I 

Johdanto

1.

Laki ei pidä riskien ottamisesta. Tällä en tarkoita sitä, etteivät juristit, kuten minkä tahansa muun ammatin edustajat, tarvitse toisinaan hieman onnea. Tarkoitan tällä pikemminkin sitä, että nykyaikaiset oikeusjärjestykset ovat saaneet alkunsa (lupauksesta) rationaalisuudesta ja perusteluista. Niissäkin tapauksissa, joissa turvautuminen arvontaan saattaa itse asiassa tuottaa tuloksia, jotka ovat sekä puolueettomia että kustannustehokkaita, emme pidä niiden luontaisesta irrationaalisuudesta. Syynä tähän on se, ettei lopputulokseen pääseminen vielä riitä. Sen sijaan oikeudellisen päätöksenteon lopputuloksena odotetaan nykyisin olevan päätös, jonka tekijä voidaan yksilöidä, josta tekijä on siten vastuussa ja johon voidaan kohdistaa laillisuusvalvontaa. ( 2 )

2.

Tarkastelematta suoraan arpomalla tapahtuvan päätöksenteon filosofisia seurauksia ( 3 ) Comune di Milano (Milanon kunta, Italia) ja Italian tasavalta riitauttavat nyt käsiteltävässä asiassa tällaisen menettelyn lopputuloksen: sen, että Euroopan unionin neuvoston kokouksen yhteydessä Amsterdamin kaupunki (Alankomaat) valittiin arpomalla Euroopan lääkeviraston (jäljempänä EMA) uudeksi kotipaikaksi. Tämän valinnan seurauksena on aloitettu kaksi menettelyä unionin tuomioistuimessa.

3.

Ensinnäkin yhdistetyissä asioissa C-59/18 ja C-182/18 Italian tasavalta ja Comune di Milano riitauttavat jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksen valita EMA:n kotipaikaksi Amsterdam. Tarkastelen näissä asioissa esille tulevia kysymyksiä ja etenkin sitä, voidaanko jäsenvaltioiden edustajien päätöksestä nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla, samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessani yhdistetyissä asioissa C-59/18 ja C-182/18 ja asiassa C-743/19 (jossa Euroopan parlamentti on riitauttanut jäsenvaltioiden edustajien päätöksen valita Euroopan työviranomaisen (jäljempänä ELA) kotipaikaksi Bratislava (Slovakia)). ( 4 )

4.

Myöhemmin asetuksessa (EU) 2018/1718 säädettiin, että EMA:n uusi kotipaikka on Amsterdam (jäljempänä riidanalainen asetus). ( 5 ) Nyt käsiteltävillä kanteillaan, jotka on nostettu neuvostoa ja parlamenttia vastaan, Italian tasavalta ja Comune di Milano riitauttavat lähinnä riidanalaisen asetuksen lainmukaisuuden.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

5.

Asetukseen 2018/1718, joka annettiin 14.11.2018 SEUT 114 artiklan ja SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan perusteella, sisältyvät seuraavat säännökset:

6.

Asetuksen 2018/1718 antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn kuluessa Euroopan parlamentti antoi 25.10.2018 lainsäädäntöpäätöslauselman ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta. ( 6 ) Kyseisessä päätöslauselmassa parlamentti muun muassa

7.

Päätöslauselman liitteisiin sisältyy seuraava parlamentin lausuma:

III 

Tosiseikat

8.

Euroopan lääkearviointivirasto perustettiin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön luvananto- ja valvontamenettelyistä sekä Euroopan lääkearviointiviraston perustamisesta 22.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2309/93. ( 7 )

9.

Jäsenvaltioiden valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet päättivät 29.10.1993 yhteisellä sopimuksella, että viraston kotipaikka on Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta). ( 8 )

10.

Asetus N:o 2309/93 kumottiin ja korvattiin myöhemmin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön lupa- ja valvontamenettelyistä ja Euroopan lääkeviraston perustamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 726/2004. ( 9 ) Kyseisellä asetuksella Euroopan lääkearviointivirasto nimettiin uudelleen Euroopan lääkevirastoksi (EMA). Siinä ei säädetty EMA:n kotipaikasta.

11.

Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 29.3.2017 Eurooppa-neuvostolle aikomuksestaan erota Euroopan unionista.

12.

Eurooppa-neuvoston 22.6.2017 pidetyn kokouksen yhteydessä (50 art.) muiden 27 jäsenvaltion valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet hyväksyivät Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja Euroopan komission puheenjohtajan ehdotuksen pohjalta menettelyn päätöksen tekemiseksi EMA:n ja Euroopan pankkiviranomaisen siirtämisestä (jäljempänä valintasäännöt). ( 10 )

13.

Kyseisissä säännöissä todettiin, että päätös näiden kahden viraston tulevasta kotipaikasta olisi tehtävä oikeudenmukaisessa ja avoimessa päätöksentekoprosessissa, johon kuuluu valintasääntöjen 3 kohdassa määritettyihin kuuteen kriteeriin perustuvan tarjouskilpailun järjestäminen.

14.

Niissä myös todettiin, että jos useampi tarjous saa saman korkeimman äänimäärän kolmannella (ja viimeisellä) äänestyskierroksella, päätöksen tekee puheenjohtaja suorittamalla arvonnan saman äänimäärän saaneiden tarjousten välillä.

15.

Italian tasavallan ja Alankomaiden kuningaskunnan tarjoukset saivat 20.11.2017 saman äänimäärän kolmannella äänestyskierroksella. Arvonnassa valituksi tuli Alankomaiden kuningaskunnan tarjous.

16.

Samana päivänä jäsenvaltioiden edustajat valitsivat yleisten asioiden neuvoston 3579. istunnon yhteydessä Amsterdamin kaupungin EMA:n uudeksi kotipaikaksi (jäljempänä jäsenvaltioiden edustajien päätös). Kyseinen päätös annettiin tiedoksi neuvoston istunnon pöytäkirjassa ( 11 ) ja julkaistiin lehdistötiedotteessa. ( 12 ) Todettiin, että ”komissio valmistelee tämänpäiväisen äänestyksen pohjalta säädösehdotukset, jotka on määrä hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä Euroopan parlamentin osallistuessa käsittelyyn.– –”

17.

Komissio esitti 29.11.2017 ehdotuksen asetukseksi asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta EMA:n kotipaikan sijainnin osalta. Sen perusteluissa todettiin, että ”[jäsenvaltiot] valitsivat 20. marraskuuta 2017 yleisten asioiden neuvoston (50 artikla) yhteydessä Amsterdamin, Alankomaat, [EMA:n] uudeksi kotipaikaksi”. ( 13 )

18.

Asetusta N:o 726/2004 muutettiin tämän jälkeen asetuksella 2018/1718 siten, että siinä säädettiin, että ”viraston kotipaikka on Amsterdam, Alankomaat”. ( 14 )

19.

Tämän jälkeen nostettiin neljä kumoamiskannetta.

20.

Ensinnäkin asiassa C-59/18 vireillä olevassa kanteessaan Italian hallitus vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa jäsenvaltioiden edustajien päätöksen siltä osin kuin siinä vahvistetaan EMA:n uudeksi kotipaikaksi Amsterdam ja tämän johdosta osoittaa EMA:n kotipaikaksi Milanon kaupungin (Italia).

21.

Toiseksi asiassa C-182/18 Comune di Milano, jota Italian hallitus ja Regione Lombardia (Lombardian alue, Italia) tukevat, vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa jäsenvaltioiden edustajien päätöksen siltä osin kuin siinä vahvistetaan EMA:n uudeksi kotipaikaksi Amsterdam.

22.

Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 19.11.2019 yhdistää asiat C-59/18 ja C-182/18 suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.

23.

Kolmanneksi asiassa C-106/19 Italian tasavalta vaatii riidanalaisen asetuksen kumoamista.

24.

Neljänneksi asiassa C-232/19 Comune di Milano vaatii kumoamaan riidanalaisen asetuksen ja toteamaan, ettei jäsenvaltioiden edustajien päätös tuota sitovia oikeusvaikutuksia.

25.

Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 19.12.2019 yhdistää asiat C-106/19 ja C-232/19 (jäljempänä nyt käsiteltävät asiat) suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.

IV 

Menettely unionin tuomioistuimessa

26.

Yhdistetyissä asioissa C-59/18 ja C-182/18 käsiteltävistä kanteista, jotka koskevat jäsenvaltioiden edustajien päätöksen lainmukaisuutta, poiketen nyt käsiteltävissä asioissa tulee ensisijaisesti esille kysymys riidanalaisen asetuksen, joka annettiin jäsenvaltioiden edustajien päätöksen jälkeen, lainmukaisuudesta.

a) 

Asia C-106/19

27.

Italian hallitus vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen asetuksen ja velvoittaa neuvoston ja parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Neuvosto ja parlamentti vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa Italian hallituksen korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Alankomaiden hallitus ja komissio, jotka osallistuvat menettelyyn väliintulijoina tukeakseen parlamentin vaatimuksia, vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen. Alankomaiden hallitus vaatii lisäksi, että unionin tuomioistuin velvoittaa Italian hallituksen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

28.

Italian hallitus vetoaa kahteen kanneperusteeseen sen väitteensä tueksi, että riidanalainen asetus on lainvastainen. Ensimmäinen kanneperuste koskee SEU 10, SEU 13 ja SEU 14 artiklan sekä SEUT 114 artiklan, SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan sekä SEUT 289 ja SEUT 294 artiklan rikkomista. Toisessa kanneperusteessa väitetään, että vaikka katsottaisiin, ettei parlamentin oikeuksia ole loukattu, riidanalaisen asetuksen lainvastaisuus seuraa jäsenvaltioiden edustajien päätöksen lainvastaisuudesta. Tässä yhteydessä Italian hallitus väittää, että harkintavaltaa on käytetty väärin, koska tutkinta on riittämätön ja tosiseikat on otettu vääristyneellä tavalla huomioon. Tässä yhteydessä esitettyjen väitteiden lähemmän tarkastelun osalta Italian hallitus viittaa asiassa C-59/18 nostamaansa kanteeseen, joka koskee jäsenvaltioiden edustajien päätöksen lainmukaisuutta. ( 15 )

29.

Ensimmäisestä kanneperusteesta Italian hallitus väittää ensinnäkin, että SEU 10 artiklaa rikottiin, koska EMA:n uuden kotipaikan valinnassa noudatettu menettely ei antanut Euroopan kansalaisille mahdollisuutta osallistua tähän valintaan. Tämän seurauksena rikottiin myös SEU 14 artiklan 1 kohtaa, jonka mukaan parlamentti toimii lainsäätäjänä. Komission ja neuvoston olisi joka tapauksessa pitänyt mahdollistaa parlamentin osallistuminen valintaan. Juuri se, että ne eivät tehneet näin, johti SEU 13 artiklassa ilmaistun toimielinten välisen tasapainon ja vilpittömän ja avoimen yhteistyön rikkomiseen. Kun tarkastellaan SEUT 289 ja SEUT 294 artiklaa, luettuina yhdessä riidanalaisen asetuksen oikeusperustan kanssa, Italian hallituksen mukaan näitä määräyksiä rikottiin, koska tavallista lainsäätämisjärjestystä noudatettiin pelkästään muodollisesti ilman, että parlamentilla oli todellinen mahdollisuus vaikuttaa EMA:n uuden kotipaikan valintaan.

30.

Neuvosto väittää vastineessaan, että lainsäädäntömenettely toteutettiin tavanomaisella tavalla. Parlamentti oli keskustellut vaihtoehdoista, joissa EMA:n kotipaikka olisi siirretty toisaalle, erityisesti Milanoon, mutta hylännyt tämän vaihtoehdon. Tämän jälkeen parlamentti esitti asetusehdotukseen useita tarkistuksia (jotka myös hyväksyttiin). Neuvosto väittää lisäksi, että toimivalta valita viraston kotipaikka kuuluu jäsenvaltioille, jotka päättävät siitä yhteisellä sopimuksella. Tämä toimivalta perustuu SEUT 341 artiklaan. EMA:n uuden kotipaikan valitseminen riidanalaisessa asetuksessa on luonteeltaan puhtaasti toteava, koska yksi lainsäätäjistä ei voi poiketa jäsenvaltioiden tältä osin tekemästä valinnasta. Samanaikaisesti parlamentilla oli kuitenkin mahdollisuus määritellä (muiden kanssa) siirron edellytykset, kuten se tekikin lisäämällä asetuksen N:o 726/2004 uuteen 71 a artiklaan kaksi uutta luetelmakohtaa, jotka koskevat siirron määräaikaa, väliaikaisessa sijaintipaikassa toimisen kestoa ja Alankomaiden kuningaskunnan viranomaisten velvoitetta toimittaa kirjallinen kertomus parlamentille ja neuvostolle.

31.

Parlamentti yhtyy vastineessaan Italian hallituksen näkemykseen siitä, että jäsenvaltioiden edustajien päätöksellä ei voida rajoittaa parlamentin toimivaltaa. Se kuitenkin katsoo, ettei nyt tarkasteltava tilanne johtanut riidanalaisen päätöksen lainvastaisuuteen, koska jäsenvaltioiden edustajilla ei ole toimivaltaa vahvistaa EMA:n kotipaikkaa. Tämä toimivalta kuuluu unionin lainsäätäjälle, joka ei voi pidättyä hoitamasta tehtäviään. Se ei siten voi puhtaasti ja yksinkertaisesti hyväksyä jäsenvaltioiden aiemmin tekemää ehdotusta kohdistamatta siihen valvontaa. Jäsenvaltioiden edustajien päätös oli puhtaasti poliittinen, eikä sillä ollut sitovia oikeusvaikutuksia. Se, että komissio hyväksyi ehdotuksessaan kyseisessä päätöksessä tehdyn valinnan, ilmensi parlamentin näkemyksen mukaan komission harkintavaltaa. Hyväksyessään tämän valinnan parlamentti käytti samoin harkintavaltaansa toisena lainsäätäjänä.

32.

Vastauksessaan Italian hallitus korostaa neuvoston ja parlamentin kantojen eroja sen keskeisen kysymyksen osalta, joka koskee toimivaltaa valita viraston kotipaikka. Vaikuttaa siltä, etteivät nämä toimielimet tienneet, mitä toimivaltaa käytettiin, tai että niillä oli joka tapauksessa erilaiset näkemykset asiasta. Tämän epäselvyyden vuoksi Italian hallitus ei ottanut kanteessaan kantaa tämän toimivallan luonteeseen mutta sulki pois sen mahdollisuuden, että kyseessä olisi jäsenvaltioiden yksinomainen toimivalta. Italian hallituksen mukaan parlamentin kuvaus omasta osallistumisestaan on kaavamainen eikä sitä voida hyväksyä. Siitä ei ilmene, että parlamentilla oli ratkaiseva asema EMA:n uuden kotipaikan valinnassa.

33.

Vastauskirjelmässään, jossa keskitytään ensimmäiseen kanneperusteeseen, neuvosto toteaa, että sen kannalla ja parlamentin kannalla toimivaltakysymykseen ei ole missään tapauksessa merkitystä, koska molemmat toimielimet ovat yhtä mieltä siitä, että parlamentin oikeuksia on kunnioitettu. Neuvosto myös huomauttaa, että toimielimen tehtävien hoito kuvastuu sen hyväksymissä toimissa. Poliittiset lausumat eivät ole määrääviä arvioitaessa, onko toimivaltaa käytetty asianmukaisesti. Toimen lainmukaisuuden valvonta ei voi ulottua poliittisiin perusteluihin sille, miksi tietty toimi annettiin. Lisäksi neuvosto toistaa, että toimivalta valita virastojen kotipaikka kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Neuvosto korostaa, että toimivalta vahvistaa viraston kotipaikka ei ole sama asia kuin toimivalta säännellä tiettyä alaa. Ensiksi mainittu eroaa viimeksi mainitusta poliittiselta ja symboliselta luonteeltaan ja on kirjattu SEUT 341 artiklaan.

34.

Parlamentti korostaa vastauskirjelmässään, että riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneessa lainsäädäntömenettelyssä se pyrki suojaamaan toimielimen asemaansa kaikin käytettävissä olevin keinoin, samalla kun se noudatti päätavoitettaan taata EMA:n toiminnan jatkuvuus sen kotipaikan siirtämisen aikana. Parlamentin aloitteesta riidanalaiseen asetukseen lisättiin valvontamekanismi ja aikataulu. Tiukan kannan omaksuminen lainsäädäntömenettelyssä olisi ollut ristiriidassa kansanterveyden suojelua koskevan tavoitteen kanssa. Tapa, jolla parlamentti käytti oikeuksiaan lainsäädäntömenettelyn aikana, perustui siten harkittuun valintaan eikä merkinnyt sen asemasta luopumista.

35.

Alankomaiden hallitus tukee ensimmäisen kanneperusteen osalta neuvoston ja parlamentin esittämiä perusteluja.

36.

Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden edustajien päätöksen tekeminen ei voinut rajoittaa komission tai muiden lainsäätäjien toimivaltaa. Jäsenvaltioiden poliittinen valinta ei sido komissiota eikä parlamenttia, kun kyse on viraston kotipaikasta. Toimivalta valita viraston kotipaikka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneissa keskusteluissa käsiteltiin vaihtoehtoa siirtää EMA:n kotipaikka Milanoon ja suljettiin tämä vaihtoehto pois.

37.

Toisesta kanneperusteesta Italian hallitus väittää toissijaisesti, että vaikka katsottaisiin, että parlamentin roolia ei ole sivuutettu, riidanalaisen asetuksen lainvastaisuus seuraa jäsenvaltioiden edustajien päätöksen lainvastaisuudesta. Riidanalaista asetusta rasittaa harkintavallan väärinkäyttö, koska tutkinta on riittämätön ja tosiseikat on otettu vääristyneellä tavalla huomioon. Italian hallitus esittää tiivistelmän rinnakkaisessa asiassa C-59/18 esittämistään väitteistä. Tämän jälkeen se esittää muita seikkoja sen näkemyksensä tueksi, että Alankomaiden kuningaskunnan tarjous ei vastannut todellisuutta eikä missään tapauksessa täyttänyt valintamenettelyssä määritettyjä kriteerejä.

38.

Vastineessaan neuvosto toteaa, ettei lainsäätäjä voi poiketa jäsenvaltioiden edustajien tekemästä valinnasta. Sen on tästä huolimatta tarkastettava, annettiinko kyseinen toimi sovellettavien säännösten mukaisesti. Tässä suhteessa riidanalainen asetus voi olla laillisuusvalvonnan kohteena. Lainsäätäjä ei kuitenkaan voi todentaa tehdyn valinnan perusteltavuutta, perusteltavuuden arvioinnissa käytetyt kriteerit tai menettely mukaan luettuina, tai edes arvioida valinnan taustalla olevia tosiseikkoja.

39.

Neuvosto katsoo lisäksi, että harkintavallan väärinkäyttöä koskeva kanneperuste on jätettävä tutkimatta ja että se on joka tapauksessa perusteeton, koska ei ole osoitettu, että jäsenvaltioiden edustajien päätöksen tavoitteena tai tarkoituksena olisi ollut saavuttaa jokin muu lopputulos kuin se, johon valintamenettelyllä aidosti pyrittiin. Komissio ei ensinnäkään ollut velvollinen tarkastamaan asianomaisiin tarjouksiin sisältyneitä tietoja. Toiseksi väitetyllä erolla tarjouksen ja valinnan jälkeisen status quon välillä ei ole merkitystä sen kannalta, että voitaisiin katsoa, että Alankomaiden kuningaskunnan tarjous olisi otettu vääristyneellä tavalla huomioon valintamenettelyn kuluessa. Kolmanneksi neuvosto katsoo, ettei missään tapauksessa ole osoitettu, että Alankomaiden kuningaskunnan tarjouksen väitetty vääristyneellä tavalla huomioon ottaminen on johtanut sen luonteiseen ja niin vakavaan arviointivirheeseen, että se oikeuttaisi valintamenettelyn pätemättömäksi toteamisen.

40.

Vastineessaan parlamentti katsoo, että siltä osin kuin Italian hallitus viittaa toisessa asiassa, jossa parlamentti ei ole asianosaisena, esittämiinsä perusteluihin, tämä kanneperuste ei täytä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan eikä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdan edellytyksiä. Perusteltavuudesta parlamentti toteaa, ettei jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä ole menettelyllistä tai muuta oikeudellista yhteyttä. Vaikka siis katsottaisiin, että jäsenvaltioiden edustajien päätös oli virheellinen, se ei voi vaikuttaa riidanalaisen asetuksen pätevyyteen.

41.

Vastauksessaan Italian hallitus toteaa, ettei se pelkästään viitannut asiassa C-59/18 esittämiinsä perusteluihin. Se toistaa, ettei parlamentin tekemä valinta ollut vapaaehtoinen ja että näin ollen, koska tämä valinta oli sidottu jäsenvaltioiden aiemmin tekemään päätökseen, parlamentin oikeuksia loukattiin.

42.

Vastauskirjelmässään parlamentti myös toistaa kantansa, jonka mukaan jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä ei ole oikeudellista yhteyttä. Lukuun ottamatta toisen kanneperusteen tutkittavaksi ottamista, mitä parlamentti edelleen vastustaa, Italian hallitus ei esitä riidanalaisesta asetuksesta muita väitteitä kuin ne, jotka se esitti jo ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä. Toisen kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet ovat siten tehottomia.

43.

Komissio toteaa, että toinen kanneperuste perustuu siihen olettamaan, ettei toinen lainsäätäjä tehnyt muuta kuin ”hyväksyi” poliittisen valinnan. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa. Päätöksenteon monimutkaisuudesta ja komission menettelyyn osallistumisesta huolimatta poliittinen päätös ei ollut sitova. Se ei siten voinut määrätä ennalta tavallisen lainsäätämisjärjestyksen lopputulosta.

44.

Alankomaiden hallitus toteaa, että toinen kanneperuste perustuu siihen olettamaan, että se ei kunnioittanut 28.7.2017 esitetyssä tarjouksessa antamiaan sitoumuksia. Alankomaiden hallitus huomauttaa, että kaikki Italian hallituksen mainitsemat tosiseikat ovat tosiasiallisesti tapahtuneet sen jälkeen, kun jäsenvaltioiden edustajat tekivät päätöksen, jonka lainmukaisuutta on arvioitava sen tekemisajankohtana vallinneiden tosiseikkojen perusteella. Italian hallitus ei missään tapauksessa ole osoittanut, että oli tapahtunut arviointivirhe, jonka luonne ja vakavuus johtavat jäsenvaltioiden edustajien päätöksen lainvastaisuuteen. Alankomaiden hallitus väittää lisäksi, etteivät Italian hallituksen esittämät väitteet osoita, miten Alankomaiden kuningaskunta ei ole kunnioittanut sitoumuksiaan.

45.

Vastauksessaan Alankomaiden hallituksen ja komission väliintulokirjelmiin Italian hallitus kiinnittää unionin tuomioistuimen huomion siihen, että parlamentti on nostanut kanteen asiassa C-743/19, jossa parlamentti riitauttaa jäsenvaltioiden edustajien yhteisellä sopimuksella tekemän päätöksen (EU) 2019/1199 valita EMA:n kotipaikaksi Bratislava. ( 16 ) Italian hallituksen mukaan parlamentti väittää kyseisessä kanteessa, että mainittua päätöstä eivät tehneet jäsenvaltiot vaan neuvosto ja että sen tekemisellä loukataan unionin lainsäätäjän toimivaltaa. Nämä väitteet paljastavat, että parlamentti puolustaa kantaansa nyt käsiteltävässä asiassa, vaikkei itsekään usko siihen. Parlamentin kanta on joka tapauksessa ristiriidassa sen väitteen kanssa, joka liittyy unionin tätä koskevaan yksinomaiseen toimivaltaan.

46.

Vastauksessaan Alankomaiden hallituksen väliintulokirjelmään parlamentti katsoo, ettei se voi ottaa kantaa Alankomaiden kuningaskunnan tarjoukseen. Vastauksessaan komission väliintulokirjelmään parlamentti on yhtä mieltä siitä, ettei perussopimuksissa varata toimivaltaa valita virastojen kotipaikka jäsenvaltioille. Viraston kotipaikan sijaintia koskevan valinnan poliittisesta merkityksestä ei voida päätellä, että sitä koskeva toimivalta kuuluu jäsenvaltioille. Parlamentti on myös yhtä mieltä siitä, että jäsenvaltioiden keskinäisen yhteistyön monitahoisuus ja rakenne samoin kuin toimielinten osallistuminen valintamenettelyyn eivät tee tämän yhteistyön lopputuloksesta luonteeltaan sitovaa.

47.

Vastauksessaan komission väliintulokirjelmään neuvosto on yhtä mieltä siitä, että parlamentti käytti oikeuksiaan täysimääräisesti ja vaikutti merkittävästi riidanalaisen asetuksen sisältöön. Neuvosto on kuitenkin eri mieltä väitteestä, jonka mukaan jäsenvaltioiden edustajien päätös sisältää ainoastaan poliittisen valinnan, jolla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia.

48.

Italian hallitus pyysi 11.2.2019, että asiaa C-106/19 käsitellään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 133 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi pyynnön 15.2.2019 tekemällään päätöksellä.

b) 

Asia C-232/19

49.

Comune di Milano vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen asetuksen, toteaa, että jäsenvaltioiden edustajien päätös ei tuota oikeusvaikutuksia, ja velvoittaa neuvoston ja parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut. ( 17 )

50.

Parlamentti esitti erillisellä kirjelmällä oikeudenkäyntiväitteen, johon Comune di Milano vastasi ja jota päätettiin käsitellä pääasian yhteydessä.

51.

Vastineissaan neuvosto ja parlamentti vaativat, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai joka tapauksessa hylkää sen perusteettomana ja velvoittaa Comune di Milanon korvamaan oikeudenkäyntikulut.

52.

Komissio, joka on hyväksytty väliintulijaksi tukemaan neuvoston ja parlamentin vaatimuksia, vaatii, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen perusteettomana. Alankomaiden hallitus, joka on hyväksytty väliintulijaksi tukemaan neuvoston ja parlamentin vaatimuksia, vaatii, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta ja velvoittaa Comune di Milanon korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

53.

Comune di Milano esittää kanteessaan neljä kanneperustetta. Yksi koskee riidanalaista asetusta, ja kolme muuta koskevat jäsenvaltioiden edustajien päätöstä.

54.

Riidanalaista asetusta koskevasta ensimmäisestä kanneperusteesta Comune di Milano toteaa, että ensinnäkin edustuksellisen demokratian (SEU 10 artikla) sekä toimielinten välisen tasapainon ja vilpittömän yhteistyön periaatteita (SEU 13 artikla) on loukattu. Se myös väittää, että olennaisia menettelymääräyksiä ja SEU 14 artiklaa on rikottu. Parlamentilta on riistetty toimivalta ja mahdollisuus osallistua EMA:n uuden kotipaikan valintamenettelyyn. Uuden kotipaikan valitsi yksin neuvosto ja tavallisen lainsäätämisjärjestyksen ulkopuolella. Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä parlamentille ei annettu tilaisuutta arvioida tai edes kyseenalaistaa tätä päätöstä. Comune di Milano väittää, että jos parlamentti olisi estänyt Amsterdamin valitsemisen EMA:n uudeksi kotipaikaksi, olisi syntynyt poliittinen kriisi, joka olisi ollut haitallinen Euroopan kansalaisten terveyden suojelemisen kannalta olennaiselle virastolle, ja se olisi voinut jättää EMA:n henkilöstön jäsenet ja heidän perheensä kolmannen maan alueelle.

55.

Jäsenvaltioiden edustajien päätöstä koskevista toisesta, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta Comune di Milano väittää, että harkintavaltaa on käytetty väärin ja avoimuuden, hyvän hallinnon ja kohtuuden periaatteita on loukattu (toinen kanneperuste), että hyvän hallinnon, avoimuuden ja vilpittömän yhteistyön periaatteita on loukattu (kolmas kanneperuste) ja että 1.12.2009 tehtyä neuvoston päätöstä ( 18 ) ja ”31.10.2017 hyväksyttyä neuvoston työjärjestystä” ( 19 ) on rikottu (neljäs kanneperuste).

56.

Tarkemmin ottaen toisen kanneperusteen yhteydessä Comune di Milano riitauttaa arvonnan käyttämisen päätöksentekomenettelyssä, koska tällainen menettely ei mahdollistanut määritettyjen teknisten kriteerien huomioon ottamista eikä parhaan tarjouksen valitsemista. Se myös väittää, ettei komissio todellisuudessa tutkinut tarjouksia, kuten sen olisi pitänyt valintasääntöjen mukaan tehdä. Komission tekemä riittämätön arviointi johti hyvän hallinnon periaatteen ilmeiseen loukkaamiseen. Se vaikutti jäsenvaltioiden äänestykseen, jonka kuluessa Alankomaiden kuningaskunnan tarjous otettiin huomioon vääristyneellä tavalla. Lisäksi kyseiseen tarjoukseen myöhemmin tehdyillä muutoksilla, joista Alankomaiden kuningaskunta ja EMA neuvottelivat, loukattiin avoimuuden ja hyvän hallinnon periaatteita.

57.

Kolmannesta kanneperusteesta Comune di Milano toistaa, että arvonnalla tapahtuva päätöksentekomenettely on lainvastainen. Se arvostelee lisäksi sitä, ettei äänestysmenettelystä ole laadittu pöytäkirjaa, ja kiinnittää huomiota siihen, ettei menettelyn tärkeimpiä osatekijöitä julkistettu. Komissio ja jäsenvaltiot eivät ymmärtäneet näitä tärkeimpiä osatekijöitä (koska tutkintaa ei ollut), eikä kyseisiä osatekijöitä välitetty niille (myöhempien muutosten osalta). Tarjouksen esittäneillä ei myöskään ollut mahdollisuutta tarkastamiseen.

58.

Neljännestä kanneperusteesta Comune di Milano toteaa, että äänestyksen erityispiirteillä ja jäsenvaltioiden edustajien päätöksen tekemisellä rikottiin useita neuvoston menettelysääntöjä (Comune di Milanon mukaan neuvoston on katsottava tehneen kyseisen päätöksen). Tässä yhteydessä Comune di Milano väittää, että pöytäkirjan puuttuminen merkitsee 1.12.2009 tehdyn neuvoston päätöksen ( 20 ) 13 artiklan rikkomista. Se myös huomauttaa, ettei ”31.10.2017 hyväksytyssä neuvoston työjärjestyksessä” ( 21 ) määritettyjä muotovaatimuksia noudatettu, koska perusteluja ei esitetty, jäsenvaltioiden edustajilla ei ollut mahdollisuutta jäädä huoneeseen ääntenlaskennan ajaksi ja koska kolmannen äänestyskierroksen ja arvonnan suorittamisen välillä ei pidetty taukoa, jonka aikana tarjouksia olisi voitu vielä arvioida.

59.

Neuvosto väittää vastineessaan, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat selvästi, koska Comune di Milanolla ei ole asiavaltuutta SEUT 263 artiklan nojalla. Asiakysymyksen osalta neuvosto toteaa ensimmäisestä kanneperusteesta, ettei ole näytetty toteen, että parlamentin oikeuksia olisi loukattu. Parlamentti osallistui lainsäädäntömenettelyyn ja keskusteli myös muista vaihtoehtoista kuin Amsterdamin kaupunki ennen kuin hylkäsi nämä muut vaihtoehdot. Se myös teki asetusehdotukseen useita tarkistuksia, jotka hyväksyttiin. Lisäksi toimivalta valita viraston kotipaikka kuuluu neuvoston mukaan jäsenvaltioille. EMA:n uuden kotipaikan valitseminen riidanalaisessa asetuksessa on luonteeltaan puhtaasti toteava.

60.

Toisesta, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta, jotka koskevat jäsenvaltioiden edustajien päätöksen tekemiseen johtanutta menettelyä, neuvosto toteaa, ettei mikään osoita, että arvontaa olisi käytetty johonkin muuhun tavoitteeseen pyrkimiseen kuin EMA:n uuden kotipaikan valitsemiseen. On virheellistä väittää, että valinta olisi tehty laadullisesta vertailusta riippumattomasti. Komission ei myöskään tarvinnut todentaa tosiseikkoja. Alankomaiden kuningaskunnan tarjouksen ja valintamenettelyn jälkeen syntyneen tilanteen väitetyistä eroista ei voida päätellä, että Alankomaiden kuningaskunnan tarjous otettiin huomioon vääristyneellä tavalla. Itse asiassa väitetty vääristyneellä tavalla huomioon ottaminen ei ollut luonteeltaan sellaista eikä niin vakavaa, että se tekisi valintamenettelystä pätemättömän. Lisäksi 31.10.2017 annetussa neuvoston ilmoituksessa ei todettu, että kolmannen äänestyskierroksen ja arvonnan suorittamisen välillä pidettäisiin tauko.

61.

Parlamentti selittää vastineessaan, ettei jäsenvaltioiden edustajien päätöksen voida katsoa rajoittavan sen toimivaltaa vaan että sitä on pikemminkin pidettävä osoituksena kyseisen päätöksen poliittisesta luonteesta. Sitä ei voida pitää myöskään myöhemmän tavallisen lainsäätämisjärjestyksen valmisteluvaiheena. Perussopimuksissa ei anneta jäsenvaltioille toimivaltaa päättää virastojen kotipaikasta. Toimielimet eivät voi pidättyä hoitamasta tehtäviään jäsenvaltioiden hyväksi. Kun parlamentti hyväksyi Amsterdamin kaupungin valinnan, se teki näin käyttäen harkintavaltaansa. Jäsenvaltioiden valinta ei missään vaiheessa rajoittanut parlamenttia. Lisäksi parlamentti katsoo, ettei jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä ole oikeudellista yhteyttä.

62.

Comune di Milano torjuu neuvoston ja parlamentin vastineisiin esittämässään vastauksessa väitteet, joiden mukaan sen kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ratione personae, ja väittää asiakysymyksestä, että jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä on yhteys ja ettei parlamentti voinut tosiasiallisesti vaikuttaa EMA:n uuden kotipaikan valintaan.

63.

Parlamentti ja neuvosto toimittivat omat vastauksensa. Parlamentti huomauttaa, että jäsenvaltioiden päätös aiheutti epäselvyyttä riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneessa lainsäädäntömenettelyssä käydyissä keskusteluissa, mikä myös selittää parlamentin ja neuvoston erilaiset näkemykset sen oikeudellisesta arvosta. Tässä yhteydessä parlamentti hyväksyi 25.10.2018 annettuun lainsäädäntöpäätöslauselmaan liitetyn lausumansa, jolla pyrittiin selventämään, kenellä todellisuudessa on toimivalta vahvistaa viraston kotipaikka. Neuvosto toteaa, että erimielisyys tästä asiasta johti vireillä olevaan asiaan C-743/19, parlamentti v. neuvosto (ELA:n kotipaikka), ja lisää neljännestä kanneperusteesta, ettei sen työjärjestystä sovellettu jäsenvaltioiden edustajien päätökseen.

64.

Väliintulokirjelmässään komissio väittää, että jäsenvaltioiden edustajien päätös on puhtaasti poliittinen. Sillä ei ole sitovaa arvoa, eikä se siten voi tehdä tyhjäksi lainsäädäntömenettelyä. Poliittiset suuntaviivat muuttuvat oikeudellisiksi vaikutuksiksi juuri lainsäädäntömenettelyn kautta. Parlamentin 25.10.2018 antama lausuma ei ole komission mukaan ratkaiseva. Parlamentin nimenomaisesti ilmaisema poliittinen tahto näkyi riidanalaisen asetuksen puolesta äänestämisenä. Jäsenvaltioiden edustajien päätöstä koskevat kanneperusteet perustuvat olettamaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden edustajien päätös on määrännyt ennalta EMA:n uudesta kotipaikasta päättämisen riidanalaisessa asetuksessa. Komissio torjuu tällaisen väitteen.

65.

Toisen, kolmannen ja neljännen kanneperusteen osalta Alankomaiden hallitus kiistää Comune di Milanon väitteen, jonka mukaan valintamenettely on virheellinen.

66.

Vastauksessaan komissiolle neuvosto kiistää sen, että jäsenvaltioiden edustajien päätös on puhtaasti poliittinen. EMA:n uusi kotipaikka vahvistettiin kyseisellä päätöksellä eikä riidanalaisella asetuksella.

67.

Parlamentti ja Comune di Milano myös vastasivat väliintulokirjelmiin.

c) 

Asian käsittelyn myöhemmät vaiheet unionin tuomioistuimessa

68.

Unionin tuomioistuimen presidentin 19.12.2019 tekemällä päätöksellä nyt käsiteltävät asiat yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.

69.

Kirjallisia huomautuksia näissä yhdistetyissä asioissa esittivät Italian hallitus, Comune di Milano, parlamentti, neuvosto, Alankomaiden hallitus ja komissio.

70.

Italian hallitus, Comune di Milano, Regione Lombardia, parlamentti, neuvosto, Tšekin hallitus, Irlanti ja Espanjan, Ranskan, Luxemburgin, Alankomaiden ja Slovakian hallitukset sekä komissio esittivät suullisia lausumia 8.6.2021 pidetyssä istunnossa. Kyseinen istunto järjestettiin yhteisesti yhdistetyille asioille C-59/18 ja C-182/18, nyt käsiteltäville yhdistetyille asioille C-106/19 ja C-232/19 ja asialle C-743/19, parlamentti v. neuvosto (ELA:n kotipaikka).

V 

Asian arviointi

71.

Tämä ratkaisuehdotus jäsentyy seuraavasti. Käsittelen aluksi Comune di Milanon asiassa C-232/19 nostaman kanteen tutkittavaksi ottamista. Tultuani siihen tulokseen, että Comune di Milanolla on nähdäkseni asiavaltuus riitauttaa riidanalainen asetus (A), käsittelen näiden yhdistettyjen asioiden asiakysymystä ainakin siinä määrin kuin niissä itse asiassa riitautetaan riidanalainen asetus. Yhtäkään Italian hallituksen ja Comune di Milanon tältä osin esittämää väitettä ei mielestäni voida hyväksyä (B).

A 

Asiassa C-232/19 nostetun kanteen tutkittavaksi ottaminen

72.

Parlamentti, neuvosto ja komissio väittävät, että Comune di Milanon nostama kanne on jätettävä tutkimatta. Niiden näkemyksen mukaan riidanalainen asetus ei koske Comune di Milanoa suoraan eikä erikseen. Sillä ei myöskään ole oikeussuojan tarvetta.

73.

Comune di Milano on yhteisö, joka on Italian oikeuden mukaan oikeushenkilö. Jäsenvaltion alueellinen yksikkö, joka on kansallisen oikeuden mukaan oikeushenkilö, voi lähtökohtaisesti nostaa SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaisen kumoamiskanteen. ( 22 ) Kyseisen määräyksen mukaisesti on kolme tilannetta, joissa luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat nostaa kumoamiskanteita: ensinnäkin, jos riitautettu toimi on osoitettu tällaiselle henkilölle, toiseksi, jos kyseinen toimi koskee kyseistä henkilöä suoraan ja erikseen, ja kolmanneksi, jos riitautettu toimi on sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä ja koskee kyseistä henkilöä suoraan.

74.

Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaista asetusta ei ole osoitettu Comune di Milanolle. Se ei myöskään ole sääntelytoimi. Comune di Milanon asiavaltuutta on siten arvioitava SEUT 263 artiklan neljännen kohdan toisen vaihtoehdon vaatimusten perusteella: toimen on koskettava sitä suoraan (1) ja erikseen (2). Lisäksi yleisenä edellytyksenä Comune di Milanon on osoitettava, että sillä on oikeussuojan tarve (3).

75.

Comune di Milano täyttää nähdäkseni nämä kaikki nämä edellytykset nyt käsiteltävässä asiassa.

1. 

Suoraan koskeminen

76.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kahden kriteerin on täytyttävä kumulatiivisesti ”suoraan koskemisen” edellytyksen osalta: riidanalaisella toimenpiteellä on oltava välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, eikä se saa jättää niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista. ( 23 ) Aloitan viimeksi mainitusta edellytyksestä (a) ennen kuin tarkastelen sitä, onko toimenpiteellä ollut vaikutuksia Comune di Milanon oikeusasemaan (b).

a) 

Harkintavallan tai täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttuminen

77.

Comune di Milano väittää, että riidanalainen asetus, jossa vahvistetaan erga omnes, että EMA:n kotipaikka Amsterdam, on SEUT 288 artiklan mukainen sitova ja sellaisenaan sovellettava toimi. Sen soveltaminen ei edellytä myöhempien täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamista.

78.

On totta, että kuten parlamentti ja neuvosto väittävät, se seikka, että riitautettu toimi on asetus, jota sovelletaan yleisesti ja suoraan, ei itsessään riitä asiavaltuutta koskevien edellytysten täyttymiseen. ( 24 ) ”Suoraan koskeminen” ei nimittäin ole sama asia kuin asetuksen ”soveltaminen välittömästi”. ( 25 ) On suoritettava erilainen arviointi sen osoittamiseksi, että kyseinen asetus vaikuttaa suoraan Comune di Milanon oikeusasemaan.

79.

On kuitenkin kiistatonta, ettei riidanalaisessa asetuksessa jätetä lainkaan harkintavaltaa valittaessa Amsterdamia EMA:n uudeksi kotipaikaksi. EMA:n kotipaikan valitseminen on automaattista ja perustuu yksinomaan riidanalaiseen asetukseen eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista. Edellytys, jonka mukaan toimenpide ei saa jättää ollenkaan harkintavaltaa tai edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä, täyttyy näin ollen selkeästi tässä asiassa.

b) 

Riidanalaisen asetuksen oikeusvaikutukset

80.

Comune di Milano väittää, että riidanalainen asetus vaikuttaa suoraan sen oikeusasemaan, koska se osallistui Italian tasavallan tarjouksella, jossa EMA:n kotipaikaksi tarjottiin Milanoa, EMA:n kotipaikan valitsemiseen johtaneeseen menettelyyn ja sai suurimman äänimäärän. Riidanlaisella asetuksella kantajan tarjouksen hylkäämisestä tehdään virallista ja vahvistetaan, ettei EMA:n kotipaikka sijaitse sen alueella.

81.

Neuvosto ja parlamentti väittävät komission tukemina, ettei riidanalainen asetus koske Comune di Milanoa suoraan.

82.

Parlamentin näkemyksen mukaan päätös EMA:n kotipaikasta kuuluu lainsäätäjälle. Tässä suhteessa jäsenvaltioiden edustajien 20.11.2017 tekemällä päätöksellä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia. Koska jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneen komission ehdotuksen välillä ei ole oikeudellisesti sitovaa yhteyttä, se, että Amsterdamin kaupungin valinta, joka perustuu jäsenvaltioiden yhteistoimintaan, hyväksyttiin, ei voi itsessään ja sinänsä johtaa siihen, että riidanalainen asetus koskee Comune di Milanoa suoraan. Riidanalaisessa asetuksessa pelkästään vahvistetaan, että EMA:n kotipaikka on Amsterdam. Lainsäätäjälle ei missään vaiheessa esitetty ehdotusta, jossa Milano olisi sen sijaan valittu EMA:n kotipaikaksi.

83.

Neuvoston mukaan Comune di Milano ei ole osoittanut, että sille olisi aiheutunut kielteisiä vaikutuksia riidanalaisen asetuksen antamisesta, koska kyseinen asetus on luonteeltaan pelkästään toteava. Päätös EMA:n kotipaikasta kuuluu nimittäin jäsenvaltioille, ja tässä suhteessa jäsenvaltioiden edustajien päätös on sitova. Milanon valintamenettelyyn osallistumisesta esitetyt väitteet koskevat jäsenvaltion sisäisiä valintoja. Näin ollen tällaisten väitteiden perusteella ei voida päätellä, että riidanalainen asetus koskee Comune di Milanoa suoraan. Se, että Italian tasavalta valitsi tarjouksessaan Milanon kaupungin kotipaikan maantieteelliseksi sijainniksi, ei tarkoita, että Comune di Milano alueellisena yhteisönä on henkilö, jota riidanalainen asetus koskee suoraan.

84.

Vaikka parlamentti ja neuvosto esittävät täysin vastakkaiset näkemykset jäsenvaltioiden edustajien päätöksen oikeudellisesta luonteesta, molemmat toimielimet vaikuttavat olevan yksimielisiä siitä, että Amsterdamin valitseminen riidanalaisessa asetuksessa ei koske suoraan Comune di Milanoa. Jos esitetyt väitteet otettaisiin kirjaimellisesti, olisi helppo hylätä näkemys, jonka mukaan riidanalainen asetus ”koskee suoraan” kantajaa. Yhtäältä, jos jäsenvaltioiden edustajien päätös ei sido oikeudellisesti lainsäätäjää, sen tekemiseen johtaneella tarjousmenettelyllä ei ole vaikutuksia kantajan oikeusasemaan. Se, että Italian tasavalta esitti Milanon kaupungin ehdokkaanaan, ei anna Comune di Milanolle oikeussuojan tarvetta, koska unionin lainsäätäjän menettelyssä kyseistä tarjousta ei yksinkertaisesti ollut koskaan olemassa. Toisaalta, jos jäsenvaltioiden edustajien päätös on sitova, riidanalainen asetus on silloin luonteeltaan puhtaasti toteava. Tässä perustelulinjassa ilmeisesti esitetään, että tällaisessa tilanteessa riidanalaista asetusta voidaan pitää vahvistavana toimena, mikä myös johtaa siihen, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi. ( 26 )

85.

Näiden kahden vaihtoehtoisen perustelulinjan yhdistelmä merkitsee huomattavaa virhepäätelmää: Amsterdamin valintaa EMA:n kotipaikaksi ei voida riitauttaa, koska i) siitä päätettiin ei-sitovalla toimella, ii) joka sitten myöhemmin sisällytettiin sitovaan toimeen, joka oli itsessään pelkästään vahvistava. Vaikuttaa siten siltä, että päätös on suoranainen ihme: se yksinkertaisesti syntyi ajallisesti ja tilallisesti ilman, että kukaan tosiasiassa teki sitä ja että kukaan on siitä vastuussa. Sanomattakin on selvää, että tällainen (jumalallinen) luomus jättää mahdollisen kantajan tyhjän päälle, mitä on jokseenkin vaikea hyväksyä etenkin sellaisen asetuksen tapauksessa, joka on selkeästi unionin toimielinten toimi.

86.

Samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessa EMA 1/ELA ( 27 ) yksityiskohtaisesti käsitellyistä syistä olen nimittäin samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioiden edustajien päätös on toimi, joka ei tuota oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä. Se ei näin ollen voi olla SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan kohteena.

87.

Riidanalainen asetus on kuitenkin unionin toimielinten toimi. Se kuuluu siten lähtökohtaisesti unionin tuomioistuimen täysimääräisen laillisuusvalvonnan piiriin. Asia ei voisi olla toisinkaan: (suuren) vallan mukana tulee (suuri) vastuu. Valtaan päättää jostain asiasta liittyy erottamattomasti vastuun ottaminen päätöksestä.

88.

Näin ollen sitä, vaikuttaako riidanalainen asetus Comune di Milanon oikeusasemaan, on arvioitava yksinomaan riidanalaisen asetuksen perusteella. Onko riidanalaisen asetuksen ja kantajan oikeusaseman välillä suora yhteys?

89.

Mielestäni on. Milano, jota Comune di Milano edustaa alueellisena yhteisönä, joka on oikeushenkilö, kilpaili suoraan EMA:n kotipaikan valinnasta.

90.

Muilla oikeudenaloilla unionin tuomioistuin on katsonut, että unionin oikeuden toimet, joissa päätetään tällaisen kilpailun tuloksista, voivat koskea kilpailijoita suoraan. Merkittäviä aloja, joilla näin on ollut, ovat esimerkiksi polkumyynnin vastaiset toimenpiteet, valtiontuki tai jopa tapaukset, joissa riitautetaan päätöksiä, joissa keskittymät todetaan sisämarkkinoille soveltuviksi. ( 28 ) Sen sijaan, että kilpailutilanteen olemassaolo olisi ainoastaan tosiseikkoja koskeva tekijä, ( 29 ) se usein määrittää henkilön oikeusaseman unionin oikeuden eri aloilla. Unionin tuomioistuin on myöntänyt tämän valtiontukien alalla, jossa se on todennut, että jos kantaja osoittaa, että komission päätös voi asettaa sen epäedulliseen kilpailutilanteeseen, päätös vaikuttaa kantajan oikeusasemaan. ( 30 )

91.

Julkisten hankintojen ala tarjoaa kuitenkin lähimmän mahdollisen vertailukohdan nyt käsiteltävissä asioissa. Päätökset hankintasopimuksen tekemisestä toisten tarjoajien kanssa koskevat suoraan tarjoajia, joiden tarjouksia ei ole hyväksytty. ( 31 ) Tällä oikeudenalalla toimen ”koskeminen suoraan” tarjoajia, jotka eivät ole tulleet valituiksi, ei kuitenkaan ole yleensä ongelma, koska päätökseen tehdä sopimus tietyn tarjoajan kanssa liittyy päätös muiden tarjousten hylkäämisestä. ( 32 ) Se, että toimen ”koskeminen suoraan” kilpailijoita tällä alalla on jokseenkin selviö, ei kuitenkaan vaikuta siihen, että kilpailutilanne, jossa eri tarjoajat ovat, riittää itsessään siihen, että kyse on suoraan koskemisesta. Päinvastoin se, että hylätyksi tulleille tarjoajille annetaan menettelyllisiä oikeuksia johdetussa oikeudessa, merkitsee sen tosiseikan nimenomaista tunnustamista, että tarjouskilpailumenettelyn tulokset koskevat niitä suoraan.

92.

Joukko tiettyjä johdetun oikeuden säädöksiä voi tietenkin tuskin olla ratkaiseva nyt käsiteltävän asian kaltaisessa hyvin ainutlaatuisessa tilanteessa. Katson kuitenkin, että näiden erityisten sääntelyjärjestelmien erityispiirteistä huolimatta niissä on yksi ja sama teema: kilpailijoihin voi kohdistua oikeusvaikutuksia olosuhteissa, joissa ne kilpailevat suoraan unionin oikeuden perusteella myönnettävistä varoista tai resursseista. Päätös osoittaa varat yhdelle henkilölle koskee suoraan niitä muita kilpailijoita, jotka eivät voi saada samoja varoja. Niiden oikeudellinen tilanne muuttuu mahdollisesti valituksi tulevasta ehdokkaasta hylätyksi ehdokkaaksi. Todennäköisesti selkein esimerkki tästä jokseenkin yksinkertaisesta päättelystä löytyy tuomiosta Les Verts, jossa Euroopan parlamentin puhemiehistön kilpaileville poliittisille ryhmittymille myöntämän tuen katsottiin – verrattain suppean tarkastelun päätteeksi – koskevan suoraan kantajana ollutta yhdistystä. ( 33 )

93.

Tällä logiikalla on kuitenkin ehdottomasti rajansa. Siitä, ettei voittanut arpajaisissa, ei voi valittaa, ellei ole ensin ostanut arpajaislipuketta. Toisin sanoen riidanalaisen asetuksen ei voitaisi katsoa koskevan Comune di Milanoa suoraan, ellei se olisi ensin esittäytynyt kilpailijana.

94.

Näin ei kuitenkaan selvästikään ole. On riidatonta, että tosiseikkojen näkökulmasta tarkasteltuna Milano oli yksi ehdokaskaupungeista EMA:n kotipaikaksi. Tämä seikka on ennen kaikkea ratkaiseva määritettäessä, koskeeko riidanalainen asetus kantajaa erikseen. Se on kuitenkin myös merkityksellinen määritettäessä kantajan oikeusasemaa kilpailijana sen selvittämiseksi, koskeeko riidanalainen asetus sitä suoraan. Tässä kohtaa on riittävää todeta, että sen lisäksi, että Milanon kaupunki oli selkeästi yksi ehdokaskaupungeista jäsenvaltioiden edustajien päätökseen johtaneen menettelyn aikana, sen tarjousta harkittiin nimenomaisesti lainsäädäntömenettelyn kuluessa ja siitä esitettiin useita tarkistusehdotuksia parlamentin menettelyssä. Milanon asemaa kilpailijana ei siten voida kyseenalaistaa.

95.

Koskeeko riidanalainen asetus siten Comune di Milanoa? Jos ymmärsin neuvoston esittämän väitteen oikein, se seikka, että kaupunki maantieteellisenä paikkana on tarkoitus valita unionin viraston kotipaikaksi, ei tarkoita, että riidanalainen asetus koskee alueellista yhteisöä, joka on oikeushenkilö, tässä tapauksessa Comune di Milanoa.

96.

Tämä väite ei voi yksinkertaisesti pitää paikkaansa. Kun tämä väite viedään loogisesti loppuun saakka, tämä tarkoittaisi, että unionin toimi, jossa tietty kaupunki vahvistetaan unionin viraston kotipaikaksi, ei koskisi suoraan myöskään viraston kotipaikaksi valittua kaupunkia. Samaan tapaan se ei koskisi suoraan myöskään kaupunkia, josta virasto siirtyy uuteen kotipaikkaansa. ( 34 )

97.

Minun on vaikea hyväksyä tällaista päätelmää. On nimittäin vaikea sivuuttaa niitä erityisen merkittäviä tosiasiallisia ja myös oikeudellisia seurauksia, joita viraston kotipaikan valitsemisella on paikallisviranomaisille paitsi etujen ja haasteiden myös oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta. Vaikka paikallisyksiköiden erityiset oikeudet ja velvollisuudet saatetaan esittää yksityiskohtaisemmin kyseisen jäsenvaltion kanssa tehtävässä kotipaikkasopimuksessa, päätös, jossa kotipaikaksi valitaan yksi tietty kaupunki eikä jotain toista kaupunkia, koskee kiistatta suoraan paikallista alueellista yhteisöä. Mahdollisiin taloudellisiin ja sosiaalisiin hyötyihin liittyvistä käytännön seurauksista riippumatta toimi, jossa kaupunki valitaan unionin viraston kotipaikaksi, vaikuttaa luontaisesti ja välittömästi sen oikeusasemaan tästä kotipaikasta kilpailevana. ( 35 )

98.

Eurooppalaisten kaupunkien, jotka ovat (tai haluavat olla) unionin virastojen kotipaikkoja, roolia ei voida supistaa pelkäksi fyysiseksi sijainniksi jäsenvaltiossa. Toisin kuin neuvosto väittää, kaupungin valitsemista viraston kotipaikaksi ei voida pitää pelkästään jäsenvaltion sisäisenä asiana. On paikallaan huomauttaa, että toisin kuin tietyissä muissa tapauksissa aiemmin, riidanalaisessa asetuksessa vahvistetaan viraston kotipaikka mainitsemalla alueellisena yksikkönä nimenomaisesti kaupunki eikä jäsenvaltiota. ( 36 )

99.

Neuvoston esittämää väitettä on siten mielestäni mahdotonta hyväksyä. Alkuperäinen valinta, mikä kaupunki jäsenvaltiossa voi kilpailla kotipaikasta, on tietenkin jäsenvaltion sisäinen asia. Virastoa isännöivän kaupungin valinta ja kaikkien muiden kilpailijoiden samanaikainen hylkääminen ei kuitenkaan ole enää ”vain jäsenvaltion sisäinen asia”. Unionin toimessa tehdään selkeästi päätös yksittäisen kaupungin eikä pelkästään jäsenvaltion tasolla, joten se koskee kyseistä kaupunkia. ( 37 )

100.

Analogisesti: tarkoittaisiko tämä näin ollen myös sitä, että (unionin) oikeuden toimi, joka koskee komission jäsenen nimittämistä (tai erottamista), ei koske komission jäsenen kaltaista luonnollista henkilöä suoraan, koska viime kädessä jäsenvaltio ehdotti ensimmäisenä hänen nimeään? ( 38 ) Se, että jäsenvaltio tekee alustavan ”ehdolle asettamisen”, ei voi tarkoittaa, että yhteisö, joka on erillinen ja itsenäinen oikeushenkilö, on aina pelkästään ”objekti” eikä sitä voida pitää ”subjektina”, vaikka toimet, joissa nimenomaisesti viitataan siihen ja jotka vaikuttavat sen oikeusasemaan, koskevat sitä suoraan.

101.

Katson näin ollen, että riidanalaisen asetuksen antaminen muutti suoraan Comune di Milanon oikeusasemaa. Riidanalaisessa asetuksessa vahvistettiin oikeudellisesti sitovin vaikutuksin Amsterdamin kaupunki EMA:n kotipaikaksi, jolloin Milano ei automaattisesti voi toimia kyseisen viraston kotipaikkana.

2. 

Erikseen koskeminen

102.

Jotta unionin toimielimen antama yleisesti sovellettava toimi koskee luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä erikseen, kyseessä olevan toimen on vaikutettava tällaiseen henkilöön sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella tämä henkilö erottuu kaikista muista ja voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin adressaatti. ( 39 )

103.

Comune di Milano toteaa kannekirjelmässään, että se on osallistunut täysimääräisesti tarjouksen valmisteluun ja riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa ja 1 artiklassa mainittuun valintamenettelyyn. Riidanalainen asetus koskee Comune di Milanoa erikseen sen erityisasemassa valintamenettelyssä mukana olleena ehdokaskaupunkina. Milano olisi nimittäin mainittu riidanalaisen asetuksen 1 artiklassa, ellei Amsterdamin kaupunkia olisi valittu. Lisäksi esittäessään Milanoa Italian tasavallan tarjoukseksi Comune di Milano pyrki edistämään perussääntönsä 3 artiklan mukaisesti alueensa sosioekonomista ja teollista kehitystä. Amsterdamin valitseminen EMA:n kotipaikaksi vaikeuttaa Comune di Milanon kykyä käyttää toimivaltaansa haluamallaan tavalla. Lisäksi Comune di Milanolle aiheutui kuluja, ja se teki kilpailua varten tutkimusta. Se myös vastaanotti EMA:n valtuuskunnan voidakseen ymmärtää paremmin ja täyttää valintakriteerit. Comune di Milano myös muistuttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä otetaan huomioon tilanne, jossa henkilö mainitaan nimenomaisesti riitautettuja unionin toimia valmistelevissa toimissa, ja myös se, kun näissä toimissa otetaan huomioon kantajia koskevia erityisiä osatekijöitä. Comune di Milano viittaa tältä osin polkumyyntulleja ( 40 ) ja julkisia hankintoja koskevaan oikeuskäytäntöön. ( 41 )

104.

Neuvosto ja parlamentti väittävät komission tukemina, ettei riidanalainen asetus koske Comune di Milanoa erikseen.

105.

Neuvosto esittää, että vaikka Comune di Milano vetoaa perussääntönsä 3 artiklaan, se ei ole osoittanut, miten riidanalaisen asetuksen antaminen on vaikuttanut sille kansallisessa oikeusjärjestyksessä annetun toimivallan käyttämiseen. Comune di Milanolle aiheutuneilla kuluilla ei ole komission mukaan myöskään merkitystä. Ne liittyvät itse asiassa puhtaasti sisäistä organisaatiota koskevaan kysymykseen, joka kuuluu Italian valtiolle. Neuvosto väittää lisäksi, ettei Comune di Milano ollut millään tavalla osallisena riidanalaisen asetuksen antamismenettelyssä. Sen osallistuminen Italian tasavallan tarjouksen valmisteluun ei riitä osoittamaan, että riidanalainen asetus koskee sitä erikseen. Valintasäännöissä, jotka hyväksyttiin 22.6.2017, ei anneta mitään oikeuksia muille oikeussubjekteille kuin jäsenvaltioille: niiden tehtävä on esittää tarjoukset, vaihtaa tietoja komission kanssa ja osallistua äänestysmenettelyyn. Neuvoston mukaan sillä ei ole merkitystä, että jotkin jäsenvaltiot ottivat ehdokaskaupunkinsa mukaan tarjoustensa valmisteluun.

106.

Parlamentti puolestaan väittää, että 22.6.2017 hyväksyttyjen valintasääntöjen mukainen jäsenvaltioiden yhteistyö eroaa täysin unionin päätöksentekomenettelystä. Kantajan osallistuminen tähän yhteistyökehykseen ei voisi ”yksilöidä” kantajaa siten, että erikseen koskemisen edellytys täyttyisi. Ei myöskään ole mitään unionin oikeuden säännöstä tai määräystä, jossa lainsäätäjä velvoitettaisiin ottamaan huomioon kantajan tilanne riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneen menettelyn kuluessa. Valintasäännöissä annetaan joka tapauksessa rooli ainoastaan jäsenvaltioille eikä paikallisviranomaisille, tämän vaikuttamatta valintasääntöjen arvoon. ( 42 )

107.

Olen yhtä mieltä parlamentin ja neuvoston kanssa siitä, että väitteet, jotka Comune di Milano on esittänyt sosioekonomisista vaikutuksista, joita sen alueella sijaitsevan Milanon valitsemisella kotipaikaksi olisi ollut, sekä Italian tasavallan tarjoukseen osallistumisesta sille aiheutuneista kuluista ja vaivannäöstä, eivät voi sellaisinaan riittää osoittamaan, että riidanalainen asetus koskee sitä erikseen. Se, että alueellinen yhteisö vetoaa siihen, että unionin toimi voi vaikuttaa sen alueen sosioekonomisiin olosuhteisiin, ei riitä siihen, että kyseisen toimen voitaisiin katsoa koskevan asianomaista yhteisöä, eikä etenkään siihen, että sen voitaisiin katsoa koskevan sitä erikseen. ( 43 )

108.

Olen myös samaa mieltä neuvoston kanssa siitä, ettei riidanalaisen asetuksen voida katsoa vaikuttaneen Comune di Milanon oikeuksien käyttöön. Vlaams Gewest -kriteeri ( 44 ) ei mielestäni ole merkityksellinen nyt käsiteltävien asioiden kannalta. En näe, miten se, että Amsterdam on valittu EMA:n kotipaikaksi riidanalaisessa asetuksessa Milanon sijasta, voisi estää Comune di Milanoa käyttämästä itsenäistä toimivaltaansa Vlaams Gewest -kriteerissä tarkoitetulla tavalla. Yhteys tämän toimivallan käyttöön on korkeintaan välillinen ja hypoteettinen.

109.

Nyt käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse siitä, että riidanalainen asetus koskisi alueellista yhteisöä siksi, että sen itsenäisen toimivallan käyttöä olisi rajoitettu (Vlaams Gewest -kriteeri). ( 45 ) Se, että riidanalainen asetus koskee Comune di Milanoa, perustuu sen asemaan kilpailijana, koska Milanon kaupunkia ei valittu unionin viraston kotipaikaksi riidanalaisessa asetuksessa. Sitä, koskeeko riidanalainen asetus Comune di Milanoa erikseen, on arvioitava juuri riidanalaisessa asetuksessa tehdyn EMA:n kotipaikan valinnan osalta. Tältä osin merkityksellinen on kriteeri, jota nimitetään yleisesti Plaumann-kriteeriksi: ratkaisevan arviointiperusteen muodostavat kantajalle tunnusomaiset erityispiirteet tai sellainen tosiasiallisen tilanne, jonka perusteella kantaja erottuu kaikista muista ja voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin adressaatti. ( 46 )

110.

On useita tekijöitä, jotka ”yksilöivät” Comune di Milanon tilanteen ja siten erottavat sen kaikista muista henkilöistä tehden siitä adressaatin kaltaisen. On korostettava tosiasiallista tilannetta, johon riidanalainen asetus ja sen antamiseen johtanut menettely ovat asettaneet Comune di Milanon.

111.

Ensinnäkin riidanalaisen asetuksen johdanto-osan aivan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että Amsterdamin valinta EMA:n uudeksi kotipaikaksi perustuu jäsenvaltioiden edustajien päätökseen. Tämä perustelukappale ilmentää riidanalaisen asetuksen antamisen varsinaista tarkoitusta. Riippumatta siitä, tuottaako kyseinen päätös oikeusvaikutuksia vai ei, tosiseikkojen näkökulmasta tarkasteltuna se muodostaa perustan, jonka perusteella EMA:n kotipaikka vahvistettiin. Näin ollen, myöskin tosiseikkojen näkökulmasta tarkasteltuna, ei voida sivuuttaa sitä, että Milano oli yksi ehdokaskaupungeista, joita harkittiin kotipaikaksi ja joka sai ääniä. Tässä ominaisuudessaan Milanon kaupunki, ja tarkemmin ottaen Comune di Milano, paitsi kuului ehdokaskaupunkien hyvin rajattuun, suljettuun ryhmään myös yksilöitiin jäsenvaltioiden valintamenettelyssä, jossa se pääsi viimeiseen vaiheeseen ainoana Amsterdamin suorana kilpailijana ja jossa sen tarjous hylättiin arvontaa koskevien valintasääntöjen vuoksi.

112.

Toiseksi, kuten neuvosto on esittänyt asiassa C-106/19 toimittamassaan vastineessa, Milanosta myös keskusteltiin EMA:n mahdollisena kotipaikkana lainsäädäntömenettelyn kuluessa, kun parlamentin käsittelyssä esitettiin useita tarkistuksia (joita ei hyväksytty). ( 47 )

113.

Yhteenvetona voidaan todeta, että jäsenvaltioiden päätökseen johtanut menettely samoin kuin riidanalaisen asetuksen antamiseen huipentunut lainsäädäntömenettely osoittavat ne erityiset tosiasialliset olosuhteet, jotka erottavat ja jopa yksilöivät Comune di Milanon. Riidanalainen asetus, jossa ratkaistaan sen EMA:n kotipaikaksi valituksi tulemisen kohtalo, koskee erikseen Comune di Milanoa yhden ehdokaskaupungin oikeudellisena ilmentymänä. ( 48 )

3. 

Oikeussuojan tarve

114.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan tutkia vain siltä osin kuin tällä henkilöllä on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tällainen intressi edellyttää, että riidanalaisen toimen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia ja että kanne voi näin mahdollisesti tuloksellaan tuottaa kantajalle jotakin hyötyä. Kantajan on esitettävä näyttö tästä intressistä, jota arvioidaan sen päivän osalta, jolloin kanne on nostettu, ja joka muodostaa olennaisen ja ensimmäisen edellytyksen kaikille kanteille. ( 49 )

115.

Comune di Milano väittää kannekirjelmässään, että sillä on oikeussuojan tarve. Ensinnäkin, jos sen kanne hyväksytään, Milanon kaupunki voisi tulla valituksi EMA:n kotipaikaksi ilman, että on tarpeen toteuttaa uusi valintamenettely. Siinä tapauksessa, että valintamenettely olisi toistettava, Italian tasavallan tarjouksella olisi parhaat mahdollisuudet menestyä, kun otetaan huomioon sen objektiiviset ominaisuudet. Vaikka Milanoa ei jostain syystä valittaisikaan EMA:n kotipaikaksi, Milanolla olisi edelleen oikeussuojan tarve. Se voisi vaatia tilanteensa palauttamista taloudellisten korvausten muodossa. Se voisi myös hyötyä, jos se olisi ehdokkaana tulevissa tarjouskilpailuissa muiden unionin virastojen tai elinten kotipaikasta, koska sääntöjenvastaisuudet, jotka unionin tuomioistuin toteaa nyt kyseessä olevassa menettelyssä, eivät vaikuttaisi näihin valintamenettelyihin. Lisäksi Comune di Milano väittää, että sillä on oikeussuojan tarve, kun otetaan huomioon EMA:n kotipaikan sen alueelle siirtämisen merkittävät sosioekonomiset ja teolliset vaikutukset.

116.

Neuvosto, parlamentti ja komissio katsovat, ettei Comune di Milanolla ole oikeussuojan tarvetta. Ensinnäkin neuvosto ja parlamentti väittävät lähinnä, ettei kantajan nostaman kanteen menestyminen tarkoita välttämättä sitä, että EMA:n kotipaikaksi tulisi Milano. Vaikka Italian tasavalta päättäisikin esittää Milanoa uudelleen ehdokaskaupunkinaan, tulevien valintojen tuloksia on mahdotonta ennakoida. Mahdollinen tuleva intressi tulevaan valintamenettelyyn, jota lainvastaisuus ei rasita, on nimittäin hypoteettinen. Kyseessä ei ole suora ja todellinen intressi vaan pikemminkin ainoastaan mahdollinen ja välillinen intressi. Toiseksi neuvosto katsoo, että mahdollista vahingonkorvausvaatimusta koskeva väite olisi myös hylättävä. Riidanalainen asetus ei ole Comune di Milanolle väitetysti aiheutuneen vahingon syy. Kolmanneksi sosioekonomisiin ja teollisiin intresseihin liittyvillä seurauksilla ei ole merkitystä, koska unionin tuomioistuin on todennut, etteivät nämä näkökohdat riitä osoittamaan oikeussuojan tarvetta. Neljänneksi parlamentin mukaan riidanalaisella asetuksella ei puututa kantajan lainsäädännölliseen tai taloudelliseen itsemääräämisoikeuteen. Se ei myöskään voi vedota omaan intressiin valintamenettelyyn osallistumisensa perusteella. Comune di Milanolla ei ole omaa intressiä, joka eroaisi Italian valtion intressistä.

117.

Olen samaa mieltä siitä, että vaikka lähtökohtaisesti vahingonkorvauskanteen mahdollisuus riittää oikeussuojan tarpeen syntymiseen, ( 50 ) tällainen kanne ei voi olla pelkästään hypoteettinen. Comune di Milano ei voi yksinkertaisesti perustella oikeussuojan tarvettaan vetoamalla pelkästään mahdollisuuteen nostaa tulevaisuudessa kanne vahingonkorvauksen saamiseksi esittämättä konkreettisia seikkoja väitetyn lainvastaisuuden seurauksista ja vahingon luonteesta. ( 51 )

118.

Riippumatta siitä, saatetaanko tulevaisuudessa mahdollisesti nostaa vahingonkorvauskanne vai ei, Comune di Milano on mielestäni kuitenkin osoittanut riittävästi oikeussuojan tarpeensa.

119.

Jos riidanalainen asetus kumottaisiin, on selvää, että jollain muulla kaupungilla kuin Amsterdamilla olisi uudelleen mahdollisuus tulla valituksi EMA:n kotipaikaksi. Näihin kuuluu Milano, joka oli yksi menestyksekkäimmistä kilpailijoista jäsenvaltioiden edustajien päätökseen johtaneessa menettelyssä.

120.

Vaikka julkisia hankintoja koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö onkin annettu erilaisella ja erityisellä unionin oikeuden alalla, sen perustana olevia perusteita voidaan soveltaa täysin nyt käsiteltäviin asioihin. Kilpailijalla on oikeussuojan tarve siinä määrin kuin riitautetun toimen kumoaminen merkitsisi valintamenettelyn aloittamista uudelleen ja kantajan mahdollisuutta esittää uusi tarjous. ( 52 ) Oikeussuojan tarve voi olla olemassa myös silloin, kun kilpailija on menettänyt kaikki mahdollisuudet tulla valituksi, koska se hyötyisi mahdollisesti tulevaisuudessa samankaltaisista ”virheettömistä” menettelyistä. ( 53 ) Tulevan lainvastaisuuden välttämistä koskeva peruste pätee nimittäin julkisia hankintoja koskevan oikeuskäytännön muodostaman nimenomaisen kehyksen ulkopuolellakin. ( 54 ) Vaikka riitautettu valintamenettely oli hyvin erityislaatuinen ja luonteeltaan sui generis, mihin muuhun logiikkaan perustuu tällainen erityinen asiayhteys, joka luojiensa suunnitelmassa muistuttaa läheisesti tarjouskilpailua?

121.

Lisäksi sillä, että Italian hallitus on nostanut itsenäisen kanteen, ei ole merkitystä. Kuten vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, se seikka, että sekä jäsenvaltiolla että siihen kuuluvalla alueella on samanaikainen oikeussuojan tarve saman toimenpiteen osalta, ei tarkoita, ettei alueen oikeussuojan tarve riittäisi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostetun kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen perusteeksi. ( 55 )

122.

Yhteenvetona Comune di Milanolla on nähdäkseni asiavaltuus riitauttaa riidanalainen asetus ja tässä yhteydessä oikeussuojan tarve. Olen hyvin tietoinen siitä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on tiukka, kun kyse on ei-etuoikeutettujen kantajien asiavaltuudesta SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla. Vaikka kyseisessä oikeuskäytännössä asetetaankin asiavaltuudelle useita edellytyksiä, sitä ei pitäisi kuitenkaan viedä niin pitkälle, että se muuttuu eriskummalliseksi ja siten epäoikeudenmukaiseksi. Jollain vaistonvaraisella tasolla ja ennen kuin tätä kysymystä sumentaa runsas oikeuskäytäntö, joka on täynnä sitä koskevia yksityiskohtia, miksi kukaan ei voi riitauttaa mitään suoraan unionin tuomioistuimissa, kysymys Comune di Milanon asiavaltuudesta on tosiasiassa jokseenkin yksinkertainen: tällaisissa hyvin erityisissä ja harvinaisissa olosuhteissa se seikka, ettei Milano tullut valituksi, koskee selvästi kyseistä kaupunkia.

123.

Tältä osin olen aina kokenut hyvin hyödylliseksi tarkistuttaa toisinaan harkitsemani oikeudelliset ratkaisut tavallisilla ihmisillä, jotka eivät siis ole unionin oikeuteen erikoistuneita juristeja eivätkä ihannetapauksissa juristeja ollenkaan. Sitä voitaisiin kutsua tosiasioiden katsomiseksi silmästä silmään. Pystynkö selittämään tietyt oikeudelliset ajatukset ja näkemykset älykkäille ihmisille? Ellen, nämä ajatukset eivät todennäköisesti onnistu vakuuttamaan ketään. Tai ne ovat yksinkertaisesti virheellisiä. Mielestäni on melko haastavaa selittää (ja oikeuttaa) tällaisessa asiayhteydessä sellaista näkemystä, että (suljetun) valintamenettelyn lopputulos ei koske sellaista, joka osallistui tähän valintamenettelyyn muttei tullut valituksi, ja ettei sillä ole minkäänlaista oikeussuojan tarvetta tältä osin. Näin on jo ennen kuin lisään, että jos tällaisella kilpailijalla ei ole asiavaltuutta unionin tuomioistuimessa, realistisesti se ei voi riitauttaa kyseistä lopputulosta myöskään missään muualla.

B 

Asiakysymys

124.

Kun tarkastellaan asiakysymystä, nyt käsiteltävät asiat ovat erittäin monitahoisia mutta samanaikaisesti mahdollisesti hyvin suoraviivaisia.

125.

Ensi näkemältä tarkasteltuna useat asianosaisten ja väliintulijoiden nyt käsiteltävissä asioissa esittämät väitteet ovat yksinkertaisesti hämmentäviä ja pelkkää edistynyttä oikeudellista akrobatiaa. Jäsenvaltio ja paikallinen yhteisö pyrkivät suojelemaan Euroopan parlamentin oikeuksia tietyssä asiassa, ilmeisesti saman parlamentin tahdon vastaisesti, samalla kun rinnakkaisessa menettelyssä viimeksi mainittu toimielin vaatii näiden samojen oikeuksien kunnioittamista. Jäsenvaltio väittää, että jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa tehdä päätöstä virastojen kotipaikasta, mutta se oli aiemmin ja ilmeisesti myös myöhemmin valmis osallistumaan juuri asianomaisiin valintamenettelyihin. Neuvosto puolestaan katsoo, että jäsenvaltioiden edustajien unionin viraston kotipaikasta SEUT 341 artiklan mukaisesti tekemä päätös sitoo kaikkia – ilman että kenenkään lainsäädäntävaltaa tosiasiallisesti rajoitetaan – etenkin sen osalta, missä tämä kysymys olisi tarkasti ottaen ratkaistava.

126.

On useita syitä, miksi nämä erilaiset näkökannat ovat kiehtovia. Tässä menettelyssä yhdistyy viisi eri asiaa, joissa eri toimijat ajavat jokseenkin monivivahteisia etuja. Jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja sen myöhemmän unionin oikeusjärjestyksessä ”täytäntöönpanon” välinen yhteys etenkin tosiseikkojen ja toimielinten aiemman käytännön kannalta aiheuttaa myös huomattavaa monimutkaisuutta. Tällaisessa kehyksessä on nimittäin mahdotonta omaksua johdonmukainen yleisnäkemys kaikissa asioissa ja yhdistää erityyppiset aiemmat käytännöt nykyiseen perussopimusten muodostamaan kehykseen, samalla kun myös varmistetaan, että kaikki sopii saumattomasti yhteen.

127.

Jos unionin tuomioistuin kuitenkin hyväksyy samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessa EMA 1/ELA ehdottamani ratkaisun siihen ratkaisevaan (ensivaiheessa esille tulevaan) kysymykseen, joka koskee jäsenvaltioiden edustajien päätöksen, jossa esitetään niiden mieltymykset uuden unionin viraston kotipaikasta, oikeudellista luonnetta, nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa unionin oikeuden toimen osalta (myöhemmässä vaiheessa) esille tulevia kysymyksiä ei olisi niin vaikea ratkaista. Tämän olettaman perusteella esitän seuraavassa jaksossa, ettei nähdäkseni voida hyväksyä kanneperustetta, jonka mukaan parlamentin oikeuksia on loukattu (1), eikä kanneperustetta, jonka mukaan yhteys jäsenvaltioiden edustajien päätökseen on pohjimmiltaan tärvellyt unionin sisäisen menettelyn (tavallisen lainsäätämisjärjestyksen) (2).

1. 

Ensimmäinen kanneperuste asiassa C-106/19 ja asiassa C-232/19: parlamentin oikeuksien väitetty loukkaaminen

128.

Italian tasavallan asiassa C-106/19 esittämä ensimmäinen kanneperuste koskee SEU 10 artiklan, SEU 13 artiklan ja SEU 14 artiklan 1 kohdan sekä SEUT 114 artiklan, SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan, SEUT 289 ja SEUT 294 artiklan rikkomista. Nämä väitteet toistetaan Comune di Milanon asiassa C-232/19 esittämässä ensimmäisessä kanneperusteessa. Näissä väitteissä, joita käsitellään yhdessä, esitetään lähinnä, että parlamentin asemaa yhtenä lainsäätäjistä heikennettiin EMA:n uuden kotipaikan valintaan johtaneessa menettelyssä.

129.

Aluksi on huomautettava, että toisin kuin yhdistetyissä asioissa C-59/18 ja C-182/18, nyt käsiteltävissä asioissa ei tule esille kysymystä siitä, onko riidanalainen asetus toimi, jonka lainmukaisuutta voidaan valvoa SEUT 263 artiklan nojalla. Riidanalainen asetus on hyväksytty SEUT 294 artiklan mukaisessa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, joten se on lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty säädös. ( 56 )

130.

Toiseksi Italian hallituksen ja Comune di Milanon väitteet, joiden mukaan parlamentti suljettiin EMA:n uuden kotipaikan valintamenettelyn ulkopuolelle, vaikuttavat perustuvan olettamaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden edustajien päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä on oikeudellisesti sitova yhteys. Tässä olettamassa kyseinen päätös esitetään asetuksen sitovana lähteenä EMA:n uuden kotipaikan valinnan kannalta.

131.

Parlamentin ja komission tässä menettelyssä esittämien näkemysten tapaan pidän tätä olettamaa virheellisenä. Kuten samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessa EMA 1/ELA ( 57 ) yksityiskohtaisesti selitän, jäsenvaltioiden edustajien poliittinen päätös tehtiin sellaisten erityisten menettelysääntöjen perusteella, joista kyseiset jäsenvaltiot olivat sopineet unionin oikeusjärjestyksen ulkopuolella. Vaikka onkin totta, että näissä säännöissä komissiolle annettiin erityinen rooli, niissä ei annettu parlamentille minkäänlaista roolia.

132.

Näin ollen pelkästään sen, ettei parlamentti osallistunut menettelyyn, jonka seurauksena jäsenvaltiot tekivät poliittisen – ja unionin oikeuden kannalta ei-sitovan – päätöksen EMA:n uudesta kotipaikasta, ei voida katsoa loukkaavan tai kiertävän parlamentin oikeuksia yhdenvertaisena lainsäätäjänä.

133.

Kolmanneksi on todettava, kuten komissio perustellusti muistuttaa asiassa C-232/19 toimittamassaan väliintulokirjelmässä, tuomiossa Puola v. parlamentti ja neuvosto unionin tuomioistuin katsoi, että on ”yksinomaan [parlamentin ja neuvoston] tehtävä määrittää lainsäädäntötoimen sisältö” käyttäessään niille ”SEU 14 artiklan 1 kohdassa ja SEU 16 artiklan 1 kohdassa – – varattua lainsäädäntövaltaa”. ( 58 )

134.

Toisin kuin neuvosto väitti vastauksessaan komission väliintulokirjelmään, tämän oikeuskäytännön merkityksellisyys ei mielestäni rajoitu Eurooppa-neuvoston poliittisiin suuntaviivoihin. Eurooppa-neuvoston tehtävä kuvataan nimittäin SEU 15 artiklassa. Tämä ei kuitenkaan voi loogisesti päteä menettelyyn, jonka jäsenvaltiot ovat keskenään laatineet, joka ei kuulu unionin toimielinrakenteeseen ja joka ei voi tuottaa oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä. Tuomiossa Puola v. parlamentti ja neuvosto tarkastellulle tilanteelle ja nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevalle tilanteelle on yhteistä se, että lainsäädäntömenettelyn ulkopuolella tehty poliittinen päätös ei voi tehdä tyhjäksi lainsäädäntömenettelyn lopputulosta.

135.

Riidanalaisen asetuksen lainmukaisuuttaa on tutkittava tämän asiayhteyden valossa ja sen lähtökohdaksi ottaen. Näin tehtäessä valvonnan tason määrää väistämättä parlamentin kaltaisen unionin toimielimen käyttämän poliittisen harkintavallan luonne. ( 59 )

136.

Riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneesta tavallisesta lainsäätämisjärjestyksestä muistutan, että parlamentilla on menettelyllisiä oikeuksia, jotka perustuvat sen asemaan yhtenä lainsäätäjänä, mikä asettaa sen yhdenvertaiseen asemaan neuvoston kanssa, kuten SEUT 294 artiklassa määrätään. Nämä menettelylliset oikeudet, joita voidaan käyttää asianomaisessa käsittelyssä tai sovittelukomiteassa, antavat käytännössä parlamentille mahdollisuuden paitsi vaikuttaa lainsäädäntömenettelyn tulokseen myös olla mukana muotoilemassa sitä. Parlamentti voi tarvittaessa myös hylätä ehdotetun lainsäädäntötoimen.

137.

Jos parlamentti ei ollut yhtä mieltä päätöksestä siirtää EMA:n kotipaikka Amsterdamiin, sillä siis oli mahdollisuus estää jäsenvaltioiden aiemmin tekemän ja komission ehdottaman poliittisen päätöksen vahvistaminen unionin oikeuden sitovan säädöksen sisällössä. Näin ei kuitenkaan selvästi tapahtunut nyt käsiteltävissä asioissa toteutetun tavallisen lainsäätämisjärjestyksen kuluessa, kuten parlamentti itse huomautti.

138.

Ensinnäkin parlamentti keskusteli komission asetusehdotuksesta ( 60 ) käsittelyssään 12.–15.3.2018. Se hyväksyi useita tarkistuksia muttei ilmaissut vastustavansa päätöstä valita EMA:n kotipaikaksi Amsterdam. ( 61 ) Tätä ennen, ja kuten neuvosto mainitsee asiassa C-106/19, asiaa käsitelleessä parlamentin valiokunnassa esitettiin ehdotukseen tarkistuksia, joiden mukaan EMA:n uuden kotipaikan olisi sijaittava Milanossa. ( 62 ) Yhden tällaisen tarkistuksen perusteluissa mainittiin, että ”useissa virallisissa lausunnoissa ja uutisissa todetaan, että Euroopan lääkeviraston päätoimipaikalle ei kyetä löytämään sopivia tiloja Amsterdamista maaliskuuhun 2019 mennessä. Sen johdosta neuvoston päätöstä [sic] ei voida tällä hetkellä panna täytäntöön. Milano tarjoaa saatavilla olevan, täydellisen sopivan ja välittömästi toimintakelpoisen päätoimipaikan, jolla vältettäisiin epämukavuus, lisäkustannukset ja seuraukset kansalaisten terveydenhoitoa koskeville oikeuksille. Lisäksi varmistettaisiin liiketoiminnan jatkuvuus”. ( 63 ) Parlamentti ei kuitenkaan hyväksynyt näitä ehdotuksia. ( 64 )

139.

Toiseksi parlamentin tarkistukset esitettiin neuvostolle. ( 65 ) Tämän jälkeen neuvosto ja parlamentti kävivät epävirallisia neuvotteluja, joiden kuluessa useita parlamentin esittämiä tarkistuksia hyväksyttiin, kuten ilmenee riidanalaisen asetuksen lopullisesta sanamuodosta, josta nämä kaksi lainsäätäjää sopivat 16.10.2018. ( 66 )

140.

Kolmanneksi parlamentti äänesti säädösehdotuksesta 25.10.2018 ottaen huomioon, että neuvosto, parlamentti ja komissio olivat olleet useita kertoja epävirallisesti yhteydessä toisiinsa, jotta tästä asiasta päästäisiin sopimukseen ensimmäisessä käsittelyssä ja vältettäisiin näin tarve toiseen käsittelyyn ja sovittelumenettelyyn. ( 67 )

141.

Riidanalainen asetus annettiin lopulta 14.11.2018 ja julkaistiin virallisessa lehdessä 16.11.2018. ( 68 )

142.

Kun otetaan huomioon edellä kuvatun, riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn yksityiskohdat, minun on vaikea nähdä, miten parlamentilla olisi ollut siinä puhtaasti muodollinen asema.

143.

Jos parlamentti olisi halunnut ilmaista vastustavansa Amsterdamin valintaa EMA:n uudeksi kotipaikaksi, sillä oli ollut useita virallisia ja epävirallisia tilaisuuksia tehdä näin. Lainsäädäntömenettely kuitenkin paljastaa, että neuvosto itse asiassa hyväksyi monia parlamentin esittämistä tarkistuksista ja että nämä tarkistukset päätyivät riidanalaisen asetuksen lopulliseen sanamuotoon. Parlamentti ei kuitenkaan missään vaiheessa riitauttanut kotipaikkaa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen aikana.

144.

Parlamentin 25.10.2018 antamansa päätöslauselman liitteessä mainitsemia seikkoja, joita se piti valitettavana, voidaan nähdäkseni arvioida asianmukaisesti ainoastaan ottaen huomioon tämä yleinen asiayhteys. ( 69 ) Tässä yhteydessä parlamentti nimittäin totesi, ettei sen asemaa lainsäädäntövallan käyttäjänä ollut ”otettu asianmukaisesti huomioon, kun se ei osallistunut menettelyyn, jolla valittiin [EMA:n] uusi kotipaikka”. ( 70 )

145.

Ensinnäkin tämän lausuman on kuitenkin ymmärrettävä liittyvän valintamenettelyyn, joka toteutettiin tavallista lainsäätämisjärjestystä edeltäneessä jäsenvaltioiden edustajien kokouksessa ja johon parlamentti ei osallistunut, koska jäsenvaltiot eivät halunneet sen osallistuvan siihen. Se, etteivät jäsenvaltiot halunneet ottaa parlamenttia mukaan valintamenettelyyn, ei voi sinänsä merkitä parlamentin oikeuksia loukkaamista, koska parlamentilla ei ole perussopimuksissa määrättyjä päätöksenteko-oikeuksia sen osalta, mitä tapahtuu unionin oikeusjärjestyksen ulkopuolella.

146.

Toiseksi, kun tarkastellaan jäsenvaltioiden perussopimusten muodostaman kehyksen ulkopuolella jo tekemän päätöksen seurauksia, edellä mainitussa päätöslauselmassa ilmaistu parlamentin toive osallistua tavanomaista lainsäätämisjärjestystä edeltäneeseen epäviralliseen menettelyyn on täysin ymmärrettävä, etenkin jos päätös viraston kotipaikasta oli tarkoitus tehdä jo siinä.

147.

Unionin tuomioistuimen tehtävä ei kuitenkaan ole ottaa kantaa poliittisiin harmitteluihin siitä, mitä on jo tapahtunut, eikä toiveisiin siitä, mitä tulevaisuudessa olisi tapahduttava. Parlamentilla oli tilaisuus sanoa sanottavansa asiasta tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Se kuitenkin päätti jostain syystä olla vastustamatta jäsenvaltioiden edustajien kotipaikasta aiemmin tekemää päätöstä ja olla pitämättä kiinni kannastaan. ( 71 ) Tosiasia on, että näissä valinnoissa on kyse yksinkertaisesti poliittisista mahdollisuuksista, viestinnästä ja strategiasta, jotka eivät kuulu laillisuusvalvonnan piiriin.

148.

Parlamentin asiassa C-232/19 omaksuma kanta näyttää vahvistavan saman. Parlamentti nimittäin väittää, että riidanalaisen asetuksen sisältö vahvistettiin jäsenvaltioiden edustajien päätöksestä riippumatta menettelyssä, jossa parlamentti toimi lainsäädäntövallan käyttäjän itsenäisessä roolissa käyttäen harkintavaltaansa ilman, että jäsenvaltioiden tekemä poliittinen valinta olisi missään vaiheessa rajoittanut sen toimintaa.

149.

Lisäksi on huomautettava, ettei Italian hallitus eikä Comune di Milano väitä, että parlamentti olisi jättänyt käyttämättä lainsäädäntövallan käyttäjälle kuuluvaa harkintavaltaa siinä määrin, että vaadittavia edellytyksiä olisi rikottu. Tässä yhteydessä voidaan jälleen muistuttaa, että laaja harkintavalta, joka unionin toimielimillä on niiden käyttäessä lainsäädäntövaltaansa, kuuluu lähtökohtaisesti rajoitetun laillisuusvalvonnan piiriin, jossa pyritään ratkaisemaan muun muassa, ovatko niiden esittämät perustelut riittävät ja onko tehty ilmeisiä arviointivirheitä. ( 72 )

150.

Tässä suhteessa riidanalaisen asetuksen johdanto-osassa viitataan tilanteeseen, joka syntyi Yhdistyneen kuningaskunnan päätettyä erota unionista, ja jäsenvaltioiden edustajien 20.11.2017 tekemään päätökseen (johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale) sekä tarpeeseen ”[varmistaa] viraston asianmukainen toiminta sen uudessa sijaintipaikassa” (johdanto-osan kolmas perustelukappale) tai ”viraston – – [keskeytymätön toiminta] uudelleensijoittumisen aikana” (johdanto-osan neljäs perustelukappale). Siinä lisäksi tunnustetaan, että kyseessä on ”erityislaatuinen tilanne” (johdanto-osan neljäs perustelukappale), ja todetaan, että asetuksen olisi tultava voimaan ”kiireellisesti” (johdanto-osan kuudes perustelukappale).

151.

Vaikka nämä toteamukset ovatkin melko ytimekkäitä, ne muodostavat uskottavat ja – valvonnan taso huomioon ottaen – riittävät syyt siihen, miksi unionin lainsäätäjä valitsi Amsterdamin kaupungin EMA:n uudeksi kotipaikaksi.

152.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää ensimmäisen kanneperusteen asiassa C-106/19 ja ensimmäisen kanneperusteen asiassa C-232/19.

2. 

Asiassa C-106/19 esitetty toinen kanneperuste, joka koskee jäsenvaltioiden edustajien päätöksen lainvastaisuudesta johtuvaa riidanalaisen asetuksen lainvastaisuutta, ja asiassa C-232/19 esitetyt toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste

153.

Italian hallituksen asiassa C-106/19 esittämässä toisessa kanneperusteessa samoin kuin asiassa C-232/19 esitetyissä toisessa, kolmannessa ja neljännessä kanneperusteessa väitetään, että riidanalaisen asetuksen lainvastaisuus johtuu siitä, että jäsenvaltioiden edustajien päätös oli alun perinkin lainvastainen. Näissä väitteissä esitetään käytännössä ”myrkyllisen puun hedelmä” -väite: koska alkuperäinen jäsenvaltioiden edustajien päätös tehtiin lainvastaisesti, riidanalaisessa asetuksessa myöhemmin vahvistettua EMA:n kotipaikan valintaa rasitti luonnollisesti sama lainvastaisuus.

154.

Näihin väitteisiin on esitettävä kaksi vastausta.

155.

Ensinnäkin on niin, että koska parlamentti ei osallistunut EMA:n uuden kotipaikan valinnan epäviralliseen vaiheeseen, sen oikeuksia ei voitu loukata tässä epävirallisessa vaiheessa. Näitä oikeuksia ei loukattu myöskään riidanalaisen asetuksen antamista edeltäneessä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä syistä, jotka selitettiin jo tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä jaksossa.

156.

Toiseksi jäsenvaltioiden edustajien viraston kotipaikasta tekemä päätös, joka ei kuulu SEUT 341 artiklan soveltamisalaan ja jota ei näin ollen voida perustaa siihen, ei ole SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoinen toimi. Tällaisella toimella, jonka jäsenvaltiot ovat hyväksyneet, ei ole sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä. Viraston valintaa koskevaan tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen osallistuvat toimielimet voivat luonnollisesti vapaasti sivuuttaa tällaisen viraston uuden kotipaikan sijainnista esitetyn ei-sitovan poliittisen toiveen. Tämä kuitenkin tarkoittaa, että kyseisen (ei-sitovan) toimen mahdolliset virheet eivät voi vaikuttaa siitä riippumattoman tavallisen lainsäätämisjärjestyksen lainmukaisuuteen.

157.

Lyhyesti sanottuna, koska päätös ei ole sitova, Italian hallituksen ja Comune di Milanon tässä yhteydessä esittämä ”sidonnaisuuteen perustuvaa lainvastaisuutta” koskeva logiikka ei yksinkertaisesti toimi. Lisäksi muilta osin asiassa C-106/19 esitetty toinen kanneperuste ja asiassa C-232/19 esitetyt toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste kohdistuvat itse asiassa suoraan jäsenvaltioiden päätökseen, joka ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.

158.

Edellä esitetyn perusteella ehdotankin, että unionin tuomioistuin hylkää asiassa C-106/19 esitetyn toisen kanneperusteen ja asiassa C-232/19 esitetyt toisen, kolmannen ja neljännen kanneperusteen.

159.

Lisään lopuksi, että hylätyksi tulleen tarjoajan tyytymättömyys on ymmärrettävää kilpailussa, joka tosin alkoi kilpailuna, jossa kilpailijoita arvioidaan ansioidensa perusteella ja jossa oli määritelty luettelo kriteerejä, joiden perusteella kilpailijoita arvioidaan, mutta päättyi päätökseen, jossa on viime kädessä kyse pelkästä onnesta arvonnassa.

160.

Rakenteelliselta kannalta tarkasteltuna – ja tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa esitettyä täydentääkseni – saattaa itse asiassa olla tilanteita, joissa arvonnalla aikaansaatu lopputulos, joka ei kuulu laillisuusvalvonnan piiriin, on hyvinkin mielekäs, myös oikeudellisessa päätöksenteossa. Näin on erityisesti silloin, kun pyritään tekemään (kustannustehokas) päätös – tässä vaiheessa todennäköisesti – yhtä vakuuttavien ehdokkaiden välillä. On luonnollisesti loogisesti eri asia käyttää arvontaa yksinomaisena valintaperusteena (jossa ansioilla ei ole merkitystä vaan kyse on pelkästä onnesta) kuin käyttää arvontaa viimeisenä vaiheena ansioihin perustuvassa valintamenettelyssä, jossa hypoteettinen tilanne on se, että on ainoastaan muutamia saman äänimäärän saaneita ehdokkaita, jotka ovat kaikki enemmän tai vähemmän tasavertaisia ansioiltaan (eikä kenelläkään ole erityistä kiinnostusta viettää muutamaa seuraavaa päivää Sikstuksen kappeliin lukittuna suorittamassa peräkkäisiä äänestyskierroksia, kunnes piipusta nousee valkoinen savu).

161.

Olipa asia miten tahansa, kun riitautettua valintaa koskevat säännöt määritettiin, Italian tasavalta – samoin kuin kaikki muut nämä säännöt hyväksyneet jäsenvaltiot – olivat lähes täydellisen tietämättömiä valintamenettelyn lopputuloksesta. On jokseenkin selvää, että nämä jäsenvaltiot hyväksyivät säännöt abstraktisti tietämättöminä siitä, että näitä sääntöjä tosiasiallisesti käytettäisiin myöhemmin niiden eduksi tai vahingoksi. Jos poliittista filosofiaa on uskominen, tällä tavalla sovitut säännöt ovat lähtökohtaisesti oikeudenmukaisempia kuin mitkään muut säännöt. ( 73 )

162.

Tällä en suinkaan väitä, että konkreettinen valintamenettely olisi ollut virheetön. Tarkoitan pikemminkin sitä, että jos yleisemmällä tasolla Italian tasavalta ja/tai muut jäsenvaltiot eivät tällä hetkellä ja – kun otetaan huomioon unionin toimivalta päättää virastojen kotipaikasta – unionin toimielimet eivät enää pidä tällaisia sääntöjä asianmukaisina niiden tavoitteet ja intressit huomioon ottaen, ne voivat luonnollisesti vapaasti laatia ne (yhdessä) paremmin tulevaisuutta silmällä pitäen.

C 

Oikeudenkäyntikulut

163.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

164.

Muodollisesti on totta, että Comune di Milano ja Italian tasavalta ovat hävinneet nyt käsiteltävät asiat, koska on osoitettu, että riidanalaisesta asetuksesta esitetyt kanneperusteet ovat perusteettomia ja ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen tutkimaan niitä asiassa C-232/19 esitettyjä kanneperusteita, jotka kohdistuvat jäsenvaltioiden edustajien päätökseen.

165.

Kun otetaan kuitenkin huomioon, että i) tämä on ollut monitahoinen, erottamattomasti toimielimiin liittyvä riita-asia, jossa on ollut yhtä lailla kyse aiemmista tapauksista kuin sääntöjen selventämisestä tulevaisuutta varten, että iii) nyt käsiteltävien yhdistettyjen asioiden lopputulos kietoutui käytännössä sellaisten toisten yhdistettyjen asioiden lopputulokseen, joissa esitettiin tosiasiassa välillisesti toteamus, jota Comune di Milano vaati nyt käsiteltävissä asioissa, ja että iii) unionin tuomioistuin yhdisti nyt käsiteltävät asiat ja piti yhteisen istunnon asioiden C-59/18, C-182/18 ja C-743/19 kanssa, minkä vuoksi oikeudenkäyntikulujen kohdentaminen tarkasti kuhunkin yksittäiseen asiaan saattaa olla hyvin monimutkaista, mielestäni on oikeudenmukaisempaa ja kohtuullisempaa soveltaa poikkeuksellisesti unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohtaa ja velvoittaa (kaikki) asianosaiset ja osapuolet vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

D 

Ratkaisuehdotus

166.

Asiassa C-106/19, Italia v. parlamentti ja neuvosto, ehdotan, että unionin tuomioistuin

–

hylkää kanteen

–

velvoittaa Italian tasavallan, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan

–

velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan ja Euroopan komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

167.

Asiassa C-232/19, Comune di Milano v. parlamentti ja neuvosto, ehdotan, että unionin tuomioistuin

–

hylkää kanteen

–

katsoo, ettei se ole toimivaltainen käsittelemään kannetta siltä osin kuin siinä vaaditaan unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei jäsenvaltioiden edustajien Euroopan unionin neuvoston istunnon yhteydessä 20.11.2017 tekemällä päätöksellä, jossa Euroopan lääkeviraston uudeksi kotipaikaksi valittiin Amsterdam, ole oikeusvaikutuksia

–

velvoittaa Comune di Milanon, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan

–

velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan ja Euroopan komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.