Il découle de l'article 17 du règlement no 804/68, que nous avons déjà mentionné, que les restitutions ont pour fonction de permettre d'exporter sur la base des prix pratiqués dans le commerce international. Ainsi que les considérants du règlement no 876/68 le montrent, le régime des restitutions vise à rendre les produits de la Communauté concurrentiels du point de vue des prix sur les marchés des pays tiers et à assurer leur écoulement. Quant à la différenciation des restitutions suivant les destinations ou les territoires de destination, elle procède du souci de stimuler la commercialisation des produits de la Communauté en tenant compte de certaines situations de marché particulières, par exemple, parce que la Communauté a un intérêt de politique commerciale à être présente sur certains marchés.

La thèse selon laquelle la restitution est liée à la situation sur le marché en question peut effectivement déjà se justifier par référence à l'objectif fondamental du droit des restitutions, qui vise à compenser les différences de prix. Ainsi que la Commission l'a souligné à juste titre, il ne saurait évidemment pas s'agir de n'importe quels prix abstraits, mais de ceux qui sont effectivement pratiqués sur certains marchés, d'une part, sur le marché de la Communauté et, d'autre part, dans le commerce international. Cela apparaît très clairement lorsqu'on examine les dispositions relatives au calcul des restitutions. C'est ainsi que l'article 3 du règlement no 876/68 impose de tenir compte, pour établir les prix dans le commerce international, des prix pratiqués sur les marchés des pays tiers et des prix les plus favorables à l'importation, en provenance des pays tiers, dans les pays tiers de destination. Il mentionne aussi les prix à la production constatés dans les pays tiers exportateurs, compte tenu le cas échéant des subventions accordées par ces pays, c'est-à-dire des mesures qui tendent à promouvoir les ventes. En ce qui concerne la différenciation de la restitution suivant les territoires de destination, l'article 4 dispose expressément qu'elle peut être opérée lorsque les exigences spécifiques de certains marchés le rendent nécessaire. Ces constatations montrent clairement, selon nous, que le montant des coûts d'acheminement ne constitue pas le seul facteur déterminant, comme la demanderesse le soutient.

Cette opinion est du reste confirmée par les considérants du règlement no 1662/70 du 14 août 1970 (JO no L 181 du 15 août 1970, p. 14), qui fixe précisément les restitutions applicables dans le cas qui fait l'objet du litige au principal. Ces considérants indiquent eux aussi clairement que, dans ce domaine, une comparaison des marchés, une appréciation des données relatives à ceux-ci, revêtent une importance décisive.

Littéralement, atteindre signifie au moins arriver. Compte tenu des considérations que nous avons développées tout à l'heure au sujet de l'esprit et du but du régime des restitutions, de son économie générale ainsi que des intérêts communautaires qui sont en jeu, nous ne doutons cependant pas que ce sens littéral n'est pas le seul qui doit être retenu et qu'il faut dépasser cette acception. Le mot atteindre se rapporte nécessairement au marché. Il faut donc exiger que la marchandise en question joue un rôle sur le marché concerné, qu'elle fasse l'objet sur ce marché de transactions et qu'elle y soit soumise aux lois du marché, car c'est en fonction de celles-ci que la restitution a été fixée.

Ce stade n'est certainement pas atteint, c'est le moins qu'on puisse dire, lorsque les marchandises ont simplement été transbordées dans le port d'un pays déterminé, lorsqu'on peut tout au plus parler d'un transit. La Commission a incontestablement raison lorsqu'elle déclare que le critère décisif est l'importation dans le pays visé.

Nous pouvons renvoyer à ce sujet — nous reviendrons du reste sur cet élément dans un autre contexte — à l'article 3 du règlement no 876/68 d'après lequel la restitution est fixée en fonction des prix les plus favorables à l'importation dans les pays tiers de destination. D'autre part, il est intéressant de noter qu'en rapport précisément avec la différenciation du montant de la restitution selon la destination ou les territoires de destination, les considérants de ce règlement mentionnent les conditions particulières d'importation dans certains pays de destination.

En réalité, il est clair que le marché d'un pays déterminé ne s'ouvre aux produits importés que par l'accomplissement des formalités douanières d'importation. Cela permet d'affirmer que ce dédouanement constitue un indice important de la commercialisation exigée par le droit des restitutions, mais c'est à bon droit que la Commission a ajouté qu'il ne s'agit là que d'un indice réfutable. De plus, il est sans doute exact qu'il n'est pas possible de définir d'une manière générale et abstraite les conditions qui doivent être remplies pour qu'une marchandise ait atteint le marché d'un pays déterminé. Ces conditions dépendent de l'ensemble des circonstances concrètes d'un cas d'espèce, et il peut, par exemple, être important de savoir si la marchandise exportée était ou non destinée à une entreprise établie sur le territoire de destination en question.

Cette thèse du caractère déterminant de l'importation et de la commercialisation, à laquelle les considérations qui précèdent nous ont déjà conduit, ne peut pas non plus du reste être ébranlée — comme la demanderesse a tenté de le faire — en alléguant la réponse que la Commission a donnée à une question parlementaire relative à des fraudes à l'exportation au départ de la Communauté (JO no C 38 du 1er avril 1970, p. 1). Cette réponse mentionne, comme vous le savez, la preuve que la marchandise a effectivement atteint le pays de destination, puis vient cette phrase: Ensuite la Commission ne peut plus suivre le sort de la marchandise exportée. Selon la demanderesse, cette déclaration constitue une interprétation authentique des règles en matière de restitutions qui nous intéressent en l'espèce. Elle en déduit que dans l'état de la réglementation en vigueur à l'époque, l'admission de la marchandise en libre pratique par la douane et son arrivée sur le marché du pays de destination, de même que la production de preuves en ce sens, ne revêtaient pas une importance décisive, pour le simple motif que la Commission n'en a pas fait état. Nous pouvons difficilement nous rallier à cette opinion, qui revient à surévaluer nettement la portée d'une réponse extrêmement brève de la Commission à une des questions partielles qui lui étaient posées, et dans laquelle la Commission ne peut aucunement avoir voulu épuiser complètement le problème juridique qui nous occupe.

Par contre, il est intéressant de se reporter à l'arrêt rendu dans l'affaire 6-71 (Rheinmühlen Düsseldorf/Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, arrêt du 28 octobre 1971, Recueil 1971, p. 837), qui concernait le régime des restitutions initialement en vigueur et la délimitation des notions d'exportations vers les pays tiers et d'exportations vers d'autres États membres. Dans cet arrêt, la Cour a déclaré:

Attendu qu'ainsi qu'il résulte tant des dispositions que des considérants du règlement no 19, les restitutions prévues par celui-ci étaient destinées à compenser les différences de prix existant entre les marchés en cause; qu'il s'ensuit que l'exportation vers les pays tiers, au sens de ce règlement, supposait que la marchandise fût commercialisée sur le marché d'un État tiers, c'est-à-dire qu'elle y ait été au moins mise en libre pratique.

Ainsi que le Hauptzollamt l'a souligné, il est de fait significatif que pour la notion d'exportation vers les pays tiers, qui met plutôt l'accent sur la sortie de la marchandise du territoire de la Communauté, la Cour a considéré comme déterminantes l'admission de la marchandise en libre pratique et sa pénétration sur le marché de l'État tiers. Si la formule utilisée à l'époque commandait déjà cette solution, on ne voit assurément pas comment, au regard du régime des restitutions en vigueur en 1971 qui, tout en tenant de la même conception de base, parle de l'arrivée de la marchandise sur le territoire de destination, les exigences pourraient être moindres.

a)L'article 8, paragraphe 1, qui renvoie explicitement à l'article 6, paragraphe 2, du règlement no 876/68, c'est-à-dire à la disposition qui traite des restitutions différenciées suivant les territoires de destination, est libellé comme suit, dans sa version modifiée par le règlement, no 499/69 de la Commission:

Aux fins de l'application … des articles 6, paragraphe 2, premier alinéa, des règlements (CEE) no 876/68 et (CEE) no 885/68 …. l'intéressé est tenu de présenter une copie des documents de transport et, au choix des services nationaux compétents, l'un ou plusieurs des documents suivants:

Copie du document douanier ou portuaire établi dans le pays de destination, attestation délivrée par les services officiels d'un des États membres établis dans ce pays, attestation établie par les sociétés spécialisées sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance, certifiant l'entrée dans ce pays, ou pour la destination en cause.

Les services nationaux compétents peuvent reconnaître d'autres documents comme équivalents et exiger des modes de preuve complémentaires. Ils en informent aussitôt la Commission, qui en fait part sans délai aux autres États membres.

En premier lieu, ce texte indique clairement que c'est en principe l'arrivée de la marchandise qui doit être prouvée, et cela au moyen de certains documents cités nommément ou au moyen de documents équivalents. Telle est logiquement la règle de base. En général, le transport d'une marchandise vers des pays tiers s'effectue en effet en vue d'une commercialisation dans ces derniers. D'un autre côté, il a fallu tenir compte des difficultés que crée, en matière d'exigences de preuve, le grand nombre des pays de destination, dont le niveau de développement est inégal. C'est à cette situation que font allusion les considérants du règlement no 1041/67 qui déclarent:

Des modes de preuve uniformes ne pouvant actuellement être prescrits, compte tenu des diversités de situation existant dans les pays tiers importateurs, il convient d'accepter la production de documents tels qu'ils présentent une garantie certaine d'arrivée à destination des marchandises exportées, tout en entravant le moins possible les échanges.

Il est donc parfaitement compréhensible que l'arrivée ait été érigée en facteur en principe déterminant, car elle peut aisément être établie dans tous les cas, tandis que la constatation du sort ultérieur de la marchandise peut dans certaines circonstances présenter des difficultés considérables.

D'autre part, il est également clair que l'article 8 reproduit ci-dessus habilite les autorités nationales compétentes à exiger des modes de preuve complémentaires Il est absolument illogique de penser que ces preuves complémentaires ne peuvent se rapporter — comme la demanderesse le soutient — qu'à l'arrivée, car elles sont mentionnées à la suite des preuves de l'arrivée définies explicitement et à la suite du membre de phrase selon lequel les services nationaux compétents peuvent reconnaître comme équivalents d'autres documents que ceux qui sont nommément cités. Ainsi que la Commission l'a souligné à bon droit en se référant à la finalité du régime des restitutions, la mention des modes de preuve complémentaires se rapporte nécessairement au stade de la commercialisation. L'article 8 permet donc d'affirmer — si bien que l'optique du Hauptzollamt sur ce point, telle qu'elle s'est manifestée au cours de la procédure au principal, est parfaitement justifiée — que les autorités des États membres compétentes en matière de restitutions peuvent procéder à des enquêtes particulières et exiger des preuves complémentaires chaque fois qu'elles doutent sérieusement de la commercialisation sur le territoire de destination et qu'il existe des indices d'un dessein d'obtenir frauduleusement une restitution.

Selon la demanderesse, la validité de cette disposition est douteuse pour divers motifs. Elle prétend, d'une part, que l'habilitation contenue à l'article 4 n'est pas suffisamment précise et certaine et, d'autre part, que la Commission ne pouvait pas laisser aux États membres le soin de résoudre le problème abordé à l'article 4, mais qu'elle aurait dû établir elle-même à ce sujet des règles précises. De plus, cette disposition ne dit pas clairement, selon la demanderesse — qui voit dans cette circonstance une cause de nullité —, si l'habilitation vaut pour les autorités compétentes en matière de restitutions ou pour les États membres eux-mêmes, et si elle exige de ce fait des mesures arrêtées par les gouvernements ou par les pouvoirs législatifs. La demanderesse critique en outre l'absence de fixation d'un délai maximal pendant lequel les preuves complémentaires peuvent être exigées. Enfin elle estimé que le renvoi à l'article 8 opéré à l'article 4 peut être entendu en ce sens qu'en cas d'exigence de preuves complémentaires, la Commission doit être informée, mais que le point de savoir si l'information de la Commission constitue une condition supplémentaire n'est pas tout à fait clair, ce qui représente aussi, selon elle, une grave lacune.

Ces divers arguments appellent selon nous les observations suivantes.

En ce qui concerne la prétendue absence de précision de l'article 4, il ne nous semble pas nécessaire d'examiner si les critères à appliquer à cet égard sont similaires à ceux qui ont été établis, en ce qui concerne les dispositions attributives de pouvoirs normatifs, par le Bundesverfassungsgericht allemand. Dans le cas de règles analogues à celles de l'article 4, il importe d'une part de noter qu'il n'était pas possible d'énumérer exhaustivement et de définir avec précision toutes les circonstances de fait qui peuvent se présenter. D'autre part, pour l'application de cette disposition, l'énoncé par celle-ci, de certains cas typiques d'abus et la connaissance du cadre général dans lequel elle s'inscrit suffisent effectivement.

Quant à la question de savoir si la Commission pouvait laisser aux États membres le soin de régler pratiquement la production des preuves, l'article 4, paragraphe 2, n'est incontestablement d'aucun secours, car cette disposition traite de toute évidence de la procédure suivant laquelle la preuve visée au paragraphe 1 peut être rendue obligatoire. De même il nous semble fautif d'invoquer à ce propos l'arrêt rendu dans l'affaire 23-75 (Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, arrêt du 30 octobre 1975, Recueil 1975, p. 1279). De fait, nous ne pouvons pas perdre de vue que cette affaire portait sur des questions plus cruciales, à savoir la détermination des entreprises destinataires d'une obligation de paiement et le calcul du montant d'une taxe, questions pour lesquelles l'intervention du Comité de gestion était de plus expressément prévue. L'article 4, par contre, ne vise que le problème des modalités concrètes de la production dés preuves prévues par le droit des restitutions en cas de doute. En outre, ces modalités doivent être fixées dans le cadre d'une réglementation dont la finalité ne permet pas de douter que la commercialisation sur le territoire de destination constitue une condition essentielle de l'ouverture du droit à la restitution.

En outre, contrairement à l'opinion de la demanderesse, nous ne jugeons pas nuisible le fait — qui ne constitue en tout cas pas une cause de nullité — qu'aucune disposition ne déclare explicitement si l'habilitation contenue à l'article 4 s'adresse aux services compétents en matière de restitutions ou aux États membres comme tels.

Il en est de même en ce qui concerne le silence de l'article 4 au sujet de la durée de la période pendant laquelle les preuves complémentaires peuvent être exigées. D'après l'économie générale de la réglementation, il est clair que les exportateurs qui veulent obtenir une restitution doivent veiller à ce que les conditions requises soient remplies et, partant, aussi à ce que la marchandise soit commercialisée dans un territoire pour lequel valent des taux spéciaux de restitution. Lorsqu'il est satisfait à suffisance à cette exigence, la production d'une preuve conforme ne présente pas de difficultés particulières, même lorsque cette preuve n'est exigée qu'après la fin de l'opération d'exportation, c'est-à-dire à un moment où l'exportateur n'a plus la possibilité de disposer de la marchandise.

Enfin, il nous semble que le problème de la notification des décisions nationales à la Commission, à supposer qu'une obligation de cette nature découle de l'article 8, ne présente pas non plus de difficultés. De toute évidence, il s'agit d'une simple mesure d'information, qui vise à faire connaître à la Commission les modalités pratiques d'exécution de la réglementation et à lui permettre éventuellement d'assurer l'uniformité de ces pratiques. Nous sommes dès lors loin de l'idée que l'information de la Commission constitue une condition de validité de l'exigence de preuves complémentaires. Nous ne voyons en tout cas pas comment une éventuelle ambiguïté sur ce point pourrait permettre de conclure à l'absence de validité de la disposition en question.

Dans le cas où la Cour jugerait nécessaire de se prononcer dans son arrêt sur le problème que nous venons d'examiner, il y aurait lieu, selon nous, de déclarer que la procédure n'a révélé aucun élément qui affecte la validité de l'article 4 du règlement no 1041/67.

a)L'article 4, paragraphe 1, du règlement no 1041/67 est une disposition de portée générale, c'est-à-dire qu'il s'applique aussi aux cas dans lesquels les montants des restitutions ont été différenciés suivant les territoires de destination.b)Pour l'application des montants de restitution différenciés, l'article 4 du règlement no 1041/67 complète l'article 6 du règlement no 876/68. Il indique que l'expression atteindre la destination vise l'importation dans le territoire de destination, et importer consiste à mettre effectivement, du point de vue du droit douanier, et irrévocablement une marchandise en libre pratique, car seule la mise en libre pratique permet à la marchandise d'accéder au marché au sens du droit des restitutions.c)La question de savoir si le marché du territoire de destination a été atteint doit être appréciée en fonction de critères objectifs. Cela signifie que ce que les opérateurs intéressés savaient, leurs intentions et les conventions passées par eux n'ont en principe aucune importance. Le fait que la marchandise exportée est destinée à une entreprise établie dans le pays de destination peut constituer un indice de sa commercialisation dans ce pays.