Gennemførelsen af fællesskabsretten udelukker principielt ikke anvendelsen af national ret, i hvert fald ikke i det omfang fællesskabsretsordenen indeholder lakuner og ikke udtømmende regulerer bestemte forhold. En overførelse af principperne i den almindelige tyske forvaltningsret — herunder bestemmelser optaget fra den borgerlige ret vedrørende anfægtelse af privates viljeserklæringer — til fællesskabsretlige regler om licenser og sikkerhedsstillelse kan derfor kun komme i betragtning, dersom fællesskabsretten er ufuldstændig og ikke hindrer en supplerende anvendelse af nationale bestemmelser om anfægtelse på grund af vildfarelse.

Det fremgår af Domstolens retspraksis, at ordningen med licenser og sikkerhedsstillelse skal sikre, at de indførsler (eller udførsler), hvortil der anmodes om licens virkeligt gennemføres, for at de kompetente myndigheder kan opnå et nøjagtigt kendskab til de planlagte transaktioner; dette kendskab er sammen med de øvrige forhåndenværende oplysninger om markedssituationen uundværligt, for at de kompetente myndigheder behørigt kan udnytte deres ordinære og ekstraordinære interventionsmuligheder, og sikre, at de ved fællesskabsreglerne indførte prissystemer kan fungere; de kompetente myndigheder skal ikke alene råde over statistiske oplysninger om markedsforholdene, men også over klare oversigter over de fremtidige indførsler (eller udførsler); da medlemsstaterne har pligt til at udstede import- (eller eksport-) licenser til enhver, ville fremtidig planlægning være meningsløs, dersom licenserne ikke forpligtede de pågældende til at handle i overensstemmelse hermed; import- (eller eksport-) licenser, hvorefter indehaveren stiller sikkerhed for sin forpligtelse til at gennemføre de planlagte transaktioner, er et nødvendigt, og velegnet middel, for at de kompetente myndigheder kan afgøre, hvorledes de mest effektivt kan intervenere på kornmarkedet.

Det instrument til vurdering af markedet, som licenserne udgør, giver kun pålidelige resultater, hvis fritagelserne for forpligtelsen til at indføre (eller udføre) i forbindelse med udstedelsen af en licens begrænses i så vidt omfang som muligt. Derfor har fællesskabslovgiver også selv begrænset mulighederne for, at licensindehaveren kan fritages for de hermed forbundne forpligtelser: alene force majeure anerkendes som fritagelsesgrund.

Ifølge Domstolens retspraksis er begrebet force majeure ikke begrænset til absolut umulighed, men skal forstås som usædvanlige forhold, som ikke kan tilregnes importøren (eller eksportøren), og hvis følger trods al mulig omhu kun havde kunnet undgås ved urimelige ofre. Derimod er fritagelsen for importforpligtelsen udelukket, når importen ikke finder sted på grund af importørens egen fejl som følge af vildfarelse fra hans side eller ud fra rent handelsmæssige betragtninger. Fællesskabsordningen med licenser og sikkerhedsstillelse regulerer altså udtømmende hovedsagens problemer; navnlig tillader den ikke, at mulighederne for fritagelse for licensens forpligtelser udvides yderligere ved, at der anerkendes en ret til at anfægte anmodningen om licensen på grund af vildfarelse.

Det første spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht må derfor besvares med, at fællesskabslovgiver udtømmende har reguleret mulighederne for fritagelse for forpligtelserne i forbindelse med en importlicens efter artikel 16, stk. 2 i forordning nr. 19, hvorfor nationale retsregler om anfægtelse ikke supplerende kan finde anvendelse.

Selv om det antages, at privates viljeserklæringer til administrationen efter fællesskabsretten kunne anfægtes på grund af vildfarelse, ville denne mulighed være undergivet de i tysk ret anerkendte begrænsninger. Der må navnlig ske en afvejning af på den ene side borgerens individuelle interesse i at blive frigjort for den erklæring, som ligger til grund for den offentlige retsakt, såfremt han ved dens afgivelse har befundet sig i en vildfarelse, som får retsvirkninger, med på den ene side den overordnede offentlige interesse i opretholdelsen af lovbestemmelser, i hvert fald i de tilfælde, hvor den efter anmodning udstedte forvaltningsakt foruden at have virkning for den enkeltes retsstilling også har umiddelbar virkning for almenheden. Hvad angår ordningen med licenser og sikkerhedsstillelse, har Domstolen statueret, at hensyn til konkrete virksomheders interesse og forhold, ikke kan gå forud for en ordning, som er indført i Fællesskabets offentlige interesse. En anfægtelse på grund af vildfarelse er derfor umulig, hvis den ud over tilbagekaldelse af licensanmodningen sigter på en annullation af selve importlicensen og af dennes retsvirkninger.

Det andet spørgsmål bør derfor besvares således, at en anmodning efter artikel 16, stk. 1, første pkt. i forordning nr. 19/62, ikke efter fællesskabsretten kan anfægtes på grund af vildfarelse.

Besvarelsen af det andet spørgsmål overflødiggør en stillingtagen til det tredje spørgsmål.

Ifølge revisionsindstævnte, firmaet Jacob Hirsch & Söhne GmbH, fremgår det af en fornyet undersøgelse af de væsentlige punkter i de faktiske omstændigheder samt af en gennemgang af de dagældende retsregler, at firmaet klart havde villet anmode om en importlicens med forudfastsættelse af afgiften og derfor på ingen måde havde villet misbruge retten til at anfægte en viljeserklæring, der var afgivet under vildfarelse.

Ifølge de fællesskabsretlige bestemmelser skal der særskilt indgives en forudgående anmodning om såvel udstedelse af importlicens som om forudfastsættelse af importafgiften; kun anmodningens inhold var, i det omfang det ikke allerede var forudfastlagt ved dets formål, på dette tidspunkt reguleret af nationale lovbestemmelser.

Formålet med anfægtelsen var annullation af anmodningen; denne annullation skulle derfor ligesom udstedelsen af anmodningen ske i overensstemmelse med EØF-retten. Anvendelsen af national ret kan føre til forskelsbehandling og konkurrencefordrejning. Ligesom en anvendelse af nationale retsregler ved bedømmelse af fællesskabsinstitutionernes retsakter ville skade fællesskabsrettens enhed og effektivitet, må også handlinger, som fællesskabsborgerne påbydes efter fællesskabsretten, alene bedømmes efter fællesskabsretten. Det første spørgsmål bør derfor besvares således:

Det skal ikke afgøres efter national ret, om en anmodning om tildeling af importlicens i henhold til artikel 16, stk. 1, første pkt. i forordning nr. 19/62 kan anfægtes.

Hirsch har anført, at da der ikke findes nogen fællesskabsretsregel herom, kan retten til anfægtelse på grund af vildfarelse ikke være udelukket efter fællesskabsretten, idet denne ret i hvert fald kendes og anvendes i visse af medlemsstaterne; en mulighed for senere tilbagekaldelse af en viljeserklæring på grund af vildfarelse må nødvendigvis foreligge i enhver retsorden.

At der efter fællesskabsretten selv er mulighed for med tilbagevirkende kraft at tilbagekalde en anmodning om udstedelse af en licens fremgår af artikel 5, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 1373/70 af 10. juli 1970 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsvarer, for hvilke der gælder en ordning med fællespriser (EFT (II), s. 382; org.ref. JO L 158, s. 1) og af artikel 5, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 193/75 af 17. januar 1975 (EFT L 25, s. 10).

Fællesskabslovgiver anser således ikke anfægtelsen af en importlicens som stridende mod licensordningens ånd og mål.

Den oversigt over markedssituationen, som licensordningen skal sikre, består af to faktorer, nemlig dels kendskabet til de faktisk gennemførte ind- og udførsler, dels beregningen af de fremtidige ud- og indførsler ud fra de licenser, der er anmodet om og udstedt. Denne beregning var undergivet visse svingninger, fordi licensen efter de dagældende regler kunne udnyttes 5 % mere eller mindre, og altsa havde en 10 % margen, og fordi licenserne ikke behøvede at udnyttes i tilfælde af force majeure. Beregningen kunne også ændres med ganske kort frist. Medens forudfastsatte licenser, hvorefter importafgiften skulle forhøjes ved indførslen, oftest blev udstedt på lang sigt, blev dagslicenser uden forudfastsættelse udstedt på kort sigt. Myndighederne måtte derfor dagligt ændre deres beregninger. Af denne grund kan en anfægtelse i januar måned af en anmodning om udstedelse af en licens for en import, som skulle gennemføres i april, ikke have indflydelse på de kompetente myndighederne beregninger af markedsudviklingen. Den normale rettidige anfægtelse af en anmodning om udstedelse af den dagslicens uden forudfastsættelse for import, som skal ske på et langt senere tidspunkt, strider ikke mod licensordningens ånd og mål.

Dette gælder så meget desto mere, når importøren som i det foreliggende tilfælde ikke alene anfægter anmodningen om udstedelse af en dagslicens, men samtidig meddeler, at han vil anmode om en forudfastsat licens og agter at gennemføre importen på det oprindeligt planlagte tidspunkt. Udstedelsen af en forudfastsat licens i stedet for en dagslicens påvirker hverken oversigten over markedssituationen eller beregningerne over de fremtidige ind- og udførsler.

Men henblik på licensordningens ånd og mål er det af ringe betydning, om vildfarelsen ligger hos den anfægtende selv; spørgsmålet om, hvorvidt en én gang indgivet anmodning om udstedelse af en licens kan tilbagekaldes eller anfægtes er uafhængig af, hvor vildfarelsen ligger. I hvert fald har interventionsorganet ikke i det foreliggende tilfælde kunnet lide nogen skade.

Det andet spørgsmål bør derfor besvares som følger:

En anmodning om tildeling af importlicens i henhold til artikel 16, stk. 1, første pkt. 1 forordning nr. 19/62 kan ifølge fællesskabsretten i hvert fald anfægtes på grund af vildfarelse, når der samtidigt fremsættes anmodning om tildeling af en ny licens med de samme indførselsdatoer, uanset om vildfarelsen beror hos den anfægtende selv, men forudsat at det interventionskontor, som udsteder licensen, stadig kan have oversigt over markedet.

Anfægtelsen af anmodningen må ifølge Hirsch have tilbagevirkende kraft: der må altså foreligge samme situation, som hvis der slet ikke var indgivet nogen anmodning. Da anmodningen er en nødvendig forudsætning for tildelingen af licensen, annulleres denne derfor med tilbagevirkende kraft; de dermed forbundne rettigheder og pligter eksisterer ikke. Sikkerhedsstillelsens eneste formål er at sikre opfyldelsen af forpligtelsen til at gennemføre importen under licensens gyldighedsperiode; pligten til at stille sikkerhed bortfalder sammen med pligten til at importere, eller en allerede stillet sikkerhed fortabes ikke.

Det tredje spørgsmål bør besvares som følger:

Anfægtelse af anmodning om tildeling af en importlicens i henhold til artikel 16, stk. 1, første pkt. i forordning nr. 19/62, medfører, når den i særlige tilfælde er gyldig og må følges, at den sikkerhed, der er stillet for opfyldelsen af pligten til at gennemføre importen, ikke fortabes.

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber redegør for de på tidspunktet for de omtvistede faktiske omstændigheder gældende fællesskabsretlige regler og fastholder, at licensordningen kun kan give en pålidelig oversigt over fremtidige indførsler (eller udførsler), såfremt der er sikkerhed for, at der kun anmodes om licenser for sådanne transaktioner, som importøren (eller eksportøren) faktisk gennemfører eller vil gennemføre.

Med hensyn til Bundesverwaltungsgericht’s spørgsmål må det ifølge Kommissionen fastslås, at firmaet Hirsch har modtaget en importlicens i overensstemmelse med deres anmodning; denne licens berettigede men forpligtede også Hirsch til at indføre den angivne mængde af den nævnte vare i licensens gyldighedsperiode. Da importen ikke fandt sted, var den retlige følge, at den af Hirsch stillede sikkerhed for deres forpligtelses opfyldelse fortabtes ved udløbet af licensens gyldighedsperiode. Afgørende efter fællesskabsretten er først og fremmest, om Bundesanstalt kunne eller burde have anset den af Hirsch påberåbte vildfarelse som en omstændighed, der kunne begrunde en undtagelse fra princippet om importpligt og fortabelse af sikkerheden, såfremt denne pligt ikke opfyldes; først hvis dette må besvares benægtende opstår spørgsmålet om, hvorvidt der alligevel kan opnås frigivelse af sikkerhedsstillelsen i medfør af det i national ret indeholdte begreb om anfægtelse af licensanmodningen på grund af vildfarelse.

I henhold til artikel 8, stk. 1 i forordning nr. 87, havde Bundesanstalt ganske vist et vidtgående, men dog ikke ubegrænset skøn for så vidt angår hensyntagen til omstændigheder, som, udover de eksempelvis angivne i bestemmelsens stykke 2, kunne begrunde undtagelse fra importpligten og fra reglen om fortabelse af sikkerheden, når importen ikke gennemføres. Formålet med artikel 8 i forordning nr. 87 var at muliggøre en rimelig afvejning af interesserne i de tilfælde, hvor en rettidig opfyldelse af pligten forhindredes af omstændigheder, som indtrådte efter tildelingen af licensen. Når firmaet Hirsch påberåber sig at have planlagt importen på grundlag af den på datoen for indgivelsen af deres anmodning gældende afgift og simpelthen har glemt at anmode om forudfastsættelse af denne, fremfører firmaet ikke nogen grunde, som kan have hindret det i at gennemføre importen efter tildelingen af licensen; firmaet henviser til de forretningshensyn, som lå til grund for, at det overhovedet anmodede om licensen; licensen er imidlertid uafhængig af de forretningsmæssige hensyn og planer, som ligger til grund for anmodningen. Dersom en importør efter anmodningens indgivelse kunne vælge mellem den på dette tidspunkt gældende og den ved importen gældende afgift, ville afgiften ikke kunne fungere effektivt som prisudligning inden for den fælles markedsordning.

Den omstændighed, at Hirsch flere uger efter at have opnået licensen opdagede, at den på datoen for indgivelsen af anmodningen gældende afgift var fordelagtigere for firmaet end den senere fastsatte, kan ikke begrunde en undtagelse efter artikel 8 i forordning nr. 87. Uforbindende importlicenser, som indehaveren kan udnytte fuldstændig frit, umuliggør en blot tilnærmelsesvis sikker oversigt over de importer, som må forventes gennemført.

Spørgsmålet om anfægtelse på grund af vildfarelse omtales ikke udtrykkeligt af forordning nr. 87; ifølge forordningens artikel 7, stk. 2, har medlemsstaterne i øvrigt at træffe de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger, bl.a. vedrørende fortabelsen af sikkerheden. Ifølge Domstolens retspraksis kan der af hensyn til fællesskabsrettens ensartede anvendelse kun anvendes nationale retsregler i det omfang, det er nødvendigt for at gennemføre forordningerne; nationale retsforskrifter kan ikke have indflydelse på fællesskabsforordningernes rækkevidde.

Anvendelsen af tysk rets grundsætninger om anfægtelse på grund af vildfarelse er uforenelig med indholdet i opbygningen af og formålet med forordning nr. 87.

En licens, som indehaveren kan frigøre sig fra efter forgodtbefindende blot ved at hævde, at han befandt sig i en vildfarelse, ville være uegnet til en blot nogenlunde pålidelig oversigt over de forventede importer.

At betinge tildelingen af licensen med en pligt til at gennemføre importen og sikre denne pligts opfyldelse via en særlig sikkerhedsstillelse ville kun være en tom formalitet, dersom indehaveren kunne få sin sikkerhed tilbage ved blot at begrunde den manglende opfyldelse af denne pligt med, at han ved indgivelsen af sin anmodning havde befundet sig i en vildfarelse vedrørende de gældende afgifters størrelse.

Anfægtelse på grund af vildfarelse ville ophæve de nationale kompetente myndigheders skøn efter fællesskabsordningen, og licensindehaveren ville kunne tvinge myndighederne til at tilbagebetale sikkerheden i tilfælde, hvor den ifølge forordning nr. 87 skulle fortabes.

De to første spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht bør besvares benægtende. Det tredje spørgsmål bliver derfor uden genstand.