Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2012 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2012-2015 /* COM/2012/0323 final */
Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2012
van Polen
en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Polen voor de
periode 2012-2015 DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en
artikel 148, lid 4, Gezien
Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van
7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties
en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], en met name artikel 5,
lid 2, Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[2], Gezien de resoluties van het Europees
Parlement[3], Gezien de conclusies van de Europese Raad, Gezien het advies van het Comité voor de
werkgelegenheid, Na raadpleging van het Economisch en
Financieel Comité, Overwegende hetgeen volgt: (1) Op 26 maart 2010
hechtte de Europese Raad zijn goedkeuring aan het voorstel van de Europese
Commissie voor een nieuwe groei‑ en werkgelegenheidstrategie. Deze Europa
2020-strategie moet voor betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en
zich toespitsen op de sleutelgebieden waarop Europa’s potentieel voor duurzame
groei en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft. (2) De Raad heeft op
13 juli 2010 een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het
economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010–2014) en op
21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor het
werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten[4]
aangenomen, die samen de "geïntegreerde richtsnoeren" vormen. De lidstaten werd verzocht in hun nationaal
economisch en werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening
te houden. (3) Op 12 juli 2011
heeft de Raad een aanbeveling over het nationale hervormingsprogramma voor 2011
van Polen aangenomen en een advies over het geactualiseerde
convergentieprogramma van Polen voor de periode 2011-2014 uitgebracht. (4) Op 23 november 2011
hechtte de Commissie haar goedkeuring aan de tweede jaarlijkse groeianalyse en
gaf daarmee de aanzet tot het tweede Europees Semester van voorafgaande en
geïntegreerde beleidscoördinatie, dat op de Europa 2020‑strategie berust. Op 14 februari 2012 heeft de Commissie op
grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 het
Waarschuwingsmechanismeverslag[5]
aangenomen. Daarin werd Polen niet genoemd als een van de lidstaten die aan een
diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. (5) Op 2 maart 2012
heeft de Europese Raad de prioriteiten inzake financiële stabiliteit,
begrotingsconsolidatie en groeibevorderende maatregelen goedgekeurd. Hij benadrukte dat moet worden gestreefd naar een
gedifferentieerde, groeivriendelijke begrotingsconsolidatie, normalisering van
de kredietverschaffing aan de economie, bevordering van groei en
concurrentievermogen, aanpakken van de werkloosheid en van de sociale gevolgen
van de crisis, en modernisering van de overheidsdiensten. (6) Op 2 maart 2012
verzocht de Europese Raad voorts de lidstaten die aan het Euro Plus‑pact
deelnemen hun toezeggingen tijdig te presenteren om in de stabiliteits‑
of convergentieprogramma's en de nationale hervormingsprogramma's te kunnen
worden opgenomen. (7) Polen heeft op
25 april 2012 zijn convergentieprogramma voor de periode 2012‑2015
en op 27 april 2012 zijn nationale hervormingsprogramma 2012 ingediend. Om met de onderlinge verbanden rekening te houden
zijn beide programma's terzelfder tijd geëvalueerd. (8) Op basis van de
overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad
verrichte evaluatie van het convergentieprogramma 2012, komt de Raad tot de
conclusie dat het aan de begrotingsprognoses van het programma ten grondslag
liggende macro‑economische scenario aannemelijk is en in overeenstemming
met de voorjaarsprognoses 2012 van de Commissie. De
doelstelling van de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is om
het buitensporige tekort tegen 2012 te corrigeren en de
middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) tegen 2015 te bereiken. In het programma wordt de MTD van een tekort van 1%
van het bbp bevestigd, wat afdoende rekening houdt met de eisen van het
stabiliteits‑ en groeipact. De
geplande correctie van het tekort is in overeenstemming met de termijn die door
de Raad is vastgesteld en de geplande begrotingsinspanningen zijn in lijn met
de aanbeveling in het kader van de buitensporigtekortprocedure. Op basis van het (herberekende) structurele tekort[6], is de geplande jaarlijkse
vooruitgang in de richting van de MTD hoger dan de 0,5% van het bbp (in
structurele termen). Het groeitempo van de
overheidsuitgaven, rekening houdend met discretionaire maatregelen aan de
ontvangstenzijde, is over de gehele programmaperiode in overeenstemming met de
benchmark van het stabiliteits‑ en groeipact, maar in 2013 overschrijdt
het de uitgavenbenchmark met een geringe marge volgens de voorjaarsprognoses
2012 van de Commissie. Voldoende vooruitgang
in de richting van de MTD zou bijkomende inspanningen kunnen vergen, aangezien
de nadruk nu voornamelijk ligt op aanzienlijke beperkingen van de
overheidsinvesteringen en er onvoldoende ondersteuning is van specifieke
maatregelen in de laatste jaren van het programma. De
overheidsschuld in Polen zal naar verwachting onder de 60% van het bbp blijven
gedurende de programmaperiode. De nationale
autoriteiten voorspellen dat zij stapsgewijs afneemt van 56,3% van het bbp in
2011 naar 49,7% van het bbp in 2015, terwijl de Commissie, rekening houdend met
mogelijke risico´s voor de consolidatieplannen, een langzamere verbetering
verwacht. (9) De Poolse regering heeft nog
geen actie ondernomen om uiterlijk in 2013 een permanente uitgavenregel in te
voeren. Het werk aan deze permanente regel is
nog niet afgerond en tot dusver zijn er geen details over bekendgemaakt. Er is evenmin voortgang geweest op het gebied van
de classificatie van nationale rekeningen in het Europees systeem van
economische rekeningen (ESR 95‑normen), noch met betrekking tot de
verbetering van de coördinatie tussen de verschillende geledingen van de
overheid bij de begrotingsprocedures. (10) De jeugdwerkloosheid ligt
boven het EU‑gemiddelde en is grotendeels het gevolg van een discrepantie
tussen de vraag naar en het aanbod van vaardigheden en de beperkte toegang tot
het leerlingstelsel en een leven lang leren. Er zijn maatregelen gepland om de toegang
van jongeren tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.
Het gedeeltelijke misbruik van overeenkomsten voor zelfstandigen en
civielrechtelijke overeenkomsten die niet onder de arbeidswet vallen, lijkt een
oorzaak van de arbeidsmarktsegmentatie en van armoede onder werkenden, die tot
de hoogste in de EU behoort. Bovendien
zou de reikwijdte en geschiktheid van aan werkenden toegekende voordelen voor
mensen met een laag loon opnieuw moeten worden bekeken. (11) Polen is in de tweede helft
van 2011 begonnen met een ambitieuze hervorming van het hoger onderwijs. Deze hervorming streeft ernaar de banden tussen
universiteiten en het bedrijfsleven te verstevigen en de discrepantie tussen
vaardigheden en banen aan te pakken. De
hervorming streeft er verder naar opleidingen flexibeler en ontvankelijker voor
veranderende behoeften op de arbeidsmarkt te maken. De
hervorming stimuleert ook het werken als zelfstandige.
Het is niettemin nog altijd nodig de relevantie en kwaliteit van het
onderwijs te verbeteren, met specifieke aandacht voor particuliere instellingen
voor hoger onderwijs. (12) De participatie van vrouwen op
de arbeidsmarkt moet omhoog door het stelsel van kinderopvang te verbeteren. Polen heeft op dit moment de laagste
inschrijvingsgraad in Europa voor onderwijs in de voorschoolse leeftijd. Dit is te wijten aan plaatsgebrek, een gebrekkige
adequate infrastructuur en onvoldoende gekwalificeerd personeel. De verklaring van de regering dat zij extra
middelen zou vrijmaken om voorschoolse instellingen (voor kinderen in de
leeftijd van 3‑5 jaar) op te zetten, komt niet tot uiting in de
begrotingswet 2012, waarin de onderwijssubsidies werden verminderd. Dit heeft ertoe geleid dat sommige gemeenten
scholen en kleuterscholen hebben gesloten. (13) Om de lage participatie van
oudere werknemers op de arbeidsmarkt aan te pakken, heeft Polen een algemene
pensioenhervorming aangenomen. De wettelijke
pensioenleeftijd zal vanaf 2013 stapsgewijs worden verhoogd tot 67 jaar voor
mannen in 2020 en voor vrouwen in 2040. Polen
is blijven streven naar een beperking van gunstige pensioenvoorwaarden voor
geüniformeerd personeel. In 2011 heeft Polen
enkele veranderingen in het socialezekerheidsfonds voor landbouwers (KRUS)
aangebracht. De hervorming is echter tijdelijk
en onvoldoende vanuit arbeidsmarktperspectief. De
mijnwerkers profiteren nog altijd van een speciale pensioenregeling. (14) Recente hervormingen om het
onderzoeksklimaat te verbeteren zijn bedoeld om financiering op maat te bieden
aan instellingen die het best presteren. Het
nationale onderzoeksprogramma dat in augustus 2011 is aangenomen, is een
belangrijke stap in deze richting. Het blijft
echter onduidelijk wat de samenhang en coördinatie is van de prioriteiten in
het programma in relatie tot innovatie en industrieel beleid. (15) Ongerechtvaardigde beperkingen
op het verlenen van professionele diensten belemmeren de verdere groei in hoge
mate, met name in de bouw, het vervoer en op het gebied van gezondheid. De regering heeft een plan aangekondigd om de
reglementering van professionele diensten met 50% te verlagen, zowel wat
opleidingseisen als licenties betreft. Ondanks
recente pogingen blijven de administratieve lasten voor ondernemingen hoog, en
het ontbreekt nog altijd aan efficiëntie in het overheidsbestuur. Tot de belangrijkste aandachtsgebieden behoren de
hoge nalevingskosten, de ingewikkelde en instabiele belastingwetgeving, de
zwakke handhaving bij de uitvoering van contracten, de langdurige en
tijdrovende procedures voor licenties en vergunningen, en de registratie van
eigendommen en wetgeving inzake ruimtelijke ordening.
De juridische procedures en andere rechtshandelingen zijn langdurig en
er is nog een aanzienlijk aantal zaken aanhangig. (16) De groei en de concurrentie in
de energiesector worden geremd door de achterblijvende toepassing van EU‑wetgeving,
met name wat het tweede en derde energiepakket, de richtlijn inzake
hernieuwbare energie en de hangende inbreukprocedures betreft. Terwijl het netwerk van snelwegen en expreswegen op
grote schaal wordt uitgebreid met steun van EU‑middelen, zijn
investeringen in het spoorwegnet nog noodzakelijker, gezien de zeer slechte
staat van de infrastructuur. Polen maakt niet
ten volle gebruik van de middelen uit het Cohesiefonds die hiervoor beschikbaar
zijn. Er zijn nog altijd belemmeringen om de
spoorwegmarkt doelmatig te laten functioneren. (17) Polen heeft een aantal
toezeggingen gedaan in het kader van het Euro Plus-pact. Deze toezeggingen, en de nakoming van de in 2011 gedane
toezeggingen, hebben betrekking op het bevorderen van de werkgelegenheid, het
verbeteren van het concurrentievermogen, het bevorderen van de houdbaarheid van
de overheidsfinanciën en het versterken van de financiële stabiliteit. De Commissie heeft de nakoming van de in het kader
van het Euro Plus‑pact gedane toezeggingen onderzocht. In de aanbevelingen is met de resultaten van dit
onderzoek rekening gehouden. (18) In de context van het Europees
Semester heeft de Commissie een alomvattende analyse van het economische beleid
van Polen verricht. Zij heeft het
convergentieprogramma en het nationaal hervormingsprogramma geëvalueerd. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de
relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid, maar
ook of de EU‑regels en ‑richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien
de noodzaak de algemene economische governance van de Europese Unie te
versterken door middel van een EU‑inbreng in toekomstige nationale
besluiten. Haar aanbevelingen in het kader van
het Europees Semester worden in de onderstaande aanbevelingen (1) tot en met
(6) weergegeven. (19) In het licht van deze
beoordeling, heeft de Raad het convergentieprogramma 2012 onderzocht en zijn
advies[7]
daarover is met name in onderstaande aanbeveling (1) weergegeven, BEVEELT AAN dat Polen in de periode
2012-2013 actie onderneemt om: 1. De voortgang in de richting
van de correctie van het buitensporige tekort te waarborgen. Daartoe de begroting voor het jaar 2012 volledig
uit te voeren en de structurele aanpassingsinspanning te bereiken die op grond
van de buitensporigtekortprocedure in de aanbevelingen van de Raad uiteen is
gezet. Daarna de noodzakelijke maatregelen te
specificeren om de uitvoering van de begrotingsstrategie te garanderen voor het
jaar 2013 en de jaren erna, zoals gepland, en een afdoende structurele
aanpassingsinspanning te garanderen om voldoende vooruitgang te realiseren in
de richting van de middellangetermijndoelstelling, waarbij ook de
uitgavenbenchmark wordt gehaald. Bezuinigingen
op groeibevorderende uitgaven in de toekomst te beperken en de naleving van
belastingen in de hand te werken. 2. De hervorming van het
begrotingskader te bespoedigen door wetgeving vast te stellen om uiterlijk in
2013 een permanente uitgavenregel in het leven te roepen. Deze regel moet in overeenstemming zijn met het
Europees systeem van economische rekeningen. Maatregelen
te nemen om de coördinatiemechanismen tussen de verschillende geledingen van de
overheid op middellange termijn te versterken en de jaarlijkse
begrotingsprocedures te verbeteren. 3. De jeugdwerkloosheid te
verminderen, de beschikbaarheid van het leerlingstelsel en van leren op het
werk uit te breiden, de kwaliteit van de beroepsopleidingen te verbeteren en de
voorgestelde strategie voor een leven lang leren vast te stellen. De onderwijsresultaten beter af te stemmen op de
behoeften van de arbeidsmarkt en de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Arbeidsmarktsegmentatie en armoede onder werkenden
te bestrijden, excessief gebruik van civielrechtelijke overeenkomsten te
beperken en de proeftijd bij arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur te
verlengen. 4. Het streven om de
participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt uit te breiden en de
inschrijvingsgraad van kinderen in zowel de opvang voor de jongste kinderen als
het voorschools onderwijs te verhogen, door stabiele financiering en investeringen
in de openbare infrastructuur, de terbeschikkingstelling van gekwalificeerd
personeel en betaalbare toegang te garanderen. De
diepgewortelde praktijken op het gebied van vervroegde uittreding aan te pakken
om de uittredingsleeftijd uit de arbeidsmarkt te verhogen. De speciale pensioenregeling voor mijnwerkers
geleidelijk af te schaffen met het doel hen volledig in het algemene stelsel te
integreren. Ambitieuzere, duurzamere stappen
te ondernemen om het socialezekerheidsfonds voor landbouwers (KRUS) te
hervormen zodat de individuele inkomens hierin beter tot uiting komen. 5. Aanvullende maatregelen te
nemen om een innovatievriendelijk ondernemersklimaat te garanderen door de
banden tussen onderzoek, innovatie en industrie aan te halen, en door gemeenschappelijke
prioriteitsgebieden en instrumenten vast te stellen die de gehele
innovatiecyclus ondersteunen; de toegang tot
financiering voor onderzoeks‑ en innovatieactiviteiten te verbeteren door
middel van garanties en overbruggingskredieten. 6. Meer inspanningen te leveren
om de stimuleringsmaatregelen voor investeringen in energieopwekkingscapaciteit
en efficiëntie te verbeteren, de ontwikkeling van grensoverschrijdende
koppeling van elektriciteitsnetten te versnellen en de concurrentie in de gassector
te bevorderen door gereguleerde prijzen geleidelijk af te schaffen en een
gashandelsplatform tot stand te brengen. De
rol en de middelen van de toezichthouder op de spoorwegmarkt uit te breiden, en
in te staan voor een doeltreffende en snelle uitvoering van
investeringsprojecten voor het spoor. De
beperkingen op het uitoefenen van professionele diensten weg te nemen en de
handhaving van contracten en de eisen voor bouwvergunningen te vereenvoudigen. Gedaan te Brussel, Voor de Raad De
voorzitter [1] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. [2] COM(2012) 323 final. [3] P7_TA(2012)0048 en P7_TA(2012)0047. [4] Besluit 2012/238/EU van de Raad van
26 april 2012. [5] COM(2012) 68 final. [6] Conjunctuurgezuiverd begrotingssaldo, exclusief
eenmalige en tijdelijke maatregelen, dat door de diensten van de Commissie op
basis van de in het programma vervatte informatie is herberekend volgens de
algemeen aanvaarde methode. [7] Uit hoofde van artikel 9, lid 2, van
Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.