting gestelde waarborg niet worden verbeurd.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen geeft een overzicht van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, welke destijds van toepassing waren, en stelt dat de certificaatregeling enkel een betrouwbare prognose van de te verwachten importen (of exporten) kan geven wanneer men er zeker van kan zijn dat de certificaten slechts worden aangevraagd voor transacties die de importeur (of exporteur) werkelijk uitvoert ofwel stellig voornemens is uit te voeren.

Met betrekking tot de vragen van het Bundesverwaltungsgericht dient te worden opgemerkt dat de firma Hirsch het invoercertificaat heeft ontvangen dat zij had aangevraagd; ingevolge dit certificaat was Hirsch gerechtigd, doch ook verplicht een aangegeven hoeveelheid van het betrokken produkt binnen de geldigheidstermijn van het certificaat in te voeren. Omdat dit niet was gebeurd, was de door Hirsch tot zekerstelling van de naleving van haar verplichting gestelde waarborg na afloop van de geldigheidsduur van het certificaat van rechtswege verbeurd. Vanuit het gezichtspunt van het gemeenschapsrecht moet dus in de eerste plaats worden onderzocht of de EVSt. de dwaling waarop Hirsch zich beriep, mocht of zelfs moest beschouwen als een omstandigheid die een uitzondering op het beginsel van de verplichting tot invoer en — zo deze achterwege blijft — van de verbeurte van de waarborg kon rechtvaardigen; zo neen, dan moet vervolgens worden onderzocht of het desondanks mogelijk is om, met behulp van de aan het nationale recht ontleende rechtsfiguur van de inroeping van de nietigheid (Anfechtung) van de certificaataanvraag wegens dwaling, te bereiken dat de waarborg wordt vrijgegeven.

Ingevolge artikel 8, lid 1, van verordening nr. 87 beschikte de EVSt. over een weliswaar ruime, doch geenszins onbeperkte beoordelingsvrijheid om andere dan de in artikel 8, lid 2, genoemde factoren in aanmerking te nemen, die een uitzondering op de verplichting tot invoer en de verbeurte van de waarborg bij niet-nakoming daarvan konden rechtvaardigen. Artikel 8 van verordening nr. 87 beoogde een billijke afweging van belangen mogelijk te maken in de gevallen waarin omstandigheden die zich na de afgifte van het certificaat hadden voorgedaan, een tijdige nakoming van de verplichting verhinderden. Toen Hirsch stelde te hebben willen invoeren op basis van de op de dag van indiening van de aanvraag geldende heffing, en enkel te hebben vergeten de voorfixatie daarvan aan te vragen, voerde zij geen redenen aan die de daadwerkelijke invoer na de afgifte van het certificaat verhinderden, doch beriep zij zich op commerciële overwegingen op grond waarvan zij een certificaat had aangevraagd. Het certificaat staat echter volledig los van de commerciële overwegingen en prognoses op grond waarvan het wordt aangevraagd. Zou men een importeur toestaan na de indiening van zijn aanvraag alsnog te kiezen tussen de op die datum geldende heffing en de heffing die op de dag van invoer geldt, dan kan de heffing haar functie — het compenseren van de prijzen in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen — niet meer afdoende vervullen.

De omstandigheid dat Hirsch eerst enkele weken na afgifte van het certificaat tot de ontdekking kwam dat het bedrag van de heffing op de dag van aanvraag gunstiger voor haar was dan de later vastgestelde bedragen, kan geen grond opleveren voor een uitzondering als bedoeld in artikel 8 van verordening nr. 87. Zouden de invoercertificaten geen verplichting tot invoer opleggen en het volledig aan de houder overlaten ze al dan niet te gebruiken, dan kan geen, ook maar enigszins betrouwbaar inzicht worden verkregen in de daadwerkelijk te verwachten omvang van de invoer.

Het probleem van het beroep op dwaling wordt in verordening nr. 87 niet uitdrukkelijk behandeld. Wel mogen de Lid-Staten ingevolge artikel 7, lid 2, de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen vaststellen, onder meer met betrekking tot de verbeurte van de waarborg, maar volgens 's Hofs rechtspraak zijn met het oog op de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht nationale bepalingen enkel toegelaten voor zover zij noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de verordeningen; deze nationale bepalingen mogen de draagwijdte van de gemeenschapsregelingen echter niet aantasten.

De toepassing van de beginselen van het Duitse recht ter zake van de Anfechtung wegens dwaling is echter niet in overeenstemming met letter, opzet en doel van verordening nr. 87.

Als een certificaathouder met de enkele verklaring dat hij zich heeft vergist, zich naar believen van zijn verplichtingen zou kunnen bevrijden, kan een certificaat geen, ook maar enigszins betrouwbare prognose over de te verwachten importen opleveren.

De koppeling van de afgifte van het certificaat aan een invoerverplichting waarvan de naleving door een waarborg wordt gegarandeerd, zou een lege formaliteit worden wanneer de houder de waarborg kan terugkrijgen indien hij ter rechtvaardiging van de niet-naleving van zijn verplichting slechts aanvoert dat hij bij het indienen van zijn aanvraag heeft gedwaald met betrekking tot de hoogte van de toepasselijke heffingen.

Door het beroep op nietigheid wegens dwaling toe te staan, zou men de beoordelingsvrijheid die de gemeenschapsregeling aan de bevoegde nationale instanties geeft, teniet doen en de certificaathouder in staat stellen de teruggave van de waarborg af te dwingen in gevallen waarin deze krachtens verordening nr. 87 zou moeten worden verbeurd verklaard.

De eerste twee vragen van het Bundesverwaltungsgericht moeten ontkennend worden beantwoord, waardoor de derde vraag zonder voorwerp geraakt.