I.

Εισαγωγή

1.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση, έχοντας ως στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του συστήματος σιδηροδρομικών μεταφορών, δημιούργησε έναν ενιαίο ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό χώρο μέσω της οδηγίας 2012/34  ( 2 ).

2.

Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως καλεί το Δικαστήριο να ερμηνεύσει σε ποιον βαθμό η οδηγία 2012/34 ρυθμίζει τη διαδικασία έγκρισης των τελών που επιβάλλονται για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής και, ειδικότερα, των προσαυξήσεων.

II.

Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

3.

Η ρύθμιση των σιδηροδρομικών μεταφορών δυνάμει της οδηγίας 2012/34 αποτελεί έναν εξόχως τεχνικό τομέα του δικαίου της Ένωσης. Προκειμένου ο αναγνώστης να αντιληφθεί τις ιδιαιτερότητές του και να κατανοήσει τα πραγματικά περιστατικά, όπως αυτά παρατίθενται από το αιτούν δικαστήριο, στα επόμενα σημεία των παρουσών προτάσεων εξετάζονται τρεις κατηγορίες πραγματικών στοιχείων: πρώτον, οι διάδικοι της κύριας δίκης· δεύτερον, οι δύο δηλώσεις δικτύου· και, τρίτον, η χρονολογική αλληλουχία της διαφοράς σε εθνικό επίπεδο.

Α.

Οι διάδικοι της κύριας δίκης

4.

Καταρχάς, πρέπει να παρουσιαστούν οι τρεις διάδικοι της υποθέσεως της κύριας δίκης.

5.

Η ÖBB-Infrastruktur AG (στο εξής: ÖBB) αποτελεί τον «διαχειριστή της υποδομής». Σύμφωνα με το άρθρο 3, σημείο 2, της οδηγίας 2012/34, είναι υπεύθυνη για την εγκατάσταση, τη διαχείριση και τη συντήρηση της σιδηροδρομικής υποδομής, συμπεριλαμβανομένης της διαχείρισης της κυκλοφορίας και του ελέγχου‑χειρισμού και της σηματοδότησης.

6.

Η Schienen-Control Kommission (επιτροπή ελέγχου των σιδηροδρόμων, στο εξής: SCK) αποτελεί τον εθνικό ρυθμιστικό φορέα στην Αυστρία και έχει θεσπιστεί σύμφωνα με τα άρθρα 55 και 56 της οδηγίας 2012/34  ( 3 ).

7.

Στην Αυστρία, βάσει της σχετικής εθνικής νομοθεσίας, ο ρυθμιστικός αυτός φορέας είναι, μεταξύ άλλων, επιφορτισμένος με την έγκριση των προσαυξήσεων που καθορίζονται από τον διαχειριστή υποδομής.

8.

Οι προσαυξήσεις αποτελούν πρόσθετα τέλη επί των βασικών τελών που καλύπτουν το άμεσο κόστος για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής. Κατά το άρθρο 32, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/34, ένα κράτος μέλος μπορεί να επιβάλλει τις προσαυξήσεις αυτές «προκειμένου να εξασφαλίσει την πλήρη ανάκτηση του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή υποδομής». Η ίδια ως άνω διάταξη ορίζει επιπλέον ότι η επιβολή προσαυξήσεων επιτρέπεται, εφόσον η αγορά μπορεί «να το ανεχθεί», με βάση αποτελεσματικές, διαφανείς και χωρίς διακρίσεις αρχές.

9.

Η WESTbahn Management GmbH αποτελεί «σιδηροδρομική επιχείρηση» κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας 2012/34  ( 4 ).

Β.

Οι δηλώσεις δικτύου

10.

Ο διαχειριστής υποδομής δημοσιεύει τα κριτήρια κατανομής και τα τέλη για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής (στο εξής: τέλη υποδομής) στη δήλωση δικτύου  ( 5 ).

11.

Η υπό κρίση διαφορά ανέκυψε στο πλαίσιο των δηλώσεων δικτύου της ÖBB για τα έτη 2018 και 2019.

12.

Σε αμφότερες αυτές τις δηλώσεις δικτύου, στα δημοσιευθέντα τέλη υποδομής περιλαμβάνονταν προσαυξήσεις για πέντε επακριβώς καθορισμένα τμήματα της αγοράς. Αυτά ήταν η εμπορική μεταφορά επιβατών, η δημόσια μεταφορά επιβατών σε μεγάλες αποστάσεις, η τοπική μεταφορά υψηλού φόρτου, η τοπική μεταφορά χαμηλού φόρτου και η μεταφορά εμπορευμάτων χωρίς παρέμβαση.

13.

Εντούτοις, στη δήλωση δικτύου του έτους 2018, όπως δημοσιεύθηκε, αναφερόταν μόνο το τελικό πληρωτέο ποσό για κάθε τμήμα της αγοράς, χωρίς να γίνεται διάκριση του συνολικού αυτού ποσού σε άμεσο κόστος και προσαυξήσεις. Αντιθέτως, στη δήλωση δικτύου του έτους 2019, για κάθε τμήμα της αγοράς, αναφέρονταν ξεχωριστά τόσο το άμεσο κόστος όσο και οι προσαυξήσεις ανά διανυόμενο σιδηροδρομικό χιλιόμετρο και το συνολικό πληρωτέο τέλος υπολογιζόταν με βάση την άθροιση των δύο αυτών επιμέρους χρεώσεων.

14.

Η αυστριακή νομοθεσία επιβάλλει στον διαχειριστή της υποδομής να υποβάλει αίτηση για την έγκριση των προσαυξήσεων στην SCK.

15.

Για τις προσαυξήσεις που δημοσιεύθηκαν στη δήλωση δικτύου του έτους 2018 η ÖBB υπέβαλε αίτηση έγκρισης στην SCK στις 12 Αυγούστου 2016.

16.

Για τις προσαυξήσεις που αφορούσαν τη δήλωση δικτύου του έτους 2019 η ÖBB υπέβαλε αίτηση έγκρισης στην SCK στις 18 Αυγούστου 2017.

17.

Οι δηλώσεις δικτύου των ετών 2018 και 2019 περιείχαν μια φράση με την οποία διευκρινιζόταν ότι η διαδικασία έγκρισης των προσαυξήσεων σύμφωνα με τη σχετική εθνική νομοθεσία εξακολουθεί να παραμένει σε εξέλιξη.

18.

Περαιτέρω, η δήλωση δικτύου του έτους 2019 ανέφερε ότι «απρόσβλητη απόφαση επί της διαδικασίας αυτής θα υφίστατο μόνο μετά την έναρξη της περιόδου του πίνακα δρομολογίων», με τη διευκρίνιση ότι, στην περίπτωση αυτή, προβλεπόταν «αναδρομική χρέωση ή επιστροφή τελών υποδομής που έως τότε είχαν υπολογισθεί κατά τρόπο που οδηγούσε σε μειωμένη ή αυξημένη επιβάρυνση».

Γ.

Το ιστορικό της διαφοράς σε εθνικό επίπεδο

19.

Η υπό κρίση ένδικη διαφορά ερείδεται στη διαφωνία μεταξύ των διαδίκων ως προς το εάν και μέσω ποιας διαδικασίας μπορούν να επιβληθούν προσαυξήσεις. Η διαφωνία αυτή εξελίχθηκε ως ακολούθως.

20.

Η SCK έκανε δεκτή την αίτηση της ÖBB για την επιβολή προσαυξήσεων για το έτος 2018 στις 12 Δεκεμβρίου 2016, με απόφαση κατά της οποίας προσέφυγε η WESTbahn Management. Στις 5 Ιουλίου 2017, το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο, Αυστρία)  ( 6 ) ακύρωσε την ως άνω απόφαση με την αιτιολογία ότι η διαδικασία έγκρισης ήταν πλημμελής και ανέπεμψε την υπόθεση προς επανεξέταση και έκδοση νέας αποφάσεως στην SCK, η οποία συνέχισε τη διαδικασία έγκρισης όσον αφορά την περίοδο του πίνακα δρομολογίων του έτους 2018.

21.

Μετά την υποβολή της αίτησης για την έγκριση των προσαυξήσεων για το έτος 2019 από την ÖBB, η SCK συνένωσε τις δύο διαδικασίες. Επιπλέον, συνέδεσε επίσης τις δύο αυτές διαδικασίες με τη διαδικασία επανυπολογισμού του άμεσου κόστους.

22.

Κατόπιν υποβολής της αίτησης της SCK προς την ÖBB για επανυπολογισμό του άμεσου κόστους, η τελευταία ζήτησε επιπλέον την τροποποίηση των προσαυξήσεων για τα έτη 2018 και 2019. Η ÖBB αιτιολόγησε το ως άνω αίτημά της με βάση την εκ μέρους της υποχρέωση επίτευξης του στόχου εσόδων που είχε καθοριστεί από το αρμόδιο υπουργείο.

23.

Στις 17 Δεκεμβρίου 2020 η SCK έκανε δεκτή την αίτηση για την έγκριση των προσαυξήσεων ως τελών υποδομής για τα έτη 2018 και 2019  ( 7 ).

24.

Στο σημείο 1 του διατακτικού της αποφάσεώς της, η SCK καθόρισε, ως προς τον πίνακα δρομολογίων του 2018, για καθένα από τα πέντε τμήματα της αγοράς, τις προσαυξήσεις και τα τέλη για το άμεσο κόστος ανά διανυόμενο σιδηροδρομικό χιλιόμετρο. Ακολούθως, αθροίζοντας τα δύο αυτά νούμερα, υπολόγισε το συνολικό πληρωτέο τέλος. Στο σημείο 2 του διατακτικού της αποφάσεώς της, ακολούθησε την ίδια διαδικασία όσον αφορά τον πίνακα δρομολογίων του έτους 2019, καθορίζοντας, για καθένα από τα πέντε τμήματα της αγοράς, τα τέλη για το άμεσο κόστος και τις εγκεκριμένες προσαυξήσεις ανά διανυόμενο σιδηροδρομικό χιλιόμετρο και, στη συνέχεια, βάσει των δύο αυτών στοιχείων, υπολόγισε αθροιστικά το συνολικό καταβλητέο τέλος.

25.

Φρονώ ότι από την ως άνω επεξήγηση της αποφάσεως της SCK από το αιτούν δικαστήριο συνάγεται ότι, πρώτον, συνεπεία του επανυπολογισμού, το άμεσο κόστος μειώθηκε και, δεύτερον, ότι, προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος εσόδων παρά την εν λόγω μείωση, εγκρίθηκε η αύξηση των προσαυξήσεων που είχε ζητηθεί από την ÖBB.

26.

Τόσο η ÖBB όσο και η WESTbahn Management άσκησαν προσφυγή κατά της ως άνω αποφάσεως επί της οποίας καλείται να αποφανθεί το αιτούν δικαστήριο στην κύρια δίκη.

27.

Στη διάταξη περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο προσθέτει μια τελική διαπίστωση στα προαναφερθέντα πραγματικά περιστατικά: η SCK στήριξε τους υπολογισμούς της στον «στόχο εσόδων» που είχε καθοριστεί από τη Δημοκρατία της Αυστρίας, ο οποίος υπολογίζεται στο πλαίσιο των ενισχύσεων που λαμβάνει η ÖBB από το Δημόσιο.

28.

Στην απόφαση της SCK αναφέρεται ότι «[α]υτός ο στόχος εσόδων (χωρίς αμαξοστοιχίες υπηρεσίας και χωρίς πρόσθετες χρεώσεις και εκπτώσεις) πρέπει να καλύπτεται από τα τέλη, λαμβανομένης υπόψη της διακρίσεως μεταξύ άμεσου κόστους, αφενός, και προσαυξήσεων, αφετέρου. Μολονότι οι προσαυξήσεις προορίζονται να καλύψουν τουλάχιστον μέρος των γενικών δαπανών, δηλαδή το πάγιο κόστος, τα τέλη βασίζονται στο κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών».

Δ.

Τα προδικαστικά ερωτήματα

29.

Υπό τις προαναφερόμενες περιστάσεις, το αιτούν δικαστήριο, δηλαδή το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο), αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

30.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η ÖBB, η WESTbahn Management, η SCK, η Αυστριακή, η Ολλανδική, η Νορβηγική και η Πολωνική Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

31.

Δεν διεξήχθη επ’ ακροατηρίου συζήτηση.

III.

Νομικό πλαίσιο

Α.

Οδηγία 2012/34

32.

Το άρθρο 4 της οδηγίας 2012/34 προβλέπει την ανεξαρτησία των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και των διαχειριστών υποδομών:

33.

Η δήλωση δικτύου ρυθμίζεται από το άρθρο 27 της οδηγίας 2012/34  ( 8 ) ως ακολούθως:

34.

Τα τρία πρώτα εδάφια του άρθρου 29, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας αναθέτουν τις αρμοδιότητες όσον αφορά το πλαίσιο χρέωσης ως εξής:

35.

Όσον αφορά τις αρχές χρέωσης, οι τρεις πρώτες παράγραφοι του άρθρου 31 της οδηγίας 2012/34  ( 9 ) είναι κρίσιμες για τους σκοπούς της υπό κρίση υποθέσεως:

36.

Οι προσαυξήσεις ρυθμίζονται από το άρθρο 32 της οδηγίας 2012/34, του οποίου η πρώτη παράγραφος είναι κρίσιμη για την υπό κρίση υπόθεση:

Β.

Αυστριακή νομοθεσία

37.

Σύμφωνα με το άρθρο 67d, παράγραφος 6, του Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) [ομοσπονδιακού νόμου περί σιδηροδρόμων, σιδηροδρομικών οχημάτων και σιδηροδρομικών μεταφορών (νόμος περί σιδηροδρόμων), στο εξής: EisbG], ο καθορισμός των προσαυξήσεων πρέπει να εγκριθεί από την SCK, η οποία υποχρεούται να παράσχει τη συγκατάθεσή της εφόσον πληρούνται οι βασικές προϋποθέσεις που προβλέπονται από το άρθρο 67d, παράγραφος 1, του EisbG.

38.

Το άρθρο 42 του Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) [ομοσπονδιακού νόμου περί αναδιοργανώσεως των εννόμων σχέσεων των αυστριακών ομοσπονδιακών σιδηροδρόμων (νόμος περί ομοσπονδιακών σιδηροδρόμων)] εξουσιοδοτεί τη Δημοκρατία της Αυστρίας να παράσχει κρατικές ενισχύσεις στην ÖBB και, συναφώς, να καθορίζει τον στόχο εσόδων (δηλαδή, τα συνολικά τέλη που πρέπει να αποκομίσει η ÖBB από τα τέλη υποδομής πλέον των προσαυξήσεων στο πλαίσιο της οικείας περιόδου πίνακα δρομολογίων).

IV.

Ανάλυση

39.

Με καθένα από τα πέντε προδικαστικά ερωτήματα το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει με διαφορετικούς τρόπους το ερώτημα τι ακριβώς προβλέπει η οδηγία 2012/34 σχετικά με τη διαδικασία έγκρισης των προσαυξήσεων του κόστους που αφορά τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και τη μέθοδο υπολογισμού τους.

40.

Η νομολογία επί του συγκεκριμένου ζητήματος είναι εξαιρετικά περιορισμένη. Το Δικαστήριο έχει εξετάσει τις προσαυξήσεις μόνον ως προς τις συνέπειές τους στην ανταγωνιστικότητα των σιδηροδρομικών μεταφορών  ( 11 ). Όσον αφορά τις διαδικασίες για τον καθορισμό των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής, συμπεριλαμβανομένων ενδεχόμενων πιθανών προσαυξήσεων, η οδηγία 2012/34 παρέχει ελάχιστες κατευθύνσεις  ( 12 ). Το Δικαστήριο είχε απλώς τη δυνατότητα να εξετάσει το άμεσο κόστος (και όχι τις προσαυξήσεις), στο πλαίσιο της οδηγίας 2001/14  ( 13 ), ενός εκ των τριών προδρόμων της οδηγίας 2012/34, η οποία ρύθμιζε την επιβολή χρεώσεων για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής.

41.

Οι μετέχοντες στην υπό κρίση προδικαστική διαδικασία υποστηρίζουν διαφορετικές ερμηνείες της οδηγίας 2012/34 όσον αφορά, πρώτον, τους πιθανούς περιορισμούς που επιβάλλει στην κανονιστική ελευθερία των κρατών μελών και, δεύτερον, τους ρόλους που αναθέτει στον διαχειριστή υποδομής και τον ρυθμιστικό φορέα.

42.

Από τη μία πλευρά βρίσκεται η Νορβηγική Κυβέρνηση, η οποία, με τις γραπτές της παρατηρήσεις, υποστηρίζει ότι η οδηγία 2012/34 ουδεμία αναφορά κάνει (δηλαδή, ούτε επιβάλλει ούτε απαγορεύει) σε μια πιθανή εκ των προτέρων ή εκ των υστέρων διαδικασία έγκρισης των προσαυξήσεων. Η υιοθέτηση της επιχειρηματολογίας αυτής θα είχε ως αποτέλεσμα την παροχή μιας απλής απάντησης στο αιτούν δικαστήριο: υπό την επιφύλαξη των κανόνων χρέωσης που ρυθμίζονται από την οδηγία 2012/34, τα κράτη μέλη μπορούν, κατά τα λοιπά, να ρυθμίζουν ελεύθερα τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθούν οι διαχειριστές υποδομής όσον αφορά την επιβολή προσαυξήσεων.

43.

Με μια σχετική επιφύλαξη, θα μπορούσε να υποστηριχθεί, όπως προβάλλει η Επιτροπή στις γραπτές της παρατηρήσεις, ότι η οδηγία 2012/34 δεν μνημονεύει ρητώς οποιαδήποτε διαδικασία έγκρισης των προσαυξήσεων. Παρά ταύτα, η Επιτροπή φρονεί επίσης ότι η ανεξαρτησία του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής δεν συνηγορεί υπέρ της πλήρους κανονιστικής ελευθερίας των κρατών μελών οσάκις αυτά επιλέγουν να θεσπίσουν μια διαδικασία έγκρισης  ( 14 ).

44.

Στην άλλη πλευρά βρίσκεται η WESTbahn Management, η οποία υποστηρίζει ότι μόνον η εκ των προτέρων έγκριση των τελών υποδομής συμμορφώνεται προς τις απαιτήσεις της οδηγίας 2012/34, δηλαδή την απαίτηση οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις να λαμβάνουν «σαφείς και πλήρεις οικονομικές ενδείξεις από τα συστήματα κατανομής της χωρητικότητας και χρέωσης τελών, οι οποίες να τις οδηγούν στη λήψη ορθολογικών αποφάσεων»  ( 15 ). Όπως υποστηρίζει η WESTbahn Management, προκειμένου να ικανοποιηθεί η απαίτηση αυτή, οι προσαυξήσεις που δημοσιεύονται στη δήλωση δικτύου πρέπει να έχουν εγκριθεί εκ των προτέρων, δηλαδή πριν από την έναρξη ισχύος του πίνακα δρομολογίων. Η μοναδική απόφαση που μπορεί να ληφθεί εκ των υστέρων είναι αυτή του ρυθμιστικού φορέα, ο οποίος μπορεί να αποφασίσει τη μείωση του κόστους κατόπιν προσφυγής που θα ασκηθεί από σιδηροδρομική επιχείρηση δυνάμει του άρθρου 56 της οδηγίας 2012/34.

45.

Στα επόμενα σημεία των παρουσών προτάσεων, θα εξηγήσω, αρχικώς, πώς ακριβώς αντιλαμβάνομαι το καθεστώς που θεσπίζει η οδηγία 2012/34 όσον αφορά την επιβολή προσαυξήσεων (υπό Α). Τούτο θα με οδηγήσει στο δεύτερο τμήμα, στο οποίο θα απαντήσω στα πέντε προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου (υπό Β).

Α.

Το καθεστώς που θεσπίζει η οδηγία 2012/34 όσον αφορά τις προσαυξήσεις

46.

Θα περιγράψω το καθεστώς που καθιερώνει η οδηγία 2012/34, όπως το αντιλαμβάνομαι, σε δύο στάδια. Πρώτον, θα εξηγήσω τις αρχές χρέωσης που θεσπίζει (υποτμήμα 1). Δεύτερον, θα εξετάσω τους αντίστοιχους ρόλους που διαδραματίζουν τα κράτη μέλη, ο διαχειριστής υποδομής και ο ρυθμιστικός φορέας κατά τον καθορισμό των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και τις μεταξύ τους σχέσεις (υποτμήμα 2).

1.

Αρχές χρέωσης

47.

Κατά το άρθρο 29, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2012/34, το πλαίσιο χρέωσης καθορίζεται από τα κράτη μέλη τα οποία, ωστόσο, οφείλουν να σέβονται την ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής.

48.

Συνεπώς, εντός του θεσπιζόμενου κατ’ αυτόν τον τρόπο πλαισίου χρέωσης, εναπόκειται στον διαχειριστή της υποδομής να καθορίζει και να εισπράττει τα τέλη χρήσης  ( 16 ). Ο διαχειριστής υποδομής το πράττει με τη δήλωση δικτύου  ( 17 ), την οποία υποχρεούται να δημοσιεύσει τουλάχιστον τέσσερις μήνες πριν από την καταληκτική ημερομηνία για την υποβολή αιτήματος χορήγησης μεταφορικής ικανότητας υποδομής  ( 18 ).

49.

Κατά τον καθορισμό των τελών, ο διαχειριστής της υποδομής οφείλει να τηρεί τις αρχές της ίσης μεταχείρισης και της απαγόρευσης δυσμενούς διάκρισης των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων  ( 19 ), οι οποίες, κατά το Δικαστήριο, αποτελούν «το βασικό κριτήριο για τον καθορισμό και την είσπραξη των τελών χρήσης της υποδομής»  ( 20 ).

50.

Τα τέλη εισπράττονται με βάση τον συμφωνηθέντα πίνακα δρομολογίων, ο οποίος, σύμφωνα με το παράρτημα VII, σημείο 1, της οδηγίας 2012/34, καταρτίζεται μία φορά ανά ημερολογιακό έτος.

51.

Για τι ακριβώς μπορούν να επιβάλλουν τέλη οι διαχειριστές υποδομής;

52.

Το άρθρο 31, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/34 ορίζει ότι τα τέλη καταβάλλονται για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής και χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων των διαχειριστών υποδομής.

53.

Το άρθρο 31, παράγραφος 3, της οδηγίας 2012/34 προβλέπει ότι το τέλος για την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης  ( 21 ) «ορίζεται ίσο με το κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών μεταφορών»  ( 22 ). Αυτό το οποίο μπορεί να υπολογιστεί ως άμεσο κόστος εξειδικεύεται περαιτέρω σε έναν εκτελεστικό κανονισμό  ( 23 ) και έχει οριοθετημένη έκταση  ( 24 ). Ως εκ τούτου, το άμεσο κόστος δεν καλύπτει όλες τις δαπάνες που προκύπτουν για τον διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής.

54.

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η πλήρης ανάκτηση του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή υποδομής, μπορούν να επιβληθούν προσαυξήσεις. Το άρθρο 32 της οδηγίας 2012/34 χαρακτηρίζει τις προσαυξήσεις ως εξαίρεση από τις αρχές χρέωσης. Απαιτεί επίσης οι προσαυξήσεις να επιβάλλονται από τα κράτη μέλη μόνο με βάση αποτελεσματικές, διαφανείς και χωρίς διακρίσεις αρχές και μόνον «εφόσον η αγορά μπορεί να το ανεχθεί»  ( 25 ). Επιπλέον, οι προσαυξήσεις πρέπει να διασφαλίζουν την ανταγωνιστικότητα  ( 26 ) των τμημάτων της αγοράς των σιδηροδρομικών μεταφορών.

55.

Επομένως, οι προσαυξήσεις μπορούν κατά κανόνα να καλύπτουν το περιθώριο μεταξύ του άμεσου κόστους (το τέλος που επιβάλλεται για την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης και την τροχαία πρόσβαση σε εγκαταστάσεις υπηρεσιών, το οποίο πρέπει να είναι ίσο με το κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών) και του συνολικού κόστους (όλες οι δαπάνες που προκύπτουν για τον διαχειριστή της υποδομής, οι οποίες μπορούν να ανακτηθούν με την επιβολή προσαυξήσεων)  ( 27 ).

56.

Ως εκ τούτου, η επιβολή προσαυξήσεων σκοπεί αποκλειστικά και μόνο στην κάλυψη του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή υποδομής και όχι στην επίτευξη κέρδους.

57.

Συναφώς, η αιτιολογική σκέψη 71 της οδηγίας 2012/34 αναφέρει ότι η σιδηροδρομική υποδομή αποτελεί «φυσικό μονοπώλιο και είναι συνεπώς αναγκαίο να παρέχονται στους διαχειριστές υποδομής κίνητρα ελάττωσης του κόστους και αποδοτικής διαχείρισης της υποδομής τους». Με άλλα λόγια, προκειμένου να αποφευχθούν οι πειρασμοί που επιφυλάσσουν τα μονοπώλια για τους διαχειριστές υποδομής, ο σκοπός των κανόνων χρέωσης συνίσταται στην πλήρη ανάκτηση του κόστους που προκύπτει –αλλά σε τίποτα παραπάνω από αυτό.

58.

Το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34 κατοχυρώνει την ανεξαρτησία του διαχειριστή υποδομής. Κατά το Δικαστήριο, ο διαχειριστής της υποδομής πρέπει να διαθέτει, «εντός του πλαισίου χρεώσεως που καθορίζουν τα κράτη μέλη, ορισμένη διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό του ύψους των τελών, έτσι ώστε να μπορεί να κάνει χρήση της ευχέρειας αυτής ως μέσο διαχειρίσεως»  ( 28 ). Η ανεξαρτησία του πρέπει να κατοχυρώνεται τόσο έναντι του κράτους μέλους όσο και έναντι του ρυθμιστικού φορέα  ( 29 ).

59.

Για παράδειγμα, στην απόφαση Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας  ( 30 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι ο καθορισμός ανώτατης τιμής χρέωσης για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής από την Τσεχία συνιστά παρέμβαση στην ανεξαρτησία του διαχειριστή υποδομής. Ομοίως, στην απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας  ( 31 ), έκρινε ότι «τα συστήματα χρέωσης της υποδομής πρέπει να παρέχουν κίνητρα για τους διαχειριστές υποδομής, ώστε να πραγματοποιούν κατάλληλες επενδύσεις, όπου αυτό είναι οικονομικά ελκυστικό», και, ως εκ τούτου, στους διαχειριστές υποδομής πρέπει να παρέχεται ορισμένη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τον καθορισμό του πραγματικού ύψους των τελών  ( 32 ).

60.

Στην απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας  ( 33 ), το Δικαστήριο ανέφερε ορισμένες περιπτώσεις στις οποίες ο διαχειριστής της υποδομής ενδέχεται να επιθυμεί να χρησιμοποιήσει την ευελιξία αυτή προκειμένου να βελτιστοποιήσει τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής: ο διαχειριστής υποδομής πρέπει να μπορεί να καθορίζει ή να διατηρεί σε ισχύ υψηλότερα τέλη, ανάλογα με το μακροπρόθεσμο κόστος ορισμένων επενδυτικών προγραμμάτων· μπορεί επίσης να προβλέπει συστήματα εκπτώσεων σχετικά με τα τέλη που εισπράττει από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.

61.

Η ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής πρέπει να γίνεται επίσης σεβαστή όσον αφορά τον καθορισμό των προσαυξήσεων.

2.

Ποιος είναι ο ρόλος κάθε φορέα στο πλαίσιο της οδηγίας 2012/34;

62.

Κατά το άρθρο 32, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2012/34, το κράτος μέλος είναι αυτό το οποίο «δύναται, εφόσον η αγορά μπορεί να το ανεχθεί, να εισπράττει υψηλότερα τέλη». Συνεπώς, όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή, τα κράτη μέλη διατηρούν τον πρωταρχικό ρόλο στην έγκριση της δυνατότητας επιβολής προσαυξήσεων  ( 34 ).

63.

Με άλλα λόγια, εάν το πλαίσιο χρέωσης, όπως αποφασίζεται από το κράτος μέλος δυνάμει του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/34, δεν προβλέπει τη δυνατότητα επιβολής προσαυξήσεων, οι διαχειριστές της υποδομής δεν επιτρέπεται ούτε να τις συμπεριλάβουν στη δήλωση δικτύου τους ούτε να τις εισπράξουν βάσει του πίνακα δρομολογίων.

64.

Ωστόσο, εάν το κράτος μέλος έχει συμπεριλάβει τη δυνατότητα επιβολής προσαυξήσεων στο πλαίσιο χρέωσης, ο διαχειριστής της υποδομής μπορεί συνακόλουθα να επιβάλλει τις προσαυξήσεις αυτές, οι οποίες πρέπει να απαριθμούνται στη δήλωση δικτύου.

65.

Εάν ένα κράτος μέλος επιτρέπει, καταρχήν, την επιβολή προσαυξήσεων, εναπόκειται στον διαχειριστή της υποδομής, σύμφωνα με την απαίτηση ανεξαρτησίας του φορέα αυτού, να αποφασίσει για συγκεκριμένα τμήματα της αγοράς και να υπολογίσει τις προσαυξήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, ο διαχειριστής της υποδομής πρέπει να αξιολογήσει τη σημασία των εν λόγω προσαυξήσεων για συγκεκριμένα τμήματα της αγοράς, λαμβάνοντας υπόψη τα ζεύγη που προβλέπονται από το παράρτημα VI, σημείο 1, της οδηγίας 2012/34  ( 35 ). Τα τμήματα που απαριθμούνται στη δήλωση δικτύου πρέπει να περιλαμβάνουν τουλάχιστον τις εμπορευματικές μεταφορές, τα επιβατικά δρομολόγια εντός του πλαισίου σύμβασης δημόσιας υπηρεσίας και τα λοιπά επιβατικά δρομολόγια  ( 36 ).

66.

Ο κατάλογος των τμημάτων της αγοράς για τα οποία επιβάλλονται προσαυξήσεις τελεί υπό την επίβλεψη του ρυθμιστικού φορέα σύμφωνα με τις εποπτικές εξουσίες του δυνάμει του άρθρου 56 της οδηγίας 2012/34. Ο ρυθμιστικός φορέας ενεργεί είτε κατόπιν άσκησης προσφυγής από έναν αιτούντα  ( 37 ) είτε αυτεπαγγέλτως  ( 38 ).

67.

Πέραν αυτής της εξουσίας που απορρέει από το άρθρο 32, παράγραφος 1, έκτο εδάφιο, της οδηγίας 2012/34, το άρθρο 56, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας αναθέτει εν γένει στον ρυθμιστικό φορέα την αρμοδιότητα να αποφαίνεται επί των προσφυγών που ασκούνται από σιδηροδρομικές επιχειρήσεις κατά των αποφάσεων του διαχειριστή υποδομής σχετικά, μεταξύ άλλων  ( 39 ), με το σύστημα χρέωσης και το επίπεδο ή τη διάρθρωση των τελών χρήσης υποδομής των οποίων η καταβολή απαιτείται ή μπορεί να απαιτείται από τη σιδηροδρομική επιχείρηση  ( 40 ).

68.

Στο πλαίσιο της άσκησης των εποπτικών εξουσιών του ρυθμιστικού φορέα επί των τελών υποδομής όπως αυτά καθορίζονται από τον διαχειριστή της υποδομής, η απόφαση του πρώτου «πρέπει να δικαιολογ[είται] από παράβαση της οδηγίας 2012/34 και να περιορίζ[εται] στη θεραπεία καταστάσεων ασυμβιβάστων προς την ισχύουσα νομοθεσία»  ( 41 ).

69.

Το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34 ουδεμία αναφορά κάνει ως προς το εάν ο έλεγχος του ρυθμιστικού φορέα λαμβάνει χώρα πριν ή μετά τον καθορισμό των προσαυξήσεων από τον διαχειριστή της υποδομής.

70.

Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει αποσαφηνίσει, καίτοι όχι όσον αφορά τις προσαυξήσεις, ότι ο ρυθμιστικός φορέας δύναται να ασκήσει τον έλεγχό του ακόμη και μετά την είσπραξη των τελών  ( 42 ).

71.

Τέλος, όσον αφορά τον ρυθμιστικό φορέα, οι αποφάσεις του, δυνάμει του άρθρου 56, παράγραφος 10, της οδηγίας 2012/34, υπόκεινται σε δικαστική επανεξέταση  ( 43 ).

Β.

Απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου

72.

Λαμβανομένων υπόψη των διαπιστώσεων στις οποίες κατέληξα στο προηγούμενο τμήμα των παρουσών προτάσεων όσον αφορά τις αρχές χρέωσης και τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων φορέων δυνάμει της οδηγίας 2012/34, θα απαντήσω στη συνέχεια στα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου.

1.

Πρώτο προδικαστικό ερώτημα

73.

Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν το κράτος μέλος πρέπει να εγκρίνει την επιβολή προσαυξήσεων εκ των προτέρων ή μπορεί, ενδεχομένως, να το πράξει και μετά την παρέλευση της περιόδου ισχύος του πίνακα δρομολογίων. Επιπλέον, διερωτάται εάν η έγκριση αυτή καθίσταται οριστική.

74.

Όπως επισημαίνει στις παρατηρήσεις της η Επιτροπή, μολονότι το συγκεκριμένο προδικαστικό ερώτημα ζητεί να διευκρινιστεί πότε το κράτος μέλος πρέπει να εγκρίνει τις προσαυξήσεις, θα πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι ερωτά πότε ο ρυθμιστικός φορέας πρέπει να εγκρίνει συγκεκριμένες προσαυξήσεις που έχουν προταθεί από τον διαχειριστή της υποδομής πριν από την έναρξη ισχύος του πίνακα δρομολογίων.

75.

Όπως προαναφέρθηκε, η δυνατότητα επιβολής προσαυξήσεων πρέπει πάντοτε να εγκρίνεται από τα κράτη μέλη. Χωρίς αυτή την, καταρχήν, εκ των προτέρων έγκριση, ο διαχειριστής της υποδομής δεν μπορεί να επιβάλλει οποιαδήποτε προσαύξηση. Ωστόσο, το προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά κυρίως την περίπτωση κατά την οποία η επιβολή προσαυξήσεων επιτρέπεται, καταρχήν, από το κράτος μέλος και ο διαχειριστής της υποδομής αποφασίζει να κάνει χρήση της συγκεκριμένης δυνατότητας. Κατά συνέπεια, σε αυτή την περίπτωση, το ζήτημα είναι εάν οι συγκεκριμένες προσαυξήσεις που επιθυμεί να επιβάλλει ο διαχειριστής της υποδομής πρέπει να έχουν εγκριθεί εκ των προτέρων.

76.

Η κατ’ αυτόν τον τρόπο ερμηνεία του συγκεκριμένου προδικαστικού ερωτήματος είναι σύμφωνη με την περιγραφή της σχετικής εθνικής νομοθεσίας από το αιτούν δικαστήριο, σύμφωνα με την οποία ο ρυθμιστικός φορέας εγκρίνει την επιβολή των προσαυξήσεων, οι οποίες, σε περίπτωση που αμφισβητηθούν, ενδέχεται να εισπραχθούν μετά το πέρας της περιόδου ισχύος του πίνακα δρομολογίων, όπως συνέβη στην υπό κρίση υπόθεση.

77.

Απαντώντας στο συγκεκριμένο προδικαστικό ερώτημα υπ’ αυτή την ερμηνεία, φρονώ, πρώτον, ότι από κανένα στοιχείο της οδηγίας 2012/34 δεν προκύπτει ότι απαγορεύεται να ανατεθεί στον ρυθμιστικό φορέα η διαδικασία έγκρισης. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με την άποψη της Νορβηγικής Κυβέρνησης, η διαδικασία έγκρισης συγκεκριμένων προσαυξήσεων δεν είναι αναγκαία κατά την οδηγία. Ωστόσο, η δυνατότητα αυτή επίσης δεν αποκλείεται.

78.

Δεδομένου ότι η οδηγία 2012/34 ουδεμία αναφορά κάνει στην αναγκαιότητα ύπαρξης διαδικασίας έγκρισης, δεν προσδιορίζει επίσης εάν η διαδικασία αυτή θα πρέπει να λάβει χώρα πριν ή μετά το πέρας της περιόδου του πίνακα δρομολογίων για την οποία επιβλήθηκαν οι προσαυξήσεις και έχουν ήδη εισπραχθεί τα τέλη.

79.

Ως εκ τούτου, η οδηγία 2012/34 δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μια, είτε εκ των προτέρων είτε εκ των υστέρων, διαδικασία έγκρισης συγκεκριμένων προσαυξήσεων από τον ρυθμιστικό φορέα.

80.

Ωστόσο, η εθνική αυτή επιλογή πρέπει να λαμβάνει υπόψη αρκετές παραμέτρους.

81.

Πρώτον, δεδομένου ότι ο διαχειριστής της υποδομής πρέπει να είναι ανεξάρτητος από τον ρυθμιστικό φορέα, είναι σημαντικό οι ελεγκτικές εξουσίες του τελευταίου να μη βαίνουν πέραν όσων επιτρέπει το άρθρο 56, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/34: τον έλεγχο της συμμόρφωσης των προσαυξήσεων προς το κεφάλαιο IV, τμήμα 2, της οδηγίας 2012/34 και προς την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων.

82.

Τούτο σημαίνει επίσης ότι η έγκριση των προσαυξήσεων δεν επεμβαίνει στην ελευθερία του διαχειριστή της υποδομής να καθορίζει, εντός του πλαισίου χρέωσης, τα αναγκαία τέλη σύμφωνα με τους σκοπούς της οδηγίας 2012/34, όπως τη βελτιστοποίηση της σιδηροδρομικής υποδομής, και τους λοιπούς στόχους κατά τη διακριτική του ευχέρεια, οι οποίοι καθορίζονται στο κεφάλαιο IV, τμήμα 2, της οδηγίας 2012/34  ( 44 ).

83.

Δεύτερον, καίτοι η έγκριση συγκεκριμένων προσαυξήσεων μπορεί να αποφασιστεί μετά το πέρας της περιόδου του πίνακα δρομολογίων (όπως συνέβη στην υπό κρίση υπόθεση), συμφωνώ με την SCK ότι, παρά ταύτα, οι προσαυξήσεις πρέπει να απαριθμούνται στη δήλωση δικτύου, ακόμη και αν δεν έχουν εγκριθεί ακόμη  ( 45 ). Τούτο εξασφαλίζει ότι οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις λαμβάνουν σαφείς και πλήρεις οικονομικές ενδείξεις, όπως απαιτείται από την αιτιολογική σκέψη 44 της οδηγίας 2012/34. Διασφαλίζει επίσης ότι, ανεξάρτητα από τη διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης, ο διαχειριστής της υποδομής συμμορφώνεται προς την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 27, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/34, δημοσιεύοντας τη δήλωση δικτύου τουλάχιστον τέσσερις μήνες πριν από την καταληκτική ημερομηνία για την υποβολή αιτήματος χορήγησης μεταφορικής ικανότητας υποδομής από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.

84.

Τρίτον, η εν λόγω διαδικασία έγκρισης δεν πρέπει να θέτει προσκόμματα στον εποπτικό ρόλο του ρυθμιστικού φορέα δυνάμει του άρθρου 56 της οδηγίας 2012/34 και, συνεπώς, στην προστασία που παρέχεται στους αιτούντες.

85.

Το ζήτημα εάν η έγκριση αυτή έχει καταστεί οριστική μπορεί να απαντηθεί βάσει του άρθρου 56, παράγραφος 10, της οδηγίας 2012/34: οι αποφάσεις των ρυθμιστικών φορέων πρέπει να μπορούν να υπόκεινται σε δικαστική επανεξέταση. Ως εκ τούτου, η έγκριση είναι μεν δεσμευτική, όχι όμως κατ’ ανάγκην και οριστική, στο μέτρο που υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο.

86.

Εν κατακλείδι, το άρθρο 32 της οδηγίας 2012/34 δεν αντιτίθεται στην ύπαρξη διαδικασίας έγκρισης η οποία λαμβάνει χώρα είτε πριν είτε μετά το πέρας της περιόδου ισχύος του πίνακα δρομολογίων, υπό την προϋπόθεση ότι ο διαχειριστής της υποδομής παραμένει ανεξάρτητος κατά τον καθορισμό των τελών σύμφωνα με τους σκοπούς της οδηγίας αυτής και ότι ο ρυθμιστικός φορέας διατηρεί τον ελεγκτικό του ρόλο. Η εν λόγω έγκριση υπόκειται στους εθνικούς δικονομικούς κανόνες που διασφαλίζουν τη δικαστική επανεξέταση των αποφάσεων των ρυθμιστικών φορέων δυνάμει του άρθρου 56, παράγραφος 10, της οδηγίας 2012/34.

2.

Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα

87.

Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν οι προσαυξήσεις πρέπει να δημοσιεύονται στη δήλωση δικτύου πριν χορηγηθεί έγκριση και εάν ενδεχόμενη μεταβολή του ύψους των προσαυξήσεων ισοδυναμεί με τροποποίηση ουσιώδους στοιχείου του συστήματος χρέωσης κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/34.

88.

Όσον αφορά τη χρονολογική σειρά, παραπέμποντας στο συμπέρασμα στο οποίο καταλήγω στο σημείο 83 των παρουσών προτάσεων, φρονώ ότι το ποσό των προσαυξήσεων πρέπει να δημοσιεύεται στη δήλωση δικτύου σύμφωνα με την προθεσμία του άρθρου 27, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/34. Υπό την επιφύλαξη της προϋπόθεσης αυτής, επαφίεται, κατά τα λοιπά, στην εθνική νομοθεσία να καθορίσει την αναγκαία χρονολογική σειρά για την έγκριση των προσαυξήσεων. Εάν η εν λόγω έγκριση απαιτείται μεν, εκκρεμεί δε κατά τον χρόνο δημοσίευσης της δήλωσης δικτύου, πρέπει να υπάρχει σχετική αναφορά στη δήλωση.

89.

Μπορεί να θεωρηθεί ότι η μεταβολή του ύψους των προσαυξήσεων συνιστά τροποποίηση ουσιώδους στοιχείου του συστήματος χρέωσης κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/34  ( 46 ); Οποιαδήποτε τροποποίηση ενός «ουσιώδους στοιχείου» συνεπάγεται ότι η δημοσίευση της δήλωσης δικτύου πρέπει να πραγματοποιηθεί τρεις μήνες νωρίτερα από την αντίστοιχη περίοδο του πίνακα δρομολογίων, συγκριτικά με την περίπτωση στην οποία δεν επέρχεται μεταβολή ουσιωδών στοιχείων.

90.

Η οδηγία 2012/34 δεν παρέχει καμία άλλη πληροφορία περί του τι ακριβώς πρέπει να θεωρείται «ουσιώδες στοιχείο» του συστήματος χρέωσης. Ωστόσο, η απαίτηση δημοσίευσης της δήλωσης δικτύου νωρίτερα σε περίπτωση που επέλθει μια τέτοια μεταβολή υποδηλώνει ότι «ουσιώδη στοιχεία» είναι εκείνα βάσει των οποίων οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις σχεδιάζουν τις δραστηριότητές τους για το επερχόμενο έτος. Εάν η μεταβολή έχει ως συνέπεια να μην μπορούν οι επιχειρήσεις αυτές να προβλέψουν τα τέλη για την επόμενη περίοδο του πίνακα δρομολογίων, θα πρόκειται για ουσιώδη μεταβολή.

91.

Συναφώς, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής και της Πολωνικής Κυβέρνησης, οι οποίες υποστηρίζουν ότι εάν αλλάξει μόνο το ύψος των προσαυξήσεων σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο του πίνακα δρομολογίων, χωρίς όμως να μεταβληθούν η αιτιολογία, η μεθοδολογία, τα τμήματα της αγοράς και η μελέτη της αγοράς, η μεταβολή αυτή δεν θα μπορεί να θεωρηθεί μεταβολή ουσιώδους στοιχείου του συστήματος χρέωσης.

92.

Εφόσον η εθνική νομοθεσία προβλέπει διαδικασία έγκρισης από τον ρυθμιστικό φορέα για τον καθορισμό των προσαυξήσεων, όπως προβλέπει το αυστριακό δίκαιο, εναπόκειται στον φορέα αυτόν να επαληθεύσει εάν η μεταβολή είναι τέτοια ώστε να απαιτείται προγενέστερη δημοσίευση σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/34 και σύμφωνα με την απαίτηση διαφάνειας που αναφέρεται στην αιτιολογική της σκέψη 34.

93.

Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ως ακολούθως. Η οδηγία 2012/34 δεν ορίζει εάν οι προσαυξήσεις πρέπει να δημοσιεύονται στη δήλωση δικτύου πριν εγκριθούν, εφόσον από την εθνική νομοθεσία απαιτείται έγκριση. Η οδηγία απαιτεί απλώς να δημοσιεύεται το ύψος των προσαυξήσεων στη δήλωση δικτύου σύμφωνα με την προθεσμία του άρθρου 27, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/34, δηλαδή το αργότερο τέσσερις μήνες πριν από την καταληκτική ημερομηνία για την υποβολή αιτήματος χορήγησης μεταφορικής ικανότητας υποδομής. Η αλλαγή του ύψους των προσαυξήσεων η οποία, κατά το άρθρο 32, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/34, επιτάσσει προγενέστερη δημοσίευση της δήλωσης δικτύου πρέπει να θεωρείται ότι συνιστά τροποποίηση ουσιώδους στοιχείου του συστήματος χρέωσης κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης μόνο εφόσον αποτελεί συνέπεια της μεταβολής της αιτιολογίας, της μεθοδολογίας ή του καταλόγου των τμημάτων της αγοράς βάσει των οποίων υπολογίζεται το ύψος των προσαυξήσεων. Απλώς και μόνο η αλλαγή του ύψους των προσαυξήσεων η οποία στηρίζεται στην ίδια αιτιολογία και μεθοδολογία δεν συνιστά μεταβολή ουσιώδους στοιχείου υπό την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/34.

3.

Τρίτο προδικαστικό ερώτημα

94.

Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν επαρκεί, για τους σκοπούς του άρθρου 27, παράγραφοι 2 και 4, και του άρθρου 32, παράγραφοι 1 και 6, της οδηγίας 2012/34, ο διαχειριστής υποδομής να αναγράφει στη δήλωση δικτύου τα συνολικά τέλη ανά διανυόμενο χιλιόμετρο χωρίς να εξειδικεύει τα ποσά που αντιστοιχούν στο άμεσο κόστος, αφενός, και τις προσαυξήσεις, αφετέρου.

95.

Επί του συγκεκριμένου ζητήματος, συμμερίζομαι την άποψη της SCK ότι, με τη δήλωση δικτύου, πρέπει να παρέχονται στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις όσο το δυνατόν πιο ακριβείς πληροφορίες σχετικά με τα τέλη.

96.

Αυτή η απαίτηση για ακριβείς πληροφορίες απορρέει από το παράρτημα IV, σημείο 2, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 27 της οδηγίας 2012/34 και το οποίο ενισχύει την ερμηνεία ότι η δήλωση δικτύου πρέπει να περιέχει συγκεκριμένες πληροφορίες σχετικά με το άμεσο κόστος και τις προσαυξήσεις, αντιστοίχως.

97.

Επιπλέον, οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις έχουν το δικαίωμα να προσβάλουν ενώπιον του ρυθμιστικού φορέα τα τέλη που εξειδικεύονται στη δήλωση δικτύου ως αντίθετα προς τους κανόνες και τις αρχές της οδηγίας 2012/34. Λαμβανομένου υπόψη ότι οι κανόνες της οδηγίας που αφορούν τα δύο αυτά διακριτά είδη τελών είναι διαφορετικοί, το δικαίωμα των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων να κινήσουν τη διαδικασία ελέγχου θα θίγονταν εάν δεν παρέχονταν ξεχωριστά πληροφοριακά στοιχεία για το άμεσο κόστος και τις προσαυξήσεις της αγοράς.

98.

Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα ως ακολούθως. Για τους σκοπούς του άρθρου 27, παράγραφοι 2 και 4, και του άρθρου 32, παράγραφοι 1 και 6, της οδηγίας 2012/34, δεν επαρκεί ο διαχειριστής δικτύου να αναγράφει στη δήλωση δικτύου τα συνολικά τέλη ανά διανυόμενο χιλιόμετρο σιδηροδρομικής γραμμής. Πρέπει, αντιθέτως, να εξειδικεύονται τα αντίστοιχα ποσά που αφορούν το άμεσο κόστος, αφενός, και τις προσαυξήσεις, αφετέρου.

4.

Τέταρτο προδικαστικό ερώτημα

99.

Με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν οι προσαυξήσεις, όπως καθορίζονται στη δήλωση δικτύου, έχουν δεσμευτική ισχύ για τον ρυθμιστικό φορέα που αποφασίζει για την έγκρισή τους. Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν ο ρυθμιστικός φορέας υποχρεούται να ζητήσει πιθανή τροποποίηση των προσαυξήσεων μόνο μέχρι του ύψους των συνολικών τελών που καθορίζονται στη δήλωση δικτύου και τι είδους τροποποιήσεις επιτρέπεται, εφόσον επιτρέπεται, να ζητήσει ο φορέας αυτός.

100.

Όπως αναφέρεται στα σημεία 67 και 68 των παρουσών προτάσεων, ο ρυθμιστικός φορέας έχει, κατά το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34, το δικαίωμα να ελέγχει ενδεχόμενες παραβάσεις της εν λόγω οδηγίας και «να υποδείξει στ[ον] […] διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής τις τροποποιήσεις που πρέπει να επέλθουν στο σύστημα χρέωσης προκειμένου να αρθούν οι ασυμφωνίες του συστήματος αυτού προς τις απαιτήσεις της οδηγίας 2012/34»  ( 47 ).

101.

Παρά ταύτα, προκειμένου να τηρηθεί η ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής κατά τον καθορισμό των τελών σύμφωνα με τις αρχές χρέωσης που περιγράφονται στο τμήμα A.1 των παρουσών προτάσεων, ο ρυθμιστικός φορέας δεν μπορεί να προβεί σε δικές του χρηματοοικονομικές αποτιμήσεις και, για παράδειγμα, να καθορίσει υψηλότερες προσαυξήσεις από αυτές που έχει προβλέψει ο διαχειριστής της υποδομής  ( 48 ).

102.

Αντιθέτως, οι τροποποιητικές του εξουσίες πρέπει να περιορίζονται στη διασφάλιση της τήρησης των κανόνων και της επίτευξης των σκοπών της οδηγίας 2012/34.

103.

Εφόσον ένα κράτος μέλος έχει θεσπίσει σύστημα έγκρισης συγκεκριμένων προσαυξήσεων από τον ρυθμιστικό φορέα, ο φορέας αυτός υπόκειται στους ίδιους κανόνες και σκοπούς της οδηγίας 2012/34 κατά τη διαδικασία της έγκρισης. Ως εκ τούτου, ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί απλώς να εγκρίνει ή να απορρίψει τις προσαυξήσεις ή να ζητήσει την τροποποίησή τους, αλλά δεν μπορεί να καθορίσει αυτός το ύψος των προσαυξήσεων αντί του διαχειριστή της υποδομής.

104.

Ως εκ τούτου, προτείνω η απάντηση που θα δοθεί στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα να είναι η ακόλουθη. Εφόσον ένα κράτος μέλος έχει θεσπίσει διαδικασία έγκρισης των προσαυξήσεων από τον ρυθμιστικό φορέα, ο φορέας αυτός μπορεί να παράσχει την εν λόγω έγκριση σύμφωνα με το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34 σεβόμενος παράλληλα την ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής. Εν κατακλείδι, το ποσό των τελών που καθορίζεται στη δήλωση δικτύου έχει δεσμευτική ισχύ έναντι του ρυθμιστικού φορέα, ο οποίος, όμως, μπορεί, στο πλαίσιο άσκησης των ελεγκτικών εξουσιών του, να ζητήσει την τροποποίησή του σύμφωνα με το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34, σεβόμενος παράλληλα την ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής.

5.

Πέμπτο προδικαστικό ερώτημα

105.

Με το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται σχετικά με τη μέθοδο υπολογισμού του συνολικού κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή της υποδομής στη διαδικασία προσδιορισμού του επιτρεπτού των προσαυξήσεων. Πιο συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά εάν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο στόχος εσόδων που θέτει το κράτος μέλος. Ερωτά επίσης εάν τα ακόλουθα πρέπει να συμπεριλαμβάνονται ή να αφαιρούνται από το συνολικό κόστος: πρώτον, ενδεχόμενες κρατικές ενισχύσεις τις οποίες λαμβάνει ο διαχειριστής της υποδομής· δεύτερον, όλα τα λοιπά κέρδη του διαχειριστή της υποδομής από άλλες οικονομικές δραστηριότητες· τρίτον, όλα τα μη επιστρεπτέα έσοδα που λαμβάνει ο διαχειριστής της υποδομής από ιδιωτικές πηγές· και, τέταρτον, τα λοιπά εισπραττόμενα τέλη και οι οικονομικές θέσεις του διαχειριστή της υποδομής.

106.

Πρώτον, όσον αφορά τον στόχο εσόδων. Όπως διευκρινίζει το αιτούν δικαστήριο στη διάταξη περί παραπομπής, η Αυστρία καθορίζει έναν ετήσιο στόχο εσόδων για την ÖBB. Επίσης, επιδοτεί την επιχειρηματική της δραστηριότητα.

107.

Βάσει των παρόμοιων πραγματικών περιστατικών στην υπόθεση Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας  ( 49 ), όπου το Δημόσιο είχε καθορίσει ανώτατο όριο τιμών για τον διαχειριστή υποδομής, παραβιάζοντας έτσι την ανεξαρτησία του, φρονώ ότι ο καθορισμός στόχου εσόδων θίγει επίσης οπωσδήποτε την ανεξαρτησία αυτή.

108.

Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ο καθορισμός ενός στόχου εσόδων στερεί από τον διαχειριστή της υποδομής τη δυνατότητα να καθορίσει τα τέλη σύμφωνα με τη διακριτική του ευχέρεια, η οποία περιγράφεται στο σημείο 60 και την υποσημείωση 28 των παρουσών προτάσεων  ( 50 ).

109.

Συμφωνώ με την Επιτροπή και, ως εκ τούτου, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι ο στόχος εσόδων δεν πρέπει να θεωρείται ότι συνιστά κρίσιμο παράγοντα όσον αφορά την απόφαση περί του επιτρεπτού των προσαυξήσεων που καθορίζονται από τον διαχειριστή της υποδομής, καθόσον τούτο θα αποτελούσε παρέμβαση στην ανεξαρτησία του που κατοχυρώνεται με το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34.

110.

Όσον αφορά το ζήτημα του κατά πόσον πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα λοιπά έσοδα που απαριθμούνται από το αιτούν δικαστήριο, φρονώ ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των κρατικών ενισχύσεων και των λοιπών εσόδων που μνημονεύονται στο προδικαστικό ερώτημα.

111.

Όπως προαναφέρθηκε σε σχέση με τις αρχές χρέωσης, τα τέλη μπορούν να καλύπτουν το φάσμα μεταξύ του άμεσου κόστους  ( 51 ) και του συνολικού κόστους  ( 52 ). Ωστόσο, όλες αυτές οι δαπάνες αναφέρονται πάντοτε στο κόστος που προκύπτει για τον διαχειριστή της υποδομής προκειμένου να του επιτραπεί η χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής είτε άμεσα (μέσω της λειτουργίας της σιδηροδρομικής μεταφοράς) είτε έμμεσα (για παράδειγμα, λόγω επενδυτικών σχεδίων στη σιδηροδρομική υποδομή δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 3, της οδηγίας 2012/34).

112.

Το σύστημα των τελών, το οποίο σκοπεί στην κάλυψη του συνολικού κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή της υποδομής, θα πρέπει να του επιτρέπει να παρέχει τις συγκεκριμένες υπηρεσίες ακόμη και αν δεν έχει κανένα άλλο έσοδο. Ως εκ τούτου, ο υπολογισμός των προσαυξήσεων που αποσκοπούν στην κάλυψη του συνολικού κόστους των υπηρεσιών αυτών πρέπει να είναι χωριστός από οποιαδήποτε άλλα ενδεχόμενα έσοδα του διαχειριστή υποδομής.

113.

Είναι αληθές ότι τα πρόσθετα αυτά έσοδα ενδέχεται, υπό κανονικές επιχειρηματικές συνθήκες, να συμβάλλουν στον συνολικό ισοσκελισμό μεταξύ του ενεργητικού και του παθητικού του διαχειριστή της υποδομής, όπως απαιτείται από το άρθρο 8, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/34. Τούτο, ωστόσο, ουδόλως μεταβάλλει την ανάγκη ο διαχειριστής υποδομής να καλύπτει το σύνολο του κόστους που σχετίζεται με τη διάθεση της σιδηροδρομικής υποδομής, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε άλλη επιχειρηματική δραστηριότητα ενδέχεται να διατηρεί ο ίδιος.

114.

Ως εκ τούτου, έσοδα, όπως τα κέρδη του διαχειριστή της υποδομής από άλλες οικονομικές δραστηριότητες, μη επιστρεπτέα έσοδα που λαμβάνει ο διαχειριστής της υποδομής από ιδιωτικές πηγές και άλλα εισπραττόμενα τέλη και οι οικονομικές του θέσεις, τα οποία δεν σχετίζονται με τη διάθεση της σιδηροδρομικής υποδομής, ουδεμία επιρροή ασκούν στον υπολογισμό των προσαυξήσεων.

115.

Αντιθέτως, κρατικές ενισχύσεις οι οποίες χορηγούνται στον διαχειριστή της υποδομής προς κάλυψη των απωλειών του που σχετίζονται με τη διάθεση της σιδηροδρομικής υποδομής καλύπτουν τα ίδια κόστη για την κάλυψη των οποίων επιβάλλονται οι προσαυξήσεις.

116.

Πράγματι, εφόσον ο διαχειριστής της υποδομής μπορεί, με την επιβολή προσαυξήσεων, να καλύψει το σύνολο του κόστους που προκύπτει από την παροχή της σιδηροδρομικής υποδομής, δεν υφίσταται ανάγκη για τη χορήγηση ενισχύσεων οι οποίες σκοπούν στην κάλυψη της απώλειας που συνδέεται με την υπηρεσία αυτή.

117.

Ωστόσο, εάν ο διαχειριστής της υποδομής έχει λάβει ενισχύσεις προκειμένου να καλύψει το κόστος που συνδέεται με τη διάθεση της σιδηροδρομικής υποδομής και οι ενισχύσεις αυτές υπερβαίνουν το άμεσο κόστος, η επιβολή προσαυξήσεων για το ίδιο κόστος θα κατέληγε σε κέρδος, εκτός και αν οι ενισχύσεις επιστρέφονταν μέχρι του ποσού που καλύπτεται από τις προσαυξήσεις. Όπως προαναφέρθηκε, οι προσαυξήσεις δεν μπορούν να επιβάλλονται για οποιονδήποτε άλλο σκοπό πέραν της κάλυψης του κόστους που συνδέεται με τη διάθεση της σιδηροδρομικής υποδομής.

118.

Για τον λόγο αυτόν, φρονώ ότι το είδος και το ποσό των ενισχύσεων που έχει λάβει ο διαχειριστής της υποδομής πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τον υπολογισμό του ύψους των προσαυξήσεων.

119.

Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα ως ακολούθως. Λοιπές πηγές εσόδων και δαπανών που δεν συνδέονται με το συνολικό κόστος που προκύπτει για τον διαχειριστή της υποδομής για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής, όπως τα έσοδα από άλλες οικονομικές δραστηριότητες, τα μη επιστρεπτέα έσοδα που έχουν ληφθεί από ιδιωτικές πηγές και άλλα επιβληθέντα τέλη και οικονομικές θέσεις του διαχειριστή της υποδομής, δεν μπορούν να περιλαμβάνονται στον υπολογισμό των προσαυξήσεων. Ωστόσο, το είδος και το ποσό των ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί για την κάλυψη του κόστους που συνδέεται με τη διάθεση της σιδηροδρομικής υποδομής πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τους υπολογισμούς αυτούς.

V.

Πρόταση

120.

Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που του υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο, Αυστρία), ως ακολούθως: