1.

Ali je z mehanizmom razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljenim v Franciji za ravnanje z odpadki iz tekstilnih oblačil, gospodinjskega perila in obutve (v nadaljevanju: proizvodi TPO), uveden sistem državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU?

2.

Tako vprašanje je Sodišču v bistvu postavil Conseil d'État (državni svet, Francija) v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki se obravnava v teh sklepnih predlogih.

3.

Sodišče v tej zadevi prvič obravnava vprašanje medsebojne povezanosti pravil s področja državnih pomoči na eni strani in razširjene odgovornosti proizvajalcev, ki je bila v pravo Unije uvedena z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, na drugi. ( 2 )

4.

Razširjena odgovornost proizvajalca kot izraz načela „plača povzročitelj obremenitve“, temeljnega načela na področju okolja, ki je določeno v členu 191(2) PDEU, predstavlja temelj ureditve Unije na področju ravnanja z odpadki. Ta sistem pomeni sklop ukrepov, sprejetih za zagotovitev, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno in po možnosti organizacijsko odgovornost za ravnanja v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. ( 3 ) Je eno izmed sredstev, ki pomaga Evropski uniji, da se približa „družbi recikliranja“, ki se poskuša izogibati nastajanju odpadkov in uporabljati odpadke kot vir ( 4 ) z namenom ustvariti krožno gospodarstvo. ( 5 )

5.

V obravnavani zadevi se med različnimi sistemi razširjene odgovornosti proizvajalcev, vzpostavljenimi v Franciji, ( 6 ) z vidika združljivosti s pravili Unije s področja državnih pomoči dvomi o vzpostavljenem sistemu v zvezi s proizvodi TPO. Družba Eco TLC, edina ekološka organizacija, ki je v Franciji odobrena za to, da za račun proizvajalcev proizvodov TPO izpolni njihovo zakonsko obveznost obdelave odpadkov iz teh proizvodov, je pri Conseil d'État (državni svet) vložila ničnostno tožbo zoper ministrski odlok iz leta 2017, s katerim je bila spremenjena višina pomoči, ki jih mora navedena družba izplačevati sortirnicam, s katerimi ima sklenjeno pogodbo. Družba Eco TLC trdi, da navedeni sistem razširjene odgovornosti uvaja ukrep, ki pomeni nezakonito državno pomoč.

6.

Sodišče mora torej presoditi združljivost tega sistema s členom 107(1) PDEU. V tem okviru je bolj problematično vprašanje, ali je treba morda sredstva, ki se v okviru zadevnega mehanizma izplačujejo sortirnicam, opredeliti kot „državna sredstva“. S to zadevo se bo tako Sodišču ponudila priložnost, da dodatno pojasni svojo sodno prakso v zvezi s pojmom „državna sredstva“.

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

7.

Člen 8 Direktive 2008/98, naslovljen „Razširjena odgovornost proizvajalca“, v odstavku 1 določa, da „[d]ržave članice lahko za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca“.

8.

Člen 8a te direktive, ki je bil uveden z Direktivo 2018/851 in je naslovljen „Splošne minimalne zahteve za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca“, v odstavku 1(a) določa, da države članice „jasno opredelijo vloge in odgovornosti vseh zadevnih udeleženih akterjev, vključno s proizvajalci proizvodov, ki dajejo proizvode na trg v državi članici, organizacijami, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v njihovem imenu, zasebnih in javnih izvajalcev ravnanja z odpadki, lokalnih oblasti in, kadar je primerno, izvajalcev ponovne uporabe in izvajalcev priprave za ponovno uporabo ter socialnih podjetij“.

9.

Isti člen v odstavku 5 med drugim določa, da „[d]ržave članice vzpostavijo ustrezen okvir za spremljanje in izvrševanje z namenom zagotoviti, da proizvajalci proizvodov in organizacije, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v njihovem imenu, izvajajo svoje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, tudi v primeru prodaje na daljavo, da se finančna sredstva pravilno uporabljajo in da vsi akterji, vključeni v izvajanje sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, sporočajo zanesljive podatke“.

B.

Francosko pravo

10.

V Franciji člen L. 541‑10‑3 Code de l'environnement (okoljski zakonik) določa načelo razširjene odgovornosti proizvajalcev, ki na nacionalni trg poklicno dajejo proizvode TPO, namenjene gospodinjstvom. Proizvajalcem, uvoznikom in distributerjem (v nadaljevanju: tisti, ki dajejo na trg) proizvodov TPO je tako naložena obveznost prispevati k recikliranju in obdelavi odpadkov iz teh proizvodov ali poskrbeti zanju.

11.

S členom L. 541‑10‑3 okoljskega zakonika sta tistim, ki dajejo na trg proizvode TPO, za izpolnitev te zakonske obveznosti ponujeni dve alternativni možnosti:

–

lahko se vključijo v ekološko organizacijo, ki sta jo odobrila ministra, pristojna za ekologijo in industrijo na podlagi specifikacije, in ji finančno prispevajo. Ta organizacija nato sklene pogodbe s sortirnicami in lokalnimi skupnostmi ali njihovimi združenji, pristojnimi za ravnanje z odpadki, ter jim izplačuje finančne prispevke v obliki finančne pomoči za postopke recikliranja in obdelave zadevnih odpadkov;

–

lahko pa ob upoštevanju druge specifikacije vzpostavijo individualni sistem recikliranja in obdelave teh odpadkov, odobren z odlokom ministrov, pristojnih za ekologijo in industrijo.

12.

Zadnji odstavek člena L. 541‑10‑3 okoljskega zakonika določa, da podrobna pravila za dejansko izvajanje določb v zvezi s to zakonsko obveznostjo, „zlasti način izračuna prispevka, pogoje, pod katerimi se spodbuja vključevanje oseb s težavami pri iskanju zaposlitve, in sankcije za neupoštevanje [navedene zakonske obveznosti, naložene tistim, ki dajejo na trg proizvode TPO], z uredbo določi Conseil d'État (državni svet)“.

13.

Glede ekoloških organizacij člen R. 543‑214 okoljskega zakonika določa, da se odobrijo za največ šest let. Poleg tega mora ekološka organizacija v utemeljitev prošnje za odobritev predložiti dokazila o svojih tehničnih in finančnih zmogljivostih za uspešno izvedbo postopkov, potrebnih za to, da s pogodbami, ki jih podpiše, in prerazporeditvijo finančnih prispevkov, ki jih zbere, spodbuja ponovno uporabo, recikliranje, snovno predelavo in obdelavo odpadkov iz proizvodov TPO. Navesti mora tudi pogoje, pod katerimi namerava izpolniti določbe specifikacije, ki bo priložena tej odobritvi.

14.

Člen R. 543‑218 okoljskega zakonika še določa, da so v specifikaciji organizacij, ki jim je izdana odobritev, med drugim določeni: prvič, cilji glede količine sortiranih, ponovno uporabljenih, recikliranih ali predelanih odpadkov, drugič, cilji glede vključevanja oseb s težavami pri zaposlovanju, tretjič, pogoji, pod katerimi bo imetnik odobritve sklenil pogodbo s posamezno sortirnico za prispevanje k prevzemu stroškov recikliranja in obdelave dela sortiranih odpadkov, ki ne bodo ponovno uporabljeni, ter zmanjšanje prispevka, ki se izplača sortirnici, če ta ne izpolnjuje minimalnega cilja vključevanja zgoraj navedenih oseb.

15.

Navedeni zakonik v prvem odstavku člena R. 543‑215 dalje določa, da morajo odobrene organizacije določiti skupni znesek finančnega prispevka, ki ga poberejo od tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, da tako vsako leto pokrijejo odhodke, nastale pri izvajanju specifikacije.

16.

Z odlokom ministrov, pristojnih za ekologijo in industrijo, z dne 3. aprila 2014 ( 7 ) (v nadaljevanju: odlok iz leta 2014) je bila po eni strani objavljena specifikacija, ki jo mora upoštevati organizacija, katere cilj je prispevati k obdelavi odpadkov iz proizvodov TPO v obdobju 2014–2019, po drugi strani pa je bila z njim družbi Eco TLC izdana odobritev za to, da pri tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, pobira finančne prispevke za obdelavo odpadkov iz teh proizvodov in jih v skladu z navedeno specifikacijo v obliki finančne pomoči izplačuje sortirnicam.

17.

V specifikaciji v zvezi z odobritvijo ekološke organizacije, priloženi odloku iz leta 2014, so določeni, prvič, cilji, ki jih mora doseči imetnik odobritve, in njegove naloge (poglavje I).

18.

Drugič, v njej so določena pravila finančne organizacije, zlasti navzočnost censeur d'État (državni ocenjevalec) v upravnem odboru odobrene ekološke organizacije (poglavje II), in pravila glede odnosov z javnimi organi (poglavje VII).

19.

Tretjič, s to specifikacijo so urejeni odnosi med odobreno ekološko organizacijo in plačniki prispevkov, torej tistimi, ki dajejo na trg proizvode TPO in zaprosijo za vključitev v organizacijo (poglavje III). V tem okviru vsebuje tudi določbe v zvezi z lestvico, ki jo ekološka organizacija določi za prispevke, navedene v točki 15 teh sklepnih predlogov.

20.

Četrtič, z navedeno specifikacijo so določena pravila v zvezi z odnosi med odobreno ekološko organizacijo in sortirnicami (poglavje VI). V njej so posebej določena merila glede zmogljivosti in sledljivosti, katerih spoštovanje pogojuje upravičenost do sklenitve pogodbe in dodelitve pomoči, zlasti pa je v njej kot pogoj za izplačilo pomoči določena minimalna stopnja snovne predelave in recikliranja. Določene so tri vrste finančnih pomoči, ki jih je mogoče izplačati sortirnicam s sklenjenimi pogodbami: pomoč za zagotavljanje trajnosti, pomoč za snovno sortiranje in pomoč za razvoj.

21.

V Prilogi III k specifikaciji, naslovljeni „Lestvica finančnih pomoči, ki se izplačujejo sortirnicam s sklenjenimi pogodbami v letu N+1 za leto N (Sn)“, je določen način izračuna teh različnih vrst finančnih pomoči. Posebej v zvezi z zneskom pomoči za zagotavljanje trajnosti (Snp) je iz te priloge razvidno, da je enak vsoti pomoči za zagotavljanje trajnosti s snovno predelavo (Snpvm), z energetsko predelavo (Snpve) in z odstranjevanjem odpadkov (Snpe) (Snp = Snpvm + Snpve + Snpe). Pomoč za zagotavljanje trajnosti s snovno predelavo (Snpvm) se izračuna tako, da se za „sortirane tonaže, ki so bile snovno predelane (ponovna uporaba + recikliranje + drugi načini snovne predelave)“, uporabi koeficient, določen na 65 EUR na tono.

22.

Z odlokom z dne 19. septembra 2017 o spremembi odloka iz leta 2014 (v nadaljevanju: sporni odlok) ( 8 ) je bila revalorizirana višina pomoči za zagotavljanje trajnosti. Člen 1 tega odloka določa, da se koeficient 65 EUR na tono, ki je bil v zvezi s pomočjo za zagotavljanje trajnosti s snovno predelavo (Snpvm) določen z odlokom iz leta 2014, zviša na 82,5 EUR na tono za pomoči, ki se bodo izplačevale od 1. januarja 2018.

II.

Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

23.

Družba Eco TLC je novembra 2017 pri Conseil d'État (državni svet) vložila ničnostno tožbo zoper sporni odlok zaradi prekoračitve pooblastil. Družba Eco TLC med drugim trdi, da ta odlok uvaja ukrep, ki pomeni nezakonito novo državno pomoč, ker ni bil predhodno priglašen Komisiji, s čimer je kršen člen 107(1) PDEU.

24.

V zvezi s tem predložitveno sodišče na prvem mestu navaja, da po eni strani nobeden od tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, ni vzpostavil individualnega sistema recikliranja in obdelave odpadkov, po drugi strani pa je družba Eco TLC edina ekološka organizacija, ki so jo javni organi odobrili v panogi TPO.

25.

Na drugem mestu predložitveno sodišče pojasnjuje, da je bila lestvica finančnih pomoč, ki jih je družba Eco TLC izplačevala sortirnicam, z odlokom iz leta 2014 določena glede na cilja predelave odpadkov in zaposlovanja oseb v socialni stiski. Ugotavlja, da mora družba Eco TLC v skladu s tem odlokom znesek prispevkov, ki jih pobere od tistih, ki dajejo proizvode na trg, prilagoditi na raven, ki je nujno potrebna za izpolnjevanje njenih obveznosti, to je za izplačilo finančnih pomoči sortirnicam glede na lestvico, določeno z navedenim odlokom, in za različne ukrepe ozaveščanja in preprečevanja, ne da bi lahko ustvarila dobiček ali izgubo ali začela dejavnosti na drugih področjih.

26.

Na tretjem in zadnjem mestu predložitveno sodišče navaja, da se censeur d’État, ki ga imenuje država, udeležuje sestankov upravnega odbora družbe Eco TLC, vendar pri tem nima glasovalne pravice, da je obveščen o pogojih finančnih naložb, ki jih načrtuje ta družba, preden jih potrdi upravni odbor, in da lahko zahteva, da se mu pošljejo vsi dokumenti, povezani s finančnim poslovodenjem te družbe, da v primeru neupoštevanja pravil o dobrem finančnem poslovodenju o tem obvesti pristojne državne organe, ki lahko izrečejo denarno kazen do 30.000 EUR oziroma začasno ali celo dokončno odvzamejo odobritev. V zvezi s tem navaja, da ob upoštevanju teh pridržkov družba Eco TLC svobodno sprejema svoje poslovodske odločitve in da med drugim za denarna sredstva, namenjena plačilu prispevkov, ne velja nobena posebna obveznost pologa.

27.

Ker je v teh okoliščinah vprašanje združljivosti zadevnega mehanizma s členom 107 PDEU odločilno za rešitev spora, o katerem odloča, je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:

III.

Pravna analiza

28.

Conseil d'État (državni svet) z vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali je treba člen 107(1) PDEU razlagati tako, da je treba mehanizem razširjene odgovornosti tistih, ki dajejo proizvode na trg, kakršen je mehanizem, vzpostavljen s francoskim pravom za proizvode TPO, obravnavati kot ukrep, s katerim je vzpostavljena državna pomoč v smislu tega člena.

29.

Menim, da je treba za odgovor na to vprašanje najprej na kratko predstaviti glavne elemente mehanizma, na katerega se nanaša vprašanje za predhodno odločanje, kot jih je predstavilo predložitveno sodišče, nato pa podati še nekaj uvodnih pripomb.

A.

Francoski mehanizem razširjene odgovornosti tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO

30.

Iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, je razvidno, da ima mehanizem razširjene odgovornosti tistih, ki dajejo proizvode na trg, kakršen je bil vzpostavljen v Franciji za proizvode TPO, spodaj navedene značilnosti.

31.

Na prvem mestu je tistim, ki dajejo na trg proizvode TPO, naložena zakonska obveznost prispevati k recikliranju in obdelavi odpadkov iz teh proizvodov ali poskrbeti zanju. De iure sta jim na voljo dve alternativni možnosti: ali finančno prispevajo ekološki organizaciji, ki jo odobrijo javni organi in ki njihove prispevke naprej izplačuje sortirnicam, ali pa vzpostavijo individualni sistem recikliranja in obdelave teh odpadkov, ki ga morajo prav tako odobriti javni organi. ( 9 )

32.

Vendar iz spisa še izhaja, da nobeden od tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, ni vzpostavil individualnega sistema in da so se vsi ti subjekti vključili v eno samo ekološko organizacijo, ki je bila ustanovljena in odobrena, to je družbo Eco TLC.

33.

Na drugem mestu so z okoljskim zakonikom in specifikacijo, ki je v skladu s tem zakonikom priložena odloku, s katerim se izda odobritev – v obravnavani zadevi odloku iz leta 2014 – podrobno urejene dejavnosti ekološke organizacije, ki izhajajo iz nalog, za katere je bila odobrena. Na podlagi navedene specifikacije je glavni cilj odobrene ekološke organizacije zagotavljati obveznosti, ki so naložene tistim, ki dajejo proizvode na trg, iz naslova razširjene odgovornosti proizvajalca, ter prispevati k zagotavljanju trajnosti in razvoja panoge TPO.

34.

Na tretjem mestu ekološka organizacija za izpolnitev svoje naloge pobira finančne prispevke pri tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO (v nadaljevanju: vstopni prispevki). Višino teh prispevkov določi sama ekološka organizacija (v nadaljevanju: vstopna lestvica), ( 10 ) tako da jih določi na ravni, potrebni za izpolnitev obveznosti izplačila finančnih pomoči sortirnicam in za kritje svojih stroškov delovanja. Vstopni prispevki, ki jih pobere ekološka organizacija, morajo biti v celoti porabljeni za izvrševanje njenih nalog in za s tem povezane stroške delovanja, saj se dejavnosti, za katere je ta organizacija odobrena, izvajajo neprofitno.

35.

Na četrtem mestu ekološka organizacija sklene pogodbo s sortirnicami, upravičenimi do sklenitve take pogodbe, in jim „izstopno“ izplačuje finančne pomoči na podlagi količine sortiranih odpadkov TPO, izražene v tonah. V specifikaciji, priloženi odloku iz leta 2014, je določeno, da je finančna pomoč, ki jo je treba izplačati sortirnicam, sestavljena iz treh delov, in sicer iz, prvič, pomoči za zagotavljanje trajnosti panoge ravnanja z odpadki iz proizvodov TPO, tako da se prispeva k stroškom tega ravnanja, drugič, pomoči za snovno sortiranje, in tretjič, pomoči za razvoj te panoge. V Prilogi III k tej specifikaciji so glede na okoljske in socialne cilje določena tudi podrobna pravila za izračun višine finančnih pomoči, ki se izplačajo sortirnicam, in lestvica, ki se uporablja (v nadaljevanju: izstopna lestvica). ( 11 )

36.

Na petem mestu ekološka organizacija v svojem upravnem odboru gosti censeur d'État, ki ga imenuje država. Censeur d'État se lahko udeležuje sestankov upravnega odbora navedene organizacije, nima pa glasovalne pravice. Obveščen je o pogojih finančnih naložb, ki jih načrtuje ta družba, preden jih potrdi upravni odbor, in lahko zahteva, da se mu pošljejo vsi dokumenti, povezani s finančnim poslovodenjem družbe, da v primeru neupoštevanja pravil o dobrem finančnem poslovodenju o tem obvesti pristojne javne organe, ki lahko izrečejo denarno kazen oziroma začasno ali celo dokončno odvzamejo odobritev.

37.

Poleg tega mora ekološka organizacija ministrstvi, ki sta izdali odobritev, redno obveščati o svojih dejavnostih ter izpolnjevanju obveznosti in finančnih predvidevanjih. Predložiti mora vse druge dokumente in informacije, ki jih zahtevata pristojni ministrstvi.

B.

Uvodna pojasnila

38.

V teh okoliščinah se mi zdi primerno najprej pojasniti obseg vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d'État (državni svet).

39.

Ko se tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, odločijo, da bodo zakonsko obveznost, da poskrbijo za obdelavo odpadkov iz teh proizvodov, izpolnili prek odobrene ekološke organizacije, so z mehanizmom, katerega glavne elemente sem pravkar opisal, določeni finančni tokovi na dveh ravneh: po eni strani tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, ekološki organizaciji plačujejo vstopne prispevke, po drugi strani pa ta organizacija sortirnicam s sklenjenimi pogodbami izstopno izplačuje finančne pomoči.

40.

Iz predložitvene odločbe in spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, pa je razvidno, da se vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d'État (državni svet), sicer nanaša na zadevni mehanizem kot celoto, vendar so dvomi predložitvenega sodišča z vidika razlage člena 107(1) PDEU usmerjeni k izstopnemu delu sistema. Tako se vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d'État (državni svet), v bistvu nanaša na to, ali so finančne pomoči, ki se izplačajo sortirnicam in se določijo na podlagi izstopne lestvice, določene z odlokom iz leta 2014 in spremenjene s spornim odlokom, državna pomoč, do katere naj bi bile upravičene te sortirnice. Nasprotno pa se Conseil d'État (državni svet) ne porajajo nikakršni dvomi glede tega, ali bi bilo treba morda kot „pomoč“ opredeliti vstopne prispevke, plačane ekološki organizaciji. ( 12 ) Vprašanje za predhodno odločanje je treba torej po mojem mnenju razumeti v tem smislu.

41.

V zvezi s tem je treba opozoriti, da morajo biti za opredelitev „državne pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU izpolnjeni štirje kumulativni pogoji, in sicer mora biti ukrep državen ali iz državnih sredstev, mora biti tak, da lahko prizadene trgovino med državami članicami, pomeniti mora selektivno prednost za upravičenca in biti mora tak, da izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco. ( 13 )

42.

Poleg tega je v skladu s sodno prakso Sodišča pojem „državna pomoč“, kot je opredeljen v Pogodbi, pravni pojem in ga je treba razlagati na podlagi objektivnih dejavnikov. ( 14 )

43.

Vendar menim, da je treba tudi opozoriti, da je v skladu s sodno prakso vloga Sodišča – kadar odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe – da nacionalnemu sodišču pojasni vsebino pravil prava Unije, da bi mu omogočilo pravilno uporabo teh pravil za dejansko stanje, o katerem odloča, ne pa da jih uporabi samo, predvsem ker ni nujno, da ima Sodišče za to na voljo vse potrebne podatke. ( 15 )

44.

V zvezi s tem je Sodišče že večkrat odločilo, da so nacionalna sodišča pooblaščena za razlago in uporabo pojma „državna pomoč“ in da morajo ta sodišča v postopkih, ki tečejo pred njimi, preveriti, ali so izpolnjene zahteve iz člena 107(1) PDEU. ( 16 )

45.

Ob upoštevanju te „delitve pristojnosti“ ( 17 ) med Sodiščem in nacionalnimi sodišči bom torej na podlagi elementov, kot so razvidni iz spisa, preučil vsako od kumulativnih meril pojma „državna pomoč“, navedenih zgoraj v točki 41. Predložitveno sodišče, ki razpolaga s podatki in drugimi dejanskimi informacijami, potrebnimi za celostno analizo, pa bo moralo dokončno odločiti o tem, ali je mogoče zadevni mehanizem opredeliti kot „državno pomoč“, pri čemer bo upoštevalo smernice glede pomena in obsega člena 107(1) PDEU, ki mu jih bo dalo Sodišče.

C.

Obstoj državnega ukrepa ali ukrepa, ki se financira iz državnih sredstev

46.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo biti prednosti, da jih je mogoče opredeliti kot pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, prvič, dodeljene neposredno ali posredno iz državnih sredstev, in drugič, pripisati jih mora biti mogoče državi. ( 18 )

47.

V zvezi s pogojem pripisljivosti zadevnega mehanizma državi iz sodne prakse izhaja, da je treba za presojo take pripisljivosti preizkusiti, ali so pri sprejetju zadevnega ukrepa sodelovali javni organi. ( 19 )

48.

V obravnavani zadevi pa ni nobenega dvoma o tem, da je treba mehanizma razširjene odgovornosti tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, pripisati državi. Kot je razvidno iz točke 10 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je ta mehanizem vzpostavila država prek okoljskega zakonika in odlokov, s katerimi so bile izvršene njegove določbe, zlasti odloka iz leta 2014 in spornega odloka. Šteti je torej treba, da je zadevni mehanizem mogoče pripisati državi.

49.

Nasprotno pa je vprašanje, ali je treba sredstva, ki jih ekološka organizacija uporablja za izplačila finančnih pomoči sortirnicam, opredeliti kot „državna sredstva“, najkompleksnejše vprašanje te zadeve.

50.

Menim, da je za analizo tega vprašanja koristno najprej opozoriti na načela, ki izhajajo iz sodne prakse glede pojma „državna sredstva“, nato pa zadevni mehanizem preučiti ob upoštevanju predstavljenih načel iz sodne prakse.

1.

Sodna praksa Sodišča v zvezi s pojmom „državna sredstva“

51.

Najprej je treba opozoriti, da se v skladu s sodno prakso samo prednosti, ki se neposredno ali posredno dodelijo iz državnih sredstev ali so dodaten strošek za državo, štejejo za pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Iz te določbe in postopkovnih pravil iz člena 108 PDEU je namreč razvidno, da prednosti, dodeljene iz sredstev, ki niso državna, ne spadajo na področje uporabe zadevnih določb. ( 20 )

52.

Poleg tega iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da prepoved iz člena 107(1) PDEU zajema tako pomoči, ki jih neposredno dodeli država ali so dodeljene iz državnih sredstev, kot tudi pomoči, ki jih dodelijo javne ali zasebne organizacije, ki jih ustanovi ali določi država za upravljanje. ( 21 )

53.

Razlikovanje, vzpostavljeno v tej določbi, med „pomočmi, ki jih dodeli država“, in pomočmi „iz državnih sredstev“ ne pomeni, da so vse prednosti, ki jih dodeli država, pomoči ne glede na to, ali se financirajo iz državnih sredstev ali ne, ampak je namen razlikovanja le to, da se v ta pojem vključijo prednosti, ki jih država dodeli neposredno, in prednosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga določi ali ustanovi ta država. ( 22 )

54.

Upravičeni namen vključitve prednosti, dodeljenih s posredovanjem subjektov, ločenih od države, na področje uporabe člena 107(1) PDEU je ohraniti polni učinek prepovedi državnih pomoči. ( 23 ) Sodišče je namreč pojasnilo, da pravo Unije ne sme dovoliti, da bi se pravila v zvezi z državnimi pomočmi lahko zaobšla preprosto z ustanavljanjem samostojnih ustanov, zadolženih za distribucijo pomoči. ( 24 )

55.

Iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da ni treba v vsakem primeru dokazati obstoja prenosa državnih sredstev, da bi se prednost, dodeljena enemu ali več podjetjem, lahko štela za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. ( 25 )

56.

Člen 107(1) PDEU namreč zajema vsa denarna sredstva, ki jih lahko javni organi dejansko uporabijo za podporo podjetjem, pri čemer ni pomembno, ali ta sredstva trajno spadajo v premoženje države. Čeprav zneski, ki ustrezajo zadevnemu ukrepu pomoči, niso trajno v lasti države, dejstvo, da so stalno pod javnim nadzorom in so torej na voljo pristojnim državnim organom, zadostuje, da se opredelijo kot „državna sredstva“. ( 26 )

57.

Drugače povedano, sredstva je mogoče opredeliti kot „državna sredstva“, če jih, čeprav izvirajo od posameznikov, pobira država, se pobirajo v njenem imenu ali na podlagi državnega ukrepa in so na voljo pristojnim nacionalnim organom, ki odločajo o njihovi končni uporabi. ( 27 )

58.

Sodišče je podrobneje odločilo, da je mogoče denarna sredstva, ki se zbirajo z obveznimi prispevki, ki so predpisani z zakonodajo države članice ter se upravljajo in razdeljujejo v skladu s to zakonodajo, šteti za državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU, tudi če jih upravljajo subjekti, ki so ločeni od javnih organov. ( 28 )

59.

V zvezi s tem je odločilno, ali je država zadevne subjekte pooblastila za upravljanje državnih sredstev, in ne le, ali so zavezani k nakupu z lastnimi finančnimi sredstvi. ( 29 )

60.

Vendar je Sodišče v zvezi s tem tudi pojasnilo, da je treba za ugotovitev, ali prednost, dodeljena upravičencu, bremeni državni proračun, preveriti, ali obstaja dovolj neposredna povezava med to prednostjo na eni strani in zmanjšanjem državnega proračuna ali dovolj konkretnim gospodarskim tveganjem za bremenitev tega proračuna na drugi strani. ( 30 )

2.

Opredelitev denarnih sredstev, ki jih ekološka organizacija v okviru zadevnega mehanizma uporablja za izplačilo finančnih pomoči sortirnicam, kot „državna sredstva“

61.

O tem, ali je treba v obravnavani zadevi denarna sredstva, ki jih ekološka organizacija, kakršna je družba Eco TLC, v okviru mehanizma, ki ga obravnava Conseil d'État (državni svet), uporablja za izplačilo finančnih pomoči sortirnicam, opredeliti kot „državna sredstva“, je treba presoditi ob upoštevanju načel iz sodne prakse, predstavljenih v prejšnjem oddelku.

62.

Naj v zvezi s tem že takoj pripomnim, da tega mehanizma ni mogoče izenačiti z nobenim od sistemov, ki jih je Sodišče v svoji dokaj obsežni sodni praksi analiziralo z vidika pojma državnih sredstev.

63.

Tako se ta mehanizem razlikuje od sistemov, s katerimi so bile zasebnim podjetjem v okviru nacionalnih ukrepov podpore energiji iz obnovljivih virov naložene obveznosti odkupa električne energije, v zvezi s katerimi je Sodišče v zadevah PreussenElektra ( 31 ) in ENEA ( 32 ) odločilo, da z njimi niso vzpostavljene državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. ( 33 ) Vendar se navedeni mehanizem razlikuje tudi od nacionalnih sistemov iz sektorja energije, ki jih je Sodišče analiziralo v drugih zadevah, na primer Essent Netwerk Noord in drugi, ( 34 ) Association Vent De Colère! ( 35 ) in Achema, ( 36 ) in za katere je po drugi strani odločilo, da je zadevna sredstva mogoče obravnavati kot državna sredstva v smislu te določbe.

64.

Francoski mehanizem razširjene odgovornosti tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, ni primerljiv niti z ukrepi, ki jih je Sodišče preučevalo v zadevah Pearle in drugi ( 37 ) in Doux Élevage ( 38 ), v zvezi s katerimi je odločilo, da ne pomenijo državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. V teh zadevah je šlo za obvezne prispevke, naložene nekaterim podjetjem, ki so bili določeni z zakonom ter so jih pobirali in z njimi upravljali subjekti, ki jim je država podelila nekatera pooblastila. Vendar so bili ti prispevki uvedeni na pobudo zasebnih podjetij, ki so odločala tudi o njihovi dodelitvi, in jih ni bilo treba uporabiti za dosego cilja v javnem interesu, ki bi ga določili javni organi. ( 39 )

65.

Kljub temu pa vse te zadeve ponujajo vrsto opornih točk za to, da se na podlagi analize vseh različnih značilnosti zadevnega nacionalnega mehanizma presodi, ali je treba zadevna denarna sredstva opredeliti kot „državna sredstva“.

66.

V obravnavani zadevi gre natančneje za to, da se prispevki, ki jih podjetja, ki jim je naložena zakonska obveznost, da poskrbijo za obdelavo odpadkov, plačajo zasebnemu subjektu, ki ga je odobrila država, ta pa njihove prispevke naprej izplača sortirnicam, ki so – če so izpolnile nekatere pogoje – sklenile pogodbo s tem zasebnim subjektom.

67.

V tem okviru bom na podlagi zgoraj navedenih opornih točk iz sodne prakse na prvem mestu obravnaval vprašanje obvezne narave vstopnih prispevkov, ki jih tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, plačujejo ekološki organizaciji. Na drugem mestu bom analiziral stopnjo nadzora, ki ga v skladu z zadevnim nacionalnim mehanizmom javni organ ohranja nad ekološko organizacijo in temi denarnimi sredstvi. Na tretjem mestu bom preučil vprašanje obstoja dovolj neposredne povezave med domnevno prednostjo in vsaj potencialnim zmanjšanjem državnega proračuna.

a)

Obvezna narava prispevkov, ki jih tisti, ki dajejo proizvode na trg, plačujejo ekološki organizaciji

68.

Kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 58 teh sklepnih predlogov, je mogoče denarna sredstva, ki se zbirajo z obveznimi prispevki, naloženimi z zakonodajo države, obravnavati kot državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU.

69.

Postavlja se torej vprašanje, ali so prispevki, ki jih tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, plačujejo ekološki organizaciji za vstop v mehanizem, obvezni.

70.

V zvezi s tem je iz točk 10 in 11 teh sklepnih predlogov razvidno, da morajo tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, v skladu z določbami okoljskega zakonika poskrbeti za obdelavo odpadkov iz teh proizvodov. Torej v zvezi s tem zanje obstaja zakonska obveznost, ki poleg tega izhaja iz ureditve Unije, to je Direktive 2008/98.

71.

Vendar so jim z upoštevnimi določbami navedenega zakonika za izpolnitev te zakonske obveznosti ponujeni dve alternativni možnosti: ali izoblikujejo individualni sistem recikliranja in obdelave navedenih odpadkov ali pa se vključijo v ekološko organizacijo, na katero prek plačila prispevka prenesejo svojo zakonsko obveznost. Torej postane prispevek ekološki organizaciji za tistega, ki daje proizvode na trg, s pravnega vidika obvezen zaradi izpolnitve zakonske obveznosti, ki mu je naložena v zvezi s tem, da poskrbi za obdelavo odpadkov, če se odloči za vključitev v to organizacijo.

72.

V takih okoliščinah je treba ob upoštevanju dveh alternativnih možnosti, ki sta z zakonom ponujeni tistim, ki dajejo proizvode na trg, ugotoviti, da prispevki tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, družbi Eco TLC de iure niso obvezni.

73.

Vendar Komisija v svojem stališču meni, da se je kljub temu primerno vprašati, ali se prispevek, ki je de facto obvezen, ne bi moral obravnavati, kot da povzroči enake učinke kot prispevek, ki je obvezen de iure. Po mnenju te institucije bi bilo treba ugotoviti, da so prispevki, ki jih tisti, ki dajejo proizvode na trg, plačujejo družbi Eco TLC, edini odobreni ekološki organizaciji v panogi proizvodov TPO, de facto obvezni, saj je alternativna možnost vzpostavitve individualnega sistema „povsem teoretična, ker v praksi ni izvedljiva“, zato bi bilo treba sredstva, zbrana s temi prispevki, opredeliti kot „državna sredstva“. ( 40 )

74.

V zvezi s tem sem dovzeten za zahtevo, ki jo je v svojem stališču poudarila Komisija, in sicer, da položaji, v katerih država članica predvidi povsem teoretično alternativno možnost, niso izključeni iz pojma državne pomoči. V takih primerih namreč obstaja tveganje, da bi lahko države članice s tem, da v nacionalni zakonodaji za zadevne gospodarske subjekte določijo pravno obstoječe alternativne možnosti, ki pa jih de facto ni mogoče uresničiti, zaobšle disciplino Unije na področju državnih pomoči.

75.

Vendar menim, da mora biti analiza, na kateri temelji morebitna ugotovitev, da je zakonska alternativa, določena v nacionalni zakonodaji, „povsem teoretična“, ker je ni mogoče uresničiti, nujno zelo stroga, saj bi se v nasprotnem primeru tvegalo, da se zapade v samovoljo.

76.

Za izvedbo take analize je treba po mojem mnenju, prvič, preveriti, ali s pravnega vidika dejansko obstaja alternativna možnost. To morda ne bi držalo, če na primer organi ne bi vzpostavili pravnega okvira, ki omogoča uresničitev ene od teh dveh alternativnih možnosti. Vendar je bil v obravnavani zadevi – čeprav domnevno z zamudo – vzpostavljen zakonski okvir za to, da se omogoči vzpostavitev individualnih sistemov za recikliranje in obdelavo odpadkov iz proizvodov TPO. ( 41 )

77.

Drugič, da je alternativna možnost „povsem teoretična, ker v praksi ni izvedljiva“, ne zadostuje zgolj to, da je dražja ali z gospodarskega vidika manj ugodna. Ta možnost mora biti tako draga ali težko uresničljiva, da jo je treba šteti za de facto neizvedljivo.

78.

Tretjič, pred ugotovitvijo, da je obstoječa alternativna možnost povsem teoretična, je treba upoštevati vse možnosti, ki so na voljo zadevnim gospodarskim subjektom. Tako denimo v obravnavani zadevi morda ne bi bilo mogoče izključiti, da bi lahko tisti, ki dajejo proizvode na trg – tudi če vzpostavitev individualnega sistema de facto ne bi bila mogoča – kljub temu poleg družbe Eco TLC ustanovili še drugo ekološko organizacijo za izpolnitev obveznosti, da poskrbijo za obdelavo odpadkov. ( 42 ) Če bi tistim, ki dajejo proizvode na trg, bila kot alternativa na voljo taka možnost, ( 43 ) bi bilo treba – preden bi bilo mogoče ugotoviti, da je alternativa plačilu prispevkov družbi Eco TLC, ki jim je ponujena, „povsem teoretična“ – v analizi upoštevati tudi obstoj tovrstne alternative.

79.

Vsekakor menim, da spis, ki ga ima na voljo Sodišče, ne vsebuje vseh dejanskih elementov za dokončno izvedbo take presoje. Torej mora predložitveno sodišče na podlagi smernic, ki mu jih bo dalo Sodišče, opredeliti, ali so morda prispevki, ki jih tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, plačujejo družbi Eco TLC, obvezni. Če bi predložitveno sodišče odločilo, da to ne drži, bi bilo treba možnost, da so zadevna denarna sredstva državna sredstva, izključiti.

b)

Javni nadzor nad ekološko organizacijo in sredstvi

80.

Iz sodne prakse, navedene v točkah 56 in 59 teh sklepnih predlogov, je za opredelitev, ali so lahko denarna sredstva, ki se zbirajo z obveznimi prispevki, naloženimi z zakonodajo ene od držav, zajeta s pojmom državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, odločilno preveriti, ali je država subjekt, ločen od javnega organa, ki jih upravlja v skladu s to zakonodajo, pooblastila za upravljanje državnega sredstva. Da se denarna sredstva opredelijo kot „državna sredstva“, ni potrebno, da trajno spadajo v premoženje države, ampak zadostuje, da so stalno pod javnim nadzorom in so torej na voljo pristojnim nacionalnim organom.

81.

V obravnavani zadevi je treba ob upoštevanju te sodne prakse tako preveriti, ali je mogoče družbo Eco TLC obravnavati, kot da jo je država pooblastila za upravljanje sredstev, ki so stalno pod javnim nadzorom in so torej na voljo pristojnim nacionalnim organom.

82.

V zvezi s tem je treba na prvem mestu ugotoviti, da ni v zvezi z naravo subjekta, ločenega od javnega organa, ki upravlja sredstva, v obravnavani zadevi nobenega dvoma o tem, da družba Eco TLC ni javni subjekt, ampak zasebna družba, ki so jo ustanovili zasebni udeleženci in katere odnosi so urejeni z zasebnim pravom.

83.

S tega vidika so okoliščine obravnavane zadeve bolj podobne tistim iz zadev, v katerih sta bili izdani sodbi Pearle in drugi ter Doux Élevage, ( 44 ) v katerih je Sodišče izključilo možnost, da se „državna sredstva“, ki jih upravljajo zasebni gospodarski subjekti, opredelijo kot državne pomoči, kot pa okoliščinam iz zadev, v katerih sta bili izdani sodbi Association Vent De Colère! ( 45 ) in Achema, ( 46 ) v katerih je zadevnim denarnim sredstvom priznalo naravo državnih sredstev. Vendar se ta zadeva kljub vsemu od navedenih zadev Pearle in drugi ter Doux Élevage razlikuje zaradi vsekakor nezanemarljive okoliščine, da se sredstva v teh dveh zadevah – kot sem navedel v točki 64 teh sklepnih predlogov – niso uporabljala za dosego ciljev v javnem interesu, ampak so te cilje določili zadevni zasebni gospodarski subjekti. ( 47 )

84.

Na drugem mestu je treba ob upoštevanju načel iz sodne prakse, na katera je bilo opozorjeno zgoraj v točki 80, vseeno preveriti, ali je mogoče denarna sredstva, ki jih ekološka organizacija uporablja za izplačilo finančnih pomoči sortirnicam v okviru zadevnega mehanizma, obravnavati, kot da so stalno pod javnim nadzorom.

85.

V zvezi s tem ugotavljam, da zadevna denarna sredstva plačujejo zasebni subjekti (tisti, ki dajejo proizvode na trg) zasebnemu subjektu (družbi Eco TLC), ta pa jih nato naprej izplačuje drugim zasebnim subjektom (sortirnicam). Ti prispevki torej vseskozi ohranjajo zasebno naravo. ( 48 ) Instrument, izoblikovan z zadevnim mehanizmom, ne vključuje nikakršnega neposrednega ali posrednega prenosa javnih sredstev, saj denarna sredstva, sestavljena iz plačanih prispevkov, nikoli ne gredo skozi državni proračun ali skozi kateri koli drugi javni subjekt in nikoli ne pridejo v roke javnim organom. ( 49 ) Poleg tega javni organi nimajo v nobenem trenutku dejanskega dostopa do teh sredstev. ( 50 )

86.

Dalje, v primeru neplačila mora ekološka organizacija za pobiranje uporabiti običajen civilni ali gospodarski sodni postopek in ne more uporabiti javnih prerogativ. ( 51 )

87.

Kljub temu pa javni organi, čeprav nimajo dostopa do teh sredstev, igrajo pomembno vlogo pri določanju njihove dodelitve in višine, zato je Komisija v stališču, predstavljenem pred Sodiščem, menila, da država v bistvu ohrani strog nadzor nad finančnim krogotokom v zvezi s temi sredstvi. ( 52 )

88.

V tem okviru je treba na tretjem mestu preveriti, ali javni organi ta denarna sredstva, tudi če nimajo dostopa do njih, nadzirajo, ker so pristojni za razpolaganje z njimi.

89.

V zvezi z merilom, ki ga je treba upoštevati pri tovrstni presoji, je iz sodne prakse razvidno, da ne zadostuje, da upoštevni elementi zadevnega mehanizma zgolj kažejo na gotov vpliv države na instrumente, izoblikovane s tem mehanizmom. Nasprotno, ti elementi morajo omogočati ugotovitev, da je država pristojna za razpolaganje s sredstvi, ki jih upravlja subjekt, ločen od javnih organov. ( 53 )

90.

V tem smislu je bistveno preučiti stopnjo avtonomije nad denarnimi sredstvi, ki jih ima na voljo ločeni subjekt, ki jih upravlja, na podlagi nacionalne ureditve. Predvsem je treba preveriti, ali ureditev iz postopka v glavni stvari pristojnega organa ne pooblašča za vodenje sredstev ali nadziranje njihovega upravljanja, presoditi pa je treba tudi vrsto in stopnjo nadzora, ki ga javni organi izvajajo nad navedenim ločenim subjektom. ( 54 )

91.

V tem okviru menim, da je treba z vidika zadevnega mehanizma upoštevati spodaj navedene preudarke.

92.

Prvič, glede pobude za plačilo sredstev sicer ni sporno, da se ta sredstva porabljajo za uresničevanje konkretnih političnih ciljev, ki so jih določili in opredelili javni organi, ( 55 ) ter da obveznost poskrbeti za odpadke izhaja neposredno od države, vendar pobuda za plačilo prispevkov ne izhaja neposredno od države, ampak temelji na izbiri tistih, ki dajejo proizvode na trg, da se vključijo v ekološko organizacijo. ( 56 )

93.

Drugič, v zvezi z izključno dodelitvijo sredstev za cilje, ki jih določi javni organ, je Sodišče že menilo, da je to sicer eno od meril, ki jih je treba upoštevati, ( 57 ) vendar kot tako še ne zadostuje za ugotovitev, da lahko država z njimi razpolaga v smislu sodne prakse, navedene v točki 56 teh sklepnih predlogov. ( 58 ) Nasprotno pa je Sodišče menilo, da pravno načelo izključne dodelitve zadevnih sredstev bolj dokazuje – ob neobstoju kakršnegakoli nasprotnega dokaza – da ravno država ne more razpolagati s temi sredstvi, to je odločiti o drugačni uporabi od tiste, ki je določena z zadevno zakonodajo. ( 59 )

94.

Tretjič, glede stopnje avtonomije, ki jo ima ekološka organizacija nad sredstvi, v obravnavani zadevi država nesporno ohranja gotov vpliv na finančne tokove v zvezi z njimi. Z določitvijo „izstopne lestvice“ namreč odločilno vpliva na znesek finančnih pomoči, izplačanih sortirnicam. Poleg tega je „vstopna lestvica“, s katero se določijo prispevki, ki jih morajo ekološki organizaciji plačevati tisti, ki dajejo proizvode na trg, v veliki meri odvisna od teh zneskov, saj mora ta organizacija neprofitno izvajati dejavnosti, za katere je bila odobrena.

95.

Vendar je francoska vlada v stališču, ki ga je predložila Sodišču, izpostavila celo vrsto elementov, za katere se zdi, da kažejo na določeno raven avtonomije, ki naj bi jo v okviru zadevnega mehanizma uživala ekološka organizacija, še zlasti z vidika denarnih sredstev.

96.

Tako vstopno lestvico določi sama ekološka organizacija in je ne potrdi javni organ, ampak je v zvezi z njo določena izključno preprosta dolžnost predložitve informacij. Kot pa sem pravkar navedel, so zneski vstopnih prispevkov, določenih s to lestvico, močno odvisni od višine pomoči, izplačanih sortirnicam, kakršne so določene z izstopno lestvico. Poleg tega mora ekološka organizacija višino prispevkov, ki jih pobira od tistih, ki dajejo proizvode na trg, določiti na ravni, strogo potrebni za izpolnjevanje svojih obveznosti. ( 60 ) Vendar je očitno, da višina finančnih pomoči ni edini dejavnik, ki vpliva na določitev vstopne lestvice, saj so vstopni prispevki odvisni še od drugih elementov, na katere po navedbah francoske vlade ekološka organizacija lahko vpliva, kot so poslovodski stroški in uravnavanje lestvice glede na merila okoljsko primerne zasnove. ( 61 )

97.

Francoska vlada še trdi, da ima odobrena ekološka organizacija prevladujočo vlogo tudi pri določanju izstopne lestvice. Ta lestvica naj bi se namreč ujemala s povprečnimi stroški sortiranja, ki naj bi jih javni organ določil na podlagi predlogov iz letne bilance okoljske, ekonomske in socialne opazovalnice sortiranja in predelave odpadkov TPO, ki jo vzpostavi odobrena ekološka organizacija. ( 62 )

98.

Smiselno je še pripomniti, da so – glede upravičenosti sortirnic, ki bi bile navsezadnje prejemnice morebitne državne pomoči, do sklenitve pogodbe z ekološko organizacijo – v specifikaciji, priloženi odloku iz leta 2014, določena merila za upravičenost, ki jih morajo te sortirnice izpolnjevati, da lahko sklenejo navedeno pogodbo. ( 63 ) Vendar francoska vlada trdi, da lahko ekološka organizacija sama doda merila za upravičenost, kar naj bi tudi storila z uvedbo merila glede velikosti sortirnice in drugimi pogodbenimi obveznostmi, katerih izpolnjevanje naj bi bilo naloženo tem sortirnicam. Torej se zdi, da ima v nasprotju s sistemi, preučevanimi v zadevah, v katerih je Sodišče za zadevna denarna sredstva priznalo, da so državna sredstva, ( 64 ) v obravnavani zadevi subjekt nekaj avtonomije pri določanju upravičencev do izplačanih finančnih pomoči.

99.

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali vsi ti elementi, ki jih je navedla francoska vlada, in concreto resnično pripomorejo k polju gotove avtonomije ekološke organizacije z vidika denarnih sredstev in ali to polje zadostuje za izključitev tega, da je javni organ pooblaščen za vodenje teh sredstev in nadziranje njihovega upravljanja.

100.

Četrtič, glede stopnje nadzora, ki ga javni organi izvajajo nad ekološko organizacijo, ta poteka v dveh fazah. Zdi se, da je na ravni podelitve odobritve ta nadzor dokaj poglobljen, saj mora biti ekološka organizacija za pridobitev navedene odobritve zmožna izpolniti vse pogoje, določene v specifikaciji. Zatem pa se ta nadzor – kot je razvidno iz točk 18, 26, 36 in 37 teh sklepnih predlogov – udejanja večinoma z udeležbo censeur d’État na sestankih upravnega odbora odobrene ekološke organizacije in z obveznostmi predložitve informacij, ki jih ima ta organizacija do javnih organov, da jim omogoči nadzor nad upoštevanjem zahtev, povezanih s sistemom razširjenih odgovornosti tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO.

101.

Naj v zvezi s tem po eni strani pripomnim, da tega nadzora – kot je navedel rapporteur public (javni poročevalec) v sklepnih predlogih v zadevi, o kateri odloča Conseil d'État (državni svet) – ( 65 ) vsekakor ni mogoče izenačiti z nadzorom nad javno ustanovo ali pooblastili, ki jih daje velika udeležba v kapitalu družbe. Država ima namreč v primeru opozorila, ki ga izda censeur d'État, za uveljavitev svoje volje na razpolago le svoja policijska pooblastila in pooblastila za sankcioniranje, če se predpisi kršijo.

102.

Po drugi strani je treba še pripomniti, da je s pravom Unije, zlasti z Direktivo 2008/98, državam članicam naloženo, da vzpostavijo ustrezen okvir za spremljanje izvrševanja uporabe sistema razširjene odgovornosti proizvajalcev in nadzor nad njim. ( 66 )

c)

Obstoj dovolj neposredne povezave med zadevno prednostjo in vsaj potencialnim zmanjšanjem državnega proračuna

103.

Kot sem navedel zgoraj v točki 60, je pomembno preveriti – da bi se ugotovilo, ali prednost, ki je upravičencu dodeljena neposredno ali posredno iz državnih sredstev ali ki je dodaten strošek za državo, bremeni državni proračun – ali obstaja dovolj neposredna povezava med to prednostjo na eni strani in zmanjšanjem državnega proračuna ali dovolj konkretnim gospodarskim tveganjem za bremenitev tega proračuna na drugi.

104.

V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da ni nujno, da takšno zmanjšanje ali tako tveganje ustreza ali je enakovredno navedeni prednosti, niti da je ta prednost izravnana s takšnim zmanjšanjem ali takim tveganjem, niti da je enake narave kot zaveza glede državnih sredstev, iz katere izvira. ( 67 ) Vendar je potrebno vsaj, da obstaja dovolj konkretno tveganje, da bo v prihodnje nastal dodaten strošek za državo. ( 68 )

105.

Vendar v obravnavani zadevi iz informacij v spisu, ki ga ima na voljo Sodišče, ni razvidno, da bi obstajala povezava med prednostjo, ki naj bi jo sestavljala izplačila finančnih pomoči sortirnicam, na eni strani in zmanjšanjem državnega proračuna ali dovolj konkretnim gospodarskim tveganjem za bremenitev tega proračuna na drugi.

106.

Naj v zvezi s tem na prvem mestu ugotovim, da vstopnih prispevkov, ki jih tisti, ki dajejo proizvode na trg, plačujejo ekološki organizaciji, po naravi ni mogoče izenačiti z dajatvijo ali davkom. To niso prispevki, enostransko naloženi z zakonom, ki jih morajo plačati navedeni subjekti. ( 69 )

107.

Kot sem že navedel, ( 70 ) je v zvezi s tem smiselno pripomniti, da je tudi Conseil d'État (državni svet) v svoji sodni praksi – sicer v zvezi s sistemi razširjene odgovornosti proizvajalcev v drugih panogah, in ne v panogi proizvodov TPO – pojasnil, da prispevki, ki se plačujejo ekološki organizaciji, pomenijo neposredno protivrednost za storitev, ki jo ta opravlja, zato jih ni mogoče obravnavati kot plačilo, ki bi ga bilo mogoče izenačiti z davkom ali dajatvijo, ki ju naloži javni organ.

108.

Na drugem mestu, iz spisa ni razvidno, da bi obstajal instrument, ki bi ga vzpostavila in regulirala država članica, za nadomestilo stroškov, nastalih zaradi obveznosti poskrbeti za obdelavo odpadkov iz proizvodov TPO, s katerim bi država tistim, ki dajejo proizvode na trg, zagotavljala celotno kritje navedenih stroškov, kot je to storila na primer v drugih zadevah, o katerih je odločalo Sodišče. ( 71 ) Ta mehanizem navedenih subjektov prav tako ne zavezuje niti k temu, da zneske, plačane iz naslova prispevkov ekološki organizaciji, prevalijo na končne stranke. ( 72 )

109.

Iz teh preudarkov je razvidno, da se na podlagi informacij iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, po eni strani ne zdi, da bi se država zaradi zadevnega mehanizma sredstvom v kakršnikoli obliki že – bodisi davkom, dajatvam, prispevkom ali drugim sredstvom, ki jih je treba v skladu z nacionalno zakonodajo vplačevati v državni proračun – odpovedala ( 73 ) ter da bi bila lahko blagajna države članice zaradi tega mehanizma prikrajšana za nekatere prihodke in bi se zato zmanjšal državni proračun. ( 74 ) Po drugi strani se prav tako ne zdi, da bi ta mehanizem povzročil dovolj konkretno tveganje, da bo v prihodnje nastal dodaten strošek za državo.

d)

Predlog glede opredelitve „denarnih sredstev“, ki jih ekološka organizacija v okviru zadevnega mehanizma uporablja za izplačilo finančnih pomoči sortirnicam, kot državnih sredstev

110.

Naj za konec navedem, da se ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih preudarkov nagibam k mnenju, da denarna sredstva, ki jih ekološka organizacija, kakršna je družba Eco TLC, na podlagi mehanizma razširjene odgovornosti tistih, ki dajejo na trg proizvode TPO, uporablja za izplačevanje finančnih pomoči sortirnicam, niso državna sredstva.

111.

Kot pa je bilo navedeno v točki 45 teh sklepnih predlogov, bo moralo predložitveno sodišče, ki razpolaga z vsemi podatki in drugimi dejanskimi informacijami, potrebnimi za celostno analizo, dokončno odločiti v zvezi s tem. Za to bo moralo na podlagi smernic, ki mu jih bo dalo Sodišče, predvsem preveriti, prvič, ali so prispevki, ki jih tisti, ki dajejo na trg proizvode TPO, plačujejo družbi Eco TLC, de facto obvezni, drugič, ali je treba zadevna denarna sredstva, čeprav jih upravlja družba Eco TLC, zaradi neobstoja avtonomije te družbe nad njimi in obsega nadzora, ki ga javni organi izvajajo nad to družbo, obravnavati, kot da so kljub temu stalno pod javnim nadzorom in na voljo pristojnim nacionalnim organom, in tretjič, ali obstaja dovolj neposredna povezava med zadevno prednostjo in vsaj potencialnim zmanjšanjem državnega proračuna.

D.

Obstoj gospodarske prednosti

112.

Med pogoji, navedenimi v točki 41 teh sklepnih predlogov, bom zdaj analiziral pogoj glede obstoja gospodarske prednosti.

113.

V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za državno pomoč štejejo vsi državni ukrepi v kateri koli obliki, ki lahko neposredno ali posredno dajejo prednost podjetjem ali ki jih je treba obravnavati kot gospodarsko korist, ki je upravičeno podjetje v običajnih tržnih razmerah ne bi dobilo. ( 75 )

114.

Tako se za pomoč štejejo zlasti ukrepi, ki v različnih oblikah zmanjšujejo stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja, in so zato, ne da bi bili subvencije v ozkem pomenu besede, enake narave in imajo enake učinke. ( 76 ) Prednost obstaja, kadar se finančni položaj podjetja izboljša zaradi ukrepa države, in sicer pod pogoji, ki so drugačni od običajnih tržnih pogojev. ( 77 )

115.

V obravnavani zadevi se na podlagi elementov, razvidnih iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, zdi, da se različne finančne pomoči, ki jih družba Eco TLC izplačuje sortirnicam s sklenjenimi pogodbami, ne ujemajo nujno s tržno ceno za sortiranje in recikliranje odpadkov iz proizvodov TPO. ( 78 )

116.

Prvič, kot je navedla Komisija, se torej zdi, da cilj pomoči sortirnicam ni plačilo cene za opravljeno storitev, ampak je namen teh pomoči, kot je razvidno iz specifikacije, ( 79 ) „hkrati zagotoviti trajnost panoge ravnanja s temi odpadki, tako da se prispeva k stroškom tega ravnanja, ter razvijati zmogljivost tako s povečevanjem števila ton sortiranih odpadkov kot tudi z maksimalnim zmanjšanjem odpadkov, odstranjenih brez predelave“. Glavni cilj finančnih pomoči je tako po naravi okoljski cilj, to je odvračati od odstranjevanja odpadkov iz proizvodov TPO brez predelave. Te pomoči imajo tudi socialni cilj, to je spodbujanje podjetij k večjemu zaposlovanju oseb s težavami pri vključevanju na trg dela.

117.

Drugič, formule za izračun pomoči, navedene v specifikaciji, ne temeljijo na stroških storitve sortiranja in recikliranja. ( 80 ) V njih se ne upoštevajo niti stroški storitve niti tržna cena. Nasprotno, izračun temelji na celostni storitvi sortirnice in se v njem upoštevajo še drugi dejavniki, ki lahko pomenijo gospodarsko prednost.

118.

Tako je na primer pomoč za razvoj dopolnilo pomoči za zagotavljanje trajnosti, njen cilj pa je med drugim prevzeti stroške naložb, ki jih sortirnice izvedejo za ustanavljanje novih sortirnih centrov ali za širitve. Zdi se, da se s prevzemom stroškov teh naložb brez napotila na kakršno koli protivrednost, ki bi jo za to prejela družba Eco TLC, sortirnicam s sklenjenimi pogodbami podeli gospodarska prednost.

119.

Dalje, ker stroški, povezani s plačilom zaposlenih, že po naravi bremenijo proračun podjetij, prevzem teh stroškov v skladu s sodno prakso Sodišča pomeni gospodarsko prednost. ( 81 ) Torej lahko tudi prevzem stroškov za zaposlovanje oseb v socialni stiski pomeni tako prednost.

120.

Iz zgoraj navedenega je torej razvidno, da je mogoče zaradi formule za izračun finančnih pomoči, v katerem se upoštevajo še drugi dejavniki poleg stroškov, povezanih s postopki recikliranja in obdelave zadevnih odpadkov, te finančne pomoči, ki jih družba Eco TLC na podlagi mehanizma iz postopka v glavni stvari izplačuje sortirnicam, obravnavati, kot da je z njimi tem sortirnicam podeljena gospodarska prednost, ki je v popolnoma tržnih razmerah ne bi imele, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. ( 82 )

E.

Selektivnost gospodarske prednosti, podeljene sortirnicam s sklenjeno pogodbo

121.

V zvezi s pogojem selektivnosti je treba opozoriti, da mora zadevni ukrep, da bi spadal na področje uporabe člena 107(1) PDEU, selektivno dajati prednost posameznim podjetjem ali kategorijam podjetij ali določenim gospodarskim sektorjem, tako da jih postavlja v ugodnejši položaj kot druga podjetja. ( 83 )

122.

Pri presoji pogoja glede selektivnosti prednosti je treba ugotoviti, ali je v okviru dane pravne ureditve zadevni nacionalni ukrep tak, da omogoča prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v primerjavi z drugimi, ki so glede na cilj, ki se uresničuje z zadevno ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju ter so tako deležni drugačnega obravnavanja, ki ga je v bistvu mogoče opredeliti kot „diskriminatorno“. ( 84 ) Pojem „državna pomoč“ ne vključuje državnih ukrepov, ki uvajajo razlikovanje med podjetji in so torej a priori selektivni, kadar to razlikovanje izvira iz narave ali sistematike ureditve, v katero spadajo. ( 85 )

123.

Preučitev vprašanja, ali je ukrep selektiven, tako v bistvu sovpada s preučitvijo vprašanja, ali se zadevni ukrep za vse te gospodarske subjekte uporablja brez razlikovanja, pojem selektivnosti pa je torej povezan s pojmom diskriminacije. ( 86 )

124.

Toda čeprav se je treba strinjati s trditvijo iz stališča Komisije, da je ukrep pridržan za sortirnice iz sektorja TPO, je Sodišče že pojasnilo, da ukrep, ki koristi le enemu sektorju dejavnosti ali delu podjetij tega sektorja, ni nujno selektiven. Ukrep je namreč selektiven, kot to izhaja iz preudarkov, navedenih v prejšnjih dveh točkah, le če v okviru danega pravnega reda učinkuje tako, da daje prednost posameznim podjetjem v primerjavi z drugimi podjetji, ki spadajo v druge sektorje ali v isti sektor in so glede na cilj, ki se uresničuje s to ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. ( 87 )

125.

V obravnavanem primeru je treba za ugotovitev selektivnosti morebitne prednosti, dodeljene sortirnicam s sklenjenimi pogodbami, preveriti, ali se z zadevnim mehanizmom uvaja razlikovanje med subjekti, ki so glede na zastavljeni cilj v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. ( 88 )

126.

Najprej, glede nacionalnega mehanizma, ki določa razširjeno odgovornost proizvajalcev za ravnanje z odpadki iz proizvodov TPO, je treba ugotoviti, da je najpomembnejši cilj tega mehanizma zagotoviti trajnost in razvijati panogo ravnanja z odpadki iz teh proizvodov, pri čemer se v skladu s hierarhijo načinov obdelave odpadkov, opredeljeno z Direktivo 2008/98, ( 89 ) daje prednost njihovi snovni predelavi, torej ponovni uporabi in recikliranju. ( 90 )

127.

Kot je razvidno iz točk 4 in od 7 do 9 teh sklepnih predlogov, je treba v zvezi s tem po eni strani ugotoviti, da tudi pravo Unije določa uvedbo sistema razširjene odgovornosti proizvajalcev, po drugi strani pa še, da glavni cilj zadevnega mehanizma sovpada s ciljem ureditve Unije s področja odpadkov in, splošneje, s prednostnim ciljem Unije, ki je spodbujanje trajnostne rasti. V zvezi s tem je francoska vlada v svojem stališču pojasnila, da je francoski zakonodajalec prav zaradi izpolnjevanja ciljev in obveznosti, določenih z Direktivo 2008/98, uvedel ta zakonski in regulativni okvir.

128.

Dalje, čeprav zadevni mehanizem formalno ne odstopa od danega referenčnega pravnega okvira, to ne spremeni dejstva, da so iz izplačila finančne pomoči izključene sortirnice, ki ne izpolnjujejo pogojev, določenih v okviru navedenega mehanizma. ( 91 ) V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 107(1) PDEU opredeljuje državne ukrepe glede na njihove učinke, ne glede na uporabljene tehnike. ( 92 )

129.

Zato ni mogoče a priori izključiti, da tak mehanizem v praksi daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v smislu člena 107(1) PDEU s tem, da jim dodeljuje navedeno finančno podporo.

130.

Vendar v zvezi s tem iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, izhaja – kar pa mora preveriti predložitveno sodišče – da je možnost sklenitve pogodbe z ekološko organizacijo in torej prejemanja finančnih pomoči, določenih z zadevnim mehanizmom, odprta vsem gospodarskim subjektom iz navedenega sektorja na celotnem ozemlju Evropske unije.

131.

Zdi se torej, da zadevni mehanizem načeloma ne povzroči nikakršne diskriminacije med gospodarskimi subjekti v tem sektorju glede dostopnosti z njim določenih finančnih pomoči.

132.

Da pa lahko sortirnica sklene pogodbo z ekološko organizacijo in je torej upravičena do prejemanja finančnih pomoči, mora na podlagi specifikacije izpolnjevati dve vrsti pogojev. ( 93 ) Prvič, spoštovati mora nacionalno okoljevarstveno zakonodajo in zakonodajo s področja varnosti objektov za tranzit, zbiranje, sortiranje in obdelavo odpadkov oziroma enakovredno zakonodajo v drugih državah Unije. Drugič, njeni sortirni centri morajo na letni ravni izpolnjevati merila glede zmogljivosti in sledljivosti, katerih namen je prednostno spodbujati snovno predelavo (ponovno uporabo, recikliranje in druge vrste snovne predelave).

133.

Natančneje, v specifikaciji je določeno, prvič, da mora biti vsaj 90 % sortiranih odpadkov iz TPO snovno predelanih (ponovna uporaba, recikliranje in druge vrste snovne predelave), drugič, vsaj 20 % sortiranih odpadkov mora biti recikliranih (cefranje za ponovno uporabo in/ali uporaba za brisanje), da se tako pripomore k razvoju tega trga kot dopolnilo k ponovni uporabi, in tretjič, največ 5 % odpadkov je lahko odstranjenih.

134.

V zvezi s tem ni sporno, da so taki pogoji, ki so objektivni, saj je njihov cilj pomembno spodbuditi snovno predelavo, še zlasti recikliranje, in odvračati od odstranjevanja odpadkov iz proizvodov TPO brez predelave, v skladu s cilji, zastavljenimi z ureditvijo Unije s področja odpadkov in razširjene odgovornosti proizvajalcev, navedenimi zgoraj v točkah 122 in 123, ki se uresničujejo s francosko zakonodajo, s katero je bil izoblikovan zadevni mehanizem. ( 94 )

135.

V teh okoliščinah določitev takih meril privede do razlikovanja med subjekti, ki niso v primerljivem položaju glede na cilje, ki se uresničujejo z zakonodajo, s katero so določeni. ( 95 )

136.

Sortirnice, ki zaradi tehnične zmogljivosti ali organizacijske strukture ne morejo izpolniti tovrstnih pogojev, so v dovolj različnem dejanskem položaju, da je mogoče šteti, da njihov položaj z vidika navedenih ciljev ni primerljiv s položajem sortirnic, ki jih, nasprotno, lahko izpolnijo. Torej navedene sortirnice, ker nimajo dostopa do finančnih pomoči, določenih z mehanizmom iz postopka v glavni stvari, niso deležne različnega obravnavanja, ki bi ga bilo v bistvu mogoče opredeliti kot „diskriminatorno“.

137.

To pomeni, da z zadevnim mehanizmom ni podeljena selektivna gospodarska prednost sortirnicam, ki lahko – ker so zmožne izpolniti objektivna merila, določena v specifikaciji – sklenejo pogodbo z ekološko organizacijo in imajo tako dostop do finančnih pomoči.

138.

Kot pa je bilo ugotovljeno v točki 98 teh sklepnih predlogov, moram v zvezi s tem vseeno še dodati, da se v okviru zadevnega mehanizma zdi, da lahko sama ekološka organizacija določi dodatna merila, ki jih morajo sortirnice izpolniti za sklenitev pogodbe z njo. V tem okviru je smiselno pripomniti, da je v specifikaciji določeno, da je ekološka organizacija tista, ki v prošnji za odobritev in tipski pogodbi, ki jo sklene s sortirnicami, opredeli podrobna pravila glede vstopne sledljivosti sortiranih odpadkov.

139.

Ker pa Sodišče nima na voljo dovolj informacij o teh elementih, bo moralo predložitveno sodišče presoditi, ali ti pogoji povzročijo različno obravnavanje, ki ga je z vidika cilja, zastavljenega z zadevnim sistemom, v bistvu mogoče opredeliti kot „diskriminatorno“.

F.

Vpliv ukrepa na konkurenco in vpliv na trgovino med državami članicami

140.

Glede drugih dveh pogojev, navedenih zgoraj v točki 41, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da za opredelitev nacionalnega ukrepa kot „državna pomoč“ ni treba dokazati niti dejanskega vpliva zadevne pomoči na trgovino med državami članicami niti dejanskega izkrivljanja konkurence, ampak je treba le preučiti, ali ta pomoč lahko prizadene to trgovino in izkrivi konkurenco. ( 96 )

141.

Vendar pa vpliv na trgovino med državami članicami ne sme biti zgolj hipotetičen ali domneven. Zato je treba ugotoviti, ali obravnavani ukrep s svojimi predvidljivimi učinki lahko vpliva na trgovino med državami članicami. ( 97 )

142.

V zvezi s pogojem glede izkrivljanja konkurence je treba ugotoviti, da bi se, če je z zadevnim mehanizmom sortirnicam s sklenjenimi pogodbami podeljena prednost, ki je v običajnih tržnih razmerah ne bi imele in s katero bi bili lahko prekomerno nadomeščeni stroški, povezani s postopki recikliranja in obdelave zadevnih odpadkov, s to prednostjo okrepil konkurenčni položaj teh sortirnic na trgu v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji. Torej se ne zdi, da bi bilo mogoče kakor koli podvomiti o tem, da bi bilo treba ta pogoj obravnavati kot izpolnjen.

143.

Glede pogoja v zvezi z vplivom na trgovino med državami članicami je treba po eni strani ugotoviti, da se finančne pomoči nanašajo le na odpadke francoskega izvora. Tako se v skladu s tem mehanizmom sortirnice s sklenjenimi pogodbami spodbuja, naj poskrbijo le za francosko blago, in sicer v škodo trgovine znotraj Unije. Če je po drugi strani sklenitev pogodbe z družbo Eco TLC predpogoj za vstop na francoski trg sortiranja in recikliranja odpadkov iz proizvodov TPO, bi lahko ta okoliščina gospodarskim subjektom iz drugih držav članic otežila vstop na ta trg. V teh okoliščinah menim, da je mogoče šteti, da zadevni mehanizem zaradi svojih predvidljivih učinkov lahko vpliva na trgovino med državami članicami.

IV.

Predlog

144.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d’État (državni svet, Francija), odgovori: