De firma Welding te Hamburg liet op 12 oktober 1976 bij het Zollamt Hamburg bepaalde hoeveelheden malto-dextrine 10 en malto-dextrine 20 inklaren. De douane kwalificeerde deze goederen als andere suikers van tariefpost 17.02 D (andere suikers en stropen) van het gemeenschappelijk douanetarief (GDT) en legde na bemonstering voorlopige aanslagen op voor de heffing en het monetaire compenserende bedrag. Na deskundigenonderzoek en verbetering van de aanvankelijke beschikking ging zij bij achtereenvolgende beschikkingen van 4 februari, 10 maart en 27 oktober 1977 uit van een saccharosegehalte van respectievelijk 94,7 % voor de malto-dextrine 10 en van 95,6 % voor de malto-dextrine 20 en stelde een dienovereenkomstige heffing vast. De douane verklaarde zich daarbij te baseren op artikel 7, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 837/68.

Dit tweede lid, zoals gewijzigd bij verordening nr. 878/69, luidt als volgt:

Na tevergeefs administratief beroep te hebben ingesteld, bracht de firma Welding de zaak op 1 november 1977 voor het Finanzgericht Hamburg. Zij stelde dat de vaststelling van de invoerrechten op basis van een saccharosegehalte van 94,7 respectievelijk 95,6 % tot absurde resultaten leidde. Bij een dextrosegehalte van 11,6 % en 18,2 % zoals berekend door de Zolltechnische Prüfungs- und Lehranstalt, zouden praktisch alle bestanddelen van de ingevoerde waar aan de heffing en het monetaire compenserende bedrag voor suiker worden onderworpen, terwijl deze waar toch voor ruim 80 % bestaat uit dextrine, een afbraakprodukt van zetmeel dat geen suiker is en onder tariefpost 35.05 (Dextrine en lijm van dextrine; oplosbaar of geroost zetmeel; lijm van zetmeel) valt. Zou de in maltrine 10 en maltrine 20 voorkomende maltose met een saccharosegehalte van ruim 85 % gescheiden van een zo zuiver mogelijke dextrine worden ingevoerd, dan zou die maltose slechts op basis van de feitelijk vastgestelde of berekende saccharose worden onderworpen aan de heffing en het monetaire compenserende bedrag en zou de dextrine van deze rechten zijn vrijgesteld. De in artikel 7, lid 2, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 837/68 voorgeschreven methode Lane en Eynon ter bepaling van het gehalte aan saccharose is niet geschikt voor produkten met een gehalte aan dextrose-equivalent van minder dan 30 %. Voor dergelijke produkten zijn er andere analysemethoden, die juiste uitkomsten geven.

Derhalve verzocht de firma Welding aan het Finanzgericht overeenkomstig artikel 7, lid 2, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 837/68 de heffing en het monetair compenserende bedrag vast te stellen volgens het werkelijke gehalte aan saccharose en aan andere in saccharose omgerekende suikers.

Volgens de firma Welding is artikel 7, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 837/68 verkeerd toegepast; men heeft over het hoofd gezien dat deze bepaling slechts een bijzonder toepassingsgeval is van de eerste alinea, die de berekening van de heffing baseert op het totale gehalte aan suiker, omgerekend in saccharose; met het gehalte aan droge stof, waarvan sprake is in de tweede alinea, kan logischerwijze dus enkel het gehalte aan saccharose van de droge stof bedoeld zijn, omdat men anders tot een absurd resultaat komt, waarbij de produkten met een kleiner saccharosegehalte (minder dan 85 %) hoger worden belast dan de produkten met een groter gehalte (meer dan 85 %).

Verder betwijfelde de firma Welding of de Commissie het recht had zich op het gehalte aan droge stof te baseren, aangezien verordening nr. 3330/74 van de Raad van 19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 1974, L 359, blz. 1), uitsluitend het gehalte aan saccharose als criterium geeft voor de berekening van de heffing op witte suiker.

Ten slotte moest, naar de mening van de firma Welding, de coëfficiënt 0,95, die bij de berekeningsmethode van de eerste alinea wordt gebruikt, eveneens in de tweede alinea worden opgenomen, om ook daar te voorkomen dat een produkt dat minder suiker bevat, zwaarder wordt belast.

Om al deze redenen vroeg de firma Welding het gehalte aan saccharose van de door haar ingevoerde malto-dextrine te berekenen aan de hand van de criteria welke in artikel 7, lid 2, eerste alinea — en niet de tweede alinea — van verordening nr. 837/68 zijn bepaald.

Het Hauptzollamt concludeerde tot verwerping van het beroep, zulks op grond van de zijns inziens duidelijke bepaling van artikel 7, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 837/68, zoals gewijzigd bij verordening 878/69.

Het Finanzgericht Hamburg heeft bij beschikking van 15 maart 1978 de behandeling van de zaak geschorst. De twijfels die deze zaak bij genoemde rechtbank heeft opgeroepen, kunnen blijkens de overwegingen van de beschikking worden samengevat als volgt:

Op grond van deze overwegingen heeft het Finanzgericht Hamburg het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

De verwijzingsbeschikking van het Finanzgericht Hamburg is op 29 maart 1978 ingekomen ter griffie van het Hof.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door J. H. J. Bourgeois als gemachtigde, bijgestaan door de heer Sack, en de firma Welding, verzoekster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door de heer Von Rosen.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, bij beschikking van 12 juli 1978 besloten de zaak naar de Tweede Kamer te verwijzen.

De Commissie begint met een overzicht van de feiten in het hoofdgeding en analyseert vervolgens de in de vragen opgeworpen juridische problemen.

Zij merkt allereerst op dat de bestreden bepaling al bijna tien jaar lang zonder moeilijkheden wordt toegepast, en wijst erop dat de verordening waarvan deze bepaling deel uitmaakt, eerst is vastgesteld na een nauwkeurig onderzoek en na raadpleging van een deskundige, wiens advies zij overlegt.

Met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag poogt de Commissie achtereenvolgens de berekeningsmethode zelf van de heffing te rechtvaardigen en de andere, in de verwijzingsbeschikking genoemde argumenten voor de ongeldigheid van de litigieuze bepalingen te weerleggen.

Feitelijk en technisch kan het probleem worden omschreven als volgt. Maltose is een suiker van tariefpost 17.02 D van het GDT; dextrine, een afbraakprodukt van zetmeel, valt onder tariefpost 35.05. Volgens aantekening 2 bij hoofdstuk 35 moet onder dextrine worden verstaan afbraakprodukten van zetmeel met een gehalte aan reducerende suikers (dat wil zeggen suikers die de koperzouten in een alkali-oplossing van een hogere oxydatiegraad reduceren tot een lagere — glucose, fructose, maltose, galactose, lactose, enzovoort — en wier aanwezigheid aldus wordt aangetoond), uitgedrukt als dextrose (chemisch zuivere glucose) en berekend op de droge stof, van niet meer dan 10 %. Malto-dextrines met een hoger gehalte aan reducerende suikers vallen onder post 17.02.

Omdat de ingevoerde produkten maltrine 10 en maltrine 20 een gehalte aan maltose, een reducerende suiker, vertonen van respectievelijk 11,6 % en 18,2 %, is het dextrose-equivalent derhalve hoger dan de in aantekening nr. 2 bij hoofdstuk 35 van het GDT vastgestelde grens van 10 %. Dit betekent dat het produkt in zijn geheel onder tariefpost 17.02 D moet worden ingedeeld en derhalve als suiker moet worden behandeld.

De berekening van de heffing op suiker geschiedt volgens de in artikel 15, lid 5, van verordening nr. 3330/74 en artikel 7 van verordening nr. 837/68 vastgestelde methoden. Hierbij wordt van een produkt eerst het gehalte aan saccharose met inbegrip van het gehalte aan andere suikers omgerekend in saccharose, bepaald en dit wordt vermenigvuldigd met het basisbedrag van de heffing (artikel 7, lid 1, van verordening nr. 837/68). Bij de huidige stand van de analysetechniek is het echter niet mogelijk het saccharosegehalte voor alle suikers volgens een uniforme methode te berekenen. De Commissie zag zich derhalve bij de vaststelling van verordening nr. 837/68 gedwongen naar gelang de samenstelling van het produkt verschillende methoden vast te stellen voor de bepaling van het totale suikergehalte. Na langdurig overleg met deskundigen bleek voor de meeste produkten de zogenaamde methode Lane en Eynon, waarbij de suiker in een oplossing wordt geïnverteerd, het betrouwbaarst te zijn. Deze methode is in artikel 7, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 837/68 aangewezen als de methode die in beginsel moet worden gebruikt om het totale suikergehalte te bepalen. Bij bepaalde samenstellingen, die overigens zelden voorkomen in het internationale verkeer — met name eenvoudige suikers zoals glucose, fructose, hexose, pentose, enzovoort — is zij echter evenmin bruikbaar als andere bekende analysemethoden. Omdat er echter voor deze produkten geen andere, nauwkeuriger methode bestaat, gaat artikel 7, lid 2, tweede alinea, bij dergelijke produkten uit van het gehalte aan droge stof.

Deze objectieve methode heeft niet tot toepassingsmoeilijkheden geleid. In het onderhavige geval moest de samenstelling van de ingevoerde malto-dextrine dus zonder meer leiden tot toepassing van artikel 7, lid 2, tweede alinea, van de gewijzigde verordening nr. 837/68. De omstandigheid dat de afzonderlijke invoer van maltose en dextrine — dus niet in de vorm van een mengsel — minder wordt belast, is geen uitvloeisel van de litigieuze bepaling, maar van de omschrijving van het begrip dextrine in het GDT zelf; dergelijke gevallen zijn onvermijdelijk, aangezien bij iedere classificatie nu eenmaal grenzen moeten worden getrokken.

Te onderzoeken blijft dan nog of de toepassing van verschillende coëfficiënten op het saccharosegehalte een discriminatie oplevert. De krachtens artikel 7, lid 2, eerste alinea, toepasselijke coëfficiënt 0,95 is te verdedigen op grond van de inversie van de suiker, welke bij gebruik van de in het eerste lid voorgeschreven methode Lane en Eynon het aanvankelijke saccharosegehalte met ongeveer 5 % vermeerdert; de coëfficiënt brengt het gehalte terug tot zijn oorspronkelijke waarde. Daarentegen leidt de in de tweede alinea voorgeschreven methode niet tot een te hoge vaststelling van het gehalte, zodat in dit geval geen compensatie nodig is en men gewoon de coëfficiënt 1 kan toepassen.

De Commissie bespreekt vervolgens de overige ongeldigheidsgronden die in de beschikking van het Finanzgericht worden genoemd.

De motiveringsplicht behoeft niet per se voor de details van elke bepaling van een omvangrijke verordening te gelden (arrest van 13 maart 1968, zaak 5/67, Jurispr. 1968, blz. 635). Strengere eisen zouden ertoe leiden dat gemeenschapsbesluiten eindeloos lang worden en op ware commentaren of wetenschappelijke uiteenzettingen gaan lijken. Er valt dus niets in te brengen tegen het feit dat de considerans van verordening nr. 837/68 enkel vermeldt dat het, ten einde concurrentiedistorsies te vermijden, noodzakelijk is methoden voor de berekening van het saccharosegehalte voor te schrijven.

Artikel 7, lid 2, tweede alinea, van de gewijzigde verordening nr. 837/68 wijkt overigens niet af van artikel 15, lid 5, van basisverordening nr. 3330/74. Uit de tekst zelf van deze laatste bepaling (met name de woorden op grond van het gehalte aan saccharose) blijkt dat de Raad geen nauwkeurige bepaling van het gehalte aan saccharose of aan andere suikers omgerekend in saccharose, op het oog had, maar de toepassing van andere criteria toestaat, mits bet gehalte aan saccharose de voornaamste factor bij de berekening van de heffing blijft. In de praktijk komt het gehalte aan droge stof overigens bijna exact overeen met het totale gehalte aan suiker.

De Commissie acht het daarom niet noodzakelijk ook de tweede prejudiciële vraag te bespreken.

Concluderend stelt de Commissie voor de vragen van het Finanzgericht Hamburg te beantwoorden als volgt:

Verzoekster in het hoofdgeding heeft afschrift overgelegd van haar memories aan het Finanzgericht in de procedure in het hoofdgeding, alsmede technische documenten betreffende de methode-Somogyi ter berekening van de suikers in maltose en graanderivaten.

Zij voegt hieraan toe dat artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 837/68 slechts een toelichting en eventueel een berekeningsgrondslag vormt voor de berekening van de heffing overeenkomstig lid 1. Lid 2, tweede alinea, stelt louter een andere berekeningsmethode vast voor het gehalte aan saccharose (met inbegrip van het gehalte aan andere suikers omgerekend in saccharose), welke verschilt van die van de eerste alinea. Het begrip gehalte aan droge stof als bedoeld in deze tweede alinea moet dus — bij systematische interpretatie — worden gelezen als het gehalte aan droge stof in saccharose, met inbegrip van het gehalte aan andere suikers omgerekend in saccharose. Dit betekent — en ook dit is in overeenstemming met de zin van deze verordening en van verordening (EEG) nr. 3330/74 — dat enkel het gehalte aan saccharose in de droge stof, met inbegrip van het gehalte aan andere suikers omgerekend in saccharose, aan de heffing op suiker moet worden onderworpen.

Ter terechtzitting van 21 september 1978 hebben de firma Welding en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt en vragen van het Hof beantwoord.

De firma Welding heeft de in haar schriftelijke memorie gegeven technische uiteenzettingen nader toegelicht. Zij betoogt dat de droge stof voor een groot deel niet uit suikers bestaat, en wijst op de ongeschiktheid van de door de Commissie voorgeschreven controle- en analysemethode, die door een deskundige is onderzocht op een tijdstip waarop de litigieuze goederen nog niet onder de marktordening voor suiker vielen. De Commissie en haar deskundige waren erop uit de douane ingewikkelde extra werkzaamheden te besparen, en dit verklaart de aanvaarding van een forfaitaire methode, die later door een moderne en nauwkeuriger methode moest worden vervangen. De firma Welding tracht aan de hand van voorbeelden de onjuistheid van de geldende regeling aan te tonen; zij is onrechtvaardig en, afhankelijk van de interpretatie die de verschillende douaneautoriteiten eraan geven, kan zij ook distorsies op de markt veroorzaken.

De Commissie handhaaft haar in haar schriftelijke memorie tot uiting gebrachte standpunt. Zij tracht de argumenten die verzoekster in het hoofdgeding aan de chemische samenstelling van het produkt ontleent, te weerleggen. Zij stelt echter ook dat de bijzonderheden van deze samenstelling van weinig belang zijn voor de juridische oplossing van het probleem; deze oplossing moet worden gevonden door het gemeenschappelijk douanetarief op een met suiker gelijkgesteld produkt toe te passen.

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 oktober 1978 conclusie heeft genomen;