I.

Úvod

1.

Spořitelní a úvěrní družstva mají v mnoha evropských státech dlouholetou tradici. Jejich rozvoj započal v polovině 19. století zakládáním Volksbanken v Německu a stavebních spořitelen ve Spojeném Království. Tyto družstevní nebo vzájemné úvěrové instituce dodržovaly v zásadě princip jednoho hlasu na společníka. Tato družstva byla původně zakládána jako alternativa k tradičním komerčním bankám orientovaným na zisk. Družstevní záložny usilovaly o podporu hospodárného zacházení s penězi, poskytování přístupu ke kapitálu malým a středním podnikům a obecně o posílení smyslu pro fiskální odpovědnost jejich členů.

2.

Za uplynulých 150 let se toho mnoho změnilo. Nástup integrovaných a globálních platebních systémů a – jak až příliš bolestivě ukázalo poslední desetiletí – zvýšená potřeba bankovního dohledu a regulace vyvolávají otázky o udržitelnosti tohoto tradičního modelu bankovnictví do budoucna. Tak je tomu zejména v případě, kdy takové družstevní záložny disponují značným majetkovým základem, takže pád kterékoliv z nich může být systémovou hrozbou pro lokální bankovní systém – a dokonce, jak ukázaly události roku 2008 – širší evropský bankovní systém.

3.

Toto všechno bylo podnětem pro legislativní reformu v mnoha členských státech, uspíšenou patrně zkušeností s rozsáhlými (i hrozícími) bankovními kolapsy zaznamenanými od roku 2008 v několika členských státech. Zásada vzájemnosti podle některých umožňuje takové instituci být nezávislá na náladách investorů. Rovněž existuje přesvědčení, že řízení takových institucí a obecný přístup na kapitálové trhy se zlepší, pokud tyto instituce změní svůj status ze vzájemnosti na konvenční akciovou společnost obchodující na veřejných trzích s cennými papíry.

4.

Toto všechno vytváří obecný kontext projednávané věci. Žalobci v projednávané věci v podstatě usilují o zpochybnění slučitelnosti italské vnitrostátní právní úpravy přijaté nedávno v roce 2015 s požadavky unijního práva za okolností, které nyní rozvedu. Tato právní úprava se totiž vyznačuje tím, že stanovila maximální výši kapitálových aktiv, které může družstevní záložna mít, na 8 miliard eur.

5.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká konkrétně výkladu článků 3, 63 a 107 a následujících Smlouvy o FEU, článků 16, 17 a 52 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), článku 29 nařízení (EU) č. 575/2013 Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 ( 2 ), čl. 6 odst. 4 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi ( 3 ) a článku 10 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 241/2014 ze dne 7. ledna 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, pokud jde o regulační technické normy pro kapitálové požadavky na instituce ( 4 ).

6.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) kanceláři Soudního dvora dne 5. listopadu 2018 v rámci sporu mezi OC a dalšími, Adusbef, Federconsumatori, PB a dalšími a QA a dalšími na straně jedné a Banca d’Italia, Presidenza del Consiglio dei Ministri (předsednictvo Rady ministrů), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí) na straně druhé. Zde se zastavím, abych poznamenal, že OC, PB a QA jsou anonymizovaná označení, která byla dána společníkům v různých italských družstevních záložnách (dále jen „družstevní záložny“).

7.

Řízení před Consiglio di Stato (Státní rada) se týká legality některých aktů přijatých italským zákonodárcem a Banca d’Italia, které v podstatě zaprvé stanovily prahovou hodnotu aktiv nebo kapitálu ve výši 8 miliard eur ve vztahu k družstevním záložnám a zadruhé takové záložně umožňují, aby po přeměně na akciovou společnost odložila vyplacení podílu vystupujícího společníka na neomezenou dobu a zcela nebo zčásti omezila výši příslušné částky.

8.

Podle dotčených vnitrostátních ustanovení má družstevní záložna tři možnosti, je-li prahová hodnota 8 miliard euro překročena: i) může snížit svá aktiva nebo kapitál pod tuto prahovou hodnotu, ii) změnit svou právní formu na akciovou společnost nebo iii) vyhlásit likvidaci. Nepřijetí některého z těchto opatření může kromě jiného vést k tomu, že Banca d’Italia zakáže provádět nové operace nebo navrhne Evropské centrální bance (ECB), aby družstevní záložně odňala povolení působit jako družstevní záložna a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí), aby nařídilo nucenou likvidaci.

9.

Consiglio di Stato (Státní rada) ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce uvedla, že cílem dotčených vnitrostátních ustanovení je jednak nastolit spravedlivou rovnováhu mezi právní formou a velikostí družstevní záložny a jednak dodržovat obezřetnostní pravidla Unie. Cílem těchto ustanovení je tak sladit právní úpravu vnitrostátních družstevních záložen se specifickou dynamikou referenčního evropského trhu, zaručit těmto entitám větší konkurenceschopnost a podporovat větší transparentnost jejich organizace, operací a fungování.

10.

Consiglio di Stato (Státní rada) rovněž poukázala na to, že všechny družstevní záložny – s výjimkou dvou – splnily požadavky legislativní reformy, která byla provedena. Před posouzením těchto otázek je však třeba se nejprve zabývat relevantními právními ustanoveními.

II.

Právní rámec

A.

Předpisy unijního práva

1.

Nařízení č. 575/2013

11.

První odstavec článku 1 nařízení č. 575/2013 stanoví, že uvedené nařízení „stanoví jednotná pravidla týkající se obecných obezřetnostních požadavků, které musí instituce podléhající dohledu podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2013/36/EU [ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES] splňovat“.

12.

Podle čl. 26 odst. 1 písm. a) nařízení č. 575/2013 jsou kapitálové nástroje součástí kmenového kapitálu tier 1, jsou-li splněny podmínky stanovené v článku 28 nebo v příslušných případech v článku 29;

13.

Článek 28 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:

14.

Článek 29 uvedeného nařízení stanoví:

15.

Článek 30 nařízení č. 575/2013 nadepsaný „Důsledky nesplnění podmínek týkajících se nástrojů zahrnovaných do kmenového kapitálu tier 1“ stanoví:

2.

Nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 ( 5 )

16.

Bod 10 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 uvádí:

17.

Článek 10 tohoto nařízení nadepsaný „Omezení splacení kapitálových nástrojů vydaných vzájemnými institucemi, spořitelnami, družstvy a podobnými institucemi pro účely čl. 29 odst. 2 písm. b) nařízení (EU) č. 575/2013 a čl. 78 odst. 3 nařízení (EU) č. 575/2013“ stanoví následující:

3.

Nařízení č. 1024/2013

18.

Článek 1 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 stanoví, že „[t]ímto nařízením se ECB svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi, s cílem přispět k bezpečnosti a odolnosti úvěrových institucí a stabilitě finančního systému v rámci Unie a každého členského státu s plným ohledem na jednotu a integritu vnitřního trhu a řádnou péčí o tuto jednotu a integritu, a to na základě rovného zacházení s úvěrovými institucemi s cílem předcházet regulatorní arbitráži“.

19.

Článek 6 odst. 1 tohoto nařízení stanoví následující:

20.

Článek 6 odst. 4 tohoto nařízení stanoví:

B.

Italské právo

21.

Kapitola V testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (konsolidované znění bankovního zákona, dále jen „CBL“), na kterou odkazuje decreto legislativo 1 ° settembre 1993, n. 385 ( 9 ) (legislativní nařízení č. 385 ze dne 1. září 1993, dále jen „legislativní nařízení č. 385“), upravuje činnost spořitelních a úvěrních družstev, včetně činnosti družstevních záložen. Tato kapitola byla změněna po přijetí decreto-legge, 24 gennaio 2015 n. 3 (nařízení s mocí zákona č. 3 ze dne 24. ledna 2015, dále jen „nařízení s mocí zákona č. 3/2015“).

22.

Článek 28 odst. 2b byl přijat jako změna Legislative Decree No 385 (legislativní nařízení č. 385), ve znění použitelném po 24. lednu 2015, prostřednictvím decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2015 n. 33 ( 10 ) (legislativní nařízení č. 3 ze dne 24. ledna 2015, se změnami, legislativním nařízením č. 33, dále jen „zákon č. 33/2015“). Toto ustanovení bylo dále změněno decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72, recante attuazione della direttiva 2013/36/UE ( 11 ) (legislativní nařízení č. 72, kterým se provádí směrnice 2013/36, dále jen „legislativní nařízení č. 72/2015“), a stanoví:

23.

Článek 29 legislativního nařízení č. 385 ( 12 ) stanoví:

24.

Podle čl. 1 odst. 2 nařízení s mocí zákona č. 3/2015 ( 13 ):

25.

The decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 21 settembre 2018, n. 108 ( 14 ) (nařízení s mocí zákona č. 91 ze dne 25. července 2018, změněném s dodatky zákonem č. 108 ze dne 21. září 2018) prodloužilo lhůtu stanovenou v čl. 1 odst. 2 nařízení s mocí zákona č. 3/2015 do 31. prosince 2018.

26.

Při provedení článků 28 a 29 legislativního nařízení č. 385, změnila Banca d’ Italia svůj circolare n. 285 (oběžník č. 285) ze dne 17. prosince 2013 o ustanoveních v oblasti dohledu nad bankami. Banca d’Italia ve své deváté aktualizaci ze dne 9. června 2015, která tuto změnu zavádí (dále jen „9. aktualizace oběžníku č. 285“), stanovila následující podmínky:

III.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

27.

Třemi samostatnými žalobami podanými v prvním stupni před Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie), napadli někteří společníci družstevních záložen, Associazione difesa utenti servizi bancari finanziari postali assicurativi – Adusbef (sdružení na obranu uživatelů bankovních, finančních, poštovních a pojišťovacích služeb) a Federazione Nazionale di Consumatori ed Utenti – Federconsumatori (národní svaz spotřebitelů a uživatelů) některé akty Banca d’Italia včetně zejména 9. aktualizace oběžníků č. 285.

28.

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie) zamítl tyto žaloby rozsudky č. 6548/2016, 6544/2016 a 6540/2016 ze dne 7. června 2016.

29.

Žalobci v původním řízení podali proti rozsudkům č. 6548/2016, 6544/2016 a 6540/2016 opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada). Consiglio di Stato (Státní rada) odložila účinky 9. aktualizace oběžníku č. 285 a vznesla otázky týkající se ústavnosti nařízení s mocí zákona č. 3/2015.

30.

Rozsudkem č. 99/2018 zamítl Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) jako neopodstatněné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada) týkající se ústavnosti nařízení s mocí zákona č. 3/2015.

31.

V návaznosti na pokračování řízení před Consiglio di Stato (Státní rada), prodloužil tento soud, nařízením č. 3645/2018, účinků dříve nařízeného odložení, do dne zveřejnění rozhodnutí ve věci samé ( 16 )

32.

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

IV.

Řízení před Soudním dvorem

33.

Usnesením ze dne 18. ledna 2019 předseda Soudního dvora zamítl žádost předkládajícího soudu o projednání této věci ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora.

34.

Písemná vyjádření předložili OC a další, Unione di Banche Italiane, Banca d’Italia, Banca Popolare di Sondrio, Amber Capital Italia a Amber Capital UK (dále jen „Amber Captial“), italská vláda a Evropská komise. Soudní dvůr rozhodl, že vydá rozhodnutí bez jednání.

V.

Analýza

A.

Úvodní poznámky

35.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je obzvláště pozoruhodná, jelikož účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, kromě OC a dalších a Banca Popolare di Sondrio, tvrdili, že některé nebo veskrze všechny otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada) jsou zcela nebo zčásti nepřípustné.

36.

Unione di Banche Italiane tak má za to, že všechny předběžné otázky jsou zcela nebo zčásti nepřípustné; Banca d’Italia a Amber Capital jsou toho názoru, že první tři předběžné otázky jsou nepřípustné; Italská vláda se domnívá, že první a pátá otázka jsou nepřípustné a že Soudní dvůr nemá pravomoc odpovědět na druhou otázku. Evropská komise je toho názoru, že část druhé otázky a pátá otázka jsou jako celek nepřípustné.

37.

Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že spor v původním řízení byl v prvním stupni předložen Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio), v řízení o opravném prostředku Consiglio di Stato (Státní rada) a že se posledně uvedený soud obrátil na Corte Costituzionale (Ústavní soud). Tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložila Consiglio di Stato (Státní rada), která se zdá být vnitrostátním soudem rozhodujícím v posledním stupni v rámci původního řízení.

38.

V tomto ohledu podle ustálené judikatury platí, že pokud vnitrostátní soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, konstatuje, že výklad unijního práva je nezbytný k vyřešení sporu, který mu byl předložen, má tento soud podle článku 267 třetího pododstavce SFEU povinnost předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ( 17 ).

39.

V bodech 32 až 34 rozsudku ze dne 15. března 2017, Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209), Soudní dvůr připomněl, že povinnost předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku, stanovená v článku 267 třetím pododstavci SFEU, spadá do rámce spolupráce zavedené za účelem zajistit řádné používání a jednotný výklad unijního práva ve všech členských státech mezi vnitrostátními soudy, při výkonu jejich pravomoci používat unijní právo, a Soudním dvorem. Povinnost předložit předběžnou otázku stanovená v článku 267 třetím pododstavci SFEU má za cíl zejména předcházet tomu, aby se v jakémkoli členském státě utvořila vnitrostátní judikatura, která není v souladu s pravidly unijního práva. Soud, který rozhoduje v posledním stupni, je již z definice orgánem v posledním stupni, u něhož mohou jednotlivci uplatnit práva, která jim unijní právo přiznává. Soudy rozhodující v posledním stupni jsou pověřeny zajistit na vnitrostátní úrovni jednotný výklad právních pravidel ( 18 ).

40.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy stanovené článkem 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Týkají-li se tedy předběžné otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout ( 19 ).

41.

Odmítnutí rozhodnout o předběžné otázce podané vnitrostátním soudem ze strany Soudního dvora je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny ( 20 ).

42.

Je třeba uvést, že článek 94 jednacího řádu Soudního dvora stanoví požadavky na obsah žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

43.

V usnesení ze dne 12. května 2016, Security Service a další (C‑692/15 až C‑694/15, EU:C:2016:344, bod 18), ( 21 ) Soudní dvůr zdůraznil, že požadavky týkající se obsahu žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou výslovně uvedeny v článku 94 jednacího řádu, který má předkládající soud v rámci spolupráce zavedené článkem 267 SFEU znát a který je povinen náležitě dodržovat ( 22 ).

44.

Jak dále ukáže toto stanovisko, dopěl jsem k závěru, že několik otázek předložených Consiglio di Stato (Státní rada) bohužel zcela uspokojivě nesplňuje požadavky, které jsou stanoveny v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora. Toto je politováníhodné, jelikož Soudní dvůr podle mne nemůže poskytnout užitečnou odpověď na otázky, které Consiglio di Stato (Státní rada) byla povinna položit za účelem vyjasnění výkladu unijního práva. Soudnímu dvoru totiž dle mého názoru nepřísluší vyjasňovat některé z otázek týkající se výkladu unijního práva, které vzbudily u Consiglio di Stato (Státní rada) rozumné pochybnosti a vedly ji k podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, každopádně pokud jde o zvláštnosti položených otázek.

B.

První otázka

45.

První otázka položená Consiglio di Stato (Státní rada) se dělí na dvě části.

46.

V první části své první otázky se Consiglio di Stato (Státní rada) v podstatě Soudního dvora táže, zda článek 29 nařízení č. 575/2013, článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, články 16 a 17 Listiny a čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 brání vnitrostátním ustanovením, které stanoví prahovou hodnotu aktiv ve výši 8 miliard eur, v případě jejíhož překročení musí být družstevní záložna přeměněna na akciovou společnost ( 23 ).

47.

V druhé části první otázky se Consiglio di Stato (Státní rada) Soudního dvora v podstatě táže, zda článek 29 nařízení č. 575/2013, článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, články 16 a 17 Listiny a čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 brání vnitrostátnímu ustanovení, které družstevní záložně po její přeměně na akciovou společnost umožňuje odložit nebo omezit, a to i na neomezenou dobu, vyplacení podílu vystupujícího společníka.

1.

K přípustnosti první otázky

48.

Unione di Banche Italiane, Banca d’Italia, Amber Capital a italská vláda se domnívají, že první otázka je buď zcela nebo zčásti nepřípustná, nebo podpůrně, že Soudní dvůr nemá pravomoc na ni odpovědět.

49.

Považuji za nutné poznamenat, že předkládající soud poskytl pouze velmi málo informací o tom, na základě čeho měl pochybnosti ohledně výkladu výše uvedených ustanovení unijního práva v souvislosti s přijetím prahové hodnoty 8 miliard eur italským zákonodárcem a Banca d’Italia. Předkládající soud uvedl, že žalobci mají za to, že prahová hodnota je mimořádně nízká a že měla být stanovena vyšší s ohledem na prahové hodnoty uplatňované na unijní úrovni. V tomto ohledu se předkládající soud omezil na konstatování, že má pochybnosti o opodstatněnosti tohoto argumentu a že souhlasí s analýzou Corte Costituzionale (Ústavní soud), který shledal, že stanovení prahové hodnoty spadá do volné rozhodovací pravomoci vnitrostátního zákonodárce s ohledem na cíle dotčených vnitrostátních ustanovení. Předkládající soud rovněž zdůraznil úzký vztah mezi prahovou hodnotou a omezeními uloženými na vypořádání podílu po přeměně družstevní záložny na akciovou společnost.

50.

Podle mého názoru je první otázka zcela nepřípustná, jelikož předkládající soud nedodržel článek 94 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora. V tomto ohledu se domnívám, že předkládající soud neuvedl „důvod[y], na základě kterých má […] pochybnosti o výkladu nebo platnosti určitých ustanovení práva Unie, jakož i vztah, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení“. Kromě velmi stručného vysvětlení na základě čeho měl předkládající soud pochybnosti o výkladu článku 29 nařízení č. 575/2013, článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, článků 16 a 17 Listiny a čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013, neposkytuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce žádné vysvětlení vztahu mezi těmito ustanoveními práva Unie a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení.

2.

K první části první otázky

a)

Příslušnost Soudního dvora

51.

Kromě otázky přípustnosti první otázky jako celku považuji za nezbytné posoudit, zda má Soudní dvůr pravomoc odpovědět na první část první otázky, pokud jde konkrétně o výklad článků 16 a 17 Listiny, o nějž žádá předkládající soud v souvislosti se zavedením prahové hodnoty 8 miliard eur italským zákonodárcem a Banca d’Italia.

52.

Podle ustálené judikatury požadavky vyplývající z ochrany základních práv zavazují členské státy ve všech případech, ve kterých jsou povinny uplatňovat unijní právo, a tyto státy jsou povinny uplatňovat právo v co největším možném rozsahu v souladu s těmito požadavky. Článek 51 odst. 1 Listiny stanoví, že ustanovení Listiny jsou určena „členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie“. Kromě toho podle čl. 6 odst. 1 SEU Listina nevytváří žádnou novou pravomoc Unie ani její pravomoci nemění ( 24 ).

53.

Vzhledem k tomu, že předkládací rozhodnutí neobsahuje žádné konkrétní informace prokazující, že dotčená vnitrostátní ustanovení zavádějící prahovou hodnotu 8 miliard eur jsou opatření uplatňující právo Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny ani s tímto právem nejsou nikterak spojena, jsem toho názoru, že Soudní dvůr nemá pravomoc podat výklad článků 16 a 17 Listiny v rámci první části první otázky.

b)

K meritu první části první otázky

54.

Pokud by však Soudní dvůr (na rozdíl od mého názoru) dospěl k závěru, že první otázka je přípustná ( 25 ), mám za to, že článek 29 nařízení č. 575/2013, článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 a čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 nevyžadují ani nebrání vnitrostátnímu ustanovení, které ukládá prahovou hodnotu aktiv ve výši 8 miliard eur, v případě jejíhož překročení musí být družstevní záložna přeměněna na akciovou společnost. Žádné z dotčených ustanovení Unie totiž neobsahuje pravidla stanovující prahové hodnoty aktiv pro banky nebo podobné instituce, které vyžadují jejich přeměnu na akciovou společnost.

55.

Článek 29 nařízení č. 575/2013 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 v tomto ohledu stanoví pravidla, na základě kterých lze nástroje vydané vzájemnými institucemi, družstvy, spořitelnami a podobnými institucemi považovat za nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1 a zejména podmínky splacení těchto kapitálových nástrojů. Tato ustanovení nestanoví žádnou prahovou hodnotu pro aktiva nebo kapitál.

56.

Kromě toho, pokud jde o relevanci nařízení č. 1024/2013, z článku 1 prvního pododstavce tohoto nařízení vyplývá, že toto nařízení svěřuje ECB zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi. Článek 4 odst. 1 tohoto nařízení stanoví výlučnou pravomoc ECB plnit pro účely obezřetnostního dohledu devět úkolů ve vztahu ke všem úvěrovým institucím usazeným v zúčastněných členských státech. Rámec výkonu těchto úkolů je stanoven v článku 6 nařízení č. 1024/2013, nadepsaném „Spolupráce v rámci jednotného mechanismu dohledu“.

57.

Článek 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 stanoví kritéria pro určení, zda výkon devíti dotčených úkolů plní ECB nebo zda vnitrostátní příslušné orgány pomáhají ECB vykonávat úkoly, jež jí byly svěřeny nařízením č. 1024/2013 ( 26 ). Soudní dvůr konstatoval v bodě 40 rozsudku ze dne 8. května 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg v ECB (C‑450/17 P, EU:C:2019:372), že „příslušné vnitrostátní orgány podle čl. 6 odst. 6 nařízení č. 1024/2013 vykonávají v těchto souvislostech úkoly uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. b), d) až g) a i) tohoto nařízení a jsou odpovědné za tyto úkoly a za přijímání všech relevantních rozhodnutí v oblasti dohledu, pokud jde o úvěrové instituce uvedené v tomto čl. 6 odst. 4 prvním pododstavci, tj. instituce, které jsou podle kritérií uvedených v posledně zmíněném ustanovení ‚méně významné‘ “.

58.

Jedním z parametrů stanovených v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 pro určení, zda úvěrová instituce není „méně významná“, je, zda celková hodnota jejích aktiv převyšuje 30 miliard eur. Tato prahová hodnota 30 miliard eur však nemá žádný vztah k prahové hodnotě 8 miliard eur stanovené italským zákonodárcem a Banca d’Italia dotčené v původním řízení.

59.

Jsem proto toho názoru, že článek 29 nařízení č. 575/2013, článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 a čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 nevyžadují ani nebrání vnitrostátnímu ustanovení, které ukládá prahovou hodnotu aktiv ve výši 8 miliard eur, v případě jejíhož překročení musí být družstevní záložna přeměněna na akciovou společnost.

c)

K meritu druhé části první otázky a ke čtvrté otázce

60.

Čtvrtou otázkou se předkládající soud Soudního dvora táže, zda článek 29 nařízení č. 575/2014 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 brání vnitrostátnímu ustanovení, které umožňuje družstevní bance přeměněné na akciovou společnost na neomezenou dobu odložit splacení podílu společníka a zcela nebo částečně omezit výši částky.

61.

Vzhledem k tomu, že druhá část první otázky a čtvrtá otázka se obě týkají pravidel splacení podílu společníka družstevní záložny po její přeměně na akciovou společnost, je vhodné se s těmito otázkami zabývat společně. Svými předběžnými otázkami se předkládající soud táže, zda a v jakém rozsahu má družstevní záložna, která byla přeměněna na akciovou společnost, právo kromě jiného podle článku 29 nařízení č. 575/2013 a článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 omezit a odložit vyplacení podílů.

62.

Všichni účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, s výjimkou OC a dalších mají za to, že článek 29 nařízení č. 575/2013 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava zavedená článkem 1 nařízení s mocí zákona č. 3/2015 (které bylo s úpravami změněno zákonem č. 33/2015), jak byla vyložena Corte Costituzionale (Ústavní soud) v rozsudku č. 99/2018, která družstevní bance umožňuje na neomezenou dobu odložit vyplacení podílu a zcela nebo částečně omezit výši podílu.

63.

Naproti tomu se OC a další domnívají, že článek 29 nařízení č. 575/2013 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 brání vnitrostátnímu ustanovení, které družstevní záložně umožňuje na neomezenou dobu odložit vyplacení podílu a zcela nebo zčásti omezit výši podílu. OC a další mají zejména za to, že výraz „na neomezenou dobu“ v čl. 10 odst. 2 druhé větě nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 se netýká možnosti odložit vyplacení, ale pouze možnosti omezit částku, která má být vyplacena.

64.

Otázka, kterou je třeba projednat, se tedy týká toho, zda a v jakém rozsahu může instituce odložit vyplacení kapitálu na neomezenou dobu a v jakém rozsahu může omezit částku, která má být vyplacena. Navrhuji posoudit tuto otázku zaprvé s ohledem na článek 29 nařízení č. 575/2013 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, zadruhé s ohledem na čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 a zatřetí na články 16 a 17 Listiny.

1)

Článek 29 nařízení č. 575/2013 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 – Pravidla týkající se „kapitálu“, zejména kmenového kapitálu tier 1

65.

Podle mého názoru je k poskytnutí správného výkladu článku 29 nařízení č. 575/2013 a článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 třeba posoudit nejen znění těchto ustanovení, ale i jejich kontext a cíle sledované dotčenou právní úpravou ( 27 ).

66.

Nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36/EU ( 28 ) společně vytváří právní rámec přístupu k příslušným činnostem, rámec dohledu a obezřetnostní pravidla pro úvěrové instituce a investiční podniky, ( 29 ) které nařízení č. 575/2013 označuje společně jako „instituce“. ( 30 ) Podle svého bodu 7 odůvodnění nařízení č. 575/2013 obsahuje obezřetnostní požadavky na instituce, které úzce souvisejí s fungováním trhů bankovních a finančních služeb a jejichž účelem je zajistit finanční stabilitu poskytovatelů služeb na těchto trzích i vysokou úroveň ochrany investorů a vkladatelů.

67.

Nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36 vycházejí z opatření zveřejněných Basilejským výborem pro bankovní dohled (BVBD) v prosinci 2010, které vešly ve známost jako rámec Basilej III ( 31 ). Rámec Basilej III, který byl přijat v důsledku světové finanční krize z let 2007–2008, se zaměřil na úpravu některých nedostatků v předchozím regulačním rámci pro bankovní sektor za účelem jeho posílení v krizových situacích. Část této reformy zahrnovala nejen zvýšení úrovně kapitálových požadavků na banky, ale požadovala také zlepšení kvality jejich kapitálu ( 32 ). Tyto požadavky týkající se kvantity i kvality bankovního kapitálu byly přijaty za účelem zajištění toho, že banky budou mít finanční kapacitu ke vstřebání určité úrovně rizika ( 33 ).

68.

Článek 1 písm. a) nařízení č. 575/2013 stanoví, že toto nařízení stanoví jednotná pravidla týkající se obecných obezřetnostních požadavků na „kapitál“ instituce. Podle čl. 4 odst. 1 bod 118 nařízení č. 575/2013 se „kapitálem“ rozumí „součet kapitálu tier 1 a kapitálu tier 2“. Podle článku 25 nařízení č. 575/2003 je „[k]apitál tier 1 instituce součtem kmenového kapitálu tier 1 a vedlejšího kapitálu tier 1 instituce“.

69.

Článek 26 odst. 1 písm. a) nařízení č. 575/2013 stanoví, že kapitálové nástroje, které splňují podmínky stanovené v článku 28 nebo v příslušných případech v článku 29, jsou položkami kmenového kapitálu tier 1. Článek 27 nařízení č. 575/2013, nadepsaný „Kapitálové nástroje vzájemných institucí, družstev, spořitelen nebo podobných institucí v kmenovém kapitálu tier 1“, stanoví, že položky kmenového kapitálu tier 1 zahrnují jakékoli kapitálové nástroje vydané takovými entitami na základě jejích statutárních ustanovení, jsou-li splněny podmínky stanovené v článku 28 nebo popřípadě článku 29.

70.

Článek 28 nařízení č. 575/2013 uvádí podmínky, které musí být splněny, aby kapitálové nástroje instituce mohly být považovány za nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1 a článek 29 tohoto nařízení stanoví určité změny článku 28, které musí být splněny, aby kapitálové nástroje vydané vzájemnými institucemi, družstvy, spořitelnami a podobnými institucemi mohly být považovány za nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1. Kromě toho čl. 30 písm. a) nařízení č. 575/2013 stanoví, že pokud nejsou splněny podmínky uvedené v článcích 28 a 29 tohoto nařízení, přestávají být dotyčné nástroje považovány za nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1.

71.

Je tedy třeba zdůraznit, že pravidla týkající se kvalifikace kapitálových nástrojů vydaných vzájemnými institucemi, družstvy, spořitelnami a podobnými institucemi jako nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1 se poněkud odlišují od pravidel použitelných ke kvalifikaci kapitálových nástrojů institucí.

72.

Ve věci v původním řízení se jedná o použití pravidel o kvalifikaci kapitálových nástrojů vydaných vzájemnými institucemi, družstvy, spořitelnami a podobnými institucemi jako nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1 a zejména o čl. 29 odst. 2 písm. b) nařízení č. 575/2013 a článek 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014.

73.

Z článku 28 odst. 1 písm. e) až g) nařízení č. 575/2013 vyplývá, že k tomu, aby kapitálové nástroje mohly být považovány za nástroje zahrnované do kmenového kapitálu tier 1, nesmí mít tyto nástroje zejména stanovenu omezenou platnost, jistinu nástrojů nesmí být možné snížit nebo vyplatit, s výjimkou, inter alia, likvidace instituce a ustanovení, jimiž se nástroje řídí, nesmí výslovně ani implicitně uvést, že by jistina nástrojů byla nebo mohla být snížena nebo vyplacena jinak než při likvidaci instituce.

74.

Navzdory těmto pravidlům, která ve skutečnosti zakazují splacení podílu, obsahuje čl. 29 odst. 2 nařízení č. 575/2013 zvláštní pravidla týkající se splacení nástrojů zahrnovaných do kmenového kapitálu tier 1 vydaných vzájemnými institucemi, družstvy, spořitelnami a podobnými institucemi.

75.

Článek 29 odst. 2 písm. a) nařízení č. 575/2013 tak stanoví, že instituce odmítne splacení nástrojů zahrnovaných do kmenového kapitálu tier 1, ledaže je odmítnutí zakázáno nebo vyloučeno vnitrostátním právem. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že takový zákaz je skutečně obsažen v italském právu a čl. 29 odst. 2 písm. b) nařízení č. 575/2013 – který v podstatě stanoví, že pokud nelze splacení odmítnout, „dávají ustanovení, kterými se nástroje řídí, instituci možnost toto splacení omezit“ ( 34 ) – se použije na skutkový stav v původním řízení.

76.

Podrobná pravidla těchto omezení jsou stanovena v článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, které bylo přijato Komisí na základě pravomoci, která jí byla svěřena na základě čl. 29 odst. 6 nařízení č. 575/2013. ( 35 )

77.

Z první věty čl. 10 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 vyplývá, že možnost vzájemných institucí, družstev, spořitelen a podobných institucí omezit splacení nástrojů zahrnovaných do kmenového kapitálu tier 1 zahrnuje obojí – jak právo odložit splacení, tak právo omezit objem, který má být splacen. Podle druhé věty čl. 10 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 musí být právo odložit splacení, jakož i právo omezit objem, který má být splacen, vykonáno dotčenou institucí v souladu s čl. 10 odst. 3 tohoto nařízení. Článek 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 v tomto ohledu stanoví, že rozsah omezení stanoví instituce kdykoli na základě obezřetnostního stavu instituce a uvádí množství parametrů a požadavků ( 36 ), jež je třeba dodržet, aby mohlo ke splacení dojít.

78.

Podle mého názoru z článku 29 nařízení č. 575/2013 a čl. 10 odst. 2 a odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 vyplývá, že unijní normotvůrce měl za to, že veřejný zájem na zajištění vhodných obezřetnostních záruk pro dotčenou úvěrovou instituci má přednost před soukromými zájmy společníků na tom, aby jim byl jejich podíl vyplacen. K vyplacení tedy může dojít pouze v souladu s požadavky čl. 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014.

79.

Je však třeba zdůraznit, že právo odložit a omezit vyplacení není neomezené; podléhá obezřetnostní situaci instituce. Jakmile jsou zcela splněny obezřetnostní požadavky čl. 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, může být vyplacení uskutečněno.

80.

S ohledem na skutečnost, že k vyplacení podílů může dojít pouze v rozsahu, v němž to obezřetnostní stav instituce „kdykoliv“ ( 37 ) umožňuje, mám za to, že čl. 10 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 musí být vykládán v tom smyslu, že dotčené instituci umožňuje využít tohoto oprávnění v jakémkoliv okamžiku. Vzhledem k tomu, že obezřetnostní situace orgánu není statická a může se v průběhu času vyvíjet, mám za to, že unijní normotvůrce koncipoval čl. 10 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 široce, aby instituci poskytl dostatečnou flexibilitu ke splnění požadavků stanovených v čl. 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014. Vyplacení podílů tak může být odloženo na neomezenou dobu až do chvíle, kdy budou splněny obezřetnostní požadavky podle čl. 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 a objem, který má být vyplacen, může být v tomto ohledu rovněž omezen ( 38 ).

81.

I když podstata majetkových nároků investorů na těchto podílech musí být přirozeně respektována – jak vyžaduje i čl. 17 odst. 1 Listiny – lze mít za to, že si jsou tito investoři vědomi skutečnosti, že investice do úvěrové instituce, která působí na vysoce regulovaném trhu v závislosti na podmínkách své licence nebo povolení, s sebou nese zvláštní omezení. Existuje jasný veřejný zájem na tom, aby nebyla úvěrové instituci náhle odňata její hlavní kapitálová investice, a to v neposlední řadě v okamžiku, kdy by její finanční stabilita mohla být ohrožena, pokud by k tomuto odnětí došlo. Z této myšlenky vychází ustanovení čl. 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014.

82.

V důsledku toho mám za to, že článek 29 nařízení č. 575/2013 a čl. 10 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 nebrání vnitrostátnímu ustanovení, které umožňuje družstevní záložně, aby na neomezenou dobu odložila a zcela nebo zčásti omezila další platby do té doby a v takovém rozsahu, než budou splněny obezřetnostní požadavky podle čl. 10 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014.

2)

Článek 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013

83.

Vzhledem k tomu, že čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 stanoví kritéria umožňující určit, zda za výkon devíti úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení má být odpovědná ECB, nebo zda mají vnitrostátní příslušné orgány povinnost pomáhat ECB s plněním úkolů, které jí byly svěřeny nařízením č. 1024/2013, sám nevidím a předkládající soud nevysvětlil relevanci tohoto ustanovení v souvislosti se splacením podílů podle článku 29 nařízení č. 575/2013 a čl. 10 odst. 2 a 3 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014.

3)

Články 16 a 17 Listiny

84.

V bodech 41 až 46 rozsudku ze dne 22. ledna 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28), Soudní dvůr připomněl, že se ochrana poskytnutá článkem 16 Listiny vztahuje na svobodu vykonávat hospodářskou nebo obchodní činnost, smluvní svobodu a volnou soutěž. V souladu s judikaturou Soudního dvora nemá svoboda podnikání povahu absolutní výsady, ale musí být posuzována ve vztahu ke své úloze ve společnosti. Na základě této judikatury a s ohledem na znění článku 16 Listiny, které se liší od znění ostatních základních svobod zakotvených v hlavě II, avšak je blízké znění některých ustanovení hlavy IV téže Listiny, může být svoboda podnikání předmětem široké škály zásahů ze strany veřejné moci, jimiž lze ve veřejném zájmu stanovit hranice pro výkon hospodářské činnosti.

85.

Podle čl. 17 odst. 1 Listiny platí, že každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej a nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

86.

Vzhledem k tomu, že práva zaručená článkem 16 a čl. 17 odst. 1 Listiny nejsou absolutní, může být jejich výkon předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které Unie sleduje. V souladu s čl. 52 odst. 1 Listiny musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných Listinou stanoveno zákonem, musí respektovat jejich podstatu a za současného dodržování zásady proporcionality musí být nezbytné a skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

87.

Aby se zabránilo opakování, navrhuji posoudit možnost omezit práva uznaná a chráněná v článku 16 a čl. 17 odst. 1 Listiny v rámci druhé otázky společně s odůvodněním omezení svobody usazování a/nebo volného pohybu kapitálu ( 39 ).

C.

K druhé otázce

88.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 3 SFEU týkající se hospodářské soutěže a články 63 a následující SFEU týkající se volného pohybu kapitálu brání vnitrostátním ustanovením, která stanoví prahovou hodnotu aktiv pro výkon bankovní činnosti dotčenou družstevní záložnou a vyžadují, aby byla dotčená družstevní záložna přeměněna na akciovou společnost, pokud tuto prahovou hodnotu překročí.

89.

Předkládající soud uvádí, že žalobci v původním řízení mají za to, že prahová hodnota 8 miliard eur je neslučitelná s pravidly týkajícími se vnitřního trhu a volného pohybu kapitálu. Žalobci jsou toho názoru, že takto nízká prahová hodnota neumožňuje vymezit parametry dotčených záložen takovým způsobem, který by byl skutečně v souladu s cíli sledovanými těmito pravidly. Předkládající soud má nicméně za to, že žalobci nepředložili přesvědčivé argumenty na podporu svého stanoviska, podle kterého organizační a funkční struktura družstevní záložny, jejíž velikost přestane být malá, nebrání uspokojivému dodržení obezřetnostních pravidel v dotčeném odvětví.

90.

Unione di Banche Italiane, Banca d’Italia a Amber Capital mají za to, že druhá předběžná otázka je nepřípustná, jelikož předkládající soud neuvedl, v čem dotčená vnitrostátní právní úprava omezuje svobodu pohybu. Italská vláda se domnívá, že Soudní dvůr nemá pravomoc odpovědět na tuto otázku, jelikož se dotčená vnitrostátní ustanovení netýkají vnitřního, nýbrž pouze italského trhu. Je toho názoru, že musí být prokázán přeshraniční účinek těchto vnitrostátních předpisů. Komise má za to, že druhá otázka je nepřípustná, pokud jde o část týkající se článku 3 SFEU.

91.

Jak uvedla Komise ve svém vyjádření, není z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zřejmé, jaká je relevance článku 3 SFEU v kontextu druhé otázky položené předkládajícím soudem. Čl. 3 odst. 1 písm. b) SFEU stanoví, že Unie má výlučnou pravomoc při stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu.

92.

Mám tudíž za to, že tato část druhé otázky je nepřípustná z důvodu nedodržení čl. 94 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora, neboť předkládající soud neuvedl důvody, na základě kterých měl pochybnosti o výkladu čl. 3 odst. 1 písm. a) SFEU a vztahu, který spatřuje mezi tímto ustanovením a článkem 1 nařízení s mocí zákona č. 3/2015 (přeměněného se změnami zákonem č. 33/2015) citovaným v druhé otázce předkládajícího soudu.

93.

Předkládající soud uvádí, pokud jde o požadovaný výklad článků 63 a následujících SFEU týkajících se volného pohybu kapitálu, že žalobci v řízení před ním tvrdili, že stanovení nízké prahové hodnoty aktiv ve výši 8 miliard eur, v případě jejíhož překročení se vyžaduje, aby se družstevní záložna pro zachování svých činností přeměnila na akciovou společnost, může vytvořit nepříznivé podmínky pro udržení takového organizačního modelu a může postavit ostatní družstevní záložny – které musí působit v mezích příliš úzkých dimenzionálních limitů – do méně příznivé pozice ve srovnání s jinými podobnými entitami v ostatních členských státech.

94.

Nemohu nepoznamenat, že se mi tato část žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ke článku 63 SFEU jeví jako zvláště lakonická.

95.

Je třeba uvést, že Consiglio di Stato (Státní rada) ve své druhé otázce odkázala právě na článek 63 SFEU týkající se volného pohybu kapitálu. Komise nicméně poukázala na to, že jak článek 49 SFEU týkající se svobody usazování, tak i článek 63 SFEU týkající se volného pohybu kapitálu se mohou in abstracto použít ve vztahu k vnitrostátní právní úpravě vztahující se na družstevní záložny. Dodala však, že s ohledem na vlastnosti družstevních záložen a zejména omezení počtu podílů na společníka je obtížně představitelné, jak by se článek 49 SFEU použil. Italská vláda se domnívá, že jelikož se dotčená vnitrostátní ustanovení týkají právní formy úvěrové instituce, použil by se článek 49 SFEU týkající se svobody usazování, pokud by byl přítomen mezinárodní rozměr.

96.

Z ustálené judikatury vyplývá, že pro účely posouzení, zda se článek 49 SFEU týkající se svobody usazování nebo článek 63 SFEU týkající se volného pohybu kapitálu mohou použít, je třeba zohlednit předmět dotčených právních předpisů ( 40 ).

97.

V bodech 39 až 44 rozsudku ze dne 11. listopadu 2010, Komise v. Portugalsko (C‑543/08, EU:C:2010:669), Soudní dvůr uvedl, že do věcné působnosti článku 49 SFEU o svobodě usazování spadají vnitrostátní ustanovení použitelná na podíly státních příslušníků dotčeného členského státu na kapitálu společnosti usazené v jiném členském státě, které jim umožňují vykonávat nepochybný vliv na rozhodování společnosti a určovat její činnost. Do působnosti ustanovení článku 63 SFEU týkajícího se volného pohybu kapitálu náležejí zejména přímé investice, a sice investice jakékoli povahy, které provádějí fyzické nebo právnické osoby a které slouží k tomu, aby vytvořily nebo udržely dlouhodobé a přímé vztahy mezi osobou, která poskytla kapitál, a společností, které je tento kapitál určen za účelem výkonu hospodářské činnosti. Tento cíl předpokládá, že podíly společníka mu dávají možnost skutečně se účastnit řízení této společnosti nebo její kontroly. Na vnitrostátní právní předpisy, které se nepoužijí pouze na podíly umožňující vykonávat nepochybný vliv na rozhodování společnosti a určovat její činnost, ale použijí se nezávisle na velikosti podílu, který společník ve společnosti vlastní, se může vztahovat jak článek 49 SFEU, tak článek 63 SFEU.

98.

Při neexistenci kritérií v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, na jejichž základě by bylo možné určit, která ze dvou základních svobod se použije, nebo jestli se použití obě, navrhuji posoudit tuto otázku jak s ohledem na článek 49 SFEU, tak na článek 63 SFEU.

99.

Podle mého názoru představují vnitrostátní ustanovení, která stanoví prahovou hodnotu aktiv na výkon činnosti družstevní záložny a vyžadují, aby se tato záložna přeměnila na akciovou společnost, pokud tuto prahovou hodnotu překročí – jinak čelí riziku likvidace nebo odnětí povolení působit jako družstevní záložna – omezení svobody usazování a volného pohybu kapitálu ( 41 ). Taková ustanovení jsou způsobilá snížit zájem investorů v Itálii, v jiných členských státech i v třetích zemích nabýt podíl na kapitálu družstevní záložny ( 42 ).

1.

Odůvodnění

100.

Omezení svobody usazování lze připustit pouze tehdy, je-li odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu ( 43 ). Volný pohyb kapitálu může být omezen vnitrostátní právní úpravou pouze tehdy, je-li tato právní úprava odůvodněna jedním z důvodů uvedených v článku 65 SFEU nebo naléhavými důvody obecného zájmu, jež byly definovány judikaturou Soudního dvora, pokud neexistují harmonizační opatření na úrovni Unie, které zajišťují ochranu takových zájmů.

101.

Mimoto je třeba připomenout, že práva zaručená článkem 16 a čl. 17 odst. 1 Listiny nejsou absolutní a jejich výkon může být předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které Unie sleduje.

102.

V projednávaném případě předkládající soud uvedl, že cílem dotčených vnitrostátních ustanovení je jednak nastolit spravedlivou rovnováhu mezi právní formou a velikostí družstevní záložny a jednak dodržovat obezřetnostní pravidla Unie ( 44 ). Podle předkládajícího soudu je cílem těchto ustanovení sladit právní úpravu vnitrostátních družstevních záložen se specifickou dynamikou referenčního evropského trhu, zaručit těmto entitám větší konkurenceschopnost a podporovat větší transparentnost jejich organizace, operací a fungování.

103.

Podle mého názoru mohou být omezení svobody usazování nebo volného pohybu kapitálu, jakož i práv zaručených článkem 16 a čl. 17 odst. 1 Listiny, která vyplývají z italské legislativy z roku 2015, přinejmenším obecně ospravedlněna důvody, které uvedla Consiglio di Stato (Státní rada) ( 45 ). Jak jsem již uvedl, dotčená omezení, zdá se, mají za cíl zajištění řádné správy a stability bankovního sektoru jako celku v Itálii a zejména sektoru spořitelních a úvěrových družstev v tomto členském státě ( 46 ). Důležitost stability bankovního sektoru a v určitých specifických případech rovněž individuálních bank byla v tomto ohledu zdůrazněna Soudním dvorem v rozsudku ze dne 20. září 2016, Ledra Advertising a další v. Komise a ECB (C‑8/15 P až C‑10/15 P, EU:C:2016:701, bod 72) ( 47 ).

104.

I když, jak tvrdili žalobci před předkládajícím soudem, má toto maximální omezení aktiv důsledky pro činnost družstevních záložen, jedná se ve skutečnosti o jiný způsob, jak říci, že italský zákonodárce stanovil, že tento zvláštní model představuje obezřetnostní riziko pro jeho bankovní systém, takže se tyto záložny musí spokojit s nízkou kapitálovou základnou. Ze všech výše uvedených důvodů se jedná o úsudek, který byl italský zákonodárce v zásadě oprávněn přijmout. Veřejný zájem na tom, aby nebyla úvěrové instituci náhle odňata její hlavní kapitálová investice, což by ji – a širší italský bankovní sektor – mohlo vystavit obezřetností nestabilitě, je dle mého názoru evidentní ( 48 ).

105.

Dále je však ještě nezbytné, aby dotčená omezení, ať už svobody usazování nebo volného pohybu kapitálu, nebo práv uznaných a chráněných články 16 a 17 odst. 1 Listiny, byla způsobilá zaručit uskutečnění daného cíle a aby nepřekračovala meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné ( 49 ).

106.

Je nakonec na vnitrostátním soudu, který je jediný příslušný pro posouzení skutkových okolností a pro výklad vnitrostátního práva, aby určil, zda jsou v projednávaném případě splněny požadavky nezbytnosti a přiměřenosti.

107.

Je zřejmé, že Soudní dvůr, který má poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečné odpovědi, má však v rámci řízení o předběžné otázce pravomoc poskytnout vodítka, jež se opírají o spis ve věci v původním řízení, jakož i o vyjádření, která mu byla předložena, a jež předkládajícímu soudu umožní rozhodnout. Vzhledem k nedostatku informací ve spise předloženém Soudnímu dvoru, který se projevuje velmi omezenými vyjádřeními poskytnutými účastníky řízení k tomuto bodu – nepochybně jelikož se domnívali, že tato otázka je nepřípustná nebo že Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodnout – nemohu k této otázce poskytnout žádná opravdová vodítka. V tomto ohledu bych rád uvedl, že Komise se omezuje na tvrzení, že prahová hodnota 8 miliard eur se jeví jako odůvodněná z důvodu řádné správy a řádného fungování bankovní činnosti, které dále přispívají k bankovní a finanční stabilitě. Komise se domnívá, že prahová hodnota ve výši 8 miliard eur není nepřiměřená pro zavedení nutného rozlišování mezi malými finančními institucemi, u nichž je model spořitelního a úvěrního družstva obvyklý, a středními a velkými finančními institucemi, pro které je právní režim, který se použije na družstevní záložny, nedostačující.

108.

Jsem proto toho názoru, že články 49, 63 a následující SFEU, jakož ani článek 16 a čl. 17 odst. 1 Listiny v zásadě nebrání vnitrostátním ustanovením, která omezují výkon činnosti spořitelních a úvěrních družstev do určitého limitu aktiv, přičemž v případě překročení tohoto limitu ukládají instituci povinnost přeměnit se na akciovou společnost, pokud byla ustanovení přijata za účelem zajištění řádné správy a stability bankovního sektoru nebo určitého úseku bankovního sektoru v členském státě, a omezení stanovené tímto ustanovením je zároveň nezbytné a přiměřené k dosažení těchto cílů. Vyhodnocení nezbytnosti a přiměřenosti tohoto opatření však přísluší předkládajícímu soudu.

D.

Ke třetí předběžné otázce

109.

Třetí otázkou se předkládající soud Soudního dvora v podstatě táže, zda právní úprava v oblasti státních podpor zakotvená v článku 107 a následujícím SFEU brání vnitrostátním ustanovením, podle nichž se družstevní záložna musí přeměnit na akciovou společnost, pokud překročí určitou prahovou hodnotu a stanoví omezení pro vyplacení podílů společníků v případě vystoupení, aby se předešlo možné likvidaci přeměněné instituce.

110.

Předkládající soud uvádí, že žalobci v původním řízení tvrdily, že vnitrostátní ustanovení, která vyžadují přeměnu družstevní záložny na akciovou společnost v případě překročení určité prahové hodnoty a ukládají omezení pro splacení podílu, aby se zamezilo likvidaci přeměněné instituce, mohou být v rozporu s unijními pravidly upravujícími státní podpory.

111.

Banca d’Italia, Amber Capital, italská vláda a Komise se domnívají, že dotčené opatření není státní podporou. OC a další mají za to, že možnost družstevní záložny, která byla přeměněna na akciovou společnost, odložit na neurčito (bez ohledu na dotčenou částku) vyplacení podílů společníka v případě jeho vystoupení, poskytuje přeměněné instituci neoprávněnou výhodu, neboť může dotčené finanční prostředky využít při své obchodní činnosti.

112.

Podle ustálené judikatury se pro kvalifikaci určitého opatření jako „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby byly splněny všechny následující podmínky. Zaprvé se musí jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé musí být tento zásah způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí musí poskytovat příjemci selektivní výhodu. Začtvrté musí nebo může narušovat hospodářskou soutěž ( 50 ).

113.

Předkládající soud má sám pochybnosti o tom, zda se může jednat o případ týkající se státní podpory vzhledem k tomu, že předmětné finanční prostředky nejsou prostředky veřejnými, ale soukromými, neboť pocházejí od společníků záložny. Uvedený soud má dále za to, že dotčené opatření nesplňuje požadavek selektivity, neboť každá družstevní záložna, které se reforma dotýká, podléhá pravidlům o omezení splacení.

114.

Pokud jde zaprvé o podmínku týkající se státního zásahu, Soudní dvůr v bodech 20 až 25 rozsudku ze dne 13. září 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671), konstatoval, že k tomu, aby mohla být zvýhodnění kvalifikována jako „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být poskytnuta přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a přičitatelná státu. Pro účely posouzení, zda je opatření přičitatelné státu, je tedy třeba přezkoumat, zda se orgány veřejné správy podílely na přijímání tohoto opatření. Kromě toho, podmínka týkající se státního zásahu nebo zásahu ze státních prostředků platí nejen pro podpory poskytované přímo státem, avšak také pro podpory poskytované veřejnoprávními nebo soukromými subjekty, které byly zřízeny nebo určeny státem za účelem správy podpory. Opatření tak může spadat pod pojem „podpora“, i když s sebou nenese převod státních prostředků. Článek 107 odst. 1 SFEU totiž zahrnuje veškeré finanční prostředky, které mohou orgány veřejné správy skutečně použít k podpoře podniků, aniž je rozhodné, zda tyto prostředky trvale patří do majetku státu, či nikoli. I když částky odpovídající opatření podpory nejsou trvale ve vlastnictví státu, skutečnost, že zůstávají neustále pod veřejnou kontrolou, a jsou tudíž příslušným vnitrostátním orgánům k dispozici, postačuje k tomu, aby byly kvalifikovány jako „státní prostředky“. Soudní dvůr však v bodě 26 rozsudku ze dne 13. září 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671), kromě jiného uvedl, že takový případ je třeba odlišit od případu, kdy soukromé podniky nejsou státem zmocněny k tomu, aby spravovaly státní prostředky, ale mají jen povinnost výkupu za použití vlastních finančních prostředků.

115.

V bodě 34 rozsudku ze dne 14. ledna 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9), Soudní dvůr konstatoval, pro účely zjištění existence státní podpory musí být prokázána dostatečně přímá vazba mezi příjemci poskytnuté výhody na straně jedné a snížením státního rozpočtu nebo dostatečně konkrétním hospodářským rizikem výdajů zatěžujících tento rozpočet na straně druhé.

116.

Čtyři podmínky vyžadované čl. 107 odst. 1 SFEU, které musí být splněny, aby se jednalo o státní podporu, jsou kumulativní. Skutečnost, že předkládající soud uvádí, že dotčené prostředky nejsou prostředky veřejnými, nýbrž jsou soukromé povahy, jelikož pocházejí od společníků dotčených záložen, má rozhodující význam, neboť se zcela zjevně nemůže jednat o státní podporu, pokud jsou dotčené finanční prostředky soukromé povahy. S přihlédnutím k těmto okolnostem mám na základě velmi omezených informací poskytnutých předkládajícím soudem za to, že články 107 a následující SFEU nebrání vnitrostátním právním předpisům, podle kterých se družstevní záložna musí přeměnit na akciovou společnost, pokud překročí určitou prahovou hodnotu aktiv a stanoví omezení splacení podílů společníka při vystoupení, aby se předešlo možné likvidaci přeměněné společnosti, nejde-li o veřejné finanční prostředky.

117.

Zadruhé z důvodu omezených informací obsažených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nemohu posoudit, zda jsou dotčená opatření selektivní, či nikoliv. Zdá se, že je předkládající soud toho názoru, že selektivita může být posuzována pouze s ohledem na situaci družstevních záložen. Proč by tomu tak mělo být však v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není rozvinuto. Mám však pochybnosti o tom, že se jiné banky nebo instituce nacházejí v situaci srovnatelné se situací družstevních záložen. V bodě 54 rozsudku ze dne 21. prosince 2016, Komise v. World Duty Free Group a další (C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981), Soudní dvůr konstatoval, že posouzení selektivnosti zvýhodnění vyžaduje, aby bylo určeno, zda v rámci daného právního režimu může předmětné vnitrostátní opatření zvýhodňovat „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci, a se kterými je tak odlišně zacházeno, což lze v zásadě kvalifikovat jako diskriminaci.

118.

Mám tudíž za to, že článek 107 a následující týkající se státních podpor nebrání vnitrostátnímu ustanovení, které ukládá přeměnu družstevní záložny na akciovou společnost, pokud překročí určitou prahovou hodnotu aktiv a omezuje vyplacení podílů společníků v případě jejich vystoupení, aby se zabránilo případné likvidaci přeměněné společnosti, jestliže dotčené finanční prostředky pocházejí od společníků dotčené záložny, a jsou tedy povahy soukromé, a nikoliv veřejné.

E.

K páté otázce

119.

Pátou otázkou se Consiglio di Stato (Státní rada) v podstatě domáhá, aby Soudní dvůr posoudil slučitelnost článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014 s články 16 a 17 Listiny.

120.

Domnívám se, že tato otázka je nepřípustná, jelikož nesplňuje požadavky uvedené v čl. 94 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora. Předkládající soud, s výjimkou velmi stručného vylíčení argumentace žalobců k této otázce, neuvedl důvody, na základě kterých měl pochybnosti o platnosti článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014.

121.

V tomto ohledu předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce pouze uvedl, že podle žalobců kromě otázky slučitelnosti 9. aktualizace oběžníku č. 285 s článkem 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 241/2014, musí být legalita uvedeného nařízení přezkoumána, jelikož jeho použití může vést k podstatnému vyloučení možnosti vypořádat podíl bez odpovídajícího práva na okamžitou náhradu.

122.

Kromě toho, vzhledem k tomu, že předkládající soud nesprávně zpochybnil platnost článku 10 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 241/2014, musí být toto ustanovení pokládáno za platné a v souladu s články 16 a 17 Listiny ( 51 ). V tomto ohledu mám za to, že při neexistenci jakéhokoliv protidůkazu nebo argumentu ze strany předkládajícího soudu, je třeba omezení práv uznaných a chráněných články 16 a 17 Listiny, která stanoví obezřetnostní pravidla a standardy zakotvené v článku 10 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 241/2014, považovat za omezení ve veřejném zájmu, která jsou v souladu se zásadou proporcionality.

VI.

Závěry

123.

S ohledem na výše uvedené, má-li Soudní dvůr za to, že položené otázky jsou přípustné, jsem toho názoru, že by Soudní dvůr měl na předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada) odpovědět následovně: