–

za Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee), F. Toll Musteros, Procurador, uz asistenciju L. Garcíje Del Ría, i A. Larrañage Ysasi‑Ysasmendija, abogados,

–

za Diputación Foral de Gipuzkoa, B. Urizar Arancibia, Procuradora, i I. Arrue Espinosa, abogado

–

za španjolsku vladu, J. Rodríguez de la Rúa Puig, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, M. Jáuregui Gómez, L. Haasbeek i P. Ondrůšek, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 20. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (Nacionalna konfederacija posebnih centara za zaposlenje, Španjolska) i Diputación Foral de Gipuzkoa (Pokrajinsko vijeće Gipuzkoe, Španjolska) u vezi s odlukom kolegija vlade ovog pokrajinskog vijeća od 15. svibnja 2018. o odobrenju uputa namijenjenih javnim naručiteljima te institucije koje se odnose na određena rezervirana tržišta.

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 2004/18/EZ

3

Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) stavljena je izvan snage s učinkom od 18. travnja 2016. Članak 19. prvi stavak te direktive propisivao je:

Direktiva 2014/24

4

Uvodne izjave 1. i 36. Direktive 2014/24 glase:

5

Članak 2. stavak 1. točke 5. i 10. te direktive propisuje:

6

Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Načela nabave”, u stavku 1. propisuje:

7

Pod naslovom „Rezervirani ugovori”, članak 20. iste direktive propisuje:

Španjolsko pravo

8

Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/EU y 2014/24/EU, de 26 de febrero de 2014 (Zakon 9/2017 o javnoj nabavi, kojim se u španjolski pravni poredak prenose Direktive 2014/23/EU i 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća, od 26. veljače 2014.), od 8. studenoga 2017. (BOE br. 272, od 9. studenoga 2017., str. 107714) (u daljnjem tekstu: Zakon o ugovorima o javnoj nabavi), prenosi u španjolsko pravo Direktivu 2014/24. Četvrta dodatna odredba tog zakona, naslovljena „Rezervirani ugovori”, propisuje:

9

Završna četrnaesta odredba Zakona o ugovorima o javnoj nabavi, koja definira pojam „posebnih centara za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative” za koje se u četvrtoj dodatnoj odredbi tog zakona rezervira pristup postupcima javne nabave, propisuje:

10

Članak 43. konsolidiranog teksta Općeg zakona o pravima osoba s invaliditetom i njihovoj društvenoj integraciji, koji definira posebne centre za zapošljavanje, u stavcima 1., 2. i 4. propisuje:

Glavni postupak i prethodno pitanje

11

Conacee je neprofitna udruga španjolskog prava čiji su članovi savezi i udruženja posebnih centara za zapošljavanje.

12

Conacee je 23. srpnja 2018. podnio upravnu tužbu pred Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Visoki sud Baskije, Španjolska) radi poništenja odluke Diputación Foral de Gipuzkoa od 15. svibnja 2018., kojom se odobravaju upute namijenjene javnim naručiteljima te institucije i rezerviraju prava na sudjelovanje u postupcima dodjele ugovora ili u određenim njihovim grupama za posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative odnosno poduzeća za uključivanje [u tržište rada], kao i izvršenje dijela tih ugovora u okviru programa zaštićenih zaposlenja.

13

Rezerviranje ugovora koji su uključeni u te upute jest ono koje se nalazi u četvrtoj dodatnoj odredbi i četrnaestoj završnoj odredbi Zakona o ugovorima o javnoj nabavi, kojim se u španjolski pravni poredak prenosi članak 20. Direktive 2014/24.

14

Te odredbe rezerviraju pristup postupcima javne nabave iz tog članka 20. posebnim centrima za zapošljavanje i poduzećima za uključivanje [u tržište rada], isključujući time iz područja primjene navedenih odredbi, i posljedično iz pristupa tim rezerviranim postupcima javne nabave, posebne centre za zapošljavanje u okviru poduzetničke inicijative koje Conacee predstavlja na nacionalnoj razini.

15

Sud koji je uputio zahtjev navodi da navedene odredbe, time što ograničavaju područje primjene ratione personae rezerviranih ugovora, nameću dodatne uvjete u odnosu na one koji su predviđeni u članku 20. Direktive 2014/24. Ograničavanje područja primjene tog članka samo na „posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative” imalo bi za posljedicu isključivanje iz pristupa rezerviranim ugovorima poduzeća ili gospodarskih subjekata koji ispunjavaju uvjete predviđene tim člankom 20. jer, s jedne strane, barem 30 % njihovih zaposlenika su osobe s invaliditetom ili osobe u nepovoljnom položaju i, s druge strane, njihov je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija tih osoba.

16

U tim je okolnostima Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Visoki sud Baskije) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

O prethodnom pitanju

17

Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 tumačiti na način da mu se protivi to da država članica propiše dodatne uvjete u odnosu na one navedene u toj odredbi, čime se tako određeni gospodarski subjekti koji ispunjavaju uvjete predviđene navedenom odredbom isključuju iz rezerviranih postupaka javne nabave.

18

Članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 državama članicama daje mogućnost da rezerviraju postupke javne nabave za određene subjekte i uvjetuje je ispunjavanjem dvaju kumulativnih uvjeta koje nabraja, to jest, s jedne strane, da sudionici u postupku budu zaštićene radionice ili gospodarski subjekti čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju i, s druge strane, da najmanje 30 % osoblja tih radionica i tih gospodarskih subjekata čine takve osobe.

19

Kako bi se odgovorilo na postavljeno pitanje, valja utvrditi jesu li ta dva uvjeta taksativno navedena u tom članku 20. stavku 1., na način da se toj odredbi protivi to da države članice nameću dodatne uvjete i stoga isključuju iz provedbe postupka javne nabave predviđenih navedenom odredbom, gospodarske subjekte koji, iako ispunjavaju uvjete koji su njime propisani, ne ispunjavaju dodatne uvjete utvrđene nacionalnim pravom.

20

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije, valja voditi računa ne samo o njezinu tekstu, nego i o ciljevima koji se nastoje postići propisom kojeg je ona dio, kao i o kontekstu nastanka tog propisa (vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2018., Verbraucherzentrale Baden‑Württemberg, C‑330/17, EU:C:2018:916, t. 23. i navedenu sudsku praksu).

21

Kao prvo, što se tiče teksta članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24, valja utvrditi, kao prvo, da ta odredba daje državama članicama mogućnost da zaštićenim radionicama i određenim gospodarskim subjektima rezerviraju pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave te se navode uvjeti kojima je podvrgnuta ta mogućnost. Kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 41. i 42. svojeg mišljenja, navedena odredba je tako oblikovana izričajem koji ni na koji način ne upućuje na to da svi subjekti koji ispunjavaju te uvjete moraju uživati to pravo.

22

Kao drugo, drugi uvjet iz te odredbe, prema kojem najmanje 30 % osoblja subjekata obuhvaćenih potonjom odredbom moraju činiti osobe s invaliditetom ili osobe u nepovoljnijem položaju, predstavlja samo minimalni zahtjev.

23

Kao treće, valja naglasiti da upućivanje na „gospodarske subjekte”, s obzirom na definiciju tih izraza iz članka 2. točke 10. te direktive i kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 42. svojeg mišljenja, upućuje na određenu općenitost i neodređenost u pogledu subjekata koji se mogu koristiti postupcima javne nabave iz tog članka 20. stavka 1., pod uvjetom da je osnovni cilj tih subjekata socijalna i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnijem položaju.

24

Stoga iz teksta članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24 proizlazi da, kada odluče određenim subjektima rezervirati pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave na temelju te odredbe, države članice imaju određenu slobodu u provedbi uvjeta navedenih u toj istoj odredbi.

25

Kao drugo, što se tiče cilja koji se nastoji postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24, iz uvodne izjave 36. te direktive proizlazi da, kako bi zaposlenje i zanimanje doprinijeli integraciji u društvo te jamčili jednake mogućnosti za sve, mogućnost predviđena tom odredbom mora se upotrijebiti u korist zaštićenih radionica i gospodarskih subjekata čiji je glavni cilj podrška društvenoj i profesionalnoj integraciji ili ponovnoj integraciji osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju, poput nezaposlenih osoba, članova manjina ili ostalih društveno marginaliziranih skupina, koji ne bi mogli dobiti ugovore pod uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja.

26

Iz toga slijedi da je zakonodavac Unije putem zaposlenja i rada želio olakšati uključivanje osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju u društvo omogućujući državama članicama da rezerviraju pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave ili određenim grupama za zaštićene radionice i gospodarske subjekte koji, s obzirom na socijalni cilj koji žele postići, sudjeluju u tržištu u nepovoljnijem konkurentskom položaju.

27

Tako članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 teži cilju socijalne politike, koji se odnosi na zapošljavanje. No, u trenutnom stanju prava Unije, države članice raspolažu širokom marginom prosudbe u definiranju mjera kojima se može ostvariti određeni cilj u području socijalne politike i politike zapošljavanja (vidjeti u tom smislu presudu od 19. rujna 2018., Bedi, C‑312/17, EU:C:2018:734, t. 59. i navedenu sudsku praksu).

28

Slijedom toga, ispitivanje cilja koji se nastoji postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24 omogućuje potvrđivanje tumačenja koje proizlazi iz teksta te odredbe na način da, s obzirom na tu marginu prosudbe, države članice raspolažu određenom slobodom u provedbi navedene odredbe. Iz toga slijedi da članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 ne sadržava taksativno navedene uvjete, nego ostavlja državama članicama mogućnost da donesu dodatne uvjete koje subjekti iz te odredbe moraju ispuniti kako bi im se odobrilo sudjelovanje u postupcima javne nabave rezerviranima na temelju navedene odredbe, pod uvjetom da ti dodatni uvjeti pridonose jamčenju ciljeva socijalne politike i politike zapošljavanja koji se njome žele postići.

29

To tumačenje također potvrđuje, kao treće, povijest nastanka članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24. Naime, članak 19. stavak 1. Direktive 2004/18, koji se primjenjivao na rezervirane ugovore do stavljanja izvan snage te direktive Direktivom 2014/24, određivao je strože uvjete za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje su države članice mogle rezervirati, kako u pogledu subjekata ovlaštenih za sudjelovanje u tim postupcima koji su bili ograničeni na zaštićene radionice tako i osoba koje su zaposlene u tim subjektima, u kojima većinu zaposlenih moraju činiti osobe s invaliditetom koje zbog prirode ili ozbiljnosti svojeg invaliditeta ne mogu obavljati profesionalnu djelatnost u uobičajenim uvjetima.

30

No, valja naglasiti da ni iz Direktive 2014/24 niti iz njezine povijesti nastanka ne proizlazi da je zakonodavac Unije, kada je proširio područje primjene ratione personae postupaka javne nabave rezerviranih člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24, imao namjeru dovesti do toga da gospodarski subjekti navedeni u toj odredbi, koji koriste niži postotak osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnijem položaju, istiskuju gospodarske subjekte koji odgovaraju strožim zahtjevima od članka 19. stavka 1. Direktive 2004/18. Takav bi rezultat osim toga bio protivan cilju iz članka 20. stavka 1. Direktive 2014/24, koji se osim toga, kako proizlazi iz točke 26. ove presude, odnosi na uključivanje osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnijem položaju u društvo putem zaposlenja i rada.

31

Međutim, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 51. svojeg mišljenja, upravo bi to značilo da su države članice bile dužne prihvatiti sudjelovanje svih gospodarskih subjekata koji ispunjavaju uvjete utvrđene u tom članku 20. stavku 1. u rezerviranim postupcima javne nabave. Naime, postoji opasnost da bi u takvoj situaciji gospodarski subjekti koji ispunjavaju strože uvjete postavljene u članku 19. stavku 1. Direktive 2004/18 morali otpustiti određene manje produktivne radnike s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju kako bi mogli sudjelovati u tim postupcima javne nabave na ravnopravnoj konkurentskoj osnovi s gospodarskim subjektima kod kojih samo 30 % osoblja čine osobe s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju.

32

Slijedom toga, članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da uvjeti koji se u njemu nabrajaju nisu taksativno navedeni i da države članice imaju mogućnost nametnuti, ako je to potrebno, dodatne uvjete koje subjekti iz te odredbe moraju ispuniti kako bi bili ovlašteni sudjelovati u rezerviranim postupcima javne nabave.

33

Ipak valja naglasiti da države članice, pri korištenju te mogućnosti, moraju poštovati temeljna pravila UFEU‑a, osobito ona o slobodnom kretanju robe, slobodi poslovnog nastana i slobodnom pružanju usluga, kao i načela koja iz toga proizlaze, kao što su načela jednakog postupanja i proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2019., Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829, t. 48. i navedenu sudsku praksu), koje se, osim toga, odražavaju i u članku 18. Direktive 2014/24.

34

Stoga će sud koji je uputio zahtjev morati ispitati usklađenost nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s tim načelima, prema kojem, u okviru rezerviranih postupaka javne nabave predviđenih u članku 20. stavku 1. Direktive 2014/24, neprofitni subjekti moraju s jedne strane, izravno ili neizravno podupirati posebne centre za zapošljavanje, i držati više od 50 % udjela i, s druge strane, ti centri moraju u cijelosti reinvestirati svoju dobit u vlastitu ustanovu ili u drugi centar iste prirode.

35

Kako bi se tom sudu pružili elementi potrebni za provođenje takvog ispitivanja, valja istaknuti sljedeće.

36

Uvodno valja podsjetiti na to da je zabrana diskriminacije samo poseban odraz općeg načela jednakosti koje je dio temeljnih načela prava Unije te da to načelo propisuje da se u usporedivim situacijama ne smije postupati na različite načine odnosno da se u različitim situacijama ne postupa na isti način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Centraal Israëlitisch Consistorie van België i dr., C‑336/19, EU:C:2020:1031, t. 85. i navedenu sudsku praksu).

37

Konkretno, u pravu Unije u području javne nabave, načelo jednakog postupanja, koje je temelj pravila Unije o provedbi postupaka javne nabave, osobito znači da ponuditelji moraju biti ravnopravni u trenutku kada pripremaju svoje ponude i ima za cilj poticati razvoj zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među poduzetnicima koji sudjeluju u javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2019., Telecom Italia, C‑697/17, EU:C:2019:599, t. 32. i 33. i navedenu sudsku praksu).

38

Tako će u ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev morati, među ostalim, utvrditi nalaze li se posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative u istoj situaciji kao i posebni centri za zapošljavanje u okviru poduzetničke inicijative u pogledu cilja koji se želi postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24.

39

U svrhu tog određivanja taj će sud morati osobito uzeti u obzir, s jedne strane, činjenicu da iz nacionalnog propisa proizlazi da je svrha posebnog centra za zapošljavanje, bilo socijalne ili poduzetničke inicijative, zajamčiti plaćeni posao osobama s invaliditetom i smatra se sredstvom uključivanja najvećeg broja tih osoba u sustav redovnog zaposlenja i, s druge strane, da najmanje 70 % osoblja posebnog centra za zapošljavanje čine osobe s invaliditetom.

40

Iz toga slijedi da se čini da se posebni centri za zapošljavanje u okviru poduzetničke inicijative, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, nalaze, jednako kao posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative, u situaciji u kojoj oni ne bi mogli sudjelovati u postupcima javne nabave u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja.

41

Međutim, taj će sud također morati provjeriti mogu li, kao što je to španjolska vlada u biti navela u svojim pisanim očitovanjima, posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative zbog svojih značajki, učinkovitije provesti cilj socijalne uključenosti koji se nastoji postići člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24, što bi moglo objektivno opravdati različito postupanje u odnosu na posebne centre u okviru poduzetničke inicijative. U tom pogledu ta vlada pojašnjava da posebni centri za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative povećavaju socijalnu i negospodarsku vrijednost jer, kao prvo, nemaju svrhu ostvarivanja dobiti i reinvestiraju svu svoju dobit za svoje socijalne ciljeve, kao drugo, da su obilježeni usvajanjem demokratskih i participativnih načela u svojem upravljanju i, kao treće, da oni postižu to da njihova djelatnost ima veći socijalni utjecaj, pružajući mogućnosti za bolje zaposlenje i veće mogućnosti za socijalnu i profesionalnu reintegraciju osoba s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju.

42

Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, u skladu s načelom proporcionalnosti, koje je opće načelo prava Unije, pravila koja utvrde države članice ili javni naručitelji u okviru provedbe odredaba direktive 2014/24, poput pravila koja služe za određivanje provedbenih uvjeta za članak 20. stavak 1. te direktive, ne smiju prekoračiti ono što je nužno za postizanje ciljeva koje ta direktiva slijedi (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2020., Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, t. 45. i navedenu sudsku praksu).

43

U tom pogledu valja istaknuti da se i uvjet koji se odnosi na potporu i izravno ili neizravno sudjelovanje neprofitnih subjekata s više od 50 % udjela tako i uvjet koji se odnosi na obvezu ponovnog ulaganja cjelokupne dobiti u posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative, navedene u točki 34. ove presude, čine prikladnima jamčiti da takvi posebni centri za zapošljavanje imaju za glavni cilj integraciju osoba s invaliditetom ili u nepovoljnijem položaju, kao što se to zahtijeva člankom 20. stavkom 1. Direktive 2014/24.

44

[Kako je ispravljeno rješenjem od 6. prosinca 2021.] Što se tiče pitanja prelaze li ti zahtjevi ono što je nužno za postizanje tog cilja, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri može li činjenica da subjekt čiji je cilj stjecanje dobiti većinski sudjeluje, izravno ili neizravno, u posebnom centru za zapošljavanje, kao i može li ponovno ulaganje samo dijela dobiti u navedene centre, osigurati da potonji mogu ostvariti navedeni cilj jednako učinkovito kao i primjenom uvjeta navedenih u prethodnoj točki.

45

Kao treće, valja dodati, kao što su to učinile španjolska vlada i Europska komisija, da iz analize španjolskog propisa, koju je ta vlada iznijela u odgovoru na pitanja za pisani odgovor koja je postavio Sud, ne proizlazi da su gospodarski subjekti osnovani u skladu s pravom drugih država članica isključeni iz prava sudjelovanja u rezerviranim postupcima javne nabave, predviđenima tim španjolskim propisom, pod uvjetom da ti subjekti ispunjavaju uvjete izričito predviđene u navedenom propisu, za posebne centre za zapošljavanje u okviru socijalne inicijative. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da izvrši potrebne provjere u tom pogledu.

46

S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 20. stavak 1. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da država članica nametne dodatne uvjete u odnosu na one navedene u toj odredbi, isključujući time iz rezerviranih postupaka javne nabave određene gospodarske subjekte koji ispunjavaju uvjete predviđene navedenom odredbom, pod uvjetom da ta država članica poštuje načela jednakog postupanja i proporcionalnosti.

Troškovi

47

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.