1

Kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 14. září 2022, Pollinis France v. Komise (T‑371/20 a T‑554/20, dále jen napadený rozsudek EU:T:2022:556), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Komise C(2020) 4231 final ze dne 19. června 2020 (dále jen „sporné rozhodnutí ve věci T‑371/20“), a C(2020) 5120 final ze dne 21. července 2020 (dále jen „sporné rozhodnutí ve věci T‑554/20“) (dále společně „sporná rozhodnutí“) v rozsahu, v němž tento orgán těmito rozhodnutími odepřel Pollinis France přístup k dokumentům týkajícím se pokynů Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) k posuzování rizik přípravků na ochranu rostlin týkajících se včel, přijatých úřadem EFSA dne 27. června 2013 (dále jen „pokyny přijaté EFSA v roce 2013“) na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

2

Body 1 a 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 znějí takto:

3

Podle čl. 1 písm. a) tohoto nařízení:

„Účelem tohoto nařízení je

4

Článek 2 uvedeného nařízení v odstavci 3 stanoví:

„Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.“

5

Podle článku 3 téhož nařízení se „dokumentem“ rozumí obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu.“

6

Článek 4 nařízení č. 1049/2001 ve svých odstavcích 1, 3 a 7 stanoví:

„1.   Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:

[…]

[…]

3.   Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

[…]

7.   Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. Výjimky lze uplatňovat nejdéle po dobu třiceti let. V případě dokumentů spadajících pod výjimky, které se vztahují k soukromí nebo obchodním zájmům, a v případě citlivých dokumentů lze výjimky uplatňovat i po uplynutí této doby, je-li to nezbytné.“

7

Článek 7 odst. 2 tohoto nařízení stanoví:

„V případě úplného nebo částečného zamítnutí žádosti může žadatel do 15 dnů ode dne, kdy obdržel odpověď orgánu, podat potvrzující žádost, ve které orgán požádá, aby přezkoumal své stanovisko.“

8

Podle čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení:

Pokud orgán neodpoví v předepsané lhůtě, považuje se to za zamítavou odpověď a žadatel je oprávněn zahájit proti němu soudní řízení […]“

9

Článek 58 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (Úř. věst. 2002, L 31, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 463), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 652/2014 ze dne 15. května 2014 (Úř. věst. 2014, L 189, s. 1), v odst. 1 prvním pododstavci stanoví:

„Komisi je nápomocen Stálý výbor pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva […] Tento výbor je výborem ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 [ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (Úř. věst. 2011, L 55, s. 13)]. […].“

10

Článek 29 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (Úř. věst. 2009, L 309, s. 1), nadepsaný „Požadavky na povolení k uvedení na trh“, v odstavcích 1 a 6 stanoví:

„1.   Aniž je dotčen článek 50, přípravek na ochranu rostlin se povolí pouze tehdy, splňuje-li podle jednotných zásad uvedených v odstavci 6 tyto požadavky:

[…]

6.   Jednotné zásady pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin zahrnují požadavky podle přílohy VI směrnice [Rady] 91/414/EHS [ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh (Úř. věst. 1991, L 230, s. 1; Zvl. vyd. 03/11, s. 332)] a jsou stanoveny v nařízeních přijatých poradním postupem podle čl. 79 odst. 2 bez podstatných změn. Následné změny těchto nařízení se přijímají podle čl. 78 odst. 1 písm. c).

[…]“

11

Článek 33 tohoto nařízení, nadepsaný „Žádost o povolení nebo změnu povolení“, v odstavci 1 uvádí:

„Žadatel, který si přeje uvést přípravek na ochranu rostlin na trh, požádá osobně nebo prostřednictvím zástupce o povolení nebo o změnu povolení v každém členském státě, v němž má být přípravek na ochranu rostlin uveden na trh.“

12

Článek 36 uvedeného nařízení, nadepsaný „Posouzení za účelem povolení“, v odst. 1 prvním pododstavci stanoví, že členský stát posuzující žádost provede nezávislé, objektivní a transparentní posouzení s ohledem na současné vědeckotechnické poznatky a s využitím pokynů dostupných v době podání žádosti.

13

Článek 77 téhož nařízení, nadepsaný „Pokyny“, stanoví:

„Komise může poradním postupem podle čl. 79 odst. 2 přijmout či změnit technické nebo jiné pokyny pro uplatňování tohoto nařízení, jako jsou vysvětlivky nebo pokyny k obsahu žádosti [o povolení] týkající se mikroorganismů, feromonů a produktů biologické povahy. Komise může požádat úřad [EFSA], aby tyto pokyny vypracoval nebo se podílel na jejich přípravě.“

14

Článek 78 nařízení č. 1107/2009, nadepsaný „Změny a prováděcí opatření“, v odstavci 1 uvádí opatření, „jejichž cílem je změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení, včetně jeho doplněním“, která „se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 79 odst. 4 [uvedeného nařízení].“ Konkrétně podle tohoto čl. 78 odst. 1 písm. c) se tímto postupem přijímají „změny nařízení o jednotných zásadách pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin podle čl. 29 odst. 6 [téhož nařízení], a to s ohledem na současné vědeckotechnické poznatky“.

15

Článek 79 nařízení č. 1107/2009, nadepsaný „Postup projednávání ve výboru“, v odstavcích 1 a 4 stanoví:

„1.   Komisi je nápomocen Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat, zřízený článkem 58 nařízení (ES) č. 178/2002.

2.   Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se články 3 a 7 rozhodnutí [Rady] 1999/468/ES [ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. 1999, L 184, s. 23; Zvl. vyd. 01/03, s. 124)] s ohledem na článek 8 zmíněného rozhodnutí.

[…]

4.   Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se čl. 5a odst. 1 až 4 a článek 7 rozhodnutí [1999/468] s ohledem na článek 8 zmíněného rozhodnutí.“

16

Podle bodů 6, 13 a 19 až 21 odůvodnění nařízení 182/2011:

[…]

[…]

17

Článek 3 nařízení č. 182/2011, nadepsaný „Společná ustanovení“, stanoví:

„1.   Společná ustanovení tohoto článku se použijí na všechny postupy uvedené v článcích 4 až 8.

2.   Komisi je nápomocen výbor složený ze zástupců členských států. Výboru předsedá zástupce Komise. […]

3.   Předseda předloží výboru návrh prováděcího aktu, který má Komise přijmout.

[…]

4.   Až do vydání stanoviska výboru může kterýkoliv člen výboru navrhovat změny a předseda může předkládat pozměněná znění navrhovaného prováděcího aktu.

Předseda usiluje o nalezení řešení, která mají ve výboru co nejširší podporu. […]

[…]

6.   Stanovisko výboru se uvede do zápisu z jednání. […]

[…]“

18

Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Poradní postup“, stanoví:

„1.   Pokud se použije poradní postup, vydá výbor stanovisko, pokud je to nutné, na základě hlasování. […]

2.   Komise rozhodne o návrhu prováděcího aktu, jenž má být přijat, přičemž přihlédne co nejvíce k závěrům z jednání ve výboru a k vydanému stanovisku.“

19

Podle článku 9 uvedeného nařízení, nadepsaného „Jednací řád“:

„1.   Každý výbor přijme na návrh předsedy prostou většinou všech svých členů svůj jednací řád na základě vzorového jednacího řádu, který vypracuje Komise po konzultaci s členskými státy. který vypracuje Komise po konzultaci s členskými státy. Tento vzorový jednací řád Komise zveřejní v Úředním věstníku Evropské unie.

Stávající výbory přizpůsobí v nezbytné míře své jednací řády vzorovému jednacímu řádu.

2.   Zásady a podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům a pravidla týkající se ochrany údajů, které se vztahují na Komisi, se použijí i na výbory.“

20

Článek 10 téhož nařízení, nadepsaný „Informace o činnosti výborů“, stanoví vedení rejstříku činnosti výborů, který obsahuje několik prvků. Podle tohoto čl. 10 odst. 5 se odkazy na všechny dokumenty obsažené v tomto rejstříku, jakož i statistické údaje o činnosti výborů „zveřejní v rejstříku“.

21

Článek 11 nařízení č. 182/2011, nadepsaný „Kontrolní pravomoci Evropského parlamentu a Rady“, stanoví, že v případě, že je základní akt přijímán řádným legislativním postupem, Evropský parlament nebo Rada mohou Komisi kdykoli sdělit, že se domnívají, že návrh prováděcího aktu překračuje prováděcí pravomoci stanovené v základním aktu, v kterémžto případě Komise návrh prováděcího aktu přezkoumá se zřetelem k vyjádřeným postojům.

22

Článek 12 první pododstavec tohoto nařízení zrušil rozhodnutí 1999/468.

23

Článek 13 uvedeného nařízení, nadepsaný „Přechodná ustanovení: úprava stávajících základních aktů“ stanoví:

„1.   Pokud základní akty přijaté před vstupem tohoto nařízení v platnost stanoví výkon prováděcích pravomocí Komisí v souladu s rozhodnutím 1999/468/ES, použijí se tato pravidla:

[…]

2.   Články 3 a 9 tohoto nařízení se pro účely odstavce 1 použijí na veškeré stávající výbory.

[…]“

24

Článek 5a rozhodnutí 1999/468, nadepsaný „Regulativní postup s kontrolou“, který byl do tohoto rozhodnutí vložen rozhodnutím Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006 (Úř. věst. 2006, L 200, s. 11), v odstavcích 1 až 3 stanovil:

„1.   Komisi je nápomocen výbor pro regulativní postup s kontrolou složený ze zástupců členských států, kterému předsedá zástupce Komise.

2.   Zástupce Komise předloží výboru návrh opatření, která mají být přijata. Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě, kterou může předseda určit s ohledem na naléhavost věci. Stanovisko se přijímá většinou stanovenou v čl. 205 odst. 2 a 4 Smlouvy pro přijímání rozhodnutí, která má Rada přijímat na návrh Komise. Hlasům zástupců členských států ve výboru je přidělena váha stanovená ve zmíněném článku. Předseda nehlasuje.

3.   Pokud jsou opatření zamýšlená Komisí v souladu se stanoviskem výboru, použije se tento postup:

[…]“

25

Článek 10 vzorového jednacího řádu výborů (Úř. věst. 2011, C 206, s. 11), nadepsaný „Zápis a souhrnný záznam o schůzích“, v odstavci 2 stanoví:

„Pro účely článku 10 nařízení [č. 182/2011] je předseda zodpovědný za vyhotovení souhrnného záznamu, ve kterém krátce popíše každý bod programu jednání a výsledky hlasování o každém prováděcím aktu, který byl předložen výboru. Tento souhrnný záznam neobsahuje postoje jednotlivých členů během jednání výboru.“

26

Článek 13 tohoto vzorového jednacího řádu, nadepsaný „Přístup k dokumentům a důvěrnost“, stanoví:

„1.   Se žádostmi o přístup k dokumentům výboru se zachází v souladu s nařízením [č. 1049/2001]. Komisi přísluší rozhodovat o žádostech o přístup k těmto písemnostem podle jednacího řádu pozměněného rozhodnutím [Komise 2001/937/ES, ESUO, Euratom ze dne 5. prosince 2001, Úř. věst. 2001, L 345, s. 94; Zvl. vyd. 01/03, s. 408)]. […]

2.   Jednání výboru jsou důvěrná.

3.   Dokumenty předložené členům výboru, odborníkům a zástupcům třetích stran jsou důvěrné […], pokud nebyl udělen přístup k těmto dokumentům podle odstavce 1, nebo pokud nejsou tyto údaje zveřejněny Komisí jiným způsobem.

4.   Od členů výboru, jakož i od odborníků a zástupců třetích stran se vyžaduje povinnost mlčenlivosti stanovená v tomto článku. Předseda zajistí, aby odborníci a zástupci třetích stran byli upozorněni na požadavky důvěrnosti, které se jich týkají.“

27

Skutečnosti předcházející sporu jsou vylíčeny v bodech 3 až 14 napadeného rozsudku. Pro účely tohoto řízení je lze shrnout následovně.

28

Pollinis France je francouzská nevládní organizace, která působí v oblasti ochrany životního prostředí a jejímž cílem je ochrana divokých a běžných včel, jakož i podpora udržitelného zemědělství s cílem přispět k zachování opylovačů. Dne 27. ledna 2020 na základě nařízení a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. 2006, L 264, s. 13) předložila navrhovatelka Evropské komisi žádost o přístup k některým dokumentům vztahujícím se k pokynům přijatým EFSA v roce 2013. Rozsah této žádosti byl následně zúžen a omezen v podstatě na dokumenty zaznamenávající stanoviska členských států, členů Stálého výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds) (dále jen „výbor Scopaff“) a Komise k těmto pokynům, jakož i ke všem návrhům na toto téma, které Komise obdržela nebo připravila od října 2018.

29

V dopise ze dne 16. března 2020 Komise organizaci Pollinis France uvedla, že se její žádost vztahuje na 25 dokumentů, z nichž 6 je dostupných on-line. Zbývajících 19 dokumentů bylo identifikováno jako e-maily, někdy s přílohami, zaslané některými členskými státy v rámci výboru Scopaff v období od ledna do července 2019, které se v podstatě vztahují k pokynům přijatým EFSA v roce 2013 nebo jejich provádění, zejména návrhu změny jednotných zásad pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin uvedených v čl. 29 odst. 6 nařízení č. 1107/2009. Komise odepřela přístup k posledně uvedeným dokumentům s odkazem na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001.

30

Dne 25. března 2020 podala Pollinis France potvrzující žádost ve smyslu čl. 7 odst. 2 tohoto nařízení.

31

Sporným rozhodnutím ve věci T‑371/20 Komise na tuto potvrzující žádost explicitně odpověděla tak, že poskytla částečný přístup k jednomu z 19 dokumentů uvedených v bodě 29 tohoto rozsudku, přičemž přístup k některým jeho částem byl odepřen na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, a odepřela přístup ke všem ostatním dokumentům uvedeným v této žádosti na základě výjimky stanovené v posledně uvedeném ustanovení.

32

Dne 8. dubna 2020 předložila navrhovatelka Komisi druhou žádost o přístup k některým dokumentům vztahujícím se k pokynům přijatým EFSA v roce 2013, která se v podstatě týkala korespondence, pořadů jednání, zápisů nebo zpráv ze schůzek mezi členy výboru Scopaff a některými úředníky nebo členy Komise v průběhu období od července 2013 do září 2018.

33

Dopisem ze dne 8. května 2020 Komise identifikovala 59 dokumentů, na které se vztahovala druhá žádost navrhovatelky o přístup, a zamítla tuto žádost pro všechny uvedené dokumenty na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Podle zjištění Tribunálu jsou těmito dokumenty e-maily nebo „komentáře“, zaslané některými členskými státy v rámci výboru Scopaff v období od září 2013 do prosince 2018, které se v podstatě vztahují k pokynům přijatým EFSA v roce 2013 nebo jejich provádění.

34

Dne 25. května 2020 podala Pollinis France potvrzující žádost o přístup k uvedeným dokumentům.

35

Sporným rozhodnutím ve věci T‑554/20 Komise poskytla částečný přístup ke čtyřem dokumentům, přičemž uvedla, že přístup k některým částem těchto dokumentů byl odepřen na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Tento orgán odepřel přístup, a to i částečný, ke všem ostatním dokumentům uvedeným v této žádosti, které označil za e-maily, přičemž se dovolával tohoto čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce.

36

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. června 2020 podala Pollinis France, vzhledem k tomu, že na potvrzující žádost ze dne 25. března 2020 nebyla dána žádná explicitní odpověď, žalobu směřující ke zrušení implicitního zamítavého rozhodnutí v důsledku tohoto neposkytnutí odpovědi, v souladu s čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. V návaznosti na přijetí sporného rozhodnutí ve věci T‑371/20 dne 19. června 2020 podala Pollinis France v souladu s článkem 86 jednacího řádu Tribunálu kanceláři Tribunálu návrh na úpravu své žaloby.

37

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 8. září 2020 podala Pollinis France žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí ve věci T‑554/20.

38

Na podporu svých žalob vznesla Pollinis France čtyři žalobní důvody proti každému ze sporných rozhodnutí, z nichž v podstatě první vycházel z porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, jelikož Komise nesprávně použila výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu, druhý žalobní důvod z porušení tohoto ustanovení, neboť existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů, třetí žalobní důvod z porušení čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, neboť výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 musí být vykládána přísněji, pokud se požadované informace týkají emisí do životního prostředí, a čtvrtý žalobní důvod vychází z nesprávného použití čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 6 posledně uvedeného nařízení.

39

Druhá část prvního žalobního důvodu obsahovala dvě výtky. V rámci první výtky této druhé části zpochybnila Pollinis France zpochybnila relevanci výjimky stanovené v uvedeném čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci, jelikož rozhodovací proces týkající se dokumentu přijatého EFSA v roce 2013 již neprobíhal.

40

V tomto ohledu Tribunál zaprvé v bodě 49 napadeného rozsudku konstatoval, že o pokynech přijatých EFSA v roce 2013 se v rámci výboru Scopaff diskutuje již několik let a nebylo dosaženo dohody o jejich znění z důvodu nesouhlasu členských států, a tudíž aniž Komise mohla tyto pokyny přijmout.

41

Konkrétně, jak vyplývá z bodů 50 a 51 napadeného rozsudku, vzhledem k tomu, že uvedené pokyny nebyly jako takové přijaty, Komise v roce 2018 navrhla provést některé části těchto pokynů, a to zavedením změn jednotných zásad stanovených nařízením Komise (EU) č. 546/2011 ze dne 10. června 2011, kterým se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009, pokud jde o jednotné zásady pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin (Úř. věst. 2011, L 155, s. 127). V průběhu tohoto roku 2018 předložila Komise výboru Scopaff k vydání stanoviska návrh nařízení, kterým se mění nařízení č. 546/2011 za účelem jeho přijetí regulativním postupem s kontrolou podle článku 5a rozhodnutí 1999/468 v souladu s čl. 29 odst. 6, čl. 78 odst. 1 písm. c) a čl. 79 odst. 4 nařízení č. 1107/2009. V červenci 2019 vydal výbor Scopaff k tomuto návrhu kladné stanovisko. Posledně uvedený návrh nařízení přitom nebyl Komisí nikdy přijat, neboť Parlament vyjádřil nesouhlas s jeho přijetím v říjnu 2019, protože měl za to, že uvedený návrh nestanoví dostatečnou úroveň ochrany.

42

Tribunál zadruhé v bodech 52 a 58 napadeného rozsudku konstatoval, že ačkoli Komise až do roku 2018 neměla v úmyslu revidovat, ze strany úřadu EFSA, jeho pokyny přijaté v roce 2013, požádala v březnu 2019 tento orgán, aby provedl takový přezkum za účelem zohlednění vědeckého vývoje, k němuž došlo od roku 2013.

43

V tomto kontextu Tribunál v bodě 53 napadeného rozsudku uvedl, že spornými rozhodnutími přijatými v červnu a v červenci 2020 Komise uvedla, že až do dokončení revize pokynů přijatých EFSA v roce 2013 ze strany úřadu EFSA je její přezkum v rámci výboru Scopaff „zastaven“ a to znamená, že rozhodovací proces lze považovat za „probíhající“, neboť se v něm bude pokračovat až poté, co úřad EFSA dokončí tuto revizi.

44

S ohledem na tato zjištění Tribunál v bodě 55 napadeného rozsudku uvedl, že na rozdíl od toho, co se domnívala Komise, rozhodovací proces, kterého se týkají požadované dokumenty, nelze považovat za probíhající v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí.

45

Konkrétně Tribunál v bodě 56 napadeného rozsudku uvedl, že je pravda, že lze mít za to, že se požadované dokumenty vztahují k rozhodovacímu procesu Komise, který probíhal v letech 2013 až 2019 a jehož cílem bylo úplné nebo částečné provedení pokynů přijatých EFSA v roce 2013, „a to buď přijetím [těchto] pokynů jako takových podle poradního postupu stanoveného nařízením č. 182/2011, nebo změnou jednotných zásad stanovených nařízením č. 546/2011 podle regulativního postupu s kontrolou stanoveného rozhodnutím 1999/468“. V okamžiku přijetí sporných rozhodnutí však již nebylo cílem žádného rozhodovacího procesu provést uvedené pokyny, a to ani jedním z těchto postupů. Podle Tribunálu se Komise naopak implicitně, ale nutně rozhodla, že již nebude uplatňovat tyto pokyny. Samotná skutečnost, že v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí probíhala revize těchto pokynů, znamená nemožnost určit obsah případných revidovaných pokynů, formu jejich případného přijetí a postup, který bude případně za tímto účelem použit, a tedy absenci předmětu rozhodovacího procesu Komise.

46

V bodě 57 napadeného rozsudku měl Tribunál za to, že i za předpokladu, že by tento orgán měl „ stále za cíl provést pokyny týkající se včel, aby orgánům členských států [poskytl] dokument uvádějící ‚současné vědeckotechnické poznatky‘ v souladu s čl. 36 odst. 1 nařízení č. 1107/2009“, tato okolnost sama o sobě neznamená, že v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí probíhal rozhodovací proces, jehož předmětem byl takový dokument. Naopak podle Tribunálu skutečnosti obsažené ve spise spíše ukazují na to, že se Komise rozhodla již neprovést pokyny přijaté EFSA v roce 2013. Rozhodovací proces mohl být považován za existující, když EFSA předal revidovaný dokument Komisi a Komise se rozhodla jej provést, což bylo podle Tribunálu v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí hypotetické.

47

Tribunál tak v bodě 59 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že se Komise nemohla v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí platně dovolávat výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, přičemž kromě toho v bodě 60 uvedeného rozsudku zdůraznil rozlišení provedené v tomto ustanovení v závislosti na okolnosti, zda je postup ukončen, či nikoliv, přičemž v tomto ohledu vycházel z bodů 78, 80 a 82 rozsudku ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:496).

48

Tribunál tudíž v bodě 61 napadeného rozsudku vyhověl první výtce druhé části prvního žalobního důvodu, a proto zrušil sporná rozhodnutí v rozsahu, v němž na základě uvedeného ustanovení odepřela přístup k požadovaným dokumentům.

49

Jak však uvedl v bodě 62 napadeného rozsudku, Tribunál považoval za nezbytné pro případ, že by bylo třeba mít za to, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 je použitelný na projednávaný spor, posoudit druhou výtku druhé části prvního žalobního důvodu vznesenou vůči němu, kterou Pollinis France zpochybňuje důvody, které Komise uvedla k odůvodnění použití výjimky stanovené v tomto ustanovení, pokud jde o jiné podmínky použití této výjimky, než je podmínka týkající se existence probíhajícího rozhodovacího procesu. Na základě analýzy týkající se opodstatněnosti těchto důvodů, uvedené v bodech 82 až 138 napadeného rozsudku, Tribunál této druhé výtce vyhověl.

50

S ohledem na tyto úvahy Tribunál zrušil sporná rozhodnutí v rozsahu, v němž na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 odpírají přístup k požadovaným dokumentům.

51

Komise v rámci kasačního opravného prostředku navrhuje, aby Soudní dvůr:

52

Pollinis France navrhuje, aby Soudní dvůr:

53

Na podporu svého kasačního opravného prostředku předkládá Komise dva důvody. První důvod kasačního opravného prostředku vychází z toho, že Tribunál zejména v bodech 54 až 61 napadeného rozsudku nesprávně vyložil pojem „záležitosti, v níž [orgán] ještě nerozhodl“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení, kterého se Tribunál dopustil zejména v bodech 85 až 138 napadeného rozsudku tím, že se vyjádřil k otázce, zda by zpřístupnění dotčených dokumentů „vážně ohrozilo rozhodovací proces“ dotčeného orgánu ve smyslu tohoto ustanovení.

54

V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu v podstatě vytýká nesprávné právní posouzení, když měl za to, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 není v projednávané věci použitelný. Konkrétně tvrdí, že požadavek, aby EFSA provedl revizi svých pokynů přijatých v roce 2013 za účelem podpory konsensu v rámci výboru Scopaff, který je nezbytný v rámci postupu projednávání ve výboru, aby tento výbor mohl vydat kladné stanovisko a následně Komise mohla přijmout dotčené pokyny, by měl stačit k tomu, aby bylo možné tvrdit, že v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí probíhal „rozhodovací proces“ ve smyslu tohoto ustanovení. Podle Komise totiž poradní postup zahájený v průběhu roku 2013 stále probíhá z důvodu této žádosti o revizi předložené EFSA.

55

Komise Tribunálu zejména vytýká, že měl za to, že uvedené ustanovení je použitelné pouze tehdy, pokud je orgán bezprostředně vyzván, aby přijal konkrétní a identifikovatelný návrh aktu. Navíc kritéria použitá Tribunálem v bodech 54, 56 a 57 napadeného rozsudku prokazují, že k tomu, aby bylo téže ustanovení použitelné, musí být orgán vyzván k přijetí aktu s určitým obsahem a musí již vymezit formu jeho případného přijetí, jakož i postup, který lze za tímto účelem použít, což potvrzuje skutečnost, že se Tribunál zejména v bodech 56 a 57 uvedeného rozsudku soustředil na obsah dokumentu předloženého EFSA k revizi. Komise má dále za to, že na rozdíl od toho, co Tribunál uvedl v bodě 58 uvedeného rozsudku, představuje rozhodnutí o provedení revize textu za účelem jeho věcného zlepšení nebo usnadnění dosažení konsensu, zejména v rámci postupu projednávání ve výboru, fázi rozhodovacího procesu, jejímž konečným cílem je přijetí textu.

56

S odkazem na bod 68 rozsudku ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑60/15 P, EU:C:2017:540), Komise tvrdí, že za účelem určení, zda je čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 použitelný, je relevantním kritériem kritérium skutečného výkonu pravomoci dotyčného orgánu a cíle sledovaného tímto výkonem, což může znamenat změny obsahu, strategie nebo postupu pro dosažení tohoto cíle. Tribunál se tak v bodě 57 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že cíl použití pokynů není rozhodujícím faktorem pro posouzení existence „záležitosti, v níž [orgán] ještě nerozhodl“ ve smyslu tohoto ustanovení. Komise tvrdí, že nikdy neodmítla poskytnout orgánům členských států pokyny týkající se včel v souladu s čl. 36 odst. 1 nařízení č. 1107/2009.

57

Pollinis France celou tuto argumentaci zpochybňuje.

58

Úvodem je třeba připomenout, že jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, toto nařízení je v souladu s vůlí vyjádřenou v čl. 1 druhém pododstavci SEU zahájit novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům.

59

Tento základní cíl Unie se odráží i v čl. 15 odst. 1 SFEU, který mimo jiné stanoví, že orgány, instituce a jiné subjekty Unie jednají co nejotevřeněji, přičemž tato zásada je rovněž potvrzena v čl. 10 odst. 3 SEU a v čl. 298 odst. 1 SFEU, jakož i v článku 42 Listiny základních práv Evropské unie, který zakotvuje právo na přístup k dokumentům (rozsudek ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 30 a citovaná judikatura).

60

Z bodu 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že průhlednost umožňuje, aby měly orgány Unie ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Tím, že umožňuje otevřenou diskuzi o rozdílech mezi různými hledisky, přispívá mimo jiné ke zvýšení důvěry občanů (viz rozsudek ze dne 8. června 2023, Rada v Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 31 a citovaná judikatura).

61

Za tímto účelem čl. 1 písm. a) tohoto nařízení stanoví, že účelem tohoto nařízení je poskytnout veřejnosti co nejširší právo na přístup k dokumentům unijních orgánů, na které se toto nařízení vztahuje.

62

Z článku 4 uvedeného nařízení, který v tomto ohledu stanoví režim výjimek, rovněž vyplývá, že toto právo na přístup podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného či soukromého zájmu. Avšak vzhledem k tomu, že se takové výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány restriktivně (viz rozsudek ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 33 a citovaná judikatura).

63

Pokud tedy dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, o jehož poskytnutí byl požádán, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (rozsudek ze dne 8. června 2023, Rada v Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 34 a citovaná judikatura).

64

Pokud jde konkrétně o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci tohoto nařízení, toto ustanovení stanoví, že přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces uvedeného orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

65

V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že pojem „rozhodovací proces“ ve smyslu tohoto ustanovení musí být chápán tak, že se vztahuje k přijetí rozhodnutí, a nikoli na celé správní řízení, které vedlo k přijetí tohoto rozhodnutí (rozsudek ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, bod 76).

66

Kromě toho je třeba připomenout, že i když legislativní činnost unijních orgánů vyžaduje obzvláště široký přístup k dokumentům, neznamená to v žádném případě, že ostatní činnosti těchto orgánů nespadají do působnosti nařízení č. 1049/2001, jelikož toto nařízení se v souladu s jeho čl. 2 odst. 3 vztahuje na všechny dokumenty, které mají v držení uvedené orgány, to znamená na dokumenty, které vytvořily nebo obdržely a které mají v držení, a to ve všech oblastech činnosti Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, bod 85 a citovaná judikatura).

67

Právě ve světle těchto úvah je třeba přezkoumat, zda Tribunál v bodě 59 napadeného rozsudku právem konstatoval, že rozhodovací proces Komise, jehož předmětem byly pokyny přijaté EFSA v roce 2013, byl v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí ukončen, a proto za specifických okolností projednávaných věcí Komise nemohla platně založit uvedená rozhodnutí na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.

68

V tomto ohledu je třeba uvést, že Tribunál měl v bodě 56 napadeného rozsudku za to, že se požadované dokumenty vztahují k rozhodovacímu procesu, který probíhal v letech 2013 až 2019 a jehož cílem bylo úplné nebo částečné provedení pokynů přijatých EFSA v roce 2013 Komisí, a to buď přijetím uvedených pokynů jako takových poradním postupem stanoveným nařízením č. 182/2011, nebo změnou jednotných zásad stanovených nařízením č. 546/2011 regulativním postupem s kontrolou stanoveným rozhodnutím 1999/468. Tribunál však v bodě 55 napadeného rozsudku konstatoval, že v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí nemohl být žádný rozhodovací proces směřující k provedení uvedeného dokumentu považován za probíhající.

69

Je přitom třeba konstatovat, že Komise netvrdí, že tato skutková zjištění Tribunálu byla zkreslena. Zaprvé je totiž argumentace Komise v podstatě založena na předpokladu, že ze samotné skutečnosti probíhající revize pokynů přijatých EFSA v roce 2013 na základě žádosti, kterou v tomto smyslu tento orgán tomuto úřadu předložil, vyplývá, že v době přijetí sporných rozhodnutí stále probíhal rozhodovací proces ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.

70

Okolnost uvedená Komisí, že dotčená žádost o revizi byla podána v březnu 2019, zatímco tento orgán ve skutečnosti usiloval o částečné provedení pokynů přijatých EFSA v roce 2013 změnou jednotných zásad stanovených v nařízení č. 546/2011 regulativním postupem s kontrolou, je irelevantní. Jak totiž vyplývá z bodů 41, 42 a 45 tohoto rozsudku, Tribunál v rámci svého svrchovaného posouzení skutkových okolností konstatoval, aniž bylo v tomto ohledu předloženo jakékoli tvrzení o zkreslení skutkového stavu, že v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí tento pokus o částečné provedení již neprobíhal.

71

Zadruhé je pravdou, že Komise tvrdí, že z bodů 48 až 53 napadeného rozsudku vyplývá, že žádný rozhodovací proces týkající se pokynů přijatých EFSA v roce 2013 nebyl dokončen, a to ani pokud jde o jejich provádění jako takové, ani pokud jde o změnu těchto jednotných zásad. Nicméně skutečnost, že, jak Komise připouští ve svém kasačním opravném prostředku, žádný z obou dotčených postupů nebyl ukončen přijetím rozhodnutí, nemůže sama o sobě znamenat, že takové postupy v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí stále probíhaly. Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 73 svého stanoviska, rozhodovací proces může být ukončen i v případě, že nebylo dosaženo jeho cíle, například pokud je od řešení určité záležitosti upuštěno a dále se v něm nepokračuje.

72

Kromě toho, jak Tribunál uvedl v bodě 54 napadeného rozsudku, když byla Komise na jednání dotázána, uvedla, že dokud bude projednávána revize pokynů EFSA přijatých v roce 2013, jsou všechny úvahy týkající se obsahu a případné závazné povahy tohoto dokumentu, formy jejich možného přijetí a postupu, který lze za tímto účelem použít, hypotetické. Tribunál tak mohl v bodě 56 napadeného rozsudku správně vyvodit, že tato revize znamená absenci samotného účelu rozhodovacího procesu Komise v okamžiku přijetí sporných rozhodnutí.

73

V tomto ohledu je třeba zejména s ohledem na judikaturu citovanou v bodech 62 a 65 tohoto rozsudku konstatovat, že pojem „rozhodovací proces“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 musí být chápán tak, že se vztahuje přímo k přijetí rozhodnutí. Přijetí rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení přitom předpokládá existenci určitého předmětu, kterého se bude týkat budoucí rozhodnutí, a to nezávisle na bezprostřední povaze přijetí konkrétního a určitelného návrhu aktu. Jak ostatně uvedl generální advokát v bodě 67 svého stanoviska a na rozdíl od toho, co zřejmě tvrdí Komise, neměl Tribunál v bodech 54 až 61 napadeného rozsudku za to, že by neexistence takové bezprostřední povahy vylučovala existenci skutečné rozhodovací činnosti.

74

Kromě toho připustit, že rozhodnutí ještě nebylo přijato, a tudíž stále probíhá „rozhodovací proces“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, pokud předmět takového procesu není určen, by bylo v rozporu jak se systematikou tohoto ustanovení, tak s judikaturou citovanou v bodě 63 tohoto rozsudku. Dokud totiž není určen přesný předmět budoucího rozhodnutí, je jakékoli riziko ohrožení rozhodovacího procesu směřujícího k přijetí tohoto rozhodnutí z důvodu zpřístupnění požadovaného dokumentu podle nařízení č. 1049/2001 již pojmově hypotetické, jelikož ve skutečnosti by bylo nemožné ověřit, zda obsah tohoto dokumentu skutečně souvisí s tímto rozhodovacím procesem.

75

V projednávaném případě, jak vyplývá z článku 77 nařízení č. 1107/2009, má Komise prostor pro uvážení nejen při žádosti, aby EFSA vypracoval takové pokyny, jako jsou pokyny dotčené v projednávané věci, nebo se na jejich vypracování podílel, ale rovněž při dalším postupu v návaznosti na tento dokument, a konkrétně při případném rozhodnutí, zda přijme nebo změní takové pokyny poradním postupem podle čl. 79 odst. 2 tohoto nařízení, při němž je jí nápomocen výbor Scopaff. Z toho vyplývá, že předtím, než se Komise seznámí s pokyny přijatými EFSA v roce 2013, tak jak budou v případě potřeby revidovány úřadem EFSA, nemůže znát jejich obsah ani předvídat kroky, které v tomto ohledu následně učiní, a zejména to, zda provede tento poradní postup. Nemůže tedy určit, zda by zpřístupnění každého z dokumentů požadovaných organizací Pollinis France mohlo ohrozit případný rozhodovací proces týkající se tohoto revidovaného dokumentu.

76

Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 56 napadeného rozsudku konstatoval absenci samotného předmětu rozhodovacího procesu Komise v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí a měl v bodě 57 tohoto rozsudku za to, že k rozhodovacímu procesu, jehož předmětem jsou revidované pokyny týkající se včel, mohlo dojít, když EFSA předložil tento dokument Komisi.

77

Konečně na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení ani tím, že – jak vyplývá z bodu 57 napadeného rozsudku – nepovažoval za rozhodující pro posouzení existence „záležitosti, v níž [tento orgán] ještě nerozhodl“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, argument předložený uvedeným orgánem, podle kterého měl stále za „cíl“ provést pokyny týkající se včel.

78

Připustit, že pouhý úmysl orgánu přijmout rozhodnutí v oblasti spadající do jeho pravomoci mu umožňuje dovolávat se tohoto ustanovení, aniž je vyžadována existence rozhodovacího procesu směřujícího k přijetí rozhodnutí ohledně určitého předmětu, by totiž ve skutečnosti znamenalo přiznat tomuto orgánu možnost odepřít zpřístupnění jakéhokoliv dokumentu týkajícího se této oblasti. V souladu s judikaturou citovanou v bodě 62 tohoto rozsudku a jak uvedl generální advokát v bodě 41 svého stanoviska, přitom pojem „záležitost, v níž [tento orgán] ještě nerozhodl“ ve smyslu uvedeného ustanovení nelze vykládat tak široce, aby zahrnoval každý dokument, který se týká dané záležitosti.

79

Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, měl tedy Tribunál v bodě 57 napadeného rozsudku právem za to, že skutečnost, že tento orgán vždy sledoval cíl provést pokyny týkající se včel, aby orgánům členských států poskytl dokument uvádějící „současné vědeckotechnické poznatky“ v souladu s čl. 36 odst. 1 nařízení č. 1107/2009, sama o sobě nepostačuje k závěru, že stále existuje „záležitost, v níž [tento orgán] ještě nerozhodl“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.

80

S ohledem na všechny předcházející úvahy musí být tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut.

81

Vzhledem k tomu, že argumentace předložená Komisí na podporu jejího prvního důvodu kasačního opravného prostředku jí neumožnila zpochybnit závěr Tribunálu, podle kterého nemohla spornými rozhodnutími odepřít přístup k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, druhý důvod kasačního opravného prostředku vznesený tímto orgánem, kterým Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení při svém podpůrném posouzení týkajícím se jiných podmínek uplatnění výjimky stanovené v tomto ustanovení, než je podmínka týkající se existence probíhajícího rozhodovacího procesu, nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku. Tento důvod kasačního opravného prostředku tedy musí být zamítnut jako irelevantní.

82

Vzhledem ke všem předcházejícím úvahám je třeba projednávaný kasační opravný prostředek zamítnout v plném rozsahu.

83

Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.

84

Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na základě čl. 184 odst. 1 téhož jednacího řádu použije na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

85

Vzhledem k tomu, že Pollinis France požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené organizací Pollinis France.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto: