L'attuazione del diritto comunitario non esclude, in linea generale, l'applicazione del diritto nazionale, almeno qualora l'ordinamento comunitario sia lacunoso e non disciplini appieno una determinata situazione. La trasposizione dei principi del diritto amministrativo generale tedesco — ivi comprese le norme, tratte dal diritto privato, in materia di revoca delle dichiarazioni di volontà dei singoli — alla disciplina comunitaria delle licenze e delle cauzioni è dunque concepibile solo qualora la disciplina comunitaria si riveli incompleta e non si opponga all'applicazione, a titolo complementare, delle disposizioni nazionali sulla revoca a causa d'errore.

Risulta dalla giurisprudenza della Corte che il sistema di licenze e cauzioni ha la funzione di garantire che vengano effettuate realmente le importazioni (o esportazioni) per cui le licenze vengono richieste, allo scopo di assicurare l'esatta conoscenza dei negozi in progetto; questa conoscenza, assieme alle altre informazioni disponibili sulla situazione del mercato, è indispensabile per consentire alle autorità competenti l'uso razionale dei mezzi d'intervento, ordinari e straordinari, di cui dispongono onde garantire il funzionamento del regime dei prezzi istituito dalla disciplina comunitaria; le autorità competenti devono disporre non solo dei dati statistici relativi all'andamento del mercato, ma anche di previsioni precise sulle future importazioni o esportazioni; dato l'obbligo imposto agli Stati membri di rilasciare licenze d'importazione (o d'esportazione) a chiunque ne faccia richiesta, le previsioni non avrebbero più senso se le licenze non implicassero, per chi le ha chieste, l'obbligo di servirsene; il requisito della licenza d'importazione (o di esportazione) implicante, per il destinatario, l'obbligo garantito dalla cauzione di effettuare l'operazione prospettata rappresenta un mezzo necessario e idoneo per consentire alle autorità competenti di decidere nel modo più efficace gli interventi sul mercato cerealicolo.

Il termometro del mercato costituito dalle licenze fornisce indicazioni attendibili solo se le eccezioni all'obbligo d'importare (o d'esportare) derivante dal rilascio della licenza sono limitate al minimo. Il legislatore comunitario ha quindi determinato lui stesso, in modo restrittivo, le possibilità, per il titolare della licenza, di sottrarsi ai vincoli che la licenza comporta: l'unica causa di esonero ammessa dal legislatore è la forza maggiore.

La nozione di forza maggiore, secondo la giurisprudenza della Corte, non è limitata all'impossibilità assoluta, ma si deve intendere nel senso di circostanze anormali, indipendenti dalla volontà dell'operatore e le cui conseguenze sarebbero state evitabili solo a prezzo di sacrifici eccessivi, nonostante le precauzioni prese.

Al contrario, l'esonero dall'obbligo di importare non è concepibile qualora l'importazione non abbia avuto luogo per colpa o errore dell'importatore ovvero per semplice calcolo commerciale. La normativa comunitaria delle licenze e delle cauzioni disciplina quindi in modo esauriente i problemi sollevati nella causa principale; in particolare non ammette che le possiblità di esonero dall'obbligo derivante dalla licenza siano ulteriormente ampliate dal riconoscimento del diritto di revocare, a causa di errore, la domanda di licenza.

La prima questione sollevata dal Bundesverwaltungsgericht va dunque risolta nel senso che il legislatore comunitario ha direttamente disciplinato, e in modo esauriente, le possibilità di esonero dall'obbligo derivante da una licenza d'importazione, ai sensi dell'art. 16, n. 2 del regolamento n. 19, cosicché si deve escludere la possibilità di richiamarsi, in via complementare, a norme di diritto nazionale relative alla revoca.

Anche se, per ipotesi, il diritto comunitario ammettesse la possibilità di revocare, a causa d'errore, le dichiarazioni di volontà emesse dai singoli nei confronti dell'amministrazione, questa possibilità dovrebbe essere limitata come lo è nel diritto amministrativo tedesco. In particolare si tratterebbe di conciliare, da un lato, l'interesse personale del singolo a svincolarsi dalla sua dichiarazione, che ha dato origine all'atto amministrativo, qualora abbia commesso, all'atto della dichiarazione, un errore che implica conseguenze giuridiche, d'altro lato, l'interesse pubblico, superiore, alla conservazione degli atti d'imperio, almeno nel caso in cui l'atto amministrativo emanato a seguito di una richiesta abbia, oltre alle conseguenze immediate sullo status giuridico del singolo, effetti diretti per la collettività. Quanto al sistema delle licenze e delle cauzioni, la Corte di giustizia ha stabilito che considerazioni relative unicamente all'interesse del comportamento di determinati operatori economici non possano prevalere su un regime istituito nell'interesse pubblico della Comunità. Va quindi esclusa la possibilità della revoca a causa di errore diretta, oltre che all'annullamento della domanda di licenza, all'eliminazione della stessa licenza d'importazione e dei suoi effetti giuridici.

Si deve dunque risolvere la seconda questione nel senso che non è possibile, secondo il diritto comunitario, revocare, a causa di errore, la domanda presentata a norma dell'art. 16 n. 1, I frase del regolamento 19/62.

La soluzione data alla seconda questione rende superfluo il prendere posizione sulla terza.

Secondo la ditta Jacob Hirsch & Söhne GmbH, resistente in cassazione, il richiamo dei principali elementi di fatto e l'esame delle norme allora applicabili conferma che essa voleva in effetti ottenere una licenza d'importazione con prelievo prefissato e non ha assolutamente inteso abusare del diritto di revocare una dichiarazione di volontà fatta per errore.

Lo stesso diritto comunitario prescrive che si faccia domanda per ottenere la licenza d'importazione e la prefissazione del prelievo; solo il contenuto della domanda, sempreché non fosse già predeterminato dalla sua finalità, era allora disciplinato dal diritto nazionale.

La revoca ha lo scopo di annullare la domanda; quindi, come la presentazione di questa, dev'essere retta dal diritto comunitario.

L'applicazione del diritto nazionale potrebbe risolversi in discriminazioni e in distorsioni della concorrenza. Come si metterebbe a repentaglio l'unità e l'efficacia del diritto comunitario se si ricorresse a norme nazionali per valutare la validità degli atti emanati dalle istituzioni della Comunità, così gli atti che il diritto comunitario impone agli amministrati comunitari devono essere valutati unicamente alla luce del diritto comunitario.

Questa sarebbe quindi la soluzione da dare alla prima questione:

Non è in base al diritto nazionale che si deve decidere se la domanda di rilascio di una licenza d'importazione, presentata a norma dell'art. 16 n. 1 prima frase del regolamento 19/62, possa essere revocata.

Dato il silenzio della legge comunitaria in merito, si deve ammettere che essa non esclude il diritto di revoca a causa di errore, giacché questo istituto è noto e applicato quanto meno in determinati ordinamenti nazionali degli Stati membri; la successiva ritrattazione di una dichiarazione di volontà fatta per errore è una necessità per qualsiasi ordinamento giuridico.

Anche l'ordinamento comunitario ammette la possibilità di revocare la domanda di licenza, come si può arguire dall'art. 5 n. 3 del regolamento della Commissione 10 luglio 1970 n. 1373, che stabilisce modalità comuni di applicazione per il regime dei titoli d'importazione e di esportazione e dei certificati di fissazione anticipata relativi a prodotti agricoli soggetti ad un regime di prezzo unico (GU L 158, pag. 1) e dell'art. 5 n. 3 del regolamento della Commissione 17 gennaio 1975 n. 173 (GU L 25, pag. 10).

Il legislatore comunitario non ritiene dunque che la revoca della domanda di licenza d'importazione sia contraria allo spirito e alle finalità del sistema delle licenze.

La panoramica dell'andamento del mercato che il sistema delle licenze deve fornire risulta, da un lato, dalla conoscenza delle merci realmente importate ed esportate, e dall'altro dalla previsione, basata sulle licenze richieste e rilasciate, delle future importazioni ed esportazioni. Questa previsione è soggetta a determinate oscillazioni in quanto, in base alla disciplina allora vigente, l'impiego della licenza consentiva una tolleranza in più o in meno del 5 % vale a dire un margine del 10 %, ed era consentito rinunciare all'operazione per motivi di forza maggiore. La previsione può anche modificarsi a brevissimo termine. Le licenze con prelievo prefissato, che si fondano sulla previsione di un aumento del prelievo all'importazione, sono emesse per lo più a lungo termine, mentre le licenze senza prefissazione sono richieste a breve termine. Le autorità si trovano quindi obbligate a modificare quotidianamente le loro previsioni. La revoca della domanda di licenza presentata in gennaio per un'importazione prevista in aprile non può perciò influire sulle previsioni delle autorità competenti circa l'andamento del mercato. La revoca normale, fatta in tempo utile, della domanda di licenza senza prefissazione per un'importazione prevista per una scadenza lontana non è in contrasto con lo spirito né con lo scopo del sistema delle licenze.

Ciò vale ancor più nell'ipotesi in cui, come nella fattispecie, l'importatore non solo revoca la domanda di licenza senza prefissazione, ma dichiara contemporaneamente di voler una licenza con prelievo prefissato per importare la stessa merce nello stesso periodo previsto originariamente.

Il rilascio di una licenza con prelievo prefissato, invece di una licenza del giorno non pregiudica né la panoramica del mercato né le previsioni circa gli scambi futuri.

Sotto l'aspetto del sistema delle licenze, ha poca importanza che l'errore sia o meno imputabile al revocante; il problema del se si possa revocare la domanda di licenza ritualmente presentata non ha nulla in comune con la questione della imputabilità dell'errore. In ogni caso, l'ente d'intervento non poteva, nella fattispecie, subire alcun danno.

La seconda questione va quindi risolta come segue:

La domanda di licenza d'importazione a norma dell'art. 16 n. 1, prima frase del regolamento 19/62, può, secondo il diritto comunitario, venir revocata a causa d'errore, almeno qualora si dichiari contemporaneamente di volere il rilascio di una nuova licenza per le stesse date d'importazione, indipendentemente dal se l'errore sia dovuto a colpa del revocante, a condizione che l'ente di intervento che rilascia la licenza conservi in questo modo la panoramica dell'andamento del mercato.

La revoca della domanda ha effetto retroattivo: la situazione ritorna quella che sarebbe stata se non vi fosse stata domanda. Poiché la domanda è il logico presupposto del rilascio della licenza, anche questa si annulla con effetto retroattivo e tutte le conseguenze giuridiche connesse con la licenza vengono meno. Il versamento della cauzione serve solo a garantire che l'operazione venga effettuata nel termine stabilito dalla licenza; l'obbligo di versare la cauzione viene meno se non vi è più obbligo di importare o, se la cauzione è già stata versata, non può più venir incamerata.

La terza questione richiede la seguente soluzione:

La revoca della domanda di licenza d'importazione presentata a norma dell'art. 16 n. 1, prima frase del regolamento n. 19/62 implica che, se la revoca, in casi speciali, è ammessa ed è efficace, la cauzione versata a garanzia dell'obbligo di effettuare l'importazione non può venir incamerata.

La Commissione delle Comunità europee ricorda le disposizioni di diritto comunitario vigenti allorché si sono svolti i fatti ed insiste sulla tesi che il sistema delle licenze costituisce un valido strumento di previsione del movimento di merci solo se vi è la garanzia che le licenze vengano richieste per operazioni che si effettueranno o che si vuole seriamente effettuare.

Quanto alle questioni specifiche sottoposte dal Bundesverwaltungsgericht si deve osservare che la Hirsch ha ottenuto la licenza che aveva richiesta; questa licenza le consentiva — e le faceva obbligo — di importare la partita di merce indicata nel termine di validità della licenza. Poiché l'operazione non ha avuto luogo, per legge, alla scadenza della licenza, la cauzione versata a garanzia dalla Hirsch andava incamerata. Sotto il profilo del diritto comunitario, si tratta quindi anzitutto di accertare se il Bundesanstalt potesse o dovesse considerare l'errore commesso dalla Hirsch come una circostanza atta a giustificare un'eccezione al principio dell'obbligo di importare sotto pena dell'incameramento della cauzione; in caso negativo, sorge il problema del se sia ciononostante possibile ottenere la restituzione della cauzione, invocando l'istituto — tratto dal diritto nazionale — della revoca a causa d'errore della domanda di licenza.

A norma dell'art. 8 del regolamento n. 87, l'ente tedesco disponeva di un potere discrezionale certamente ampio, ma non illimitato, al fine di tener conto, a norma del n. 1, di circostanze atte a giustificare un'eccezione all'obbligo di importare e all'incameramento della cauzione in caso d'inadempimento, diverse da quelle indicate, a mo' d'esempio, al n. 2 della stessa disposizione. Oggetto dell'art. 8 del regolamento n. 87 era quello di consentire l'equo contemperamento degli interessi qualora l'adempimento dell'obbligo nei termini prestabiliti fosse stato impedito da circostanze posteriori al rilascio della licenza. Sostenendo di aver inteso importare versando il prelievo vigente alla data della presentazione della domanda, e di aver semplicemente dimenticato di chiederne la prefissazione, la Hirsch non adduce ragioni che le abbiano impedito di effettuare l'importazione, insorte dopo il rilascio della licenza: essa si richiama ai motivi d'ordine commerciale per cui ha richiesto la licenza; ora, questa non ha nulla a che vedere con i motivi e le previsioni di ordine commerciale per cui viene richiesta. Se si consentisse all'operatore di scegliere, dopo aver presentato la domanda, tra il prelievo in vigore a questa data e quello vigente nel giorno dell'importazione, si impedirebbe al prelievo di svolgere efficacemente la sua funzione di perequazione dei prezzi nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati.

Il fatto che la Hirsch, varie settimane dopo aver ricevuto la licenza, si sia resa conto che sarebbe stato per lei più favorevole corrispondere il prelievo vigente nel giorno della domanda, non è atto a giustificare un'eccezione ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 87. Se le licenze non avessero alcun effetto cogente e potessero venir utilizzate ad libitum dai titolari, non sarebbe possibile disporre di alcuna panoramica, nemmeno approssimativa, del volume delle importazioni effettivamente in programma.

Il problema della revoca a causa d'errore non è stato espressamente affrontato dal regolamento n. 87; l'art. 7 n. 2 dello stesso, peraltro, ha consentito agli Stati membri di adottare i necessari provvedimenti d'attuazione, specie per quel che riguarda l'incameramento della cauzione. Secondo la giurisprudenza della Corte, tuttavia, l'applicazione uniforme delle disposizioni comunitarie consente di far ricorso alle norme nazionali solo nei limiti necessari per dare attuazione ai regolamenti; le norme nazionali non possono influire sulla portata dei regolamenti comunitari.

Ora, l'applicazione dei principi del diritto tedesco sulla revoca a causa di errore è incompatibile con il tenore, con l'economia e con lo scopo del regolamento n. 87.

La licenza per la quale bastasse al titolare dichiarare d'essersi ingannato per renderla caduca non sarebbe atta a consentire di fare delle previsioni attendibili sulle importazioni.

Sarebbe una futile formalità collegare al rilascio della licenza l'obbligo d'importare, garantito dalla cauzione, se il titolare potesse ricuperare la cauzione stessa, limitandosi a giustificare l'inadempimento col fatto di essersi ingannato sull'importo del prelievo vigente al momento della domanda.

La revoca a causa d'errore eliminerebbe il potere di valutazione attribuito dalla disciplina comunitaria agli enti nazionali competenti e consentirebbe al titolare della licenza di costringerli a restituire la cauzione nel caso in cui andrebbe invece incamerata a norma del regolamento n. 87.

Bisogna risolvere negativamente le due prime questioni sollevate dal Bundesverwaltungsgericht. La terza diviene di conseguenza priva di oggetto.