La mise en oeuvre du droit communautarie n'exclurait pas, en principe, l'application du droit national, dans la mesure du moins où l'ordre juridique communautaire contient des lacunes et ne règle pas de manière exhaustive une situation déterminée. Une transposition de principes du droit administratif général allemand — y compris de dispositions, tirées du droit civil, concernant la révocation de déclarations de volonté de particuliers — au régime communautaire des certificats et du cautionnement ne pourrait donc être envisagée que si la réglementation communautaire apparaît incomplète et ne s'oppose pas à l'application, à titre complémentaire, de dispositions nationales sur la révocation pour cause d'erreur.

Il résulterait de la jurisprudence de la Cour que le régime des certificats et du cautionnement est destiné à garantir la réalité des importations (ou exportations) pour lesquelles les certificats sont demandés, afin d'assurer une connaissance exacte des transactions projetées; que cette connaissance, ensemble avec les autres renseignements disponibles sur l'état du marché, est indispensable pour permettre aux autorités compétentes une utilisation judicieuse des instruments d'intervention, ordinaires et exceptionnels, mis à leur disposition en vue de garantir le fonctionnement du régime des prix institué par la réglementation communautaire; que les autorités compétentes doivent disposer non seulement de renseignements statistiques sur l'état du marché, mais encore de prévisions précises sur les importations (ou exportations) à venir; qu'en raison de l'obligation imposée aux États membres de délivrer des certificats d'importation (ou d'exportation) à tout intéressé, une projection d'avenir serait dénuée de signification si les certificats ne comportaient pas, pour les bénéficiaires, l'engagement d'agir en conséquence; que l'exigence de certificats d'importation (ou d'exportation) comportant, pour les bénéficiaires, l'engagement d'exécuter les opérations projetées sous la garantie d'un cautionnement constitue un moyen à la fois nécessaire et approprié en vue de permettre aux autorités compétentes de déterminer de la manière la plus efficace leurs interventions sur le marché des céréales.

L'instrument d'observation du marché que constituent les certificats ne donnerait de résultats fiables que si les exceptions à l'obligation d'importer (ou d'exporter) liée à l'octroi d'un certificat restent aussi limitées que possible. Aussi le législateur communautaire aurait-il réglementé lui-même, de manière restrictive, les possibilités, pour le titulaire du certificat, d'être exonéré des obligations liées à celui-ci: il n'aurait admis comme cause d'exonération que la force majeure.

La notion de force majeure, selon la jurisprudence de la Cour, ne serait pas limitée à celle d'impossibilité absolue, mais devrait être entendue dans le sens de circonstances anormales, étrangères à l'importateur (ou à l'exportateur) et dont les conséquences n'auraient pu être évitées qu'au prix de sacrifices excessifs, malgré toutes les diligences déployées. Par contre, une exonération de l'obligation d'importer ne saurait être envisagée lorsque l'importation n'a pas eu lieu par la propre faute de l'importateur, à la suite d'une erreur de sa part ou en raison de considérations purement commerciales. Ainsi, le régime communautaire des certificats et du cautionnement réglementerait de manière exhaustive les problèmes soulevés dans le litige au principal; en particulier, il n'admettrait pas que les possibilités d'exonération de l'obligation liée au certificat soient encore étendues par la reconnaissance du droit de révoquer, pour cause d'erreur, la demande de certificat.

Il conviendrait donc de répondre à la première question posée par le Bundesverwaltungsgericht que le législateur communautaire a réglementé lui-même, et de manière exhaustive, les possibilités d'exonération des obligations liées à un certificat d'importation, au sens de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 19, de sorte qu'il n'est pas possible de faire appel, à titre complémentaire, à des règles de droit national en matière de révocation.

Même si, par hypothèse, le droit communautaire admettait la possibilité de révoquer, pour cause d'erreur, des déclarations de volonté adressées par un particulier à l'administration, cette possibilité devrait être soumise aux restrictions que connaît, à cet égard, le droit administratif allemand. Il s'agirait, en particulier, de concilier, d'une part, l'intérêt individuel du citoyen à se délier de sa propre déclaration, qui a donné lieu à l'acte de puissance publique, au cas où il a commis, lors de sa déclaration, une erreur entraînant des conséquences juridiques, d'autre part, l'intérêt public, supérieur, au maintien d'actes de souveraineté, au moins dans les cas où l'acte administratif édicté à la suite d'une demande a, au-delà de ses effets sur le statut juridique du particulier, des effets directs pour la collectivité. En ce qui concerne le régime des certificats et du cautionnement, la Cour de justice aurait jugé que des considérations tirées uniquement de l'intérêt du comportement de certains opérateurs économiques ne sauraient prévaloir sur un régime défini dans l'intérêt public de la Communauté. Ainsi serait exclue la possibilité d'une révocation pour cause d'erreur qui tend, au-delà du retrait de la demande d'octroi d'un certificat, à l'annulation de certificat d'importation lui-même et de ses effets de droit.

Il y aurait donc lieu de répondre à la deuxième question qu'il n'est pas possible, d'après le droit communautaire, de révoquer, pour cause d'erreur, une demande faite conformément à l'article 16, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 19/62.

La réponse donnée à la deuxième question rendrait superflue une prise de position sur la troisième.

Selon l'entreprise Jacob Hirsch & Söhne GmbH, partie défenderesse en révision, le rappel des principaux points de fait et l'analyse des dispositions applicables à l'époque confirmeraient que son intention avait bien été de demander l'octroi d'un certificat d'importation avec préfixation du montant du prélèvement et qu'elle n'a nullement entendu faire un emploi abusif du droit de révoquer une déclaration de volonté faite par erreur.

Le droit communautaire lui-même exigerait, pour l'octroi du certificat d'importation et pour la préfixation du prélèvement, une demande préalable; seul le contenu de la demande, dans la mesure où il n'était pas déjà déterminé au préalable par sa finalité, aurait été, à l'époque, régi par le droit national.

La révocation aurait pour objet d'annuler la demande; elle devrait donc, tout comme la présentation de celle-ci, être régie par le droit communautaire. L'application du droit national pourrait conduire à des discriminations et à des distorsions de concurrence. De même que le recours à des règles du droit national pour l'appréciation de la validité des actes arrêtés par les institutions de la Communauté aurait pour effet de porter atteinte à l'unité et à l'efficacité du droit communautaire, des actes que le droit communautaire impose aux citoyens de la Communauté ne sauraient être appréciés que selon ce seul droit communautaire. Il conviendrait donc de répondre comme suit à la première question:

Ce n'est pas en recourant au droit national qu'il y a lieu d'apprécier si une demande d'octroi d'un certificat d'importation, au titre de l'article 16, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 19/62, peut faire l'objet d'une révocation.

En l'absence de disposition de droit communautaire à cet égard, il faudrait admettre que celui-ci n'exclut pas le droit de révocation pour cause d'erreur, dès lors que cette institution juridique est connue et appliquée dans certains au moins des États membres; la rétractation ultérieure d'une déclaration de volonté faite par erreur serait une nécessité de tout ordre juridique.

Le fait que le droit communautaire admet lui-même la possibilité de retrait rétroactif d'une demande d'octroi de certificat serait confirmé par l'article 5, paragraphe 3, du règlement de la Commission no 1373/70, du 10 juillet 1970, portant modalités communes d'application du régime de certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles soumis à un régime de prix unique (JO no L 158, p. 1) et l'article 5, paragraphe 3, du règlement de la Commission no 173/75, du 17 janvier 1975 (JO no L 25, p. 10).

Le législateur communautaire ne considérerait donc pas la révocation d'une demande d'octroi d'un certificat d'importation comme contraire à l'esprit et aux finalités du régime des certificats.

La vue d'ensemble de la situation du marché que doit assurer le régime des certificats résulterait, d'une part, de la connaissance des importations et exportations effectivement réalisées, d'autre part, de la prévision, fondée sur les certificats demandés et octroyés, des importations et exportations attendues. Cette prévision serait soumise à certaines fluctuations, dues au fait que, d'après le droit en vigueur à l'époque, le certificat pouvait être utilisé à concurrence de 5 % en plus ou en moins, soit avec une marge de 10 %, et que les certificats pouvaient ne pas être utilisés en cas de force majeure. La prévision pourrait également être modifiée à très court terme. Les certificats avec préfixation, tablant sur une hausse du prélèvement à l'importation, seraient établis la plupart du temps à long terme, alors que les certificats sans préfixation seraient demandés à court terme. Les autorités seraient ainsi dans l'obligation de modifier chaque jour leurs prévisions. La révocation d'une demande d'octroi d'un certificat d'importation déposée en janvier pour une importation prévue en avril ne saurait donc influer sur la prévision des autorités compétentes quant à l'évolution du marché. La révocation normale, intervenant en temps utile, d'une demande d'octroi d'un certificat sans préfixation pour une importation prévue beaucoup plus tard ne serait pas contraire à l'esprit et à la finalité du régime des certificats.

Tel serait à plus forte raison le cas lorsque, comme en l'espèce, l'importateur, non seulement révoque la demande d'octroi du certificat sans préfixation, mais fait, en même temps, connaître son intention de demander un certificat avec préfixation et d'effectuer l'importation à l'époque primitivement prévue. L'octroi d'un certificat avec préfixation, au lieu d'un certificat sans préfixation, n'affecterait ni la vue d'ensemble de la situation du marché ni les prévisions concernant les importations et exportations attendues.

Il importerait peu, au regard de l'esprit et de la finalité du régime des certificats, que l'erreur repose ou non sur une faute de l'auteur de la révocation; la question de savoir si une demande d'octroi de certificat, une fois déposée, peut faire l'objet d'une révocation serait indépendante du problème de la faute. En toute hypothèse, l'organisme d'intervention n'aurait pu subir, en l'occurrence, aucun dommage.

Il conviendrait de donner à la deuxième question la réponse suivante:

Une demande d'octroi d'un certificat d'importation, au titre de l'article 16, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 19/62, peut, à tout le moins, en droit communautaire, faire l'objet d'une révocation pour cause d'erreur, dès lors qu'est en même temps annoncée la demande d'octroi d'un nouveau certificat comportant les mêmes dates d'importation, abstraction faite de ce que l'erreur a été causée ou non par la faute de l'auteur de la révocation, dans la mesure où l'office d'intervention qui octroie le certificat conserve ainsi une vue d'ensemble du marché.

La révocation de la demande aurait un effet rétroactif: la situation serait celle qui eût existé en l'absence de toute demande. La demande constituant une condition indispensable à l'octroi du certificat, celui-ci serait donc annulé avec effet rétroactif; les droits et obligations qui en découlent seraient inexistants. Le dépôt de la caution aurait uniquement pour objet d'assurer la réalisation de l'engagement d'effectuer l'importation pendant la durée de validité du certificat; l'obligation de dépôt de la caution disparaîtrait avec l'obligation d'importation ou, si la caution a déjà été déposée, elle ne pourrait rester acquise.

La troisième question comporterait la réponse suivante:

La révocation de la demande d'octroi d'un certificat d'importation, au titre de l'article 16, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 19/62, a comme conséquence, lorsque, dans des cas particuliers, elle est recevable et produit effet, que la caution déposée pour garantir l'obligation d'effectuer l'importation n'est pas perdue.

La Commission des Communautés européennes rappelle les dispositions de droit communautaire applicables à l'époque des faits et insiste sur la constatation que le régime des certificats ne peut assurer une vue d'ensemble des importations (ou exportations) à prévoir qu'à la condition d'avoir la garantie que des certificats ne seront demandés que pour les transactions que l'importateur (ou l'exportateur) effectue réellement ou a sérieusement l'intention d'effectuer.

Quant à la portée des questions posées par le Bundesverwaltungsgericht, il conviendrait de relever que l'entreprise Hirsch a reçu un certificat d'importation conforme à celui qu'elle avait demandé; ce certificat aurait autorisé, mais également obligé, Hirsch à importer la quantité indiquée du produit désigné, dans le délai de validité du certificat. Cette importation n'ayant pas été effectuée, la conséquence juridique serait, à l'expiration de la durée de validité du certificat, la perte de la caution déposée par Hirsch en garantie de l'accomplissement de son obligation. Sous l'angle du droit communautaire, la question serait donc d'abord de savoir si la Bundesanstalt pouvait, voire devait, considérer l'erreur invoquée par Hirsch comme une circonstance susceptible de justifier une exception au principe de l'obligation d'importer et, à défaut, de la perte de la caution; dans la négative, se poserait alors la question de savoir si la restitution de la caution peut, malgré tout, être obtenue par le recours à l'institution, empruntée au droit national, de la révocation, pour cause d'erreur, de la demande de certificat.

En vertu de l'article 8 du règlement no 87, la Bundesanstalt aurait disposé d'une marge d'appréciation discrétionnaire certes importante, mais nullement illimitée, pour tenir compte, en application du paragraphe 1, de circonstances, susceptibles de justifier une exception à l'obligation d'importer et à la perte de la caution en cas de non-importation, autres que celles indiquées, à titre exemplatif, au paragraphe 2 de cette disposition. L'objet de l'article 8 du règlement no 87 aurait été de permettre une équitable compensation des intérêts dans les cas où l'exécution de l'obligation en temps voulu a été empêchée par des circonstances survenues seulement après l'octroi du certificat. En alléguant avoir prévu l'importation sur la base du prélèvement applicable au jour du dépôt de sa demande et avoir simplement oublié de demander la préfixation de celui-ci, Hirsch ne ferait pas valoir de raisons qui l'eussent empêchée d'effectuer l'importation après obtention du certificat: elle invoquerait les considérations d'ordre commercial qui l'ont incitée à demander un certificat; or, le certificat serait indépendant des motivations et prévisions d'ordre commercial pour lesquelles il est demandé. Permettre à un importateur d'opter, après le dépôt de la demande, entre le prélèvement en vigueur à cette date et le prélèvement applicable lors de l'importation empêcherait le prélèvement de remplir efficacement sa fonction de péréquation des prix dans le cadre de l'organisation commune des marchés.

Le fait que Hirsch se soit rendu compte, plusieurs semaines après avoir obtenu le certificat, que le montant du prélèvement applicable le jour du dépôt de sa demande lui eût été plus favorable que ceux fixés ultérieurement ne saurait justifier une exception au sens de l'article 8 du règlement no 87. Des certificats d'importation sans le moindre effet obligatoire et dont l'utilisation serait laissée à l'entière discrétion du titulaire ne permettraient d'obtenir aucune vue d'ensemble certaine, fût-elle approximative, du volume des importations effectivement escompté.

La question de la révocation pour cause d'erreur n'aurait pas été abordée expressément par le règlement no 87; l'article 7, alinéa 2, de celui-ci, par ailleurs, aurait permis aux États membres d'adopter les mesures d'exécution nécessaires, notamment en ce qui concerne la perte de la caution. Selon la jurisprudence de la Cour, cependant, l'application uniforme des dispositions communautaires ne permettrait le recours aux règles nationales que dans la mesure nécessaire à l'exécution des règlements; les dispositions internes ne pourraient affecter la portée des règlements communautaires.

Or, l'application des principes du droit allemand en matière de révocation pour cause d'erreur serait incompatible avec le texte, l'économie et l'objet du règlement no 87.

Un certificat dont il suffirait au titulaire de prétendre s'être trompé pour pouvoir se libérer à son gré ne serait pas de nature à permettre d'établir des prévisions un tant soit peu valables sur les importations attendues.

Lier l'octroi du certificat à une obligation d'importer, dont l'exécution est garantie par une caution, ne constituerait qu'une vaine formalité si le titulaire pouvait récupérer la caution en se contentant de justifier l'inexécution de son obligation par l'argument qu'il se serait trompé sur le montant des prélèvements applicables lors du dépôt de sa demande.

La révocation pour cause d'erreur supprimerait le pouvoir d'appréciation reconnu, par la réglementation communautaire, aux organismes nationaux compétents et permettrait au titulaire du certificat de contraindre ceux-ci à restituer la caution dans des cas où celle-ci devrait, selon le règlement no 87, être déclarée acquise.

Il conviendrait de donner une réponse négative aux deux premières questions posées par le Bundesverwaltungsgericht. La 3e question deviendrait, de ce fait, sans objet.