Aus Artikel 17 der Verordnung Nr. 804/68, den ich schon erwähnt habe, ergibt sich, daß die Erstattungen die Funktion haben, Exporte auf der Grundlage der Preise, die im internationalen Handel gelten, zu ermöglichen. Das Ziel der Erstattungsregelung — dies kann den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 876/68 entnommen werden — ist es, Erzeugnisse aus der Gemeinschaft auf dritten Märkten preislich wettbewerbsfähig zu machen und ihren Absatz zu sichern. Soweit die Erstattung je nach Bestimmung oder Bestimmungsgebiet unterschiedlich sein kann, ist dafür die Erwägung maßgebend, die Vermarktung von Erzeugnissen aus der Gemeinschaft unter Berücksichtigung besonderer Marktsituationen zu fördern, etwa weil die Gemeinschaft ein handelspolitisches Interesse daran hat, auf bestimmten Märkten präsent zu sein.

Tatsächlich läßt sich die These, daß es für die Erstattung auf die Marktverhältnisse ankommt, schon unter Hinweis auf das Grundanliegen des Erstattungsrechtes, für einen Preisausgleich zu sorgen, rechtfertigen. Wie die Kommission mit Recht betont hat, kann es sich natürlich nicht um irgendwelche abstrakten Preise handeln, sondern um solche, die tatsächlich auf Märkten gelten, einerseits auf dem Markt der Gemeinschaft und andererseits im internationalen Handel. Besonders deutlich wird dies bei einer Betrachtung der Einzelvorschriften, die für die Bemessung der Erstattungen gelten. So schreibt Artikel 3 der Verordnung Nr. 876/68 für die Ermittlung der Preise im internationalen Handel die Berücksichtigung der tatsächlichen Preise auf den Märkten der dritten Länder und der günstigsten Einfuhrpreise in den dritten Bestimmungsländern bei der Einfuhr aus dritten Ländern vor. Daneben sind auch maßgebend die in den ausführenden dritten Ländern festgestellten Erzeugerpreise, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Subventionen, also solcher Maßnahmen, die gezielter Absatzförderung dienen. In bezug auf die Differenzierung der Erstattung nach Bestimmungsgebieten ist in Artikel 4 ausdrücklich hervorgehoben, daß sie erfolgen kann, wenn die besonderen Erfordernisse bestimmter Märkte dies notwendig machen. Damit ist meines Erachtens klar, daß in diesem Zusammenhang nicht nur — wie die Klägerin meint — die Höhe der Heranführungskosten von Bedeutung ist.

Diesem Bild entsprechen im übrigen auch die Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 1662/70 vom 14. August 1970 (ABl. 1970, L 181, S. 14) also der Verordnung, in der die für den Fall des Ausgangsrechtsstreites maßgeblichen Erstattungen festgesetzt sind. Sie bringen gleichfalls mit Klarheit zum Ausdruck, daß in diesem Bereich ein Marktvergleich, eine Beurteilung der Marktdaten, von entscheidender Bedeutung ist.

Erreichen bedeutet bei wörtlicher Auslegung zumindest ankommen. Nach dem, was soeben über Sinn und Zweck der Erstattungsregelung, ihr Gesamtsystem sowie die Gemeinschaftinteressen ausgeführt wurde, die dabei im Spiele sind, kann es für mich aber keinen Zweifel geben, daß es nicht nur auf diesen Wortsinn ankommt, sondern daß man weiter zu gehen hat: Man muß erreichen notwendigerweise auf den Markt beziehen. Es ist also zu verlangen, daß die betreffende Ware auf dem maßgebenden Markt eine Rolle spielt, daß sie auf dem Markt gehandelt wird und den Marktgesetzen unterworfen wird, nach deren Maßgabe die Erstattung ja festgesetzt wurde.

Das ist sicherlich nicht der Fall — so viel läßt sich ohne weiteres sagen —, wenn die Waren im Hafen eines bestimmten Landes nur umgeladen werden, wenn allenfalls ein Transitverkehr vorliegt. Vielmehr wird man die Ansicht der Kommission als richtig anerkennen müssen, daß entscheidende Voraussetzung die Einfuhr in das betreffende Land ist.

Insofern kann man — wir werden auf dieses Element in einem anderen Zusammenhang noch einmal zurückkommen — auf Artikel 3 der Verordnung Nr. 876/68 verweisen, nach dem es für die Erstattung auf die günstigsten Einfuhrpreise in den dritten Bestimmungsländern ankommt. Auch ist interessant, daß in den Erwägungsgründen dieser Verordnung, und zwar im Hinblick auf die Differenzierung des Erstattungsbetrages nach Bestimmung oder Bestimmungsgebieten, von den „besonderen Einfuhrbedingungen einiger Bestimmungsländer gesprochen wird.

In der Tat ist klar, daß der Markt eines bestimmten Landes für Importwaren erst durch die Erfüllung der Einfuhrzollförmlichkeiten eröffnet wird. Man kann somit davon ausgehen, daß sie ein wichtiges Indiz für die nach dem Erstattungsrecht geforderte Vermarktung bilden. Mit Recht hat die Kommission allerdings hinzugefügt, daß es sich nur um ein widerlegbares Indiz handelt. Außerdem ist wohl richtig, daß sich nicht generell und abstrakt sagen läßt, welche Bedingungen erfüllt sein müssen, damit der Markt eines bestimmten Landes erreicht wird. Es kommt dafür auf alle möglichen Umstände des Einzelfalles an; etwa kann von Bedeutung sein, ob die Ausfuhr an ein Unternehmen erfolgt, das in dem betreffenden Bestimmungsgebiet ansässig ist.

Diese These von der Maßgeblichkeit der Einfuhr und der Vermarktung, zu der schon die bisher angestellten Überlegungen geführt haben, läßt sich im übrigen auch nicht — wie es die Klägerin versucht hat — unter Hinweis auf eine Antwort erschüttern, die die Kommission auf eine parlamentarische Anfrage zu Betrügereien beim Export aus der Gemeinschaft gegeben hat (ABl. 1970, C 38, S. 1). In dieser Antwort ist bekanntlich die Rede von dem Nachweis, daß die Ware das Bestimmungsland tatsächlich erreicht hat, und es heißt im Anschluß daran weiter: Das weitere Schicksal der ausgeführten Ware kann dann nicht mehr verfolgt werden. Diese Feststellung ist nach Ansicht der Klägerin eine authentische Interpretation der hier interessierenden Erstattungsregeln. Sie folgert daraus, daß nach der damals geltenden Rechtslage eine Zollabfertigung zum freien Verkehr und das Erreichen des Marktes des betreffenden Bestimmungslandes sowie entsprechende Nachweise keine entscheidende Bedeutung gehabt hätten, eben weil sie von der Kommission nicht erwähnt worden seien. Dem wird man schwerlich folgen können. Tatsächlich würde auf diese Weise eine äußerst knappe Antwort der Kommission auf eine von mehreren Teilfragen, eine Antwort, die gar nicht den Sinn haben kann, die hier interessierende rechtliche Problematik voll auszuschöpfen, eindeutig überbewertet.

Dagegen ist es umgekehrt von Interesse, auf das Urteil der Rechtssache 6/71 (EuGH 28. Oktober 1971 — Rheinmühlen Düsseldorf/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel — Slg. 1971, 837) hinzuweisen, das zu der anfänglich geltenden Erstattungsregelung und zur Abgrenzung der Begriffe Ausfuhr nach dritten Ländern und Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten ergangen ist. In diesem Urteil heißt es:

Aus den Vorschriften und der Begründung der Verordnung Nr. 19 geht hervor, daß die in der Verordnung vorgesehenen Erstattungen dazu bestimmt waren, die Preisunterschiede zwischen den beteiligten Märkten auszugleichen. Folglich setzte die Ausfuhr nach dritten Ländern im Sinne dieser Verordnung voraus, daß die Ware auf dem Markt eines dritten Staates gehandelt wurde, dort also zumindest in den freien Verkehr gelangt sein mußte.

Tatsächlich muß es — wie das Hauptzollamt betont hat — bemerkenswert erscheinen, daß hier für den Begriff Ausfuhr nach dritten Ländern, bei dem der Akzent eher auf dem Verlassen des Gemeinschaftsgebietes liegt, maßgebend auf die Abfertigung zum Freiverkehr und die Marktberührung in dem dritten Staat abgestellt wird. Wenn dies aber schon nach der damals verwendeten Formulierung richtig war, ist sicher nicht einzusehen, wie man für die im Jahre 1971 gültige Erstattungsregelung, der im Grunde die gleiche Konzeption zugrunde liegt, in der aber sogar von einem Erreichen des Bestimmungsgebietes gesprochen wird, geringere Anforderungen sollte gelten lassen können.

a)Artikel 8 Absatz 1, der ausdrücklich auf Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 876/68, also die Vorschrift über die nach Bestimmungsgebieten differenzierten Erstattungen Bezug nimmt, lautet in der Fassung, die er durch die Kommissionsverordnung Nr. 499/69 erhalten hat, wie folgt:

Für die Anwendung … der Artikel 6 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnungen (EWG) Nr. 876/68 und (EWG) Nr. 885/68 … hat der Antragsteller eine Abschrift des Transportpapiers sowie je nach Wahl der zuständigen staatlichen Behörden eine oder mehrere der folgenden Urkunden vorzulegen:

eine Abschrift des im Bestimmungsland ausgestellten Zoll- oder Harendokuments, eine Bescheinigung, die durch eine amtliche Stelle eines der Mitgliedstaaten in diesem Land ausgestellt worden ist, oder eine Bescheinigung, die durch eine internationale fachliche Kontroll- und Überwachungsgesellschaft ausgestellt worden ist, wenn diese die Ankunft im Bestimmungsland oder für die betreffende Bestimmung bestätigen.

Die zuständigen staatlichen Behörden können andere Urkunden als gleichwertig anerkennen und ergänzende Beweismittel anfordern. Sie unterrichten hierüber alsbald die Kommission, die ihrerseits die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich davon in Kenntnis setzt.

Danach ist einmal klar, daß im Prinzip die Ankunft der Ware nachgewiesen werden muß, und zwar mit Hilfe bestimmter ausdrücklich genannter Dokumente oder mit Hilfe gleichwertiger Urkunden. Daß dies als Grundsatz gilt, ist einleuchtend. In der Regel nämlich erfolgt die Verbringung einer Ware in dritte Länder zur Vermarktung in diesen. Andererseits waren die Schwierigkeiten zu berücksichtigen, die sich im Bereich der Beweisanforderungen aus der Vielzahl der Bestimmungsländer mit ihrem unterschiedlichen Entwicklungsstand ergeben. Darauf wird in den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 1041/67 mit dem Satz hingewiesen:

Da in Anbetracht der Verschiedenheiten der Lage in den einführenden dritten Ländern einheitliche Beweismittel zur Zeit nicht vorgeschrieben werden können, erscheint es angebracht, die Vorlage von Dokumenten solcher Art genügen zu lassen, daß sie eine sichere Gewähr für die Ankunft der ausgeführten Waren an der Bestimmung oder dem Bestimmungsgebiet darstellen, dabei aber den Handel so wenig wie möglich behindern.

Es ist also durchaus verständlich, daß es grundsätzlich auf die Ankunft ankommen soll, denn sie läßt sich in jedem Fall leicht nachweisen, während die weitere Verfolgung der Ware unter Umständen beträchtliche Schwierigkeiten bereiten kann.

Darüber hinaus ist freilich auch klar, daß der zitierte Artikel 8 die zuständigen staatlichen Behörden ermächtigt, ergänzende Beweismittel anzufordern. Dies kann keineswegs — wie die Klägerin meint — allein auf die Ankunft bezogen werden, sind doch die ergänzenden Beweismittel im Anschluß an die ausdrücklich genannten Ankunftsnachweise und im Anschluß an den Satzteil erwähnt, nach dem die staatlichen Behörden andere Urkunden als die ausdrücklich genannten als gleichwertigen Ankunftsnachweis anerkennen können. Man muß die Wendung von den ergänzenden Beweismitteln vielmehr, das hat die Kommission zu Recht unter Hinweis auf den Sinn der Erstattungsregelung betont, auf die Vermarktung beziehen. Es kann somit dem Artikel 8 entnommen werden — und danach erscheint die im Ausgangsverfahren zutage getretene Einstellung des Hauptzollamts wohl gerechtfertigt —, daß die Erstattungsbehörden der Mitgliedstaaten immer dann, wenn sie ernsthafte Zweifel an der Vermarktung im Bestimmungsgebiet haben, wenn Anhaltspunkte für den Verdacht einer Erschleichung der Erstattung bestehen, besondere Nachforschungen anstellen und zusätzliche Beweise anfordern können.

Zweifel an der Gültigkeit der genannten Vorschrift sollen nach Ansicht der Klägerin unter verschiedenen Gesichtspunkten möglich sein. Sie ist einmal der Meinung, die in Artikel 4 enthaltene Ermächtigung sei nicht präzis und bestimmt genug; außerdem habe die Kommission die Behandlung der in Artikel 4 angeschnittenen Frage nicht den Mitgliedstaaten überlassen dürfen, sondern selbst eine genaue Regelung dazu treffen müssen. Weiterhin ist nach der Auffassung der Klägerin unklar — mit der Folge der Nichtigkeit —, ob die Ermächtigung für die Erstattungsbehörden gilt oder für die Mitgliedstaaten selbst und deshalb Maßnahmen der Regierungen oder der gesetzgebenden Körperschaften verlangt. Darüber hinaus bemängelt die Klägerin, daß der Zeitpunkt nicht festgelegt worden sei, bis zu dem zusätzliche Nachweise gefordert werden können. Endlich meint sie noch, die Verweisung in Artikel 4 auf Artikel 8 könne dahin verstanden werden, daß im Falle der Forderung zusätzlicher Nachweise die Kommission unterrichtet werden müsse. Es sei aber nicht vollkommen klar — und auch das stelle einen gravierenden Mangel dar —, ob die Unterrichtung der Kommission eine zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung darstelle.

Zu diesen Argumenten ist im einzelnen folgendes zu bemerken: Was die angeblich fehlende Bestimmtheit des Artikels 4 angeht, so kann meines Erachtens offenbleiben, ob insofern Maßstäbe zu gelten haben, wie sie vom deutschen Bundesverfassungsgericht für Ermächtigungen zu normativen Maßnahmen festgelegt worden sind. Für Vorschriften von der Art des Artikels 4 ist einmal wesentlich, daß es nicht möglich war, die in Betracht kommenden Sachverhalte erschöpfend anzuführen und genau zu kennzeichnen. Zum anderen ist für die Anwendung der Vorschrift tatsächlich die in ihr enthaltene Bezugnahme auf typische Mißbrauchsfälle und die Kenntnis des systematischen Rahmens, in den sie gestellt ist, ausreichend.

Bezüglich der Frage, ob die Kommission die Ausgestaltung der Beweispraxis den Mitgliedstaaten überlassen konnte, ist sicher der Hinweis auf Artikel 4 Absatz 2 verfehlt, da es in ihm eindeutig darum geht, nach welchem Verfahren der in Absatz 1 vorgesehene Nachweis zwingend vorgeschrieben werden kann. Ebenso verfehlt ist es nach meiner Überzeugung, in diesem Zusammenhang auf das Urteil der Rechtssache 23/75 (EuGH 30. Oktober 1975 — Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Slg. 1975, 1279) hinzuweisen. Tatsächlich darf nicht vergessen werden, daß es in dem genannten Verfahren um einschneidendere Vorgänge ging, nämlich um die Bestimmung zahlungspflichtiger Unternehmen und die Berechnung des Umfangs einer Abgabe, um Vorgänge zudem, für die ausdrücklich vorgesehen war, daß sie im Verwaltungsausschußverfahren zu regeln seien. Demgegenüber handelt es sich in Artikel 4 nur um das Problem der konkreten Ausgestaltung von Nachweisen im Erstattungsrecht in Zweifelsfällen; diese Ausgestaltung hat außerdem im Rahmen einer Regelung zu erfolgen, nach deren Sinn außer Zweifel steht, daß die Vermarktung im Bestimmungsgebiet wesentliche Voraussetzung für die Entstehung des Erstattungsanspruches ist.

Entgegen der Ansicht der Klägerin halte ich es ferner nicht für schädlich — jedenfalls kann in diesem Zusammenhang nicht von Ungültigkeit gesprochen werden —, daß nicht ausdrücklich bestimmt worden ist, ob die Ermächtigung in Artikel 4 für die Erstattungsstellen oder für die Mitgliedstaaten als solche gilt.

Ein Gleiches ist anzunehmen im Hinblick auf die Tatsache, daß in Artikel 4 der Zeitpunkt nicht festgelegt worden ist, bis zu dem zusätzliche Nachweise gefordert werden können. Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung ist wesentlich, daß Exporteure, die eine Erstattung beanspruchen wollen, für das Vorliegen der notwendigen Voraussetzungen, also auch für die Vermarktung in einem Gebiet, für das besondere Erstattungssätze gelten, zu sorgen haben. Geschieht dies in zuverlässiger Form, so macht die Beibringung eines entsprechenden Nachweises keine besonderen Schwierigkeiten, und zwar selbst dann nicht, wenn sie erst nach Abschluß des Exportgeschäftes, d. h. zu einem Zeitpunkt verlangt wird, in dem der Exporteur nicht mehr die Verfügungsmöglichkeit über die Ware hat.

Endlich dürfte auch das Problem der Unterrichtung der Kommission, falls eine solche Verpflichtung dem Artikel 8 zu entnehmen ist, keine Schwierigkeiten bereiten. Offensichtlich dient sie nur zur Information; sie soll der Kommission Kenntnis geben von der Ausgestaltung der Verwaltungspraxis und sie eventuell in die Lage versetzen, für eine Vereinheitlichung zu sorgen. Dagegen liegt der Gedanke fern, die Unterrichtung der Kommission sei Voraussetzung für die Wirksamkeit der Forderung zusätzlicher Nachweise. Wie man aus einer eventuell in diesem Punkte bestehenden Unklarheit auf die Ungültigkeit der Vorschrift schließen will, sehe ich jedenfalls nicht.

Sollte es der Gerichtshof für erforderlich halten, in seinem Urteil auf das soeben behandelte Problem einzugehen, so wäre also festzuhalten, daß im Verfahren keine Gründe sichtbar geworden sind, die gegen die Gültigkeit des Artikels 4 der Verordnung Nr. 1041/67 sprechen.

a)Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 ist eine Vorschrift von allgemeiner Tragweite, d. h. sie erfaßt auch Fälle, in denen Erstattungsbeträge nach Bestimmungsgebieten unterschiedlich festgesetzt worden sind.b)Für die Anwendung differenzierter Erstattungsbeträge ergänzt der Artikel 4 der Verordnung Nr. 1041/67 den Artikel 6 der Verordnung Nr. 876/68. Er stellt klar, daß unter Erreichen des Bestimmungsgebietes die Einfuhr in das Bestimmungsgebiet zu verstehen ist. Dabei ist Einfuhr die zollrechtlich wirksame, unwiderrufliche Überführung in den freien Verkehr, denn erst sie eröffnet den Zugang zum Markt im Sinne des Erstattungsrechts.c)Die Frage, ob der Markt des Bestimmungsgebietes erreicht wird, ist nach objektiven Merkmalen zu beurteilen, d. h. es kommt auf Kenntnisse, Absichten und Vereinbarungen der beteiligten Händler grundsätzlich nicht an. Erfolgt die Ausfuhr an ein im Bestimmungsland ansässiges Unternehmen, so kann dies ein Indiz dafür sein, daß die Ware im Bestimmungsland vermarktet wird.