ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Т. ĆAPETA
представено на 7 ноември 2024 година(1)
Дело C‑538/23
ÖBB-Infrastruktur AG,
WESTbahn Management GmbH
при участието на:
Schienen-Control Kommission
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия)
„ Преюдициално запитване — Железопътен транспорт — Директива 2012/34/ЕС — Член 31 — Принципи на налагане на такси за ползване на железопътната инфраструктура — Член 32 — Изключения от принципите на налагане на такси — Начисляване на надценки — Публикуване на надценките в референтния документ за железопътната мрежа — Член 56 — Процедура за одобряване на надценките “
I. Въведение
1. С цел подобряване ефективността на железопътната транспортна система с Директива 2012/34(2) Европейският съюз създава единно европейско железопътно пространство.
2. С настоящото преюдициално запитване Съдът е приканен да направи тълкуване по въпроса доколко Директива 2012/34 урежда процедурата за одобряване на таксите за ползване на железопътна инфраструктура, и по-специално на надценките.
II. Фактите в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
3. Уредбата на железниците съгласно Директива 2012/34 е твърде специализирана област на правото на Съюза. За да може читателят по-лесно да възприеме нейните особености и да разбере фактите, както са представени от запитващата юрисдикция, по-долу ще бъдат разгледани три групи факти: първо, страните в главното производство; второ, двата референтни документа за железопътната мрежа; и трето, хронологията на спора на национално равнище.
А. Страните в главното производство
4. Да представим най-напред тримата участници в главното производство.
5. ÖBB-Infrastruktur AG (наричано по-нататък „ÖBB“) е „управител на инфраструктура“. Съгласно член 3, точка 2 от Директива 2012/34 то отговаря за изграждането, управлението и поддръжката на железопътна инфраструктура, включително управлението на трафика и контрола на управлението и сигнализацията.
6. Schienen-Control Kommission (Комисия за железопътен контрол, наричана по-нататък „SCK“) е националният регулаторен орган в Австрия, създаден в съответствие с членове 55 и 56 от Директива 2012/34(3).
7. Въз основа на приложимото национално право в Австрия този регулаторен орган отговаря по-специално за одобряването на надценките, определени от управителя на инфраструктура.
8. Надценките са допълнителни такси към основните такси, които покриват преките разходи за използването на железопътна инфраструктура. Държавите членки могат да допуснат такива надценки в съответствие с член 32, параграф 1 от Директива 2012/34 „с оглед постигане на пълно възстановяване на направените от управителя на инфраструктура разходи“. В същата разпоредба се уточнява, че начисляването на надценки може да се разреши, доколкото пазарът е в състояние „да го понесе“, на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи.
9. Westbahn Management е „железопътно предприятие“ по смисъла на член 3, точка 1 от Директива 2012/34(4).
Б. Референтните документи за железопътната мрежа
10. Управителят на инфраструктура публикува критериите за разпределяне и таксите за използване на железопътната инфраструктура (наричани по-нататък „такси за инфраструктура“) в референтен документ за железопътната мрежа(5).
11. Настоящият спор е възникнал във връзка с референтните документи за железопътната мрежа на ÖBB за 2018 г. и 2019 г.
12. И в двата референтни документа за железопътната мрежа публикуваните инфраструктурни такси включват надценки за точно определените пет пазарни сегмента. Тези сегменти са търговски превоз на пътници, междуселищни обществени пътнически превози, градски и крайградски превози в пиковите часове, градски и крайградски превози извън пиковите часове и превоз на товари без промяна на влаковата композиция.
13. В публикувания референтен документ за железопътната мрежата за 2018 г. обаче е посочена само общата дължима сума за всеки пазарен сегмент, без да се уточнява разпределението на тази обща сума между преките разходи и надценките. За разлика от това, в референтния документ за железопътната мрежа за 2019 г. са посочени поотделно таксите за преките разходи и пазарните надценки за изминат влаккилометър за всеки пазарен сегмент, а след това и общата дължима сума като сбор от двете.
14. Австрийското право задължава управителя на инфраструктура да подаде заявление до SCK за одобряване на надценките.
15. На 12 август 2016 г. ÖBB подава заявление до SCK за одобряване на надценките, публикувани в референтния документ за железопътната мрежа за 2018 г.
16. На 18 август 2017 г. ÖBB подава заявление до SCK за одобряване на надценките, свързани с референтния документ за железопътната мрежа за 2019 г.
17. Референтните документи за железопътната мрежа за 2018 г. и 2019 г. съдържат изречение, в което се пояснява, че процедурата по одобряване на надценките в съответствие с релевантното национално право все още не е приключила.
18. Освен това в референтния документ за железопътната мрежа за 2019 г. се уточнява, че ако „тази процедура приключи с влязло в сила решение едва след началото на периода на работното разписание“, може да се извърши „възстановяване или съответно доплащане на всички такси за ползване на инфраструктурата, които до този момент евентуално са били начислявани в по-голям или в по-малък размер“.
В. Хронология на спора на национално равнище
19. В основата на настоящия спор е разногласие между страните по въпроса дали и по какъв ред могат да се въвеждат надценки. Спорът се развива по следния начин.
20. С решение от 12 декември 2016 г. SCK одобрява подаденото от ÖBB заявление за надценките за 2018 г., като това решение е обжалвано от WESTbahn Management. На 5 юли 2017 г. Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия)(6) отменя това решение поради пороци в процедурата по одобряване и връща преписката на SCK за ново разглеждане и вземане на решение; SCK възобновява процедурата за периода на работното разписание за 2018 г.
21. След като ÖBB подава заявление за одобрение на надценките за 2019 г., SCK обединява тези две процедури. Освен това то обединява тези две процедури с процедурата за преизчисляване на преките разходи.
22. След като SCK изисква от ÖBB да преизчисли преките си разходи, последният от своя страна подава заявление за промени в надценките за 2018 г. и 2019 г. ÖBB мотивира това искане със задължението си да постигне заложената от съответното министерство приходна цел.
23. На 17 декември 2020 г. SCK одобрява заявлението за надценките като такси за ползване на инфраструктурата за 2018 г. и 2019 г.(7).
24. В точка 1 от диспозитива на решението си SCK определя таксите за преките разходи и одобрява пазарните надценки за изминат влаккилометър за всеки от петте пазарни сегмента за периода на работното разписание за 2018 г. След това от двете суми изчислява общия размер на дължимата такса. В точка 2 от диспозитива на решението тя прави същото и по отношение на работното разписание за 2019 г., като за всеки от петте пазарни сегмента определя таксите за преките разходи и одобрените пазарни надценки за изминат влаккилометър, а след това изчислява и общата дължима такса като сбор от двете.
25. Доколкото разбирам това разяснение на запитващата юрисдикция относно решението на SCK, от една страна, в резултат на преизчислението преките разходи са намалени, а от друга, за да се постигне приходната цел въпреки това намаление, поисканото от ÖBB увеличение на надценките получава одобрение.
26. Както ÖBB, така и WESTbahn Management обжалват това решение пред запитващата юрисдикция, която следва да се произнесе в главното производство.
27. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция добавя едно последно съображение към тази съвкупност от факти: при изчисленията си SCK взема за основа „приходната цел“, определена от Република Австрия, която се изчислява в контекста на получаваните от ÖBB държавни субсидии.
28. В решението на SCK се посочва, че „[т]ази приходна цел (без обслужващите влакове и без отстъпки/надбавки) трябва да се постигне чрез таксите, като се вземе предвид разделението на преки разходи, от една страна, и надценки, от друга. С надценките се покрива поне част от общите разходи, т.е. постоянните разходи, а таксите, които са основани на преките разходи, направени вследствие на извършването на железопътната услуга, служат за покриване на преките разходи“.
Г. Преюдициалните въпроси
29. При гореизложените обстоятелства запитващата юрисдикция, Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли правото на Съюза, и по-специално член 32 от [Директива 2012/34] да се тълкува в смисъл, че държавата членка трябва да одобрява пазарните надценки ex ante, преди началото (или поне преди края) на съответния период на работното разписание, за което се заявяват пазарните надценки, или може държавата членка да одобрява пазарните надценки и ex post, след края на съответния период на работното разписание (евентуално години по-късно)? Трябва ли одобрението на пазарните надценки от страна на държавата членка по смисъла на член 32 от Директива 2012/34/ЕС да се разбира като влязло в сила решение?
2) Трябва ли правото на Съюза, и по-специално член 32, параграфи 1 и 6 във връзка с член 27, параграф 4 от Директива 2012/34/ЕС, да се тълкува в смисъл, че (в случай на промени на съществените им елементи) пазарните надценки трябва — в хронологичен ред — първо да се публикуват в референтния документ за железопътната мрежа (евентуално под условие за одобряването им) и едва след публикуването им да се одобряват от държавата членка? За да е налице промяна на съществени елементи по член 32, параграф 6 от Директива 2012/34/ЕС, достатъчно ли е да се промени „само“ размерът на пазарните надценки в сравнение с периода на работното разписание за предходната година?
3) (При утвърдителен отговор на втори въпрос, първо изречение) Трябва ли правото на Съюза, и по-специално член 32, параграфи 1 и 6 във връзка с член 27, параграфи 2 и 4 от Директива 2012/34/ЕС във връзка с точка 2 от приложение IV към нея — в светлината на изискването за прозрачност и сигурността на планирането съгласно съображение 34 от тази директива — да се тълкува в смисъл, че държавата членка не може да одобрява пазарни надценки, ако в референтния документ за железопътната мрежа за съответния период на работното разписание (за който е било поискано одобрение за тези пазарни надценки) не е бил публикуван самият размер на пазарните надценки, а е била публикувана само обща такса за изминат влаккилометър (като сбор от таксите за преките разходи, направени вследствие на извършването на железопътната услуга по член 31, параграф 3 от Директива 2012/34/ЕС, и пазарните надценки по член 32 от тази директива) за всеки пазарен сегмент; следователно от този референтен документ за железопътната мрежа железопътните предприятия не могат да се информират нито за „преките разходи“ (по смисъла на член 31, параграф 3 от Директива 2012/34/ЕС във връзка с член 2, точка 1 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/909 на Комисията от 12 юни 2015 година относно реда и условията за изчисляване на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга (ОВ L 148, 2015 г., стр. 17), нито за пазарните надценки по член 32 от Директива 2012/34/ЕС по пазарни сегменти?
4) (При утвърдителен отговор на втори въпрос, първо изречение) Трябва ли правото на Съюза, и по-специално член 32, параграфи 1 и 6 във връзка с член 27, параграф 4 от Директива 2012/34/ЕС — в светлината на изискването за прозрачност и сигурността на планирането съгласно съображение 34 от тази директива — да се тълкува в смисъл, че пазарните надценки, публикувани в референтния документ за железопътната мрежа за съответния период на работното разписание, имат обвързващо действие за целите на издаваното от държавата членка одобрение? Означава ли това обвързващо действие, че държавата членка не може да одобри по-високи пазарни надценки за пазарен сегмент от публикуваните в съответния референтен документ за железопътната мрежа? Обратно, изразява ли се обвързващото действие само в това, че одобрените общи такси (т.е. таксите за „преките разходи“ по член 31, параграф 3 от [Директива 2012/34] във връзка с член 2, параграф 1 от [Регламент за изпълнение 2015/909] заедно с пазарните надценки по член 32 от [Директива 2012/34]) не може да са по-високи от публикуваните в референтния документ за железопътната мрежа, докато самите пазарни надценки може да бъдат одобрени в по-висок размер от публикувания в този документ? Има ли първоначално подаденото заявление за одобрение до държавата членка обвързващо действие по отношение и на размера на пазарните надценки, а ако има, в каква посока (последващо увеличаване или последващо намаляване не допуска)? Проявява ли се обвързващото действие в друга форма?
5) Трябва ли правото на Съюза, и по-специално член 32, параграф 1 от [Директива 2012/34], да се тълкува в смисъл, че за да се определи дали пазарните надценки са допустими по принцип (извън подлежащата на оценка пазарна поносимост), т.е. за пълното покриване на разходите на управителя на инфраструктура, не следва да се взема предвид някакъв общ приход, който държавата членка е определила да бъде постигнат от управителя на инфраструктура („приходна цел“), състоящ се от сбора на таксите за преките разходи, направени вследствие на извършването на железопътната услуга по член 31, параграф 3 от Директива [2012/34], и пазарните надценки по член 32, параграф 1 от тази директива, а следва да се определят и установят разходите за пълно покритие, за да може на тази основа да се прецени дали и в какъв размер евентуално може да се одобрят пазарни надценки? Трябва ли при тази преценка на принципната допустимост на пазарните надценки (извън подлежащата на оценка пазарна поносимост) да се вземат предвид и държавните субсидии, предоставени от държавата членка на управителя на железопътната инфраструктура; ако трябва, по какъв начин следва да стане това? Трябва ли тези държавни субсидии евентуално да се приспадат от разходите за пълно покритие (наред с таксите за преките разходи, направени вследствие на извършването на железопътната услуга)? Трябва ли при това положение правото на Съюза, и по-специално член 32, параграф 1 във връзка с член 8, параграф 4 от [Директива 2012/34], да се тълкува в смисъл, че наред с таксите за преките разходи, направени вследствие на извършването на железопътната услуга, и наред с държавните субсидии, които евентуално следва да се вземат предвид, държавата членка трябва да определи и всички други печалби на управителя на железопътната инфраструктура от други търговски дейности и всички безвъзмездно отпуснати му средства от частни източници и да ги вземе предвид при преценката на въпроса за допустимостта на пазарните надценки; ако трябва, по какъв начин следва да стане това — евентуално отново чрез приспадането им от необходимите разходи за пълно покритие? Трябва ли при тази преценка да се вземат предвид и други такси, събирани от управителя на железопътната инфраструктура, като например такси за използване на пътнически перони („гарови такси“) и такси за използване на електрозахранващо оборудване за задвижваща електроенергия, както и за други елементи от дейността на управителя на железопътната инфраструктура?“.
30. Писмени становища представят ÖBB, WESTbahn Management, SCK, австрийското, нидерландското, норвежкото и полското правителство, както и Европейската комисия.
31. По делото не е проведено съдебно заседание.
III. Правна рамка
А. Директива 2012/34
32. Член 4 от Директива 2012/34 предвижда независимост на железопътните предприятия и управителите на инфраструктура:
„1. Държавите членки осигуряват на железопътните предприятия, които пряко или косвено са притежавани или контролирани от държавите членки, независим статус по отношение на управлението, административното обслужване и вътрешния контрол по административни, икономически и счетоводни въпроси, в съответствие с който те ще имат активи, бюджет и счетоводство, които са отделени от тези на държавата.
2. Управителят на инфраструктурата носи отговорност за своето собствено управление, административно обслужване и вътрешен контрол, като при това спазва рамката за налагане на такси и разпределяне и специалните правила, установени от държавите членки“.
33. Референтният документ за железопътната мрежа е уреден в член 27 от Директива 2012/34(8), както следва:
„1. След като се консултира със заинтересованите лица, управителят на инфраструктурата разработва и публикува референтен документ за железопътната мрежа, който се придобива срещу заплащане на такса, ненадвишаваща разходите за публикуването му. Референтният документ за железопътната мрежа се публикува най-малко на два официални езика на Съюза. Съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа се помества безплатно в електронен формат на интернет страницата на управителя на инфраструктура и е достъпно чрез обща интернет страница. Тази интернет страница се създава от управителите на инфраструктура в рамките на тяхното сътрудничество в съответствие с членове 37 и 40.
2. В референтния документ за железопътната мрежа се посочва характерът на инфраструктурата, която е на разположение на железопътните предприятия, и той съдържа информация относно условията за достъп до съответната железопътна инфраструктура. Референтният документ за железопътната мрежа съдържа и информация относно условията за достъп до обслужващите съоръжения, свързани към мрежата на управителя на инфраструктурата, и за предоставянето на услуги в тези съоръжения или се посочва интернет страница, на която такава информация се осигурява безплатно в електронен формат. Съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа е установено в приложение IV.
3. Референтният документ за железопътната мрежа се актуализира и изменя, когато е необходимо.
4. Референтният документ за железопътната мрежа се публикува не по-малко от четири месеца преди изтичането на крайния срок за заявяване на инфраструктурен капацитет“.
34. В първите три изречения на член 29, параграф 1 от тази директива се разпределят функциите по отношение на тарифната рамка, както следва:
„1. Държавите членки въвеждат тарифна рамка, като при това се съобразяват с условието за независимост на управлението, установено в член 4.
При спазване на това условие държавите членки въвеждат специални правила за налагане на такси или делегират такива правомощия на оператора на инфраструктура.
Държавите членки гарантират, че референтният документ за железопътната мрежа съдържа тарифната рамка и правилата за налагане на такси, или посочват електронна страница, на която са публикувани тарифната рамка и правилата за налагане на такси“.
35. Що се отнася до принципите на таксуване, за целите на настоящото производство са релевантни първите три параграфа на член 31 от Директива 2012/34(9):
„1. Таксите за ползване на железопътната инфраструктура и обслужващите съоръжения се заплащат съответно на управителя на инфраструктура и на оператора на обслужващото съоръжение и се използват за финансиране на дейността им.
2. Държавите членки изискват управителят на инфраструктура и операторът на обслужващо съоръжение да предоставят на регулаторния орган цялата необходима информация относно наложените такси с цел да се позволи на регулаторния орган да изпълнява функциите си, посочени в член 56. В това отношение управителят на инфраструктура и операторът на обслужващото съоръжение трябва да са в състояние да докажат на железопътните предприятия, че всички такси за ползването на инфраструктура и услуги, които са действително фактурирани на железопътното предприятие съгласно членове 30—37, съответстват на методиката, правилата и, когато е приложимо — на стойностите, предвидени в референтния документ за железопътната мрежа.
3. Без да се засягат параграфи 4 или 5 от настоящия член или член 32, таксите за пакета за минимален достъп и за достъп до инфраструктура, която свързва обслужващи съоръжения, се определят на равнището на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга.
Преди 16 юни 2015 [г.] Комисията приема мерки за определяне на условията за изчисляване на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга. Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 62, параграф 3[(10)].
Управителят на инфраструктура може да реши постепенно да се адаптира към тези условия в срок, изтичащ най-късно четири години след влизането в сила на тези актове за изпълнение“.
36. Надценките са уредени в член 32 от Директива 2012/34, като релевантен в случая е параграф 1:
„1. С оглед постигане на пълно възстановяване на направените от управителя на инфраструктура разходи, държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надценки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност на железопътните пазарни сегменти. Системата за налагане на такси отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.
Размерът на таксите обаче не трябва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне преките разходи, направени вследствие извършване на железопътната услуга заедно с определен процент възвръщаемост, който пазарът може да понесе.
Преди да одобрят налагането на такива надценки, държавите членки се уверяват, че управителите на инфраструктура са извършили оценка на тяхното значение за конкретните пазарни сегменти, като са разгледали поне двойките, изброени в точка 1 от приложение VI, и са отчели тези, които са от значение за въпроса. Списъкът на пазарните сегменти, определен от управителите на инфраструктура, съдържа най-малко следните три сегмента: услуги за превоз на товари, услуги за превоз на пътници в рамките на договора за обществени услуги и други услуги за превоз на пътници.
Управителите на инфраструктура могат допълнително да разграничават пазарните сегменти според превозваните товари или пътници.
Определят се и пазарните сегменти, в които железопътните предприятия понастоящем не извършват дейност, но могат да предоставят услуги през срока на валидност на системата на налагане на такси. Управителят на инфраструктура не включва надценка в системата на налагане на такси за тези пазарни сегменти.
Списъкът на пазарните сегменти се публикува в референтния документ за железопътната мрежа и се преразглежда най-малко веднъж на всеки пет години. Регулаторният орган, посочен в член 55, проверява този списък в съответствие с член 56“.
Б. Австрийското право
37. В съответствие с член 67d(6) от Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Федерален закон за железниците, железопътния подвижен състав и железопътния транспорт, наричан по-нататък „Eisenbahngesetz“ или „EisbG“) определянето на надценките трябва да бъде одобрено от SCK, която е длъжна да даде одобрение, ако са изпълнени основните условия, посочени в член 67d(1) от EisbG.
38. Член 42 от Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) (Федерален закон за преуреждане на правоотношенията на австрийските федерални железници) оправомощава Република Австрия да предоставя субсидии на ÖBB и във връзка с това да определи приходна цел (а именно общата сума, която ÖBB трябва да събере от таксите за ползване на инфраструктурата плюс пазарните надценки за съответния период на работното разписание).
IV. Анализ
39. И петте въпроса на запитващата юрисдикция по един или друг начин се отнасят до това какво предвижда Директива 2012/34 във връзка с процедурата за одобряване на надценките за разходите, свързани с използването на железопътната инфраструктура, и начина на тяхното изчисляване.
40. Съдебната практика по този въпрос е оскъдна. Съдът е разглеждал надценките само с оглед на тяхното въздействие върху конкурентоспособността на железопътния транспорт(11). Що се отнася до процедурите за определяне на таксите за използването на железопътната инфраструктура, включително евентуалните надценки, насоките в Директива 2012/34 са малко(12). Съдът е имал повод да разгледа преките разходи (за разлика от надценките) само в контекста на Директива 2001/14(13) — една от трите директиви, предшестващи Директива 2012/34, която урежда събирането на такси за ползване на железопътна инфраструктура.
41. Участниците в настоящото преюдициално производство тълкуват по различен начин Директива 2012/34, що се отнася, първо, до евентуалните ограничения, които тя налага на регулаторната свобода на държавите членки, и второ, до ролите, които тя отрежда на управителя на инфраструктурата и на регулаторния орган.
42. От едната страна е позицията на норвежкото правителство, което в писменото си становище твърди, че Директива 2012/34 изобщо не споменава (т.е. нито изисква, нито забранява) евентуална процедура за ex ante или ex post одобряване на надценките. Следвайки този довод, запитващата юрисдикция би стигнала до ясен отговор: при спазване на правилата за таксуване в Директива 2012/34, държавите членки разполагат със свободата да регламентират процедурата, която управителите на инфраструктура трябва да спазват при начисляването на надценки.
43. С известна доза предпазливост може да се каже, както прави Комисията в писменото си становище, че всъщност в Директива 2012/34 не се споменава изрично никаква процедура за одобрение на надценките. Въпреки това Комисията също така счита, че независимостта на управителя на железопътната инфраструктура поставя под въпрос пълната регулаторна свобода на държавите членки, когато те са избрали да въведат процедура за одобрение(14).
44. От другата страна е позицията на WESTbahn Management, който твърди, че единствено одобрение ex ante на таксите за ползване на инфраструктурата отговаря на изискванията на Директива 2012/34, а именно на изискването железопътните предприятия да получават „ясни и постоянни икономически сигнали от схемите за разпределяне на капацитета и от схемите за налагане на такси, които да ги насочват към вземането на рационални решения“(15). За да отговарят на това изискване, според WESTbahn Management публикуваните в референтния документ за железопътната мрежа надценки трябва да бъдат одобрени ex ante, преди влизане в сила на работното разписание. Единственото възможно решение ex post е това на регулаторния орган, с което той може да се произнесе относно намаляването на разходите по жалба на железопътно предприятие съгласно член 56 от Директива 2012/34.
45. В следващото изложение най-напред ще представя разбирането си за системата, която Директива 2012/34 въвежда във връзка с налагането на надценки (раздел А). Въз основа на това във втората част ще отговоря на петте въпроса на запитващата юрисдикция (раздел Б).
А. По отношение на системата, която Директива 2012/34 въвежда във връзка с надценките
46. Ще опиша въведената с Директива 2012/34 система, както я разбирам, на два етапа. Първо ще поясня принципите на таксуване, които тя установява (подраздел 1). След това ще анализирам съответните функции на държавите членки, на управителя на инфраструктурата и на регулаторния орган при определянето на таксите за ползване на железопътната инфраструктура и техните взаимоотношенията (подраздел 2).
1. Принципи на таксуване
47. Съгласно член 29, параграф 1, първа алинея от Директива 2012/34 тарифната рамката се въвежда от държавите членки, които обаче трябва да зачитат независимостта на управителя на инфраструктурата.
48. В съответствие с така установената тарифна рамка управителят на инфраструктурата определя и събира таксите(16). Управителят на инфраструктурата прави това в референтния документ за железопътната мрежа(17), който той трябва да публикува не по-малко от четири месеца преди изтичането на крайния срок за заявяване на инфраструктурен капацитет(18).
49. При определянето на таксите управителят на инфраструктурата трябва да зачита принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация на железопътните предприятия(19), който според Съда представлява „централният критерий за определяне и събиране на таксата за ползване на железопътната инфраструктура“(20).
50. Таксите се събират въз основа на договорено работно разписание, което съгласно точка 1 от приложение VII към Директива 2012/34 се изготвя веднъж на една календарна година.
51. За какво могат да събират такси управителите на инфраструктура?
52. Член 31, параграф 1 от Директива 2012/34 посочва, че такси се заплащат за ползване на железопътната инфраструктура и се използват за финансиране на дейността на управителя на инфраструктурата.
53. Съгласно член 31, параграф 3 от Директива 2012/34 таксите за пакета за минимален достъп(21) „се определят на равнището на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга“(22). В Регламента за изпълнение(23) допълнително се уточнява какво може да бъде начислено като преки разходи, като обхватът е ограничен(24). Следователно преките разходи не покриват всички разходи, които може да направи управителят на железопътната инфраструктура.
54. За да се постигне пълно възстановяване на извършените от управителя на инфраструктурата разходи, могат да се начисляват надценки. Член 32 от Директива 2012/34 определя надценките като изключение от принципите на таксуване. Освен това той изисква държавите членки да начисляват надценки единствено на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи и само „доколкото пазарът е в състояние да го понесе“(25). При това надценките трябва да гарантират конкурентоспособността(26) на железопътните пазарни сегменти.
55. Следователно като цяло таксите могат да покриват диапазона между преките разходи (таксите, събирани за пакета за минимален достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения, които следва да се определят на равнището на преките разходи, произтичащи от извършването на влаковата услуга) и общите разходи (всички разходи, направени от управителя на инфраструктурата, които могат да бъдат възстановени чрез начисляване на надценки)(27).
56. Следователно надценките служат единствено за покриване на направените от управителя на инфраструктурата разходи, а не за реализиране на печалба.
57. В това отношение в съображение 71 от Директива 2012/34 се посочва, че железопътната инфраструктура представлява „естествен монопол и поради това е необходимо на управителите на инфраструктура да се осигурят стимули за намаляване на разходите и за ефикасно управление на тяхната инфраструктура“. С други думи, за да се избягват изкушенията, които създава монополната позиция на управителите на инфраструктура, целта на правилата за таксуване е пълното възстановяване на направените разходи, но нищо повече.
58. Член 4, параграф 2 от Директива 2012/34 гарантира независимостта на управителя на инфраструктурата. Според Съда управителят на инфраструктурата трябва „да има, в дефинираната от държавите членки рамка на таксуването, известна свобода на действие, за да определя размера на таксите, така че да може да ги използва като инструмент за управление“(28). Тази независимост трябва да бъде гарантирана както по отношение на държавата членка, така и по отношение на регулаторния орган(29).
59. Например в решение Комисия/Чешка република(30) Съдът констатира, че определянето на пределен размер на таксите за ползването на железопътната инфраструктура от Чехия накърнява независимостта на управителя на инфраструктурата. По подобен начин в решение Комисия/Испания(31) Съдът приема, че „схемите за таксуване следва да предвиждат стимули за управителите на инфраструктурата да извършват необходимите инвестиции, когато те са икономически атрактивни“ и затова управителите на инфраструктурата трябва да имат свобода на действие, когато определят действителния размер на таксите(32).
60. В решение Комисия/Германия(33) Съдът посочва няколко примера, в които управителят на инфраструктурата би могъл да иска да се възползва от тази свобода на действие, за да оптимизира железопътната инфраструктура: управителят на инфраструктурата може да определя или да продължава да определя по-високи такси въз основа на дългосрочните разходи за някои инвестиционни проекти, също така би могъл да въведе схеми за отстъпки във връзка със събираните от операторите такси.
61. Независимостта на управителя на инфраструктурата трябва да се зачита и по отношение на определянето на надценките.
2. Кой какви функции има по Директива 2012/34?
62. Съгласно член 32, параграф 1, първо изречение от Директива 2012/34 държавата членка „може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надценки“. Както твърди и Комисията, по този начин държавата членка има първостепенна роля за одобряването на възможността за начисляване на надценки(34).
63. С други думи, ако тарифната рамка, определена от държавата членка съгласно член 29, параграф 1 от 2012/34, не предвижда възможност за начисляване на надценки, управителите на инфраструктурата нямат право да ги включват в своя референтен документ за железопътната мрежа, нито да ги събират въз основа на работното разписание.
64. Ако обаче държава членка е включила в тарифната рамка възможността за начисляване на надценки, управителите на инфраструктурата могат да начисляват такива надценки, като те трябва да бъдат изброени в референтния документ за железопътната мрежа.
65. Ако държавата членка по принцип позволява начисляването на надценки в съответствие с изискването за независимост на управителя на инфраструктурата, последният е компетентен да вземе решение относно конкретните пазарни сегменти и да начисли надценките. При това управителят на инфраструктурата трябва да прецени доколко тези надценки са подходящи за конкретните пазарни сегменти, като вземе предвид двойките, предвидени в точка 1 от приложение VI към Директива 2012/34(35). Списъкът на сегментите, включени в референтния документ за железопътната мрежа, трябва да съдържа най-малко услуги за превоз на товари, услуги за превоз на пътници в рамките на договор за обществени услуги и други услуги за превоз на пътници(36).
66. Списъкът на пазарните сегменти, за които се начисляват надценки, e обект на мониторинг от регулаторния орган в съответствие с надзорните му правомощия по член 56 от Директива 2012/34. Регулаторният орган предприема действия по жалба на заявител(37) или действа служебно(38).
67. Освен това правомощие, произтичащо от член 32, параграф 1, шесто изречение от Директива 2012/34, член 56, параграф 1 от същата директива предоставя на регулаторния орган по-обща компетентност да се произнася по жалби на железопътните предприятия срещу решенията на управителя на инфраструктурата, отнасящи се по-специално до(39) схемата за налагане на такси и равнището или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата, чието заплащане железопътното предприятие дължи или може да му бъде наложено(40).
68. Когато регулаторният орган извършва мониторинг на таксите за ползване на инфраструктурата, определени от управителя на инфраструктурата, неговите решения „трябва да се мотивират с нарушение на Директива 2012/34 и да се ограничат до отстраняването на случаи на несъвместимост“(41).
69. В член 56 от Директива 2012/34 не се засяга въпросът дали регулаторният орган извършва мониторинг преди или след като управителят на инфраструктурата определи надценките.
70. Съдът обаче е пояснил, макар и не във връзка с надценките, че регулаторният орган може да извършва мониторинг и след като таксите вече са били събрани(42).
71. Накрая, що се отнася до регулаторния орган, съгласно член 56, параграф 10 от Директива 2012/34 неговите решения подлежат на съдебен контрол(43).
Б. Отговор на въпросите на запитващата юрисдикция
72. С оглед на констатациите в предходния раздел относно принципите на таксуване и отношенията между различните участници съгласно Директива 2012/34, ще отговоря на въпросите на запитващата юрисдикция, както следва.
1. По първия въпрос
73. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали държавата членка трябва да одобрява налагането на надценки ex ante, или може да направи това и след съответния период на работното разписание. Освен това тя пита дали такова одобрение трябва да се смята за окончателно.
74. Както посочва Комисията в писменото си становище, макар във въпроса да се пита кога държавата членка трябва да одобри надценките, този въпрос следва да се разбира в смисъл кога регулаторният орган трябва да одобри конкретните предложени от управителя на инфраструктурата надценки преди началото на съответния период на работното разписание.
75. Както вече беше пояснено, възможността за налагане на надценки трябва винаги да бъде одобрена от държавите членки. Без такова по-принцип ex ante одобрение управителят на инфраструктурата изобщо не може да начислява надценки. Въпросът на запитващата юрисдикция обаче се отнася по-скоро до положение, при което начисляването на надценки по принцип е разрешено от държавата членка и управителят на инфраструктурата решава да използва тази възможност. Следователно в случая въпросът е дали конкретни надценки, които управителят на инфраструктурата желае да начисли, трябва да бъдат предварително одобрени.
76. Този прочит на преюдициалния въпрос съответства на направеното от запитващата юрисдикция описание на релевантното национално право, според което регулаторният орган одобрява начисляването на надценки, като при евентуално оспорване това може да стане и след релевантния период на работното разписание, какъвто е настоящият случай.
77. В отговор на въпроса, разбран по този начин, на първо място считам, че Директива 2012/34 по никакъв начин не възпрепятства процедура по одобрение, която е възложена на регулаторен орган. Поради това, в съответствие със становището на норвежкото правителство, Директивата не изисква процедура за одобрение на конкретни надценки. Тази възможност обаче също не е изключена.
78. Тъй като Директива 2012/34 не взема отношение по необходимостта от процедура по одобрение, тя също така и не определя дали процедурата трябва да се проведе ex ante, или след като периодът на работното разписание, за който се начисляват надценките, вече е приключил и таксите са били събрани.
79. Следователно Директива 2012/34 не възпрепятства държавите членки да въведат процедура по одобряване ex ante или ex post на конкретни надценки от регулаторен орган.
80. При такъв избор на национално равнище обаче трябва да се вземат предвид няколко уговорки.
81. Първо, тъй като управителят на инфраструктурата трябва да бъде независим от регулаторния орган, е важно мониторингът от страна на последния да не надхвърля допустимото по член 56, параграф 6 от Директива 2012/34: контрол за съответствието на надценките с глава IV, раздел 2 от Директива 2012/34 и с принципа на недопускане на дискриминация.
82. Това също така означава, че одобряването на надценките не засяга свободата на управителя на инфраструктурата да определя съобразно тарифната рамка необходимите такси в съответствие с целите на Директива 2012/34, като например оптимизирането на железопътната инфраструктура и други дискреционни цели, посочени в глава IV, раздел 2 от Директива 2012/34(44).
83. Второ, въпреки че решението за одобрение на конкретни надценки може да бъде взето след периода на работното разписание (какъвто е случаят в главното производство), съгласна съм със SCK, че все пак надценките, макар и още да не са одобрени, трябва да бъдат посочени в референтния документ за железопътната мрежа(45). Това би гарантирало, че железопътните предприятия получават ясни и съгласувани икономически сигнали, каквото е изискването на съображение 44 от Директива 2012/34. Освен това по този начин ще се гарантира, че независимо от продължителността на процедурата по одобрение управителят на инфраструктурата изпълнява задължението си по член 27, параграф 4 от Директива 2012/34, като публикува референтния документ за железопътната мрежа не по-малко от четири месеца преди изтичането на крайния срок за заявяване на инфраструктурен капацитет от железопътните предприятия.
84. Трето, такава процедура по одобрение не трябва да възпрепятства надзорната функция на регулаторния орган съгласно член 56 от Директива 2012/34 и защитата, която по този начин се предоставя на заявителите.
85. На въпроса дали такова одобрение трябва да се смята за окончателно, може да се отговори чрез позоваване на член 56, параграф 10 от Директива 2012/34: решенията, взети от регулаторния орган, трябва да могат да бъдат обект на съдебен контрол. Следователно одобрението не е окончателно, щом има възможност върху него да се упражни съдебен контрол.
86. В заключение, член 32 от Директива 2012/34 допуска процедура по одобряване на надценки, която се извършва или преди, или след съответния период на работното разписание, при условие че управителят на инфраструктурата запазва независимостта си при определянето на таксите в съответствие с целите на тази директива и регулаторният орган запазва контролната си функция. По отношение на това одобрение се прилагат националните процесуални правила, гарантиращи съдебен контрол върху решенията на регулаторния орган съгласно член 56, параграф 10 Директива 2012/34.
2. По втория въпрос
87. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали надценките трябва да бъдат публикувани в референтния документ за железопътната мрежа, преди да бъдат одобрени и дали промяната в размера на надценките представлява промяна на съществен елемент на системата на налагане на такси по смисъла на член 32, параграф 6 от Директива 2012/34.
88. Що се отнася до хронологичния ред, опирайки се на изводите си в точка 83 от настоящото заключение, считам, че размерът на надценките трябва да бъде публикуван в референтния документ за железопътната мрежа при спазване на крайния срок, предвиден в член 27, параграф 4 от Директива 2012/34. При спазване на това условие националното право следва да определи точно каква следва да бъде хронологията на одобряване на надценките. Ако такова одобрение се изисква, но все още е висящо към момента на публикуване на референтния документ за железопътната мрежа, това също следва да бъде посочено.
89. Трябва ли промяната на размера на надценките да се разглежда като промяна на съществен елемент на системата за налагане на такси по смисъла на член 32, параграф 6 от Директива 2012/34(46)? Промяната на „съществен елемент“ води до това, че публикуването на референтния документ за железопътната мрежа трябва да се извърши три месеца по-рано за съответния период на работното разписание в сравнение със ситуация, в която не настъпва промяна на съществени елементи.
90. Директива 2012/34 не уточнява какво трябва да се счита за „съществен елемент“ на системата на налагане на такси. Въпреки това, изискването референтният документ за железопътната мрежа да бъде публикуван по-рано, ако настъпи такава промяна, предполага, че „съществени елементи“ са тези, въз основа на които железопътните предприятия планират дейностите си за предстоящата година. Ако промяната е такава, че железопътните предприятия не биха могли да са предвидили таксите за следващия период на работното разписание, тя представлява съществено изменение.
91. В това отношение споделям становището на Комисията и на полското правителство, които изтъкват, че ако единствено размерът на надценките се е променил в сравнение с предходния период на работното разписание, но мотивите, методиката, пазарните сегменти и пазарното проучване се запазват, подобно изменение не би трябвало да се счита за промяна на съществен елемент на системата на налагане на такси.
92. Ако националното право предвижда процедура за одобрение за определянето на надценките от регулаторния орган, каквато предвижда австрийското право, то този орган следва да провери дали промяната е от такова естество, че да изисква по-ранно публикуване в съответствие с член 32, параграф 6 от Директива 2012/34 и с изискването за прозрачност, посочено в съображение 34 от нея.
93. Ето защо предлагам на Съда да отговори на втория въпрос, както следва. Директива 2012/34 не урежда въпроса дали надценките трябва да бъдат публикувани в референтния документ за железопътната мрежа, преди да бъдат одобрени, когато националното право изисква одобрение. Тази директива изисква единствено размерът на надценките да бъде публикуван в референтния документ за железопътната мрежа при спазване на срока, предвиден в член 27, параграф 4 от Директива 2012/34, т.е. поне четири месеца преди крайния срок за подаване на заявки за инфраструктурен капацитет. Изменението на размера на надценките, което съгласно член 32, параграф 6 от Директива 2012/34 налага по-ранно публикуване на референтния документ за железопътната мрежа, следва да се счита за изменение на съществен елемент на системата за налагане на такси по смисъла на тази разпоредба само ако произтича от промяна на мотивите, методиката или списъка на пазарните сегменти, въз основа на които се изчислява размерът на надценката. Промяна само в размера на надценките, основаваща се на същите мотиви и методика, не е промяна на съществен елемент по смисъла на член 32, параграф 6 Директива 2012/34.
3. По третия въпрос
94. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали за целите на член 27, параграфи 2 и 4, както и на член 32, параграфи 1 и 6 от Директива 2012/34, е достатъчно управителят на инфраструктурата да изброи в референтния документ за железопътната мрежа общите такси за изминат влаккилометър, без да уточнява съответните суми, отнасящи се до преките разходи, от една страна, и до надценките, от друга.
95. По този въпрос споделям мнението на SCK, че в референтния документ за железопътната мрежа на железопътните предприятия следва да се предостави информация относно таксите, която да е възможно най-точна.
96. Това изискване за точна информация произтича от приложение IV, точка 2, към която препраща член 27 от Директива 2012/34, с което се подкрепя тълкуването, че референтният документ за железопътната мрежа трябва да съдържа конкретна информация съответно за преките разходи и за надценките.
97. Освен това железопътните предприятия имат право да оспорват пред регулаторния орган таксите, определени в референтния документ за железопътната мрежа, които са в противоречие с правилата и принципите, съдържащи се в Директива 2012/34. Тъй като правилата на Директивата, отнасящи се до тези два отделни вида такси, се различават, правото на обжалване на железопътните предприятия би било засегнато, ако информацията за преките разходи и надценките не се предоставя отделно.
98. Ето защо предлагам на Съда да отговори на втория въпрос, както следва. За целите на член 27, параграфи 2 и 4 и на член 32, параграфи 1 и 6 от Директива 2012/34 не е достатъчно управителят на инфраструктурата да изброи в референтния документ общите такси за влаккилометър. Напротив, трябва да бъдат уточнени съответните суми, отнасящи се до преките разходи, от една страна, и до надценките, от друга.
4. По четвъртия въпрос
99. С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали надценките, посочени в референтния документ за железопътната мрежа, обвързват регулаторния орган, който се произнася по тяхното одобрение. По-конкретно, запитващата юрисдикция иска да се установи дали регулаторният орган би бил задължен да разпореди евентуална промяна в надценките единствено до равнището на общите такси, посочени в референтния документ за железопътната мрежа, и какъв вид изменения, ако има такива, би могъл да разпореди регулаторният орган.
100. Както посочих в точки 67 и 68 по-горе, съгласно член 56 от Директива 2012/34 регулаторният орган е оправомощен да упражни контрол за всяко нарушение на тази директива и да „посочи на […] управителя на железопътната инфраструктура измененията, които трябва да бъдат внесени в схемата за налагане на такси, за да се отстранят несъответствията на тази схема с предвидените в Директива 2012/34 изисквания“(47).
101. Въпреки това, за да зачете независимостта на управителя на инфраструктурата при определянето на таксите в съответствие с принципите на таксуване, описани в раздел A.1 по-горе, регулаторният орган едва ли може да се ангажира със собствени икономически оценки и например да определи по-високи надценки от тези, посочени от управителя на инфраструктурата(48).
102. Напротив, неговите правомощия за изменение трябва да се ограничават до това да гарантира реализирането на правилата и целите на Директива 2012/34.
103. Ако държава членка е въвела система за одобряване за конкретните надценки от регулаторния орган, в рамките на процедурата за одобрение този орган се подчинява на същите правила и цели на Директива 2012/34. Следователно регулаторният орган може само да одобри или да отхвърли надценките, или да разпореди изменението им, но не може да определя размера на надценките вместо управителя на инфраструктурата.
104. Ето защо предлагам на четвъртия преюдициален въпрос да се отговори, както следва. Ако държава членка е въвела процедура по одобряване на надценките от регулаторния орган, този орган може да даде такова одобрение в съответствие с член 56 от Директива 2012/34 при зачитане на независимостта на управителя на инфраструктурата. В заключение, определеният в референтния документ за железопътната мрежа размер на таксите обвързва регулаторния орган, но при осъществяването на мониторинга той може да разпореди извършването на промени в съответствие с член 56 от Директива 2012/34 при зачитане на независимостта на управителя на инфраструктурата.
5. По петия въпрос
105. С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи какъв е методът за изчисляване на общите разходи, направени от управителя на инфраструктурата, при определянето на валидността на надценките. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да се установи дали следва да вземе предвид приходната цел, определена от държавата. Освен това тя пита дали трябва да бъдат включени или приспаднати от общите разходи следните суми: първо, всички държавни субсидии, предоставени на управителя на железопътната инфраструктура; второ, всички други печалби на управителя на железопътната инфраструктура от други търговски дейности; трето, всички безвъзмездно отпуснати на управителя на железопътната инфраструктура средства от частни източници и четвърто, други такси, събирани от управителя на железопътната инфраструктура, и други елементи от неговата дейност.
106. Първо ще се спра на приходната цел. Както уточнява запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, Австрия определя годишна приходна цел за ÖBB. Освен това тя субсидира неговата търговска дейност.
107. Подобно на фактите по дело Комисия/Чешка република(49), посочено по-горе, в което държавата е определила пределен размер на таксата за управителя на инфраструктурата и по този начин е нарушила неговата независимост, струва ми се, че определянето на приходна цел също неизбежно накърнява тази независимост.
108. Както изтъква Комисията, поставянето на приходна цел лишава управителя на инфраструктурата от възможността да определя таксите в съответствие с правото на преценка, посочено в точка 60 и в бележка под линия 28 по-горе(50).
109. Съгласна съм с Комисията и поради това стигам до извода, че приходната цел не следва да се счита за релевантен фактор при вземането на решение относно валидността на надценките, определени от управителя на инфраструктурата, тъй като това би нарушило неговата независимост, гарантирана от член 4, параграф 2 от Директива 2012/34.
110. Що се отнася до въпроса дали трябва да се вземат предвид другите приходи, изброени от запитващата юрисдикция, считам, че трябва да се прави разлика между субсидиите и останалите приходи, за които се отнася въпросът.
111. Както изясних по-горе по отношение на принципите на таксуване, таксите могат да покриват диапазона между преките разходи(51) и общите разходи(52). Всички тези елементи обаче винаги се отнасят до направените от управителя на инфраструктурата разходи, за да бъде възможно използването на железопътната инфраструктура или пряко (чрез извършването на влаковата услуга), или непряко (например поради инвестиционни проекти за железопътна инфраструктура съгласно член 32, параграф 3 от Директива 2012/34).
112. Системата за събиране на такси, която служи за покриване на всички направени от управителя на инфраструктурата разходи, следва да му позволява да предоставя такава услуга, дори и да не разполага с други приходи. Следователно изчисляването на надценките, използвани за покриване на общите разходи за тези услуги, трябва да се прави отделно от другите възможни приходи на управителя на инфраструктурата.
113. Вярно е, че такива допълнителни приходи могат при нормални условия на стопанска дейност да допринесат за цялостния баланс между приходите и разходите на управителя на инфраструктурата, както изисква член 8, параграф 4 от Директива 2012/34. Това обаче по никакъв начин не променя необходимостта управителят на инфраструктурата да покрива всички разходи, свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура, независимо от всяка евентуална друга дейност на управителя.
114. Следователно приходи, като например печалби на управителя на железопътната инфраструктура от други стопански дейности, безвъзмездно отпуснати на управителя на железопътната инфраструктура средства от частни източници и други събрани такси или други елементи от неговата дейност, които не са свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура, са без значение за изчисляването на надценките.
115. Обратно, субсидиите, предоставени на управителя на инфраструктурата за компенсиране на загубите му, свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура, покриват същите разходи като тези, за които могат да се начисляват надценки.
116. Всъщност, ако управителят на инфраструктурата е в състояние чрез начисляване на надценки да покрие всички разходи, направени за предоставянето на железопътната инфраструктура, би отпаднала необходимостта от субсидии за покриване на свързаните с тази услуга загуби.
117. Ако обаче управителят е получил субсидии за покриване на разходите, свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура, и тези субсидии надхвърлят преките разходи, начисляването на надценки за същите разходи би довело до печалба, освен ако субсидиите не бъдат върнати до размера, покрит от надценките. Както обясних по-горе, надценките не могат да се начисляват с друга цел, освен за покриване на разходите, свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура.
118. Поради това считам, че условията и размерът на субсидиите, получени от управителя на инфраструктурата, трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на размера на надценките.
119. Предлагам на Съда да отговори на петия въпрос, както следва. Други източници на приходи и разходите, които не са свързани с общите разходи, направени от управителя на инфраструктурата за използването на железопътната инфраструктура, като например приходи от други стопански дейности, безвъзмездно отпуснати средства от частни източници, други събрани от управителя на инфраструктурата такси и други елементи от неговата дейност, не могат да се включват в изчисляването на надценките. При такива изчисления обаче следва да се вземат предвид условията и размерът на субсидиите, отпуснати за покриване на загубите, свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура.
V. Заключение
120. С оглед на изложеното дотук предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия), както следва:
„1) Член 32 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство допуска процедура по одобряване на надценки, която се извършва или преди, или след съответния период на работното разписание, при условие че управителят на инфраструктурата запазва независимостта си при определянето на таксите в съответствие с целите на тази директива и регулаторният орган запазва контролната си функция. По отношение на това одобрение се прилагат националните процесуални правила, гарантиращи съдебен контрол върху решенията на регулаторния орган съгласно член 56, параграф 10 Директива 2012/34.
2) Директива 2012/34 не урежда въпроса дали надценките трябва да бъдат публикувани в референтния документ за железопътната мрежа, преди да бъдат одобрени, когато националното право изисква одобрение. Тази директива изисква единствено размерът на надценките да бъде публикуван в референтния документ за железопътната мрежа при спазване на срока, предвиден в член 27, параграф 4 от Директива 2012/34, т.е. поне четири месеца преди крайния срок за подаване на заявки за инфраструктурен капацитет. Изменението на размера на надценките, което съгласно член 32, параграф 6 от Директива 2012/34 налага по-ранно публикуване на референтния документ за железопътната мрежа, следва да се счита за изменение на съществен елемент на системата за налагане на такси по смисъла на тази разпоредба само ако произтича от промяна на мотивите, методиката или списъка на пазарните сегменти, въз основа на които се изчислява размерът на надценката. Промяна само в размера на надценките, основаваща се на същите мотиви и методика, не е промяна на съществен елемент по смисъла на член 32, параграф 6 Директива 2012/34.
3) За целите на член 27, параграфи 2 и 4, както и на член 32, параграфи 1 и 6 от Директива 2012/34 не е достатъчно управителят на инфраструктурата да изброи в референтния документ общите такси за влаккилометър. Напротив, трябва да бъдат уточнени съответните суми, отнасящи се до преките разходи, от една страна, и до надценките, от друга.
4) Ако държава членка е въвела процедурата по одобряване на надценките от регулаторния орган, този орган може да даде такова одобрение в съответствие с член 56 от Директива 2012/34 при зачитане на независимостта на управителя на инфраструктурата. В заключение, определеният в референтния документ за железопътната мрежа размер на таксите обвързва регулаторния орган, но при осъществяването на мониторинга той може да разпореди извършването на промени в съответствие с член 56 от Директива 2012/34 при зачитане на независимостта на управителя на инфраструктурата.
5) Други източници на приходи и разходите, които не са свързани с общите разходи, направени от управителя на инфраструктурата за използването на железопътната инфраструктура, като например приходи от други стопански дейности, безвъзмездно отпуснати средства от частни източници, други събрани от управителя на инфраструктурата такси и други елементи от неговата дейност, не могат да се включват в изчисляването на надценките. При такива изчисления следва обаче да се вземат предвид условията и размерът на субсидиите, отпуснати за покриване на загубите, свързани с предоставянето на достъп до железопътната инфраструктура“.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 г. за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32). С Директива 2012/34 се преработват няколко директиви, които във времето са претърпели значителни изменения. Вж. Директива 91/440/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността (ОВ L 237, 1991 г., стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 86); Директива 95/18/ЕО на Съвета от 19 юни 1995 година относно лицензиране на железопътните предприятия (ОВ L 143, 1995 г., стр. 70; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 3, стр. 155) и Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 2001 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66).
3 Вж. също съображение 76 от Директива 2012/34; „Ефикасното управление и справедливото и недискриминационно използване на железопътната инфраструктура налагат създаването на регулаторен орган, който да наблюдава прилагането на правилата, предвидени в настоящата директива, и да действа като орган за разглеждане на жалби, без да се засяга възможността за съдебен контрол. Този регулаторен орган следва да може да осигурява изпълнението на исканията си за информация и на решенията си чрез налагане на подходящи санкции“.
4 Тази разпоредба определя като железопътно предприятие: „всяко публично или частно предприятие, лицензирано в съответствие с настоящата директива, основният предмет на дейност на което е предоставянето на услуги за железопътен превоз на товари и/или пътници, с изискване предприятието да осигурява тракция; това включва и предприятия, които предоставят само тракция“.
5 Вж. член 3, точка 26 от Директива 2012/34, където е дефиниран като „документ, в който са определени детайлно общите правила, сроковете, процедурите и критериите относно схемите за налагане на такси и за разпределяне на капацитета, включително всякаква допълнителна информация, необходима за подаването на заявки за инфраструктурен капацитет“. Съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа е установено в приложение IV към Директива 2012/34.
6 Решение на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) № W110 2146830‑1 от 5 юли 2017 г., AT:BVWG:2017:W110.2146830.1.00.
7 Решение на SCK от 17 декември 2020 г., № SCK-16‑012, SCK-17‑009 и SCK-18‑010.
8 Вж. също съображение 34 от Директива 2012/34.
9 Вж. също съображение 44 от Директива 2012/34: „Железопътните предприятия следва да получават ясни и постоянни икономически сигнали от схемите за разпределяне на капацитета и от схемите за налагане на такси, които да ги насочват към вземането на рационални решения“.
10 Вж. Регламент за изпълнение 2015/909.
11 Решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717).
12 По отношение на Директива 2001/14 вж. решение от 24 февруари 2022 г., ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113, т. 43): „В това отношение следва да се отбележи, че нито член 30 от Директива 2001/14, нито която и да било друга разпоредба от нея предвиждат производство за одобряване на таксите за ползване на инфраструктурата или на променливите величини, които позволяват определянето на последните“.
13 Решение от 24 февруари 2022 г., ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113).
14 Нидерландското и полското правителство са съгласни, че Директива 2012/34 не урежда реда и условията за одобряване. Освен това според нидерландското правителство процедурата за одобрение ex ante отговаря в най-голяма степен на целите на тази директива.
15 Съображение 44 от Директива 2012/34.
16 Вж. член 29, параграф 1, четвърта алинея от Директива 2012/34. Относно разликата между определянето на тарифната рамка от държавата членка и определянето на таксите от управителя на инфраструктурата вж. заключението на генерален адвокат Jääskinen по дело Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2012:524, т. 45—53).
17 Вж. в това отношение член 27 от Директива 2012/34 и приложение IV към нея.
18 Вж. член 27, параграф 4 от Директива 2012/34.
19 Вж. член 29, параграф 3 от Директива 2012/34: „Управителите на инфраструктура гарантират, че прилагането на схемата за налагане на такси води до равностойни и недискриминационни такси за различните железопътни предприятия, които осъществяват услуги от един и същ характер в дадена сходна част от пазара, и че действително прилаганите такси съответстват на правилата, установени в референтния документ за железопътната мрежа“.
20 Решение от 8 юли 2021 г., Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553, т. 42).
21 Съгласно точка 1 от приложение II към Директива 2012/34 пакетът за минимален достъп обхваща: „а) обработка на заявките за ползване на железопътен инфраструктурен капацитет; б) право на ползване на предоставения капацитет; в) използване на железопътната инфраструктура, включително на стрелки и железопътни възли; г) управление на влаковете, включително сигнализация, регулиране, диспечерски контрол, както и предаване и осигуряване на информация относно движението на влаковете; д) използване на електрозахранващо оборудване за задвижваща електроенергия, когато има такова; е) всякаква друга информация, необходима за прилагането или извършването на услугата, за която е предоставен капацитетът“.
22 Вж. също съображение 69 от Директива 2012/34.
23 Вж. Регламент за изпълнение 2015/909.
24 Вж. например решение от 30 май 2013 г., Комисия/Полша (C‑512/10, EU:C:2013:338, т. 90). По това дело Полша е включила, наред с другото, финансовите разходи, свързани с изплащането на заеми по договори, сключени от управителя с цел развитието и модернизацията на инфраструктурата.
25 Запитващата юрисдикция изрично изключва от предмета на преюдициалното запитване въпроса дали пазарът е в състояние да понесе надценките.
26 Относно тълкуването на понятието „конкурентоспособност“ в член 32 от Директива 2012/34 вж. заключението на генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona по дело LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:251, т. 37–45).
27 Решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Германия (C‑556/10, EU:C:2013:116, т. 79—81). В точка 86 Съдът уточнява: „Между тези две крайни величини съгласно Директива 2001/14 таксата може да варира поради отчитането на недостига на капацитет, както е предвидено в член 7, параграф 4 от тази директива, или на стойността на въздействието върху околната среда, както е споменато в член 7, параграф 5, или пък на специфичните инвестиционни проекти, визирани в член 8, параграф 2 от споменатата директива, както и на отстъпките по член 9 от тази директива“. Тези разпоредби по същество съответстват на член 31, параграфи 4—5, член 32, параграф 3 и член 33 от Директива 2012/34.
28 Решения от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 41), и от 9 ноември 2017 г., CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, т. 79). Вж. също решение от 24 февруари 2022 г., ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113, т. 51) (в което Съдът подчертава, че управителите на инфраструктурата трябва да имат известна гъвкавост при таксуването, която да им позволява да оптимизират използването на инфраструктурата си). Вж. също съображение 43 от Директива 2012/34.
29 Решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 42).
30 Решение от 11 юли 2013 г., Комисия/Чешка република (C‑545/10, EU:C:2013:509, т. 36).
31 Решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 45).
32 Решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 44).
33 Решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Германия (C‑556/10, EU:C:2013:116, т. 83).
34 Същото потвърждава и Съдът в решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 44).
35 Такива двойки са например услугите за превоз на пътници спрямо услугите за превоз на товари, вътрешните услуги спрямо международните услуги и т.н.
36 Съгласно член 32, параграф 1, шеста алинея от Директива 2012/34 информацията относно пазарните сегменти, за използването на които се начисляват надценки, трябва да се публикува в референтния документ за железопътната мрежа и редовно да се актуализира.
37 Съгласно член 3, точка 19 от Директива 2012/34 заявител е „железопътно предприятие или международна група железопътни предприятия, или други лица или юридически лица, като например компетентни органи съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 [на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (ОВ L 315, 2007 г., стр. 1)] и товароизпращачи, спедитори и оператори на комбиниран транспорт, които си набавят инфраструктурен капацитет с цел осигуряване на обществена услуга или от търговски интерес“.
38 Вж. решение от 3 май 2022 г., CityRail (C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 55—57).
39 Както Съдът е постановил, контролът на регулаторния орган може да се отнася до „всяко нарушение на разпоредбите на Директива 2012/34“. Решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 35).
40 Вж. също съображение 76 от Директива 2012/34: „Ефикасното управление и справедливото и недискриминационно използване на железопътната инфраструктура налагат създаването на регулаторен орган, който да наблюдава прилагането на правилата, предвидени в настоящата директива, и да действа като орган за разглеждане на жалби, без да се засяга възможността за съдебен контрол. Този регулаторен орган следва да може да осигурява изпълнението на исканията си за информация и на решенията си чрез налагане на подходящи санкции“.
41 Решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 47).
42 Решение от 7 март 2024 г., Die Länderbahn и др. (C‑582/22, EU:C:2024:213, т. 55). Съдът постановява това решение в контекста на въпроса дали регулаторният орган може да проверява законосъобразността на вече събраните такси, т.е. след периода им на валидност, и приема, че това е възможно (т. 55—57).
43 Що се отнася до член 30 от Директива 2001/14, Съдът приема, че регулаторният орган (и евентуално съдът, който упражнява контрол върху решението на този орган) има изключителна компетентност да установява незаконосъобразността на таксата по отношение на правната уредба относно достъпа до железопътната инфраструктура, изключвайки гражданските съдилища, които разглеждат искове за обезщетение за вреди. Вж. решение от 9 ноември 2017 г., CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, т. 97). Член 30 от Директива 2001/14 съответства на член 56 от Директива 2012/34. Вж. решение от 27 октомври 2022 г., DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832, т. 64).
44 Вж. точки 58—60 по-горе.
45 От фактите по делото е видно, доколкото запитващата юрисдикция не установи друго, че в референтните документи за железопътната мрежа за 2018 г. и 2019 г. е посочено, че процедурата по одобрение на надценките все още е в ход, но в референтния документ за железопътната мрежа за 2018 г. не са записани конкретните им размери.
46 „Ако управител на инфраструктура възнамерява да промени съществените елементи на системата на налагане на такси, посочена в параграф 1 от настоящия член, той ги оповестява публично най-малко три месеца преди срока за публикуване на референтния документ за железопътната мрежа в съответствие с член 27, параграф 4“.
47 Решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 45).
48 Съдът например констатира, че Испания е нарушила независимостта на управителя на инфраструктурата при определянето на таксите, като е ограничила правомощията му до „прилагането на формула, която е предварително определена с министерска заповед“. Вж. решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 44).
49 Решение от 11 юли 2013 г., Комисия/Чешка република (C‑545/10, EU:C:2013:509).
50 Комисията също твърди, че в стремежа си да постигне приходната цел, управителят на инфраструктурата би могъл да бъде подтикнат по-скоро да увеличи максимално печалбите, отколкото да оптимизира ефективността на железопътната инфраструктура, което е една от целите на Директива 2012/34. Вж. съображения 3, 6 и 43 от нея.
51 Тук се включват таксите, събирани за пакета за минимален достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения, които следва да се определят на равнището на преките разходи, произтичащи от извършването на влаковата услуга.
52 Това са всички разходи, направени от управителя на инфраструктурата, които могат да бъдат възстановени чрез налагане на надценки.