CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 7 de noviembre de 2024 (1)
Asunto C‑538/23
ÖBB-Infrastruktur AG,
WESTbahn Management GmbH
con intervención de:
Schienen-Control Kommission
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
« Procedimiento prejudicial — Transporte ferroviario — Directiva 2012/34/UE — Artículo 31 — Principios de los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias — Artículo 32 — Excepciones a los principios de los cánones — Aplicación de recargos — Publicación de los recargos en la declaración sobre la red — Artículo 56 — Procedimiento para aprobar recargos »
I. Introducción
1. Con el fin de mejorar la eficiencia del sistema de transporte ferroviario, la Unión Europea ha establecido un espacio ferroviario europeo único mediante la Directiva 2012/34/UE. (2)
2. Mediante la presente petición de decisión prejudicial se solicita al Tribunal de Justicia que interprete en qué medida la Directiva 2012/34 regula el procedimiento de aprobación de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria y, más concretamente, los recargos.
II. Hechos del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
3. La regulación de los ferrocarriles en virtud de la Directiva 2012/34 es un ámbito sumamente técnico del Derecho de la Unión. En aras de facilitar la comprensión de las complejidades y de los hechos expuestos por el tribunal remitente, a continuación se expondrán por separado tres grupos de hechos: en primer lugar, quiénes son las partes del litigio principal; en segundo lugar, las dos declaraciones sobre la red, y, en tercer lugar, la cronología del litigio a nivel nacional.
A. Partes del litigio principal
4. Presentemos en primer lugar a los tres participantes en el litigio principal.
5. ÖBB-Infrastruktur AG (en lo sucesivo, «ÖBB») es un «administrador de infraestructuras». De conformidad con el artículo 3, punto 2, de la Directiva 2012/34, es responsable de la instalación, administración y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, incluida la gestión del tráfico y el control-mando y señalización.
6. La Schienen-Control Kommission (Comisión de Control de la Red Ferroviaria; en lo sucesivo, «SCK») es el organismo regulador nacional austriaco, establecido de conformidad con los artículos 55 y 56 de la Directiva 2012/34. (3)
7. En Austria, con arreglo al Derecho nacional aplicable, dicho organismo regulador está encargado, en particular, de aprobar los recargos fijados por el administrador de infraestructuras.
8. Los recargos son cánones complementarios a los cánones de base que cubren los costes directos derivados de la utilización de la infraestructura ferroviaria. Los Estados miembros pueden autorizar tales recargos, de conformidad con el artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34, «con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras». La misma disposición precisa también que podrán autorizarse recargos, siempre que el mercado pueda «aceptarlo», basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios.
9. WESTbahn Management GmbH es una «empresa ferroviaria» en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2012/34. (4)
B. Declaraciones sobre la red
10. El administrador de infraestructuras publicará los criterios de adjudicación y los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias (en lo sucesivo, «cánones por la utilización de infraestructuras») en una declaración sobre la red. (5)
11. El presente litigio ha surgido de las declaraciones sobre la red de ÖBB relativas a los años 2018 y 2019.
12. En ambas declaraciones sobre la red, los cánones por la utilización de infraestructuras publicados incluían recargos para cinco segmentos de mercado cuyo importe se determinaba con exactitud. Estos eran el transporte comercial de viajeros, el servicio público de transporte de larga distancia de viajeros por carretera, el transporte de cercanías fuerte, el transporte de cercanías débil y el transporte de mercancías no manipulado.
13. Sin embargo, la declaración sobre la red de 2018, tal como fue publicada, solo indicaba el importe total que debía pagarse por cada segmento de mercado, sin especificar cómo se dividía ese importe total entre los costes directos y los recargos. En cambio, en la declaración sobre la red de 2019, los cánones por costes directos y los recargos se indicaban por separado por kilómetro de surco ferroviario recorrido para cada segmento de mercado y el canon total que debía pagarse se calculaba sumando ambos.
14. El Derecho austriaco exige que el administrador de infraestructuras solicite a la SCK que autorice los recargos.
15. En relación con los recargos publicados en la declaración sobre la red de 2018, ÖBB solicitó a la SCK que los autorizase el 12 de agosto de 2016.
16. Para los recargos relativos a la declaración sobre la red de 2019, ÖBB solicitó a la SCK su autorización el 18 de agosto de 2017.
17. Las declaraciones sobre la red de 2018 y de 2019 contenían una frase que explicaba que el procedimiento de aprobación de los recargos con arreglo al Derecho nacional aplicable seguía en curso.
18. La declaración sobre la red de 2019 precisaba, además, que, si «en dicho procedimiento no se ha adoptado una decisión definitiva hasta después del inicio del período de vigencia del horario de servicio», podrían «cobrarse posterior o retroactivamente los cánones por la utilización de infraestructuras que puedan haberse cobrado de más o de menos hasta ese momento».
C. Cronología del litigio a nivel nacional
19. El presente litigio tiene como fundamento un desacuerdo entre las partes acerca de si se pueden introducir recargos y con arreglo a qué procedimiento. Este litigio se desarrolló de la siguiente manera.
20. La SCK aprobó, el 12 de diciembre de 2016, la solicitud para la aplicación de recargos presentada por ÖBB para el año 2018, decisión que WESTbahn Management impugnó. El 5 de julio de 2017, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) (6) revocó dicha decisión al estimar que el procedimiento de aprobación adolecía de deficiencias y devolvió el asunto a la SCK para que lo tramitase y resolviera de nuevo. Esta continuó el procedimiento de aprobación relativo al período de vigencia del horario de servicio de 2018.
21. Tras solicitar ÖBB la autorización de los recargos de 2019, la SCK acumuló estos dos procedimientos. Además, acumuló igualmente esos dos procedimientos con el procedimiento para recalcular los costes directos.
22. Después de que la SCK solicitara a ÖBB que volviera a calcular los costes directos, esta última solicitó asimismo una modificación de los recargos para los años 2018 y 2019. ÖBB justificó esta solicitud sobre la base de su obligación de alcanzar el objetivo de ingresos fijado por el ministerio competente.
23. El 17 de diciembre de 2020, la SCK estimó la solicitud de aprobación de los recargos como canon por la utilización de infraestructuras para los años 2018 y 2019. (7)
24. En el punto 1 de la parte dispositiva de su decisión, la SCK estableció los cánones por costes directos y aprobó los recargos por kilómetro de surco ferroviario recorrido para cada uno de los cinco segmentos del mercado correspondientes al período de vigencia del horario de servicio de 2018. Por lo tanto, sobre la base de ambos importes, se calculó el canon total que debía pagarse. En el punto 2 de la parte dispositiva de su decisión, hizo lo mismo por lo que respecta al horario de servicio de 2019, determinando, para cada uno de los cinco segmentos del mercado, los cánones por costes directos y los recargos aprobados por kilómetro de surco ferroviario recorrido y calculando entonces el canon total que se debía pagar mediante la suma de ambos.
25. Entiendo que esta explicación que da el tribunal remitente sobre la decisión de la SCK significa que, en primer lugar, como resultado del nuevo cálculo, se redujeron los costes directos y, en segundo lugar, con el fin de cumplir el objetivo de ingresos, a pesar de esa reducción, se aprobó el aumento de los recargos solicitado por ÖBB.
26. Tanto ÖBB como WESTbahn Management interpusieron un recurso contra dicha decisión, que el tribunal remitente debe resolver en el litigio principal.
27. En su resolución de remisión, el tribunal remitente añadió una última consideración a este conjunto de hechos: la SCK basó sus cálculos en el «objetivo de ingresos» fijado por la República de Austria, que se calcula en el contexto de las subvenciones que ÖBB recibe del Estado.
28. La decisión de la SCK indicaba que «este objetivo de ingresos (sin trenes de servicio ni complementos y descuentos) debe estar cubierto por los cánones, teniendo en cuenta una subdivisión en costes directos, por una parte, y recargos, por otra. Mientras que los recargos están destinados a cubrir al menos una parte de los costes generales, es decir, los costes fijos, los cánones se basan en los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario».
D. Cuestiones prejudiciales
29. En estas circunstancias, el tribunal remitente, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo), decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 32 de la [Directiva 2012/34], en el sentido de que la autorización de los recargos de mercado debe concederla el Estado miembro ex ante, antes del comienzo (o, cuando menos, antes de la expiración) del período de vigencia del horario de servicio para el que se hayan solicitado los recargos de mercado, o puede conceder el Estado miembro la autorización de los recargos de mercado también ex post, una vez expirado el período de vigencia del horario de servicio de que se trate (en su caso, años después)? ¿Ha de entenderse por autorización de los recargos de mercado concedida por el Estado miembro a los efectos del artículo 32 de la Directiva 2012/34 una decisión definitiva?
2) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 32, apartados 1 y 6, en relación con el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34, en el sentido de que —en orden cronológico— debe procederse en primer lugar a la publicación de los recargos de mercado (en caso de modificación de elementos esenciales) en la declaración sobre la red (en su caso, bajo reserva de su autorización) y, solo después de su publicación, deben ser autorizados por el Estado miembro? ¿Se da ya una modificación de elementos esenciales en el sentido del artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34 si se modifica “únicamente” la cuantía de los recargos de mercado respecto del período de vigencia del horario de servicio del año anterior?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, primera frase, ¿debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 32, apartados 1 y 6, en relación con el artículo 27, apartados 2 y 4, de la Directiva 2012/34 y con su anexo IV, punto 2, leídos a la luz de la exigencia de transparencia y de la seguridad en la planificación a que se hace referencia en el considerando 34 de la Directiva 2012/34, en el sentido de que el Estado miembro no puede autorizar recargos de mercado cuando la cuantía de estos no se haya publicado en la propia declaración sobre la red correspondiente al período de vigencia del horario de servicio de que se trate (para el que se haya solicitado la autorización de estos recargos de mercado), sino que, antes bien, en esta declaración sobre la red se ha publicado únicamente un canon total por kilómetro de vía recorrido (como suma de los cánones correspondientes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, de conformidad con el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34, y de los recargos de mercado contemplados en el artículo 32 de dicha Directiva) para cada segmento de mercado, por lo que las empresas ferroviarias no han podido conocer, sobre la base de esta declaración sobre la red, ni los cánones correspondientes a los “costes directos” [en el sentido del artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34, en relación con el artículo 2, punto 1, del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909 de la Comisión, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario [(DO 2015, L 148, p. 17)],] ni los recargos por segmento de mercado contemplados en el artículo 32 de la Directiva 2012/34?
4) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, primera frase, ¿debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 32, apartados 1 y 6, en relación con el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34, leídos a la luz de la exigencia de transparencia y de la seguridad en la planificación a que se hace referencia en el considerando 34 de dicha Directiva, en el sentido de que los recargos de mercado publicados en la declaración sobre la red relativos al período de vigencia del horario de servicio en cuestión producen un efecto vinculante respecto a la autorización por parte del Estado miembro? ¿Se deriva de este efecto vinculante que el Estado miembro no puede autorizar recargos por segmento de mercado más elevados que los publicados en la correspondiente declaración sobre la red? ¿O bien existe un efecto vinculante únicamente en la medida en que los cánones totales autorizados (esto es, los cánones por los “costes directos” contemplados en el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34, en relación con el artículo 2, punto 1, del Reglamento de Ejecución 2015/909, más los recargos de mercado previstos en el artículo 32 de la Directiva 2012/34) no pueden ser más elevados que los publicados en la declaración sobre la red, pero sí se pueden autorizar recargos de mercado propiamente dichos por un importe superior al publicado en la declaración sobre la red? ¿Se da también un efecto vinculante, respecto de la cuantía, de la solicitud de autorización presentada originariamente ante el Estado miembro en lo que atañe a los recargos de mercado y, en caso de respuesta afirmativa, en qué sentido (¿no se permite ningún aumento ni ninguna reducción adicional?)? ¿Existe alguna otra forma de efecto vinculante?
5) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34, en el sentido de que, para determinar si son en principio admisibles los recargos de mercado (al margen de la viabilidad de mercado que haya de examinarse), esto es, con el objeto de cubrir en su totalidad los costes del administrador de infraestructuras, no ha de partirse de los ingresos totales que haya de obtener el operador de infraestructuras ferroviarias de conformidad con lo prescrito por el Estado miembro (“objetivo de ingresos”), compuestos por la suma de los cánones por los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, de conformidad con el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34, y de los recargos de mercado contemplados en el artículo 32, apartado 1, de dicha Directiva, sino que se deben determinar y fijar los costes para lograr la plena recuperación, con el fin de poder apreciar sobre tal base si pueden autorizarse los recargos de mercado y, en su caso, en qué cuantía? A la hora de determinar si son en principio admisibles los recargos de mercado (al margen de la viabilidad de mercado que haya de examinarse), ¿deben tenerse en cuenta también las subvenciones estatales concedidas por el Estado miembro a la empresa de infraestructuras ferroviarias? En caso de respuesta afirmativa, ¿cómo han de tenerse en cuenta? ¿Deben deducirse, en su caso, estas subvenciones estatales de los costes necesarios para lograr la plena recuperación (junto a los cánones por los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario)? En este contexto, ¿debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 32, apartado 1, en relación con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2012/34, en el sentido de que, además de los cánones por los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario y, a lo sumo, de las subvenciones estatales que deban tenerse en cuenta, el Estado miembro debe determinar e incluir en el examen de la cuestión de la admisibilidad de los recargos de mercado todos los demás beneficios obtenidos por la empresa de infraestructuras ferroviarias procedentes de otras actividades económicas y todos los ingresos no reembolsables de origen privado registrados por dicha empresa? En caso de respuesta afirmativa, ¿cómo han de tenerse en cuenta? ¿Deduciéndolos en su caso en las mismas condiciones de los costes necesarios para lograr la plena recuperación? ¿Deben incluirse también en esta apreciación otros cánones percibidos por la empresa de infraestructuras ferroviarias, tales como los cánones por el uso de andenes de viajeros (“cánones de estación”) y los cánones por el uso de instalaciones de suministro de corriente para tracción, así como otros elementos de gestión empresarial de la empresa de infraestructuras ferroviarias?»
30. Han presentado observaciones escritas ÖBB, WESTbahn Management, la SCK, los Gobiernos austriaco, neerlandés, noruego y polaco y la Comisión Europea.
31. No se ha celebrado vista.
III. Marco jurídico
A. Directiva 2012/34
32. El artículo 4 de la Directiva 2012/34 establece la independencia de las empresas ferroviarias y los administradores de infraestructuras:
«1. Los Estados miembros garantizarán que, por lo que se refiere a la gestión, administración y control interno de los asuntos administrativos, económicos y contables, las empresas ferroviarias directa o indirectamente propiedad de los Estados miembros o controladas por estos gocen de un estatuto independiente con arreglo al cual tengan, en especial, patrimonio, presupuestos y contabilidades separados de los del Estado.
2. Respetando el marco y las normas específicas establecidas por los Estados miembros en materia de cánones y de adjudicación, el administrador de infraestructuras será responsable de su gestión, administración y control interno.»
33. La declaración sobre la red se regula en el artículo 27 de la Directiva 2012/34 (8) del siguiente modo:
«1. El administrador de infraestructuras, previa consulta a las partes interesadas, elaborará y publicará una declaración sobre la red que podrá obtenerse a un precio que no exceda del coste de su publicación. La declaración sobre la red se publicará en al menos dos lenguas oficiales de la Unión. El contenido de la declaración sobre la red podrá obtenerse gratuitamente en formato electrónico en el portal web del administrador de infraestructuras y se tendrá acceso a él a través del portal web común. Los administradores de infraestructuras crearán dicho portal web en el marco de su cooperación de conformidad con los artículos 37 y 40.
2. La declaración sobre la red expondrá las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, y contendrá información sobre las condiciones de acceso a la misma. La declaración sobre la red contendrá asimismo información sobre las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio relacionadas con la red del administrador de infraestructuras, y para la prestación de servicios en dichas instalaciones, o indicará un sitio web en el que dicha información pueda obtenerse gratuitamente en formato electrónico. En el anexo IV se establece el contenido de la declaración sobre la red.
3. La declaración sobre la red se actualizará y modificará según proceda.
4. La declaración sobre la red se publicará como mínimo cuatro meses antes de que finalice el plazo de solicitudes de capacidad de infraestructura».
34. El artículo 29, apartado 1, frases primera a tercera, de dicha Directiva reparte las tareas en lo que respecta al marco para los cánones del siguiente modo:
«1. Los Estados miembros crearán un marco para los cánones, respetando la independencia de gestión establecida en el artículo 4.
A reserva de dicha condición, los Estados miembros establecerán asimismo normas específicas de fijación de cánones, o delegarán dichas facultades en el administrador de infraestructuras.
Los Estados miembros se asegurarán de que la declaración sobre la red contenga el marco y las normas de los cánones o indique un sitio web donde se publiquen.»
35. Por lo que se refiere a los principios de los cánones, los tres primeros apartados del artículo 31 de la Directiva 2012/34 (9) son pertinentes a efectos de mi apreciación:
«1. Los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias e instalaciones de servicio se abonarán al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio respectivamente, y se emplearán para financiar su actividad.
2. Los Estados miembros exigirán al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio que faciliten al organismo regulador toda la información necesaria sobre los cánones percibidos para que el organismo regulador pueda ejercer sus funciones de conformidad con el artículo 56. El administrador de infraestructuras y el explotador de la instalación de servicio deberán poder demostrar, a este respecto, a las empresas ferroviarias que los cánones por la utilización de infraestructuras y servicios efectivamente cobrados a la empresa ferroviaria, con arreglo a los artículos 30 a 37, son conformes a los métodos, normas y, cuando sean de aplicación, los baremos establecidos en la declaración sobre la red.
3. Sin perjuicio de los apartados 4 y 5 del presente artículo o de lo dispuesto en el artículo 32, el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
Antes del 16 de junio de 2015, la Comisión adoptará medidas para establecer las modalidades para el cálculo del coste directamente imputable a la explotación del tren. Estos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento de examen contemplado en el artículo 62, apartado 3. [(10)]
El administrador de infraestructuras podrá decidir adaptarse gradualmente a dichas modalidades durante un período no superior a cuatro años a partir de la entrada en vigor de los citados actos de ejecución.»
36. Los recargos se rigen por el artículo 32 de la Directiva 2012/34, cuyo primer apartado es pertinente:
«1. Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima de los segmentos de mercado ferroviario. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias.
No obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado.
Antes de aprobar el cobro de recargos, los Estados miembros se asegurarán de que los administradores de infraestructuras evalúen su importancia en el segmento de mercado de que se trate, considerando al menos las parejas de criterios enumeradas en el anexo VI, punto 1, y teniendo en cuenta las que sean pertinentes. La lista de segmentos del mercado definidos por los administradores de infraestructura incluirá al menos los tres segmentos siguientes: servicios de mercancías, servicios de viajeros en el marco de un contrato de servicio público, y otros servicios de viajeros.
Los administradores de infraestructuras podrán establecer además una distinción entre segmentos de mercado en función de las mercancías o viajeros transportados.
Deberán definirse también los segmentos de mercado en los que las empresas ferroviarias no operan en la actualidad, pero en los que durante el período de validez del sistema de cánones podrían prestar sus servicios. El administrador de infraestructuras no deberá incluir recargos en el sistema de cánones de estos segmentos de mercado.
La lista de segmentos de mercado se publicará en la declaración sobre la red y se revisará, al menos, cada cinco años. El organismo regulador contemplado en el artículo 55 controlará dicha lista de conformidad con el artículo 56.»
B. Derecho austriaco
37. De conformidad con el apartado 67d, punto 6, de la Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) [Ley Federal de Ferrocarriles, Material Rodante y Tráfico Ferroviario (Ley de Ferrocarriles)] (en lo sucesivo, «EisbG»), la fijación de recargos debe ser aprobada por la SCK, que está obligada a dar su consentimiento si se cumplen los requisitos básicos establecidos en el apartado 67d, punto 1, de la EisbG.
38. El artículo 42 de la Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) [Ley federal por la que se reorganizan las relaciones jurídicas de los ferrocarriles federales austriacos (Ley Federal de Ferrocarriles)] faculta a la República de Austria para subvencionar a ÖBB y, en relación con ello, para fijar un objetivo de ingresos (a saber, los cánones totales que ÖBB debe generar a partir de los cánones por la utilización de infraestructuras más los recargos de mercado durante el período de vigencia del horario de servicio de que se trate).
IV. Análisis
39. Las cinco cuestiones prejudiciales del tribunal remitente preguntan todas ellas, de un modo u otro, qué dice la Directiva 2012/34 sobre el procedimiento de aprobación de los recargos por costes relacionados con la utilización de infraestructuras ferroviarias y el método para calcularlos.
40. La jurisprudencia al respecto es escasa. El Tribunal de Justicia solo se ha pronunciado sobre los recargos en lo que respecta a su efecto sobre la competitividad del transporte ferroviario. (11) En lo que atañe a los procedimientos de determinación de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria, incluidos los posibles recargos, la Directiva 2012/34 ofrece pocas indicaciones. (12) El Tribunal de Justicia solo tuvo ocasión de abordar los costes directos (por oposición a los recargos) en el contexto de la Directiva 2001/14, (13) una de las tres predecesoras de la Directiva 2012/34, que regulaba la aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria.
41. Los participantes en el presente procedimiento prejudicial proponen interpretaciones divergentes de la Directiva 2012/34 en lo que respecta, en primer lugar, a las posibles limitaciones que impone a la libertad normativa de los Estados miembros y, en segundo lugar, a las funciones que asigna al administrador de infraestructuras y al organismo regulador.
42. En un lado del espectro se sitúa el Gobierno noruego que, en sus observaciones escritas, alega que la Directiva 2012/34 no dice nada (es decir, ni exige ni prohíbe) sobre un posible procedimiento de aprobación ex ante o ex post de los recargos. Seguir este argumento llevaría a una respuesta directa para el tribunal remitente: sin perjuicio de las normas de los cánones reguladas por la Directiva 2012/34, los Estados miembros tienen libertad para regular el procedimiento que deben seguir los administradores de infraestructuras para cobrar recargos.
43. De una manera un poco más prudente, cabe afirmar, como hace la Comisión en sus observaciones escritas, que la Directiva 2012/34 no menciona expresamente ningún procedimiento para la aprobación de los recargos. A pesar de ello, la Comisión también considera que la independencia del administrador de infraestructuras ferroviarias aboga en contra de la plena libertad normativa de los Estados miembros cuando optan por introducir un procedimiento de aprobación. (14)
44. En el otro lado del espectro se sitúa WESTbahn Management, que alega que solo una aprobación ex ante de los cánones por la utilización de infraestructuras cumple los requisitos de la Directiva 2012/34, en particular el requisito de que las empresas ferroviarias reciban «de los sistemas de adjudicación de capacidad y de los sistemas de cánones señales económicas claras y coherentes que las lleven a tomar decisiones racionales». (15) Para cumplir este requisito, WESTbahn Management aduce que los recargos publicados en la declaración sobre la red deben aprobarse ex ante, antes de que el horario de servicio entre en vigor. La única decisión que puede adoptarse a posteriori es la del organismo regulador, que puede decidir una reducción de los costes a raíz de que una empresa ferroviaria haya interpuesto un recurso con arreglo al artículo 56 de la Directiva 2012/34.
45. En las consideraciones que siguen, expondré en primer lugar mi razonamiento sobre el sistema establecido por la Directiva 2012/34 en materia de aplicación de recargos (Sección A). Ello me llevará a la segunda parte, en la que responderé a las cinco cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente (Sección B).
A. Sobre el sistema establecido por la Directiva 2012/34 en materia de recargos
46. Describiré el sistema introducido por la Directiva 2012/34, según lo entiendo, en dos fases. En primer lugar, explicaré los principios de los cánones que establece (subsección 1). En segundo lugar, evaluaré las funciones respectivas de los Estados miembros, el administrador de infraestructuras y el organismo regulador en la fijación de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria y su relación mutua (subsección 2).
1. Principios de los cánones
47. Según el artículo 29, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2012/34, el marco para los cánones será establecido por los Estados miembros, que, no obstante, deberán respetar la independencia del administrador de infraestructuras.
48. En el marco para los cánones así establecido, corresponde al administrador de infraestructuras determinar el canon y encargarse de su cobro. (16) El administrador de infraestructuras lo hace en la declaración sobre la red, (17) que debe publicar al menos cuatro meses antes de la fecha límite para las solicitudes de capacidad de infraestructura. (18)
49. Al determinar los cánones, el administrador de infraestructuras debe respetar el principio de igualdad de trato y de no discriminación de las empresas ferroviarias, (19) que es, según el Tribunal de Justicia, «el criterio central para establecer y recaudar el canon por la utilización de la infraestructura». (20)
50. Los cánones se percibirán sobre la base de un horario de servicio acordado que, según el anexo VII, punto 1, de la Directiva 2012/34, se establece una vez al año.
51. ¿Por qué pueden cobrar los administradores de infraestructuras?
52. El artículo 31, apartado 1, de la Directiva 2012/34 indica que los cánones se abonarán por la utilización de infraestructuras ferroviarias y se emplean para financiar la actividad del administrador de infraestructuras.
53. El artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34 establece que el canon de acceso mínimo (21) «será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario». (22) El importe que se calcula como costes directos se determina además en un reglamento de ejecución (23) y su ámbito de aplicación es limitado. (24) Por lo tanto, los costes directos no cubren todos los costes en los que puede incurrir el administrador de infraestructuras ferroviarias.
54. Para obtener la recuperación íntegra de los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, podrán cobrarse recargos. El artículo 32 de la Directiva 2012/34 caracteriza los recargos como una excepción a los principios de los cánones. También exige que los recargos sean recaudados por un Estado miembro únicamente cuando se basen en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios y «siempre que el mercado pueda aceptarlo». (25) Además, los recargos deben garantizar la competitividad (26) de los segmentos del mercado ferroviario.
55. En conjunto, los cánones pueden, por lo tanto, cubrir la horquilla entre los costes directos (los cánones por el paquete de acceso mínimo y para el acceso por vía férrea a las instalaciones de servicio, que deben ser equivalentes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario) y los costes totales (todos los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, que pueden recuperarse mediante la aplicación de recargos). (27)
56. Así pues, los recargos solo sirven para cubrir los costes asumidos por el administrador de infraestructuras y no para obtener beneficios.
57. A este respecto, el considerando 71 de la Directiva 2012/34 dispone que la infraestructura ferroviaria es «un monopolio natural y, por lo tanto, es preciso incentivar a sus administradores para que reduzcan costes y apliquen una gestión eficaz». En otras palabras, para evitar la tentación que los monopolios representan para los administradores de infraestructuras, el objetivo de las normas de los cánones es recuperar íntegramente los costes en los que hayan incurrido, pero nada más.
58. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2012/34 garantiza la independencia del administrador de infraestructuras. Según el Tribunal de Justicia, el administrador de infraestructuras debe «disponer, en el marco de tarifación que hayan definido los Estados miembros, de cierto margen de actuación para la determinación del importe de los cánones, de forma que pueda utilizarlo como instrumento de gestión». (28) Su independencia debe estar garantizada tanto en relación con el Estado miembro como con el organismo regulador. (29)
59. Por ejemplo, en la sentencia Comisión/República Checa, (30) el Tribunal de Justicia declaró que la fijación por Chequia de una tarifa máxima aplicable al uso de la infraestructura ferroviaria interfería en la independencia del administrador de infraestructuras. Asimismo, en la sentencia Comisión/España, (31) el Tribunal de Justicia decidió que «los sistemas de cánones deben incentivar a los administradores de infraestructuras para que realicen las inversiones adecuadas cuando estas se justifiquen desde el punto de vista económico» y, por lo tanto, los administradores de infraestructuras deben disponer de un margen de actuación en la fijación del importe real de los cánones. (32)
60. En la sentencia Comisión/Alemania, (33) el Tribunal de Justicia se refirió a algunos ejemplos en los que el administrador de infraestructuras podría querer utilizar este margen de actuación para optimizar la infraestructura ferroviaria: el administrador de infraestructuras podrá establecer o mantener tarifas más elevadas basadas en los costes a largo plazo de ciertos proyectos de inversión; puede establecer asimismo descuentos sobre los cánones percibidos de los operadores.
61. También debe respetarse la independencia de la administración de la infraestructura en relación con la fijación de recargos.
2. ¿Quién hace qué en la Directiva 2012/34?
62. A tenor del artículo 32, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2012/34, son los Estados miembros los que «podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos». Como también alega la Comisión, el Estado miembro tiene, por lo tanto, la función primordial de aprobar la posibilidad de cobrar recargos. (34)
63. En otras palabras, si el marco para los cánones decidido por el Estado miembro en virtud del artículo 29, apartado 1, de la Directiva 2012/34 no establece la posibilidad de cobrar recargos, los administradores de infraestructuras no están autorizados a incluirlos en su declaración sobre la red ni a recaudarlos sobre la base de un horario de servicio.
64. No obstante, si un Estado miembro ha incluido la posibilidad de aplicar recargos en el marco de tarifación, los administradores de infraestructuras pueden entonces cobrar tales recargos, que deben figurar en la declaración sobre la red.
65. Si un Estado miembro, en principio, permite que se cobren recargos, de conformidad con el requisito de independencia del administrador de infraestructuras, corresponde a dicho agente decidir sobre el segmento de mercado de que se trate y calcular los recargos. De este modo, el administrador de infraestructuras debe evaluar la importancia de esos recargos para el segmento de mercado de que se trate, teniendo en cuenta las parejas de características previstas en el anexo VI, punto 1, de la Directiva 2012/34. (35) Los segmentos enumerados en la declaración sobre la red deben incluir al menos los servicios de transporte de mercancías, los servicios de viajeros en el marco de un contrato de servicio público y otros servicios de viajeros.(36)
66. El organismo regulador, de conformidad con sus competencias de supervisión en virtud del artículo 56 de la Directiva 2012/34, se encarga de supervisar la lista de los segmentos del mercado para los que se cobran recargos. El organismo regulador actúa una vez que un candidato (37) ha presentado recurso o por iniciativa propia. (38)
67. Además de esa competencia derivada del artículo 32, apartado 1, párrafo sexto, de la Directiva 2012/34, el artículo 56, apartado 1, de dicho texto faculta con carácter más general al organismo regulador para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por las empresas ferroviarias contra las decisiones del administrador de infraestructuras relativas, entre otras cosas, (39) al sistema de cánones y a la cuantía o estructura de los cánones que se exigen o pueden exigirse a una empresa ferroviaria por la utilización de infraestructuras. (40)
68. Cuando el organismo regulador ejerce su supervisión de los cánones por la utilización de infraestructuras en los términos determinados por el administrador de infraestructuras, su decisión «deb[e] venir motivad[a] por la infracción de la Directiva 2012/34 y limitarse a subsanar situaciones de incompatibilidad». (41)
69. El artículo 56 de la Directiva 2012/34 no dice nada acerca de si la supervisión del organismo regulador tiene lugar antes o después de que el administrador de infraestructuras determine los recargos.
70. No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado, aunque no sea en relación con los recargos, que el organismo regulador puede ejercer su supervisión también después de que los cánones ya hayan sido percibidos. (42)
71. Por último, en lo que respecta al organismo regulador, sus decisiones, en virtud del artículo 56, apartado 10, de la Directiva 2012/34, están sujetas a un control jurisdiccional. (43)
B. Respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente
72. Habida cuenta de las apreciaciones de la sección anterior sobre los principios de los cánones y la relación entre los diferentes actores en el marco de la Directiva 2012/34, responderé a las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente como sigue.
1. Primera cuestión prejudicial
73. Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta si el Estado miembro debe aprobar la percepción de recargos ex ante o si también puede hacerlo después del período de vigencia del horario de servicio de que se trate. Además, se pregunta si tal aprobación debe considerarse definitiva.
74. Como ha sugerido la Comisión en sus observaciones, aunque esta cuestión prejudicial tenga por objeto que se dilucide en qué momento el Estado miembro debe aprobar el recargo, debe entenderse en el sentido de que tiene por objeto determinar en qué momento el organismo regulador debe aprobar los recargos específicos propuestos por el administrador de infraestructuras antes del inicio del período de vigencia del horario de servicio de que se trate.
75. Como ya se ha explicado, la posibilidad de cobrar recargos siempre ha de ser aprobada por los Estados miembros. Sin esa aprobación, en principio, ex ante, el administrador de infraestructuras no puede cobrar recargo alguno. No obstante, la cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente se refiere más bien a la situación en la que el cobro de recargos está autorizado, en principio, por el Estado miembro y el administrador de infraestructuras decide hacer uso de tal posibilidad. En ese caso, la cuestión es, por lo tanto, si los recargos concretos que el administrador de infraestructuras desea cobrar deben ser aprobados previamente.
76. Esta interpretación de la cuestión prejudicial estaría en consonancia con la descripción que hace el tribunal remitente del Derecho nacional pertinente, con arreglo al cual el organismo regulador aprueba la percepción de recargos que, en caso de impugnación, puede tener lugar una vez expirado el período de vigencia del horario de servicio de que se trate, como ocurría en el presente asunto.
77. En respuesta a la cuestión así entendida, considero, en primer lugar, que no hay nada en la Directiva 2012/34 que se oponga a que un procedimiento de aprobación se encomiende a un organismo regulador. Por tanto, de acuerdo con la opinión del Gobierno noruego, en virtud de la Directiva no es necesario un procedimiento de aprobación de los recargos concretos. Sin embargo, tampoco se excluye tal posibilidad.
78. Dado que la Directiva 2012/34 no se pronuncia sobre la necesidad de un procedimiento de aprobación, tampoco determina si dicho procedimiento debe tener lugar ex ante o después de que haya expirado el período de vigencia del horario de servicio para el que se cobran los recargos y estos se hayan cobrado.
79. Por consiguiente, la Directiva 2012/34 no impide a los Estados miembros introducir un procedimiento de aprobación ex ante o ex post de recargos concretos por parte de un organismo regulador.
80. Sin embargo, tal elección nacional debe tener en cuenta varias reservas.
81. En primer lugar, dado que el administrador de infraestructuras debe ser independiente del organismo regulador, es importante que la supervisión de este último no vaya más allá de lo permisible con arreglo al artículo 56, apartado 6, de la Directiva 2012/34: que los recargos se ajusten al capítulo IV, sección 2, de dicha Directiva y al principio de no discriminación.
82. Esto también significa que la aprobación de recargos no puede interferir con la libertad que tiene el administrador de infraestructuras para, en el marco de tarifación, determinar los cánones necesarios en consonancia con los objetivos de la Directiva 2012/34, como la optimización de la infraestructura ferroviaria y otros objetivos discrecionales enunciados en el capítulo IV, sección 2, de dicha Directiva. (44)
83. En segundo lugar, aunque la aprobación de los recargos concretos puede decidirse una vez expirado el período de vigencia del horario de servicio (como sucede en el litigio principal), estoy de acuerdo con la SCK en que los recargos deben, no obstante, figurar en la declaración sobre la red, aunque aún no hayan sido aprobados. (45) Esto garantizaría que las empresas ferroviarias recibieran señales económicas claras y coherentes, como exige el considerando 44 de la Directiva 2012/34. Además, ello garantizaría que, con independencia de la duración del procedimiento de aprobación, el administrador de infraestructuras cumpliera la obligación que le incumbe en virtud del artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34 publicando la declaración sobre la red al menos cuatro meses antes de la finalización del plazo para que las empresas ferroviarias presenten solicitudes de capacidad de infraestructura.
84. En tercer lugar, el procedimiento de aprobación no debe obstaculizar la función de supervisión del organismo regulador con arreglo al artículo 56 de la Directiva 2012/34 y la protección así concedida a los candidatos.
85. La cuestión de si tal aprobación debe considerarse definitiva puede responderse recurriendo al artículo 56, apartado 10, de la Directiva 2012/34: debe existir la posibilidad de someter las decisiones del organismo regulador a un control jurisdiccional. Por lo tanto, la aprobación no es definitiva, en tanto que puede estar sujeta a un control jurisdiccional.
86. En conclusión, el artículo 32 de la Directiva 2012/34 no se opone a un procedimiento de aprobación de recargos que tenga lugar antes o después del período de vigencia del horario de servicio de que se trate, siempre que el administrador de infraestructuras siga siendo independiente en la determinación de los cánones de conformidad con los objetivos de dicha Directiva y el organismo regulador mantenga su función de control. Tal aprobación está sujeta a las normas procesales nacionales que garantizan el control jurisdiccional de las decisiones del organismo regulador con arreglo al artículo 56, apartado 10, de la Directiva 2012/34.
2. Segunda cuestión prejudicial
87. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta si los recargos deben publicarse en la declaración sobre la red antes de su aprobación y si cualquier modificación en la cuantía de los recargos equivale a una modificación de un elemento esencial del sistema de cánones en el sentido del artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34.
88. Por lo que respecta al orden cronológico, remitiéndome a mis conclusiones expuestas en el punto 83 anterior, considero que el importe de los recargos debe publicarse en la declaración sobre la red respetando el plazo establecido en el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34. Con esta condición, corresponde por lo demás al Derecho nacional determinar con precisión la cronología requerida para la aprobación de los recargos. Si tal aprobación es necesaria, pero está pendiente en el momento de la publicación de la declaración sobre la red, esto también deberá indicarse.
89. ¿Debe considerarse la modificación del importe de los recargos como una modificación de un elemento esencial del sistema de cánones en el sentido del artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34? (46) Cualquier modificación de un «elemento esencial» tiene como consecuencia que la publicación de la declaración sobre la red deba tener lugar tres meses antes en lo que respecta al período de vigencia del horario de servicio de que se trate, en comparación con una situación en la que no se modifiquen los elementos esenciales.
90. La Directiva 2012/34 no ofrece más información sobre lo que debe considerarse un «elemento esencial» del sistema de cánones. No obstante, la exigencia de que la declaración sobre la red se publique antes si se produce una modificación de este tipo sugiere que los «elementos esenciales» son aquellos sobre cuya base las empresas ferroviarias planifican sus actividades para el año siguiente. Si la modificación es tal que las empresas ferroviarias pudieran no haber anticipado los cánones para el futuro período de vigencia del horario de servicio, se tratará de una modificación esencial.
91. A este respecto, comparto la opinión de la Comisión y del Gobierno polaco, que sostienen que, si solo se ha modificado el importe de los recargos en comparación con el período de vigencia del horario de servicio, pero las razones, la metodología, los segmentos de mercado y el estudio de mercado siguen siendo los mismos, tal modificación no debe considerarse una modificación de un elemento esencial del sistema de cánones.
92. Si el Derecho nacional establece un procedimiento de aprobación para la determinación de los recargos por parte del organismo regulador, como hace el Derecho austriaco, dicho organismo debe verificar si la modificación es de tal naturaleza que requiera una publicación anticipada de conformidad con el artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34 y de acuerdo con la exigencia de transparencia a la que hace referencia en su considerando 34.
93. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial del siguiente modo. La Directiva 2012/34 no regula la cuestión de si los recargos deben publicarse en la declaración sobre la red antes de su aprobación, en caso de que el Derecho nacional exija tal aprobación. Esta Directiva exige únicamente que el importe de los recargos se publique en la declaración sobre la red dentro del plazo previsto en el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34, es decir, como mínimo cuatro meses antes de que finalice el plazo de solicitudes de capacidad de infraestructura. La modificación de la cuantía de los recargos, que, de conformidad con el artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34, exige la publicación anticipada de la declaración sobre la red, únicamente debe considerarse una modificación de un elemento esencial del sistema de cánones en el sentido de dicha disposición si es consecuencia de una modificación en las razones, la metodología o la lista de segmentos del mercado sobre cuya base se calcula el importe del recargo. Una mera modificación del importe de los recargos basada en las mismas razones y metodología no constituye una modificación de un elemento esencial en el sentido del artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34.
3. Tercera cuestión prejudicial
94. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta si basta, a efectos de los artículos 27, apartados 2 y 4, y 32, apartados 1 y 6, de la Directiva 2012/34, con que el administrador de infraestructuras enumere en la declaración sobre la red los cánones totales por kilómetro de vía recorrido, sin precisar los importes respectivos relativos, por un lado, a los costes directos y, por el otro, a los recargos.
95. Sobre esta cuestión, comparto la opinión de la SCK de que las empresas ferroviarias deben recibir una información sobre los cánones lo más precisa posible en la declaración sobre la red.
96. Esta exigencia de información precisa se desprende del anexo IV, punto 2, al que se remite el artículo 27 de la Directiva 2012/34, que corrobora la interpretación según la cual la declaración sobre la red debe contener información específica sobre los costes directos y los recargos, respectivamente.
97. Además, las empresas ferroviarias tienen derecho a impugnar ante el organismo regulador los cánones especificados en la declaración sobre la red que sean contrarios a las normas y principios contenidos en la Directiva 2012/34. Dado que las normas de la Directiva relativas a estos dos tipos distintos de cánones son diferentes, el derecho de las empresas ferroviarias a recurrir se vería comprometido si la información no se proporcionara por separado para los costes directos y los recargos.
98. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial del siguiente modo. A efectos de los artículos 27, apartados 2 y 4, y 32, apartados 1 y 6, de la Directiva 2012/34, no basta con que el administrador de infraestructuras enumere en la declaración sobre la red los cánones totales por kilómetro de vía recorrido. Por el contrario, deben precisarse los importes respectivos relativos, por un lado, a los costes directos y, por el otro, a los recargos.
4. Cuarta cuestión prejudicial
99. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta si los recargos, tal como se especifican en la declaración sobre la red, son vinculantes para el organismo regulador que se pronuncia sobre su aprobación. Más concretamente, el tribunal remitente desea saber si el organismo regulador está obligado a ordenar una posible modificación de los recargos únicamente hasta la cuantía de los cánones totales establecida en la declaración sobre la red y qué tipo de modificaciones, en su caso, podría ordenar el organismo regulador.
100. Como se expone en los puntos 67 y 68 de las presentes conclusiones, el organismo regulador está facultado, con arreglo al artículo 56 de la Directiva 2012/34, para supervisar cualquier infracción de dicha Directiva y para «indicar [al] administrador de infraestructuras ferroviarias las modificaciones que deben introducirse en el sistema de cánones para subsanar las incompatibilidades de dicho sistema con los requisitos establecidos en la Directiva 2012/34». (47)
101. No obstante, a fin de respetar la independencia del administrador de infraestructuras a la hora de fijar los cánones de acuerdo con los principios de los cánones descritos en la sección A.1 de las presentes conclusiones, el organismo regulador difícilmente podrá realizar sus propias evaluaciones de orden económico y, por ejemplo, fijar recargos superiores a los establecidos por el administrador de infraestructuras. (48)
102. Por el contrario, sus competencias de modificación deben limitarse a garantizar que se cumplan las normas y los objetivos de la Directiva 2012/34.
103. Si un Estado miembro ha establecido un sistema de aprobación de recargos concretos por parte del organismo regulador, dicho organismo estará sujeto a las mismas normas y objetivos de la Directiva 2012/34 en el procedimiento de aprobación. Por lo tanto, el organismo regulador solo puede aprobar o rechazar los recargos u ordenar su modificación, pero no puede determinar el importe de los recargos en lugar del administrador de infraestructuras.
104. Por consiguiente, propongo que se responda a la cuarta cuestión prejudicial del siguiente modo. Si un Estado miembro ha establecido un procedimiento para la aprobación de recargos por parte del organismo regulador, dicho organismo podrá conceder tal autorización de conformidad con el artículo 56 de la Directiva 2012/34, siempre que respete la independencia del administrador de infraestructuras. En conclusión, el importe de los cánones establecido en la declaración sobre la red es vinculante para el organismo regulador, pero este podrá, en el ejercicio de su supervisión, ordenar que se realicen modificaciones de dicho importe de conformidad con el artículo 56 de la Directiva 2012/34, siempre que respete la independencia del administrador de infraestructuras.
5. Quinta cuestión prejudicial
105. Mediante su quinta cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta por el método de cálculo de los costes totales asumidos por el administrador de infraestructuras en el proceso de determinación de la validez de los recargos. Más concretamente, el tribunal remitente pregunta si debe tener en cuenta el objetivo de ingresos fijado por el Estado. También pregunta si debe incluirse en los costes totales, o deducirse de ellos, lo siguiente: en primer lugar, las subvenciones estatales concedidas al administrador de infraestructuras; en segundo lugar, todos los demás beneficios obtenidos por el administrador de infraestructuras procedentes de otras actividades económicas; en tercer lugar, todos los ingresos no reembolsables de origen privado percibidos por el administrador de infraestructuras, y, en cuarto lugar, otros cánones aplicados por el administrador de infraestructuras y elementos de gestión empresarial del administrador de infraestructuras.
106. Me referiré, en primer lugar, al objetivo de ingresos. Como explicó el tribunal remitente en la resolución de remisión, Austria establece un objetivo anual de ingresos para ÖBB. También subvenciona su actividad comercial.
107. De manera similar a los hechos del asunto Comisión/República Checa, (49) en el que el Estado fijó un precio máximo para el administrador de infraestructuras y, de este modo, vulneró su independencia, considero que establecer un objetivo de ingresos también interfiere necesariamente en esa independencia.
108. Como ha alegado la Comisión, el establecimiento de un objetivo de ingresos priva al administrador de infraestructuras de la capacidad de determinar los cánones de acuerdo con el margen de actuación a que se refieren el punto 60 y la nota 28 de las presentes conclusiones. (50)
109. Estoy de acuerdo con la Comisión y, por consiguiente, concluyo que el objetivo de ingresos no debe considerarse un factor relevante al decidir sobre la validez de los recargos establecidos por el administrador de infraestructuras, puesto que ello interferiría en su independencia, garantizada por el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2012/34.
110. Por lo que respecta a la cuestión de si procede tomar en consideración los otros ingresos enumerados por el tribunal remitente, considero que debe trazarse una distinción entre las subvenciones y los demás ingresos a que se refiere la cuestión.
111. Como se ha explicado anteriormente con respecto a los principios de los cánones, los cánones pueden cubrir la horquilla entre los costes directos (51) y los costes totales. (52) Sin embargo, todos ellos se refieren siempre a los costes asumidos por el administrador de infraestructuras para permitir el uso de la infraestructura ferroviaria, ya sea directamente (mediante la explotación del servicio ferroviario) o indirectamente (por ejemplo, debido a proyectos de inversión en la infraestructura ferroviaria con arreglo al artículo 32, apartado 3, de la Directiva 2012/34).
112. El sistema de cánones, que sirve para cubrir los costes totales asumidos por el administrador de infraestructuras, debe permitirle prestar dicho servicio, aun cuando no disponga de otros ingresos. Por lo tanto, el cálculo de los recargos para cubrir los costes totales de dichos servicios debe ser diferente de cualquier otro posible ingreso del administrador de infraestructuras.
113. Es cierto que tales ingresos adicionales pueden contribuir, en circunstancias empresariales normales, al equilibrio global entre los ingresos y los gastos de un administrador de infraestructuras, como exige el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2012/34. Sin embargo, esto no cambia la necesidad de que el administrador de infraestructuras cubra todos los costes asociados a la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria, con independencia de cualquier otra actividad que este pueda desempeñar.
114. Por consiguiente, ingresos como los beneficios obtenidos por el administrador de infraestructuras procedentes de otras actividades económicas, los ingresos no reembolsables de origen privado percibidos por el administrador de infraestructuras y otros cánones aplicados, y sus elementos de gestión empresarial, que no guardan relación con la puesta a disposición de infraestructuras ferroviarias, son irrelevantes para el cálculo de los recargos.
115. Por el contrario, las subvenciones concedidas al administrador de infraestructuras para cubrir las pérdidas ligadas a la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria cubren los mismos costes que aquellos a los que pueden aplicarse recargos.
116. En efecto, si, mediante el cobro de recargos, el administrador de infraestructuras es capaz de cubrir la totalidad de los costes derivados de la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria, desaparecería la necesidad de establecer subvenciones destinadas a cubrir las pérdidas relacionadas con dicho servicio.
117. Sin embargo, si el administrador de infraestructuras ha recibido subvenciones para cubrir los costes relacionados con la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria y tales subvenciones superan los costes directos, la aplicación de recargos por los mismos costes daría lugar a un beneficio, a menos que se devuelva la cuantía de las subvenciones cubierta por los recargos. Como ya se ha explicado, los recargos no pueden cobrarse con otro fin que no sea cubrir los costes relacionados con la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria.
118. Por ello, considero que, a la hora de calcular el importe de los recargos, deben tenerse en cuenta la modalidad y el importe de las subvenciones recibidas por el administrador de infraestructuras.
119. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a la quinta cuestión prejudicial del siguiente modo. No pueden formar parte del cálculo de los recargos otras fuentes de ingresos y costes no asociados a los costes totales asumidos por el administrador de infraestructuras por el uso de la infraestructura ferroviaria, como los beneficios procedentes de otras actividades económicas, los ingresos no reembolsables de origen privado y otros cánones aplicados por el administrador de infraestructuras, así como los elementos de gestión empresarial del administrador de infraestructuras. Sin embargo, en tales cálculos deben tenerse en cuenta la modalidad y el importe de las subvenciones concedidas para cubrir las pérdidas relacionadas con la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria.
V. Conclusión
120. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) del siguiente modo:
«1) El artículo 32 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, no se opone a un procedimiento de aprobación de recargos que tenga lugar antes o después del período de vigencia del horario de servicio de que se trate, siempre que el administrador de infraestructuras siga siendo independiente en la determinación de los cánones de conformidad con los objetivos de dicha Directiva y el organismo regulador mantenga su función de control. Tal aprobación está sujeta a las normas procesales nacionales que garantizan el control jurisdiccional de las decisiones del organismo regulador con arreglo al artículo 56, apartado 10, de la Directiva 2012/34.
2) La Directiva 2012/34 no regula la cuestión de si los recargos deben publicarse en la declaración sobre la red antes de su aprobación, en caso de que el Derecho nacional exija la aprobación. Esta Directiva exige únicamente que el importe de los recargos se publique en la declaración sobre la red dentro del plazo previsto en el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34, es decir, como mínimo cuatro meses antes de que finalice el plazo de solicitudes de capacidad de infraestructura. La modificación de la cuantía de los recargos, que, de conformidad con el artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34, exige la publicación anticipada de la declaración sobre la red, únicamente debe considerarse una modificación de un elemento esencial del sistema de cánones en el sentido de dicha disposición si es consecuencia de una modificación de las razones, la metodología o la lista de segmentos del mercado sobre cuya base se calcula el importe del recargo. Una mera modificación del importe de los recargos basada en las mismas razones y metodología no constituye una modificación de un elemento esencial en el sentido del artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2012/34.
3) A efectos de los artículos 27, apartados 2 y 4, y 32, apartados 1 y 6, de la Directiva 2012/34, no basta con que el administrador de infraestructuras enumere en la declaración sobre la red los cánones totales por kilómetro de vía recorrido. Por el contrario, deben precisarse los importes respectivos relativos, por un lado, a los costes directos y, por el otro, a los recargos.
4) Si un Estado miembro ha establecido un procedimiento para la aprobación de recargos concretos por parte del organismo regulador, dicho organismo podrá conceder tal autorización de conformidad con el artículo 56 de la Directiva 2012/34, siempre que respete la independencia del administrador de infraestructuras. En conclusión, el importe de los cánones establecido en la declaración sobre la red es vinculante para el organismo regulador, pero este podrá, en el ejercicio de su supervisión, ordenar que se realicen modificaciones de dicho importe de conformidad con el artículo 56 de la Directiva 2012/34, siempre que respete la independencia del administrador de infraestructuras.
5) No pueden formar parte del cálculo de los recargos otras fuentes de ingresos y costes no asociados a los costes totales asumidos por el administrador de infraestructuras por el uso de la infraestructura ferroviaria, como los beneficios procedentes de otras actividades económicas, los ingresos no reembolsables de origen privado y otros cánones aplicados por el administrador de infraestructuras, así como los elementos de gestión empresarial del administrador de infraestructuras. Sin embargo, en tales cálculos deben tenerse en cuenta la modalidad y el importe de las subvenciones concedidas para cubrir las pérdidas relacionadas con la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria.»
1 Lengua original: inglés.
2 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32). La Directiva 2012/34 es un texto refundido de varias Directivas que se han modificado significativamente a lo largo del tiempo. Véanse la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO 1991, L 237, p. 25); la Directiva 95/18/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias (DO 1995, L 143, p. 70), y la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO 2001, L 75, p. 29).
3 Véase también el considerando 76 de la Directiva 2012/34: «La gestión eficiente y la utilización justa y no discriminatoria de la infraestructura ferroviaria requiere el establecimiento de un organismo regulador que supervise la aplicación de las normas establecidas en la presente Directiva y actúe como órgano de apelación, sin perjuicio de la posibilidad de recurrir por vía judicial. Mediante las sanciones que correspondan, dicho organismo regulador debe poder hacer cumplir los requerimientos de información que emita y las decisiones que adopte a tal respecto».
4 Esta disposición define una empresa ferroviaria como «toda empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la presente Directiva, cuya actividad principal consista en prestar servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción. Se incluyen también en la definición las empresas que aportan exclusivamente la tracción».
5 Véase el artículo 3, punto 26, de la Directiva 2012/34, que la define como «la declaración que detalla las normas generales, plazos, procedimientos y criterios para los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad, incluida cualquier otra información que pueda ser necesaria para cursar solicitudes de capacidad de infraestructura». El contenido de la declaración sobre la red figura en el anexo IV de la Directiva 2012/34.
6 Sentencia del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) n.o W110 2146830‑1, de 5 de julio de 2017, AT:BVWG:2017:W110.2146830.1.00.
7 Decisión de la SCK de 17 de diciembre de 2020, n.os SCK-16‑012, SCK-17‑009 y SCK-18‑010.
8 Véase también el considerando 34 de la Directiva 2012/34.
9 Véase también el considerando 44 de la Directiva 2012/34: «Las empresas ferroviarias deben recibir de los sistemas de adjudicación de capacidad y de los sistemas de cánones señales económicas claras y coherentes que las lleven a tomar decisiones racionales».
10 Véase el Reglamento de Ejecución 2015/909.
11 Sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717).
12 Véase, en relación con la Directiva 2001/14, la sentencia de 24 de febrero de 2022, ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113), apartado 43: «A este respecto, procede señalar que ni el artículo 30 de la Directiva 2001/14 ni ninguna otra de sus disposiciones establecen un procedimiento de aprobación de los cánones de infraestructura o de las variables que permiten determinarlos».
13 Sentencia de 24 de febrero de 2022, ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113).
14 Los Gobiernos neerlandés y polaco coinciden en que la Directiva 2012/34 no prescribe las modalidades de aprobación. El Gobierno neerlandés opina también que un procedimiento de aprobación ex ante responde mejor a los objetivos de dicha Directiva.
15 Considerando 44 de la Directiva 2012/34.
16 Véase el artículo 29, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 2012/34. Sobre la diferencia entre el establecimiento del marco para los cánones por parte del Estado miembro y la determinación de los cánones por parte del administrador de infraestructuras, véanse las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2012:524), puntos 45 a 53.
17 Véanse, a este respecto, el artículo 27 y el anexo IV de la Directiva 2012/34.
18 Véase el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2012/34.
19 Véase el artículo 29, apartado 3, de la Directiva 2012/34: «Los administradores de infraestructuras velarán por que el sistema de cánones aplicado dé como resultado que las empresas ferroviarias que presten servicios de naturaleza semejante en una parte similar del mercado abonen cánones equivalentes y no discriminatorios, y por que los cánones efectivamente aplicados sean conformes a las normas establecidas en la declaración sobre la red».
20 Sentencia de 8 de julio de 2021, Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553), apartado 42.
21 A tenor del anexo II de la Directiva 2012/34, punto 1, el paquete de acceso mínimo comprende: «a) tramitación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ferroviaria; b) derecho a utilizar la capacidad concedida; c) utilización de la infraestructura ferroviaria, incluidas bifurcaciones y desvíos de la red; d) control del tren, incluida señalización, regulación, expedición, así como comunicación y suministro de información sobre circulación ferroviaria; e) utilización de las instalaciones de alimentación eléctrica para la corriente de tracción, cuando estén disponibles; f) cualquier otra información necesaria para introducir o explotar el servicio para el que se ha concedido capacidad».
22 Véase también el considerando 69 de la Directiva 2012/34.
23 Véase el Reglamento de Ejecución 2015/909.
24 Véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de mayo de 2013, Comisión/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338), apartado 90. En dicho asunto, Polonia incluyó, entre otros, los costes financieros ligados a la devolución de los préstamos contratados por el administrador para el desarrollo y la modernización de la infraestructura.
25 El tribunal remitente ha excluido expresamente del objeto de la petición de decisión prejudicial la cuestión de si el mercado puede aceptar la aplicación de recargos.
26 Sobre la interpretación de la competitividad en el artículo 32 de la Directiva 2012/34, véanse las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:251), puntos 37 a 45.
27 Sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Alemania (C‑556/10, EU:C:2013:116), apartados 79 a 81. Además, el Tribunal de Justicia explicó en el apartado 86: «Entre esos dos extremos, la Directiva 2001/14 prevé que el canon puede variar, al tomar en consideración la escasez de la capacidad, como prevé el artículo 7, apartado 4, de esa Directiva, o el coste de los efectos ambientales mencionado en el apartado 5 del mismo artículo 7, o también los proyectos de inversión específicos a los que se refiere el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva, así como los descuentos previstos en el artículo 9 de esta». Estas disposiciones se corresponden, en esencia, con los artículos 31, apartados 4 y 5, 32, apartado 3, y 33 de la Directiva 2012/34.
28 Sentencias de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717), apartado 41, y de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), apartado 79. Véase también la sentencia de 24 de febrero de 2022, ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113), apartado 51 (en la que el Tribunal de Justicia subrayó que los administradores de infraestructuras tienen que disponer de margen de actuación a la hora de establecer los cánones, de manera que puedan optimizar la utilización de sus infraestructuras). Véase también el considerando 43 de la Directiva 2012/34.
29 Sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717), apartado 42.
30 Sentencia de 11 de julio de 2013, Comisión/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509), apartado 36.
31 Sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 45.
32 Sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 44.
33 Sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Alemania (C‑556/10, EU:C:2013:116), apartado 83.
34 El Tribunal de Justicia también confirmó este extremo en la sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717), apartado 44.
35 Esas parejas de características son, por ejemplo, servicios de transporte de viajeros frente a servicios de transporte de mercancías, servicios nacionales frente a servicios internacionales, etc.
36 En virtud del artículo 32, apartado 1, párrafo sexto, de la Directiva 2012/34, la información sobre los segmentos del mercado por cuya utilización se cobren recargos debe publicarse en la declaración sobre la red y revisarse periódicamente.
37 Según el artículo 3, punto 19, de la Directiva 2012/34, un candidato es «una empresa ferroviaria o un grupo internacional de empresas ferroviarias u otras personas físicas o jurídicas, tales como las autoridades competentes con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1370/2007 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1)], consignatarios, cargadores y operadores de transporte combinado, que tengan un interés comercial o de servicio público en la adquisición de capacidad de infraestructura».
38 Véase la sentencia de 3 de mayo de 2022, CityRail (C‑453/20, EU:C:2022:341), apartados 55 a 57.
39 Como ha declarado el Tribunal de Justicia, el control del organismo regulador puede referirse a «una infracción cualquiera de lo dispuesto en la Directiva 2012/34». Sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717), apartado 35.
40 Véase también el considerando 76 de la Directiva 2012/34: «La gestión eficiente y la utilización justa y no discriminatoria de la infraestructura ferroviaria requiere el establecimiento de un organismo regulador que supervise la aplicación de las normas establecidas en la presente Directiva y actúe como órgano de apelación, sin perjuicio de la posibilidad de recurrir por vía judicial. Mediante las sanciones que correspondan, dicho organismo regulador debe poder hacer cumplir los requerimientos de información que emita y las decisiones que adopte a tal respecto».
41 Sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717), apartado 47.
42 Sentencia de 7 de marzo de 2024, Die Länderbahn y otros (C‑582/22, EU:C:2024:213), apartado 55. El Tribunal de Justicia adoptó esta decisión en el marco de la cuestión de si el organismo regulador puede pronunciarse sobre la legalidad de los cánones ya percibidos, es decir, después de su período de validez, y consideró que ello era posible (apartados 55 a 57).
43 El Tribunal de Justicia declaró, en relación con el artículo 30 de la Directiva 2001/14, que el organismo regulador (y, en su caso, un órgano jurisdiccional que revise la decisión de dicho organismo) tiene la competencia exclusiva para pronunciarse sobre la ilegalidad del canon a la luz de la normativa sobre el acceso a la infraestructura ferroviaria, con exclusión de los tribunales civiles que decidan sobre acciones por daños y perjuicios. Véase la sentencia de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), apartado 97. El artículo 30 de la Directiva 2001/14 corresponde al artículo 56 de la Directiva 2012/34. Véase la sentencia de 27 de octubre de 2022, DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832), apartado 64.
44 Véanse los puntos 58 a 60 de las presentes conclusiones.
45 Sin perjuicio de que el tribunal remitente compruebe este extremo, de los hechos del asunto se desprende que las declaraciones sobre la red de 2018 y de 2019 indicaban que el procedimiento de aprobación de los recargos aún estaba en curso, si bien la declaración sobre la red de 2018 no enumeraba sus importes precisos.
46 «Si el administrador de infraestructuras tiene la intención de modificar los elementos esenciales del sistema de cánones a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, los hará públicos con una antelación de al menos tres meses respecto a la fecha límite para la publicación de la declaración sobre la red de conformidad con el artículo 27, apartado 4.»
47 Sentencia de 9 de septiembre de 2021, LatRailNet y Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717), apartado 45.
48 El Tribunal de Justicia, por ejemplo, declaró que España había vulnerado la independencia del administrador de infraestructuras a la hora de fijar los cánones cuando redujo sus competencias a «aplic[ar] una fórmula previamente fijada mediante orden ministerial». Véase la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 44.
49 Sentencia de 11 de julio de 2013 (C‑545/10, EU:C:2013:509).
50 La Comisión también aduce que, al intentar alcanzar el objetivo de ingresos, el administrador de infraestructuras podría verse incentivado a maximizar los beneficios y no a optimizar la eficiencia de la infraestructura ferroviaria, que es uno de los objetivos de la Directiva 2012/34. Véanse sus considerandos 3, 6 y 43.
51 Estos incluyen los cánones por el paquete de acceso mínimo y para el acceso por vía férrea a las instalaciones de servicio, que deben ser equivalentes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
52 Se trata del conjunto de los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, que pueden recuperarse mediante la aplicación de recargos.