–

za A, T. Ryhlem a C. Friis Bach Ryhlem, advokater,

–

za dánskou vládu J. Nymann-Lindegrenem a M. Wolff, jako zmocněnci, ve spolupráci s R. Holdgaardem, advokat,

–

za Evropskou komisi M. Van Hoofem a D. Martinem, jakož i L. Grønfeldt, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení. Rada přidružení byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10, dále jen „dohoda o přidružení“).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi A a Udlændinge- og Integrationsministeriet (ministerstvo pro přistěhovalectví a integraci, Dánsko), původně Ministeriet for Flygtningge, Indvandrere og Integration (Ministerstvo pro uprchlíky, přistěhovalce a integraci), týkajícím se toho, že posledně uvedený orgán zamítl její žádost o povolení k pobytu v Dánsku za účelem sloučení rodiny.

Právní rámec

Unijní právo

Dohoda o přidružení

3

Z článku 2 odst. 1 dohody o přidružení vyplývá, že jejím cílem je podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj tureckého hospodářství a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého lidu.

4

Článek 12 dohody o přidružení stanoví, že se „[s]mluvní strany […] dohodly, že se při vzájemném postupném zavádění volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [39 ES], [40 ES] a [41 ES]“. (citované výňatky z dohody jsou neoficiálním překladem)

Rozhodnutí č. 1/80

5

Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví:

6

Článek 14 tohoto rozhodnutí stanoví:

Dánské právo

7

Článek 9 Udlændingeloven (zákon o cizincích), ve znění rozhodném ve věci v původním řízení, stanoví:

8

Podle předkládajícího soudu z důvodové zprávy k čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány musí při posuzování otázky, zda jsou vazby manželů či partnerů k Dánsku silnější než jejich vazby k jiné zemi, vzít v úvahu všechny informace, které mají k dispozici.

9

Uvedené orgány poměří jednak vazby, které má nositel oprávnění ke sloučení rodiny k Dánsku, a jednak vazby jejího manžela/manželky nebo partnera/partnerky k zemi původu. Rovněž musí vzít do úvahy vazby, které má nositel oprávnění ke sloučení rodiny k zemi původu svého manžela/manželky.

10

Příslušné vnitrostátní orgány musí konkrétně zohlednit délku a povahu pobytu manželů v zemích jejich původu, rodinné vazby manželů na Dánsko v porovnání s týmiž vazbami na zemi původu manžela/manželky nositele oprávnění ke sloučení rodiny, jazykové znalosti manželů a jejich studijní a profesní vazby na Dánsko a jinou zemi.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

11

Žalobkyně ve věci původním řízení, A, je tureckou státní příslušnicí narozenou v Turecku, která dne 24. května 1983 uzavřela manželství s B, jenž je také tureckým státním příslušníkem. Manželé mají čtyři děti narozené v Turecku před tím, než se dne 24. června 1998 rozvedli.

12

Dne 7. ledna 1999 se B oženil s německou státní příslušnicí pobývající v Dánsku. Coby manželovi občana Unie bylo B uděleno povolení k pobytu v Dánsku s platností od 6. července 1999. Dne 27. dubna 2006 mu bylo uděleno povolení k trvalému pobytu na základě dánských právních předpisů provádějících směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77, a oprava v Úř. věst. 2011, L 327, s. 70; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).

13

Čtyři děti narozené ze svazku mezi A a B rovněž získaly povolení k pobytu v Dánsku z důvodu sloučení rodiny s B.

14

Manželství mezi B a jeho manželkou, německou státní příslušnicí, bylo rozvedeno dne 25. června 2009. B poté znovu uzavřel manželství s A v Dánsku dne 28. srpna 2009. Dne 3. září 2009 podala A k Udlændingestyrelsen (dánský imigrační úřad), dříve Udlændingeservice (cizinecká služba) žádost o povolení k pobytu v Dánsku na základě jejího sňatku s B, pracovníkem v tomto členském státě.

15

Rozhodnutím ze dne 26. května 2010 dánský imigrační úřad tuto žádost zamítl v souladu s ustanoveními článku 9 zákona o cizincích.

16

Rozhodnutím ze dne 30. září 2010 zamítlo ministerstvo pro přistěhovalectví a integraci odvolání, které A podala proti rozhodnutí ze dne 26. května 2010, neboť A a B podle něj nesplňují podmínku stanovenou v čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích. Podle tohoto ministerstva totiž A a B mají silnější vazby k Turecku než k Dánsku.

17

Ministerstvo pro přistěhovalectví a integraci konkrétně uvedlo, že A i B se narodili v Turecku, byli zde vychováni a chodili do školy. V této třetí zemi také po dlouhou dobu vedli rodinný život, přičemž v tomto období se jim narodily čtyři děti.

18

Dne 10. března 2014 podala A k Retten i Aalborg (soud prvního stupně v Aalborgu, Dánsko) opravný prostředek směřující ke zrušení rozhodnutí ministerstva pro přistěhovalectví a integraci ze dne 30. září 2010 a požadovala, aby její žádost o sloučení rodiny byla opětovně posouzena. Věc byla dne 26. května 2014 postoupena Københavns Byret (městský soud v Kodani, Dánsko). Dne 14. prosince 2016 tento soud postoupil věc Østre Landret (odvolací soud pro východní oblast Dánsko), jelikož vnitrostátní právní předpisy umožňují, aby soudy prvního stupně postoupily věci, které vyvolávají zásadní otázky, odvolacím soudům, jež o nich rozhodnou v prvním stupni.

19

Předkládající soud v podstatě uvádí, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení představuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Podotýká však, jak již Soudní dvůr rozhodl konkrétně ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), že „nová omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení mohou být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, jako je zaručení úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí v hostitelském členském státě, jsou-li s to zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračují-li meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.

20

V této souvislosti si předkládající soud klade hlavně otázku, zda je vnitrostátní opatření v podobě, v níž ho uplatňují příslušné orgány, přiměřené sledovanému cíli.

21

Za těchto okolností se Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

K předběžným otázkám

K první otázce

22

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní opatření, které umožňuje sloučit rodinu tureckého pracovníka/pracovnice oprávněně pobývajícího v daném členském státě, s jeho manželkou/manželem, jsou-li jejich vazby na tento členský stát silnější než vazby na třetí stát, je „novým omezením“ ve smyslu tohoto ustanovení, a pokud ano, zda lze takové opatření odůvodnit cílem spočívajícím v zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí v dotčeném členském státě.

23

V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že doložka „standstill“ zakotvená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového vnitrostátního opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 ve vztahu k dotčenému členskému státu v platnost (rozsudek ze dne 29. března 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 25 a citovaná judikatura).

24

V tomto případě je nesporné, že vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení, a sice čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích, bylo zavedeno poté, co v Dánsku vstoupilo v platnost rozhodnutí č. 1/80, a že v otázce slučování rodin ztížilo podmínky pro první vstup na dánské území pro manžele/manželky tureckých státních příslušníků, kteří legálně pobývají v tomto členském státě, oproti podmínkám, které v uvedeném členském státě platily k datu, kdy rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo v platnost v uvedeném členském státě.

25

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru dále vyplývá, že B je turecký pracovník zaměstnaný v Dánsku a jeho manželka (A) si přeje se k němu v tomto členském státě připojit. Jak vyplývá z bodů 15 a 16 tohoto rozsudku, příslušné vnitrostátní orgány zamítly žádost o sloučení rodiny podanou A na základě čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích.

26

Vzhledem k tomu, že situace B, tureckého pracovníka, jenž se řádně začlenil na trhu práce v Dánsku, se týká hospodářské svobody, v tomto případě volného pohybu pracovníků, je třeba mít za to, že taková situace spadá do působnosti článku 13 rozhodnutí č. 1/80 (rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 36).

27

Při zjišťování toho, zda je třeba na základě doložky „standstill“ podle článku 13 rozhodnutí č. 1/80 vyloučit uplatňování takového vnitrostátního opatření, o jaké se jedná v původním řízení, pokud se jeví, že toto opatření může ovlivnit svobodu tureckého pracovníka pobývajícího v dotčeném členském státě vykonávat v tomto státě zaměstnání, je tudíž nutno vycházet pouze z postavení tohoto tureckého pracovníka – v projednávaném případě B (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 37).

28

V této souvislosti je třeba připomenout, že vnitrostátní právní úprava, která ztěžuje podmínky pro sloučení rodiny tureckých státních příslušníků, kteří oprávněně pobývají v dotčeném členském státě v postavení pracovníků, oproti podmínkám stanoveným při vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost v tomto členském státě, je novým omezením výkonu volného pohybu pracovníků těmito tureckými pracovníky v uvedeném členském státě ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí (rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 64 a citovaná judikatura).

29

Je tomu tak proto, že rozhodnutí tureckého státního příslušníka přijít do členského státu za účelem stálého výkonu zaměstnání může být negativně ovlivněno, pokud právní předpisy tohoto státu ztěžují nebo znemožňují sloučení rodiny, takže uvedený státní příslušník může být popřípadě nucen k tomu, aby si vybral mezi pracovní činností v dotčeném členském státě, nebo rodinným životem v Turecku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, body 61 a 62).

30

Vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení zpřísňuje podmínky pro vstup manžela/manželky tureckého státního příslušníka/příslušnice, který je řádným pracovníkem na dánském pracovním trhu, za účelem sloučení rodiny, a proto v tomto případě je – jak uvedl generální advokát v bodě 15 svého stanoviska – „novým omezením“ volného pohybu pracovníků v dotčeném členském státě ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80.

31

Jak přitom vyplývá z judikatury Soudního dvora, omezení, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost, je zakázáno, ledaže patří mezi omezení uvedená v článku 14 tohoto rozhodnutí nebo je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nejde nad rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení (viz rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 72 a citovaná judikatura).

32

V tomto ohledu je nesporné, že vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení nepatří k omezením uvedeným v článku 14 rozhodnutí č. 1/80.

33

Předkládající soud uvádí, že účelem čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích je zajistit úspěšnou integraci státních příslušníků třetích zemí v Dánsku. Podle dánské vlády sleduje vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení rovněž cíl spočívající v účinném řízení migračních toků.

34

Pokud jde zaprvé o cíl spočívající v zajištění úspěšné integrace, Soudní dvůr již rozhodl, že takový cíl může vzhledem k významu, který se v rámci unijního práva přisuzuje integračním opatřením, představovat naléhavý důvod obecného zájmu pro účely článku 13 rozhodnutí č. 1/80 (viz rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, body 55 a 56).

35

Je proto nezbytné zkoumat, zda je čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích, který jako podmínku pro sloučení rodiny tureckého pracovníka oprávněně pobývajícího na území Dánska se svojí manželkou stanoví, že musí mít na tento členský stát silnější vazby než na třetí stát, vhodný k dosažení sledovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je pro jeho dosažení nezbytné.

36

Pokud jde v tomto ohledu o vhodnost vnitrostátního opatření dotčeného ve věci v původním řízení, k dosažení sledovaného cíle, je třeba konstatovat, že podle uvedeného opatření nelze zaručit úspěšnou integraci manžela/manželky tureckého pracovníka/pracovnice, který oprávněně pobývá v tomto členském státě, v Dánsku, jsou-li jejich vazby na třetí zemi silnější než na Dánsko.

37

Jak vazby manžela, který se již nachází na dánském území, tak vazby žalobkyně ve věci v původním řízení na třetí zemi přitom mají jen malý vliv na to, jakou má žalobkyně šanci se v tomto členském státě úspěšně integrovat, jelikož vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení neumožňuje zjistit ve fázi posuzování žádosti o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, zda bude integraci žadatele v Dánsku úspěšná.

38

Jak zdůraznil generální advokát v bodě 31 svého stanoviska, uvedené opatření v zásadě neumožňuje posoudit vyhlídky na integraci manžela/manželky tureckého pracovníka/pracovnice, který oprávněně pobývá v Dánsku, nebo páru zahrnujícího tohoto pracovníka, v tomto členském státě.

39

V tomto případě ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány měly za to, že B si udržel silnější vazby k Turecku než k Dánsku. Je přitom nutné konstatovat, že B je turecký pracovník, který se řádně začlenil na dánském trhu práce a v tomto členském státě po řadu let oprávněně pobývá se svými dětmi. Z toho vyplývá, že vazby tureckého státního příslušníka na jeho stát původu nejsou s to omezit jeho vyhlídky na integraci, neboť vazby na tento stát a na hostitelský členský stát nejsou takové, aby se vzájemně vylučovaly.

40

Článek 9 odst. 7 zákona o cizincích kromě toho nestanoví žádná integrační opatření, která by zlepšila vyhlídky na integraci manžela/manželky tureckého pracovníka/pracovnice oprávněně pobývajícího na území Dánska, který si přeje do tohoto členského státu za ním přicestovat.

41

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru dále vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány při posuzování podmínek stanovených v čl. 9 odst. 7 zákona o cizincích vychází z nejasných a nepřesných kritérií, což vede k rozdílné a nepředvídatelné praxi v rozporu se zásadou právní jistoty.

42

Z toho vyplývá, že vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení, není vhodné k dosažení cíle spočívajícího v zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí v Dánsku.

43

Zadruhé, pokud jde o cíl týkající se účinného řízení migračních toků, na který se odvolává dánská vláda, Soudní dvůr již rozhodl, že takový cíl může představovat naléhavý důvod obecného zájmu, který může odůvodnit nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 (rozsudek ze dne 29. března 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 39).

44

Uvedená vláda však ve svých písemných vyjádřeních upřesnila, že vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení je vhodné k zajištění cíle spočívajícího v účinném řízení migračních toků, neboť umožňuje omezit slučování rodin manželů pouze na ty případy, kdy je pravděpodobnost integrace žadatele o povolení k pobytu v Dánsku vyšší.

45

Jak přitom vyplývá z bodů 37 a 38 tohoto rozsudku, uvedené opatření neumožňuje posoudit vyhlídky na integraci žadatele o povolení k trvalému pobytu za účelem sloučení rodiny v Dánsku.

46

Za těchto okolností není opatření dotčené ve věci v původním řízení vhodné k zajištění toho, aby bylo dosaženo cíle spočívajícího v účinném řízení migračních toků.

47

S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní opatření, které umožňuje sloučení rodiny tureckého pracovníka/pracovnice oprávněně pobývajícího v dotčeném členském státě s jeho manželem/manželkou za podmínky, že jejich vazby na tento členský stát jsou silnější než vazby na třetí stát, představuje „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení. Takové omezení není odůvodněné.

K druhé otázce

48

S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na druhou otázku.

K nákladům řízení

49

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.