I.

Inledning

1.

Förevarande begäran om förhandsavgörande ( 2 ) har framställts inom ramen för ett överklagandeförfarande mellan Minister for Justice (Justitieministern, Irland) (nedan kallad ministern) och I.T (nedan kallad klaganden), som är medborgare i ett land utanför EES och före detta make till en unionsmedborgare, ( 3 ) med anledning av ministerns avslag på klagandens ansökan om att få behålla sitt uppehållskort, vilket skulle ha gjort det möjligt för honom att stanna i Irland på obestämd tid. Klaganden informerades bland annat om att hans uppehållsrätt förutsatte att hans före detta maka fortsatt utövade sina rättigheter enligt unionsfördraget i Irland och att han inte hade styrkt att hon förvärvsarbetade ( 4 ) i denna medlemsstat när målet om äktenskapsskillnad inleddes.

2.

Genom sin begäran om förhandsavgörande önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida uttrycket ”ett [år]” i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38/EG ( 5 ) kräver att året i fråga utgörs av en enda sammanhängande period eller om kortare anställningsperioder fördelade över ett antal år kan läggas samman till en ettårsperiod. Den hänskjutande domstolen vill därutöver få klarhet i huruvida den omständigheten att klagandens före detta maka uppbar arbetslöshetsersättning (Jobseeker’s Allowance) i Irland innebär att hon drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” i den mening som avses i denna bestämmelse. Den hänskjutande domstolen önskar slutligen få klarhet i huruvida, och i så fall på vilka villkor, ministern är skyldig att ge klaganden tillgång till den akt som åberopats som grund för att avslå hans ansökan om permanent uppehållsrätt och som bland annat innehåller uppgifter om hans före detta makas historik i fråga om anställningar och uppburna sociala förmåner.

II.

Tillämpliga bestämmelser

A.

Unionsrätt

3.

I artikel 7 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Uppehållsrätt för längre tid än tre månader”, föreskrivs följande:

4.

Artikel 13 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap”, har följande lydelse:

5.

I artikel 14 i nämnda direktiv, som har rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt”, föreskrivs följande:

B.

Irländsk rätt

6.

S.I. No. 548/2015 – European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (2015 års förordning om Europeiska gemenskaperna (fri rörlighet för personer)) ( 6 ) (nedan kallad förordningen). Enligt den hänskjutande domstolen finns det inte någon materiell skillnad mellan artikel 6.3 c i förordningen och artikel 7.3 i direktiv 2004/38.

III.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

7.

Klaganden är medborgare i ett land utanför EES. Han reste in i Irland i oktober 2002 med stöd av en studentvisering. I juli 2009 gifte sig klaganden med en unionsmedborgare i Irland och ansökte om uppehållstillstånd där i enlighet med direktiv 2004/38 och förordningen på grundval av att han var make till en unionsmedborgare. Denna ansökan avslogs i februari 2010. Klaganden lämnade in en ny ansökan den 17 juli 2011, vilken avslogs den 9 februari 2012. I båda fallen var skälet till avslaget att efterforskningar som gjorts hos unionsmedborgarens arbetsgivare ( 7 ) hade visat att hon, vid tidpunkten för prövningen av ansökan, ( 8 ) inte längre var anställd hos den arbetsgivare som angavs i ansökan. I mars 2013 lämnade klaganden in en tredje ansökan om uppehållstillstånd i Irland. Denna gång beviljades han uppehållstillstånd för en femårsperiod fram till september 2018. I juni 2014, och således efter det att detta tillstånd hade beviljats, inleddes ett förfarande för äktenskapsskillnad mellan klaganden och dennes maka. Domen om äktenskapsskillnad meddelades i juli 2014 i unionsmedborgarens ursprungsland. Äktenskapet hade då varat i fem år.

8.

Klagandens uppehållstillstånd i Irland återkallades inte till följd av hans skilsmässa och han fortsatte att arbeta där. Hans tidigare maka bodde kvar i Irland (om än med möjliga frånvaroperioder under återresor till hennes ursprungsland).

9.

I augusti 2018 ansökte klaganden om att få behålla sitt personliga uppehållstillstånd på personlig grund med stöd av artikel 10.2 i förordningen, ( 9 ) i vilken det föreskrivs att uppehållsrätten ska bibehållas vid äktenskapsskillnad under vissa omständigheter när äktenskapet har varat i minst tre år, varav minst ett år i Irland. Denna ansökan avslogs i oktober 2019 på den grunden att klaganden inte hade företett bevis om att hans före detta maka var anställd i Irland eller hade tillräckliga tillgångar vid den tidpunkt då målet om äktenskapsskillnad inleddes. ( 10 )

10.

Den 17 oktober 2019 ansökte klaganden om omprövning av avslagsbeslutet och begärde att få en kopia av de uppgifter som erhållits från Department of Employment Affairs and Social Protection (ministeriet för arbetsmarknadsfrågor och social trygghet) (nedan kallat DEASP). Klaganden uppgav att han och hans före detta maka inte längre hade någon kontakt med varandra, men att hans advokater hade skrivit till henne och bett henne om hjälp med uppgifter om hennes aktiviteter i Irland under den period som ministern hade angett, och upprepade sin uppfattning att hon uppbar sociala förmåner i vart fall under en del av den perioden. Han indikerade att han utan sin före detta makas bistånd och samarbete inte hade någon möjlighet att styrka sin uppfattning att hon uppbar sociala förmåner under den perioden.

11.

Den 22 november 2021 meddelade ministern ett slutligt beslut som bekräftade avslagsbeslutet. ( 11 ) Detta beslut grundade sig på att det inte fanns några uppgifter i akten om omständigheterna kring unionsmedborgarens avgång från sin tidigare anställning och således inte heller om huruvida denna avgång var frivillig eller ofrivillig. Det fanns inte heller något i handlingarna som tydde på att hon hade varit anställd i mer än ett år eller hade haft ett anställningsavtal som var tidsbegränsat till mindre än ett år innan hon anmälde sig hos DEASP. Ministerns grundade sin ståndpunkt på att unionsmedborgaren hade varit anställd 37 veckor under år 2013 och två veckor under år 2014. Enligt avslagsbeslutet ”utövade hon inte sina rättigheter enligt unionsfördragen genom ofrivillig arbetslöshet år 2014, det år då målet om äktenskapsskillnad inleddes och avgjordes, eftersom perioden med arbetslöshet inte hade föregåtts av tolv månaders förvärvsarbete”. I det slutliga beslutet angavs också att även om unionsmedborgaren uppbar förmåner år 2014 var ministern inte bunden av DEASP:s beslut, och att den fortsatta utbetalningen av sociala förmåner till unionsmedborgaren inte var avgörande för den fråga om rättigheter enligt unionsfördragen som ministern hade att ta ställning till.

12.

Enligt den hänskjutande domstolen finns det ingenting i ministerns beslutsprotokoll som tyder på att hänsyn togs till huruvida unionsmedborgaren kanske hade arbetat i mer än ett år under sin vistelse i Irland före september 2013, då hon för första gången erhöll arbetslöshetsersättning. Dessa tidigare verksamhetsperioder beaktades inte vid bedömningen av huruvida unionsmedborgaren utövade sina rättigheter enligt unionsfördragen i Irland vid den tidpunkt då målet om äktenskapsskillnad inleddes.

13.

Klaganden väckte talan vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) och ifrågasatte ministerns beslut. Genom dom av den 1 februari 2023 upphävde High Court (Förvaltningsöverdomstolen) detta beslut. Nämnda domstol konstaterade att ministern hade fokuserat på unionsmedborgarens anställningssituation under den period som omedelbart föregick hennes ansökan om arbetslöshetsersättning och den tolvmånadersperiod som föregick ansökan om äktenskapsskillnad. Ministern hade däremot inte beaktat unionsmedborgarens ställning som arbetstagare eller uppehållsrätt under åren 2009–2012, trots att klaganden hade åberopat detta. High Court (Förvaltningsöverdomstolen) fann att varken artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 eller artikel 6.3 c ii i förordningen krävde att en arbetstagare i unionen för att få behålla sin ställning som arbetstagare måste kunna styrka att han eller hon hade varit anställd i 12 månader utan avbrott och omedelbart innan han eller hon anmälde sig som ofrivilligt arbetslös i syfte att bibehålla uppehållsrätten enligt artikel 7.3 i direktiv 2004/38. High Court (Förvaltningsöverdomstolen) ansåg vidare att underlåtenheten att till klaganden lämna ut uppgifter om hans före detta makas socialförsäkringsavgifter för åren 2009, 2010, 2011 och 2012, i redigerad eller annan lämplig form, om dessa uppgifter ingick i den information som erhållits från DEASP och som ministern hade tillgång till, eller att på ett öppet sätt redovisa dem i beslutsprocessen, äventyrade ett rättvist förfarande i en situation där ministern var informerad om att klaganden hävdade att hans före detta maka arbetade under dessa år och hade ingett viss bevisning till stöd för detta, men att han inte hade tillgång till ytterligare information på grund av bristen på samarbetsvilja från hennes sida.

14.

Ministern överklagade High Courts (Förvaltningsöverdomstolen) dom till Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland). Court of Appeal (Appellationsdomstolen) anser att det krävs en tolkning av unionsrätten för att överklagandet ska kunna avgöras och har därför beslutat att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till EU-domstolen:

IV.

Förfarandet vid EU-domstolen

15.

Skriftliga yttranden har ingetts av klaganden, den tyska regeringen, Irland och kommissionen. I förevarande förslag till avgörande kommer jag, på EU-domstolens begäran, att bedöma Court of Appeals (Appellationsdomstolen) första och andra fråga.

V.

Bedömning

A.

Inledande anmärkningar

16.

Syftet med direktiv 2004/38 ( 12 ) är att underlätta utövandet av och stärka den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som unionsmedborgarna tillerkänns direkt i artikel 21.1 FEUF. ( 13 ) I detta hänseende ger direktiv 2004/38 alla som inte är medborgare i en medlemsstat och som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 2.2 i detta direktiv ( 14 ) och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i ( 15 ) rätt att resa till och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten. ( 16 )

17.

I artikel 7 i direktiv 2004/38 fastställs villkoren för att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska ha rätt att uppehålla i den mottagande medlemsstaten under längre tid än tre månader ( 17 ) när de således ännu inte har fått permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38. ( 18 )

18.

I artikel 7.1 a i direktiv 2004/38 föreskrivs att varje unionsmedborgare har en sådan uppehållsrätt om de har ställning som arbetstagare eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten. ( 19 ) Enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 ska unionsmedborgare ha rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten utan att utöva ekonomisk verksamhet om de, för egen del och för sina familjemedlemmar, har en heltäckande sjukförsäkring i den mottagande medlemsstaten och tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen där. ( 20 ) I artikel 7.1 c i direktivet föreskrivs också en uppehållsrätt för studenter på vissa villkor.

19.

Enligt artikel 7.2 i direktiv 2004/38 tillerkänns unionsmedborgarens familjemedlemmar, som är tredjelandsmedborgare och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, uppehållsrätt där, förutsatt att unionsmedborgaren själv uppfyller villkoren i bland annat artikel 7.1 a, b eller c i nämnda direktiv. ( 21 ) I enlighet med artikel 14.2 i direktiv 2004/38 bibehåller en unionsmedborgares familjemedlemmar rätten att uppehålla sig inom den mottagande medlemsstatens territorium på grundval av bland annat artikel 7.2 i nämnda direktiv så länge unionsmedborgaren ( 22 ) uppfyller villkoren i den artikeln. ( 23 ) När det gäller de rättigheter som tillerkänns familjemedlemmar enligt direktiv 2004/38, inbegripet artikel 7 däri, har EU-domstolen understrukit att de inte är självständiga rättigheter, utan härledda rättigheter till följd av att en unionsmedborgare har utövat sin rätt till fri rörlighet. ( 24 )

20.

Det föreskrivs i artikel 7.3 i direktivet att en unionsmedborgare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, vid tillämpningen av artikel 7.1 a i samma direktiv, trots det ska behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare under vissa omständigheter. ( 25 ) I artikel 7.3 i direktiv 2004/38 fastställs en skala avseende villkoren för att behålla den ställningen som beror dels på orsaken till att unionsmedborgaren inte kan arbeta, dels på den ursprungliga längden på hans eller hennes period av förvärvsarbete i den mottagande medlemsstaten. I detta hänseende varierar villkoren för att behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare beroende på om den ursprungliga perioden av förvärvsarbete är längre eller kortare än ett år. ( 26 ) En unionsmedborgare som har varit arbetstagare eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten ska således få behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare utan någon tidsbegränsning om han eller hon i) har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall, ( 27 ) ii) har varit arbetstagare eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten i mer än ett år innan han eller hon blev ofrivilligt arbetslös, ( 28 ) eller iii) har inlett en yrkesutbildning. ( 29 )

21.

En unionsmedborgare som har varit arbetstagare eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten i mindre än ett år när han eller hon drabbas av ofrivillig arbetslöshet har däremot i enlighet med artikel 7.3 c i direktiv 2004/38 endast rätt att få behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare under den tidsperiod som nämnda medlemsstat fastställer, förutsatt att den inte understiger sex månader. I domen i målet Tarola slog EU-domstolen fast att en unionsmedborgare som varit yrkesverksam i två veckor i den mottagande medlemsstaten innan han eller hon blev ofrivilligt arbetslös behåller sin ställning. EU-domstolen betonade att unionsmedborgaren enligt artikel 7.3 b ( 30 ) och 7.3 c ( 31 ) i direktiv 2004/38 måste ha blivit arbetslös på grund av skäl som han eller hon inte råder över.

22.

Med hänsyn till att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare inte har någon självständig uppehållsrätt enligt artikel 7 i direktiv 2004/38, utan endast härledda rättigheter till följd av att unionsmedborgaren har utövat sin rätt till fri rörlighet, införs genom direktiv 2004/38 rättsliga garantier för att skydda familjemedlemmar till en unionsmedborgare i vissa fall. ( 32 ) I detta hänseende säkerställs det genom artikel 13.2 a i direktiv 2004/38 att en unionsmedborgares make eller maka som är tredjelandsmedborgare vid äktenskapsskillnad kan få behålla sin uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten på personlig i stället för på härledd grund. ( 33 ) Denna personliga rätt villkoras av att äktenskapet, när förfarandet för äktenskapsskillnad inleds, har varat i minst tre år, varav minst ett år i den mottagande medlemsstaten. Det förefaller framgå av de faktiska omständigheter som anges i begäran om förhandsavgörande att klaganden uppfyller dessa villkor. Innan den berörda personen kan förvärva permanent uppehållsrätt ska dessutom de villkor som anges i artikel 13.2 andra stycket i direktiv 2004/38 vara uppfyllda, vilket innebär att personen i fråga ska visa att han eller hon är anställd eller egenföretagare eller har tillräckliga tillgångar för sig själv och sina familjemedlemmar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller att han eller hon är medlem i en familj som redan är bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa krav. EU-domstolen har konstaterat att dessa villkor motsvarar dem som anges i artikel 7.1 a, b och d i direktiv 2004/38, vilka unionsmedborgare själva är skyldiga att uppfylla för att ha rätt till tillfällig uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten under längre tid än tre månader. ( 34 )

23.

Klaganden ska således styrka att han hade uppehållsrätt i Irland när förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes. Med hänsyn till att klaganden har åberopat uppehållsrätten för sin före detta maka, som är unionsmedborgare, beror hans rätt på huruvida hon hade en sådan rätt vid den tidpunkten. ( 35 ) Det är dessa villkor som utgör kärnan i det nationella målet. ( 36 )

24.

Det följer av i synnerhet skäl 10 i direktiv 2004/38 att de villkor som anges i artikel 7 i detta direktiv bland annat syftar till att undvika att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. ( 37 ) Det finns risk för att en sådan situation kan uppstå, eftersom en unionsmedborgare i enlighet med artikel 24.1 i direktiv 2004/38 kan göra anspråk på samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget, om han eller hon uppfyller villkoren i direktiv 2004/38 för att få uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt, ska åtnjuta förmånerna enligt denna bestämmelse. Med förbehåll för undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 kan en unionsmedborgare således, med stöd av artikel 24.1 i direktiv 2004/38, göra anspråk på samma rätt till socialt bistånd som medborgarna i den mottagande medlemsstaten, om han eller hon uppfyller villkoren i direktiv 2004/38 för att få uppehålla sig i den medlemsstaten. ( 38 )

B.

Den första frågan

25.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan, som består av två delar, ( 39 ) för att få klarhet i huruvida uttrycket ”efter mer än ett [år]” ( 40 ) i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 avser en enda fortlöpande period av förvärvsverksamhet eller om det kan avse summan av olika eller åtskilda perioder av sådan verksamhet under en fyra- eller femårsperiod.

26.

Klaganden anser att det inte finns någon anledning att anta att uttrycket ”efter mer än ett [år]” i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 skulle avse en enda sammanhängande period. Det kan avse ”perioder om mindre än ett år … som lagts samman”. Irland och den tyska regeringen anser att detta uttryck avser en enda fortlöpande period om [mer än] ett år. Kommissionen har ett mer nyanserat synsätt. Kommissionen anser att uttrycket i princip avser en period av förvärvsverksamhet som kännetecknas av en viss grad av förbindelse med arbetslivet i en mottagande medlemsstat, vilket förutsätter ett minimum av kontinuitet i den yrkesverksamhet som bedrivits i den staten. Det innefattar vidare att unionsarbetstagaren lämnar ett betydande bidrag till den mottagande medlemsstatens finanser genom att betala skatt och sociala avgifter. Kravet på kontinuitet kan inte utesluta att två eller flera perioder av verkligt och faktiskt arbete som utförts i en mottagande medlemsstat, vilka sammantagna har en varaktighet på mer än ett år, kan godtas på den grunden att de följer av på varandra följande anställningsavtal med olika arbetsgivare, även när det förekommer avbrott mellan dessa arbeten.

27.

Det ska understrykas att direktiv 2004/38 inte innehåller någon definition av vad som avses med uttrycket ”efter mer än ett [år]” i artikel 7.3 b ( 41 ) i direktivet. ( 42 ) Enbart en bokstavstolkning av detta uttryck i olika språkversioner ( 43 ) gör det inte heller möjligt att entydigt avgöra huruvida det avser en enda fortlöpande eller oavbruten period på mer än ett år eller en period på mer än ett år som utgörs av två eller flera olika perioder, vilka var och en är kortare än ett år, som lagts samman. Denna oklarhet kan ställas mot annan unionslagstiftning på områdena fri rörlighet för personer och bosättning, i vilken unionslagstiftaren uttryckligen har hänvisat till en specificerad oavbruten tidsperiod eller till en fortlöpande tidsperiod. ( 44 ) Ännu mer anmärkningsvärt är kanske att artiklarna 16 och 17 i direktiv 2004/38 i sig, såvitt avser rätten till permanent uppehållstillstånd, hänvisar till fortlöpande perioder av bosättning i den mottagande medlemsstaten. Sålunda föreskrivs exempelvis i artikel 16.1 i direktiv 2004/38 att ”[u]nionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där”. ( 45 ) För att mildra den strikta och otvetydiga ordalydelsen i denna bestämmelse föreskrivs därutöver i artikel 16.3 i direktiv 2004/38 att stadigvarande uppehåll inte ska påverkas av vissa omständigheter, såsom ”tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år”. ( 46 )

28.

I motsats till vad Irland har gjort gällande anser jag inte att ordalydelsen av artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 ”framstår som uppenbar vid första anblicken”. ( 47 ) Vid tolkningen av denna bestämmelse ska således inte bara bestämmelsens lydelse beaktas utan också det sammanhang i vilket den förekommer och den allmänna systematiken i de föreskrifter i vilka bestämmelsen ingår samt de mål som eftersträvas med dem. ( 48 )

29.

Vad beträffar sammanhanget och den allmänna systematiken ska det redan inledningsvis påpekas att den omständigheten att artikel 16.1 i direktiv 2004/38 uttryckligen hänvisar till en fortlöpande period, medan artikel 7.3 b i samma direktiv inte gör det, tyder på att den sistnämnda bestämmelsen inte kräver en sådan kontinuitet. De ifrågavarande bestämmelserna återfinns emellertid i olika kapitel i direktiv 2004/38, där det görs en klar åtskillnad mellan uppehållsrätt (kapitel III) och permanent uppehållsrätt (kapitel IV) och villkoren för att komma i åtnjutande av dessa olika rättigheter. ( 49 ) Jag anser därför inte att avsaknaden av ett uttryckligt krav på kontinuitet i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 är utslagsgivande.

30.

Det är således lämpligt att beakta bestämmelserna i kapitel III i direktiv 2004/38 om uppehållsrätt, särskilt artikel 7 däri, och de mål som eftersträvas med dessa bestämmelser.

31.

Artikel 7.3 i direktiv 2004/38 som omfattar situationer där en unionsmedborgare som tillfälligt inte längre är anställd eller egenföretagare får behålla sin ställning som arbetstagare, liksom artikel 7.1 i direktivet som ger motsvarande uppehållsrätt, ( 50 ) förutsätter att unionsmedborgaren är tillgänglig och kan återvända till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten inom en rimlig tidsfrist. ( 51 ) Den når en skälig avvägning mellan syftet att trygga arbetstagares fria rörlighet ( 52 ) och syftet att säkerställa att den mottagande medlemsstatens sociala trygghetssystem inte utsätts för en orimlig belastning. ( 53 ) Den avvägning och sammanjämkning av dessa konkurrerande legitima intressen som görs i artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och den omsorgsfulla gradering som unionslagstiftaren har åstadkommit däri återspeglar (delvis) proportionalitetsprincipen ( 54 ) i artikel 5.4 FEU. ( 55 )

32.

Såsom tidigare har indikerats kan det skydd som tillerkänns enligt artikel 7.3 i direktiv 2004/38, särskilt skyddets varaktighet, variera beroende på bland annat orsaken till att förvärvsverksamheten i den mottagande medlemsstaten har upphört och på hur länge denna förvärvsverksamhet har pågått. ( 56 ) Även om en tydlig parallell kan dras mellan artikel 7.3 b och artikel 7.3 c i direktiv 2004/38, vilka båda gäller ”vederbörligen konstaterad [respektive registrerad] ofrivillig arbetslöshet”, under vilken den berörda personen ”har anmält sig som arbetssökande”, skiljer sig dessa bestämmelser markant åt vad gäller den tid under vilken arbetstagaren eller egenföretagaren behåller sin ställning, beroende på om den ursprungliga längden på hans eller hennes period av förvärvsarbete i den mottagande medlemsstaten är längre eller kortare än ett år. ( 57 ) Med hänsyn till att såväl artikel 7.3 b som artikel 7.3 c i direktiv 2004/38 bygger på att en unionsmedborgare ofrivilligt har tvingats upphöra med sitt förvärvsarbete ( 58 ) och att han eller hon kommer att återvända till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten inom en rimlig tidsfrist, är det uppenbart, såsom den tyska regeringen, ( 59 ) Irland ( 60 ) och kommissionen ( 61 ) har påpekat, att om korta, utspridda eller sporadiska perioder av förvärvsverksamhet som kumulerats under en längre tidsperiod ( 62 ) skulle omfattas av begreppet ”mer än ett [år]”, så skulle detta i praktiken kunna urholka skillnaden mellan dessa bestämmelser ( 63 ) och den omsorgsfulla gradering som unionslagstiftaren har åstadkommit i de olika leden i artikel 7.3 i direktiv 2004/38, ( 64 ) och därigenom undergräva den skäliga avvägning som nåtts i denna bestämmelse. ( 65 ) I detta avseende anser jag att det förstärkta skydd som tillerkänns enligt artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 – som kan gälla utan någon tidsbegränsning ( 66 ) – kräver ett motsvarande bidrag till och en motsvarande förbindelse med den mottagande medlemsstatens ekonomi ( 67 ) som är både varaktig och fortlöpande jämfört med det mindre omfattande skydd som tillerkänns enligt artikel 7.3 c i samma direktiv, ( 68 ) enligt vilken det räcker med att personen har varit yrkesverksam i exempelvis två veckor ( 69 ) för att vederbörande ska omfattas av det skydd som sistnämnda bestämmelse ger. Eftersom tidströskeln i artikel 7.3 c i direktiv 2004/38 mot bakgrund av domen i målet Tarola är låg, ( 70 ) uppkommer inte frågan om kontinuitet i samband med den bestämmelsen.

33.

I detta hänseende skulle en oklar gränslinje mellan artikel 7.3 b och artikel 7.3 c i direktiv 2004/38 kunna utsätta de mottagande medlemsstaternas sociala trygghetssystem för en orimlig belastning. Dessutom skulle den fulla effekten av denna belastning vara oförutsebar, eftersom perioder av anställning eller av verksamhet som egenföretagare i den mottagande medlemsstaten fördelade över många år, varvade med perioder av frånvaro från arbetskraften i den mottagande medlemsstaten, skulle kunna komma att beaktas och föranleda att ställningen som arbetstagare och de rättigheter som följer därav kunde bibehållas på obestämd tid. Jag anser därför att uttrycket ”efter mer än ett [år]” inte endast avser den kortaste tid som den ifrågavarande förvärvsverksamheten ska ha varat, ( 71 ) utan i princip även att denna verksamhet ska ha utövats kontinuerligt.

34.

Även om kravet på en obruten period på mer än ett år för att bibehålla ställningen som arbetstagare i enlighet med artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 i princip på ett adekvat och rättvist sätt förenar de identifierade konkurrerande rättigheter, intressen och principer som står på spel med den skäliga avvägning som måste uppnås, anser jag att det är nödvändigt att även undersöka huruvida denna kontinuitet bör förbli opåverkad av vissa begränsade perioder av inaktivitet. ( 72 ) En sådan prövning är nödvändig för att säkerställa att proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 FEU respekteras fullt ut.

35.

Det ska inledningsvis understrykas, såsom kommissionen har påpekat, att även om artikel 7.3 i direktiv 2004/38 avser förvärvsverksamhet både som anställd och som egenföretagare, så kan sistnämnda verksamhet till sin natur kännetecknas av ett antal arbetsuppdrag med avbrott mellan dessa uppdrag. En tolkning av artikel 7.3 b i direktiv 2004/38, enligt vilken det utan undantag krävs en enda fortlöpande arbetsperiod, skulle göra det svårt för unionsmedborgarna att stödja sig på denna bestämmelse och skulle inte vara förenlig med dess avsedda materiella tillämpningsområde. ( 73 )

36.

När det gäller frivillig frånvaro från arbetslivet skulle det vara överdrivet formalistiskt och strängt om klockan automatiskt skulle vridas tillbaka eller börja om på noll när en unionsmedborgare, som arbetat i den mottagande medlemsstaten under en sammanhängande period på tio månader och som frivilligt lämnat sitt arbete, till exempel för att ta hand om en familjerelaterad nödsituation eller liknande situation, återvände till arbetet. I så fall skulle en person som arbetat under en period på tio månader och därefter, efter ett avbrott på två månader, under ytterligare en period på tio månader innan han eller hon blev ofrivilligt arbetslös inte kunna komma i åtnjutande av det skydd som föreskrivs i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. Om kravet på en sammanhängande och oavbruten period på mer än ett år skulle tillämpas automatiskt och utan eftertanke skulle det exempelvis innebära att man underlät att kännas vid att en unionsmedborgare, även om han eller hon har tagit arbete i den mottagande medlemsstaten, kan ha familjeåtaganden och andra skyldigheter (på annat håll) som kräver att de är fysiskt närvarande. ( 74 ) Det kan vara omöjligt att hantera sådana åtaganden och skyldigheter under den årliga semester som en arbetstagare kan ha rätt till under det första arbetsåret i den mottagande medlemsstaten ( 75 ) eller på distans. ( 76 )

37.

EU-domstolen slog dessutom redan år 1988 fast att det ”blivit mindre vanligt med oavbrutna anställningsförhållanden”. ( 77 ) Det är dessutom allmänt känt ( 78 ) att arbetstagare kan välja att inte arbeta under kortare perioder när de byter arbete. ( 79 ) Under förutsättning att de uppfyller de övriga villkoren i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38, skulle det vara onödigt strängt att automatiskt utesluta sådana arbetstagare från förmånerna i detta direktiv om de totalt sett har arbetat i mer än ett år, om än med korta mellanrum eller avbrott med begränsad total varaktighet.

38.

Av detta följer att även om uttrycket ”efter mer än ett [år]” i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 i princip avser en enda fortlöpande period på mer än ett år, så ska denna kontinuitet, med hänsyn till att begreppet ”arbetstagare” – och i förlängningen villkoren för att denna ställning ska kunna bibehållas – inte ska tolkas restriktivt, ( 80 ) inte påverkas av korta perioder av frivillig frånvaro från arbetslivet av rimlig längd, ( 81 ) vilka inte överstiger sammanlagt två månader, eller sex månader vid ofrivillig arbetslöshet. ( 82 )

39.

Det måste framhållas att en period på två månader av frivillig inaktivitet till sin natur är kort i förhållande till eller i proportion till den period på mer än ett år som föreskrivs i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. Detta följer analogt av syftet med eller logiken bakom artikel 16.3 i direktiv 2004/38. I artikel 16.3 i direktiv 2004/38 föreskrivs bland annat att ett stadigvarande uppehåll i den mottagande medlemsstaten på fem år under vissa omständigheter inte ska påverkas av frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller på högst tolv på varandra följande månader. Längden på den avbrottsperiod som kan tillåtas enligt artikel 16.3 i direktiv 2004/38 varierar i huvudsak beroende på om den är en följd av unionsmedborgarens egna val eller tvingande omständigheter.

40.

När det gäller sexmånadersperioden vid ofrivillig arbetslöshet anser jag att den är lämplig med hänsyn till den minsta period under vilken arbetstagaren ska behålla sin ställning enligt artikel 7.3 c i direktiv 2004/38 ( 83 ) och för att skillnaden mellan den bestämmelsen och artikel 7.3 b i samma direktiv inte ska urholkas eller bli suddig. Den återspeglar även det nyanserade synsätt som unionslagstiftaren har intagit i artikel 16.3 i direktiv 2004/38 vad gäller längden på det avbrott som kan tillåtas, beroende på om det är frivilligt eller ofrivilligt. ( 84 )

41.

Perioder av frivilliga eller ofrivilliga avbrott såsom den eller de som är i fråga får emellertid inte beaktas vid beräkningen av den anställningsperiod ( 85 ) på mer än ett år som krävs enligt artikel 7.3 b i direktiv 2004/38.

42.

Jag anser därför att den hänskjutande domstolens första fråga ska besvaras på så sätt att uttrycket ”mer än ett [år]” i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att det i princip avser en enda fortlöpande period. I enlighet med proportionalitetsprincipen ska denna periods kontinuitet inte påverkas av korta perioder av frånvaro från arbetslivet av rimlig längd, vilka inte överstiger sammanlagt två månader om avbrottet är frivilligt och sex månader om det beror på ofrivillig arbetslöshet. Perioder av avbrott såsom den eller de som är i fråga får inte beaktas vid beräkningen av den anställningsperiod på mer än ett år som krävs enligt artikel 7.3 b i direktiv 2004/38.

C.

Den andra frågan

43.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida den omständigheten att en unionsmedborgare är berättigad till arbetslöshetsersättning innebär att denne ska anses ha drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” i den mottagande medlemsstaten i den mening som avses i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38.

44.

Det framgår av begäran om förhandsavgörande och av handlingarna i målet att den hänskjutande domstolen önskar en tolkning av den första delen av uttrycket, nämligen ”vederbörligen konstaterad”, snarare än begreppet ”ofrivillig arbetslöshet” i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. ( 86 ) Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida den omständigheten att DEASP ( 87 ) betalade ut arbetslöshetsersättning till klagandens före detta maka måste godtas av ministern ( 88 ) som bevis för att hon drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet i den mening som avses i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 eller åtminstone beaktas vid denna bedömning.

45.

Klaganden anser att DEASP måste fatta ett beslut om huruvida arbetslösheten är ofrivillig eller inte och att detta beslut är bindande för ministern enligt unionsrätten. DEASP ska anses ta ställning för att en unionsmedborgare uppfyller kriterierna i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 genom att bevilja honom eller henne arbetslöshetsersättning. I andra hand ska detta avgörande tillmätas mycket stor betydelse. För det fall att ministern inte anser att DEASP:s ståndpunkt är av avgörande betydelse, bör ministern ange skälen till varför han bortsåg från denna ståndpunkt.

46.

Den tyska regeringen har gjort gällande att en person såsom klaganden som försöker få fastställt att han har en härledd uppehållsrätt som grundar sig på rättigheter som åtnjutits av hans före detta maka kan åberopa den omständigheten att hon uppbar arbetslöshetsersättning från DEASP för att visa att hon drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” i den mening som avses i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. Den tyska regeringen har framhållit de speciella omständigheterna i förevarande fall, nämligen unionsmedborgarens brist på samarbetsvilja och de irländska myndigheternas vägran att förse klaganden med relevant bevisning, vilket har gjort det omöjligt för honom att göra gällande de rättigheter som föreskrivs i direktiv 2004/38. Om det inte längre är möjligt att fastställa huruvida arbetslösheten var ofrivillig, beror detta enligt den tyska regeringen uteslutande på de irländska myndigheternas sätt att förfara, såsom att de underlät att fastställa de faktiska omständigheterna eller att de avlägsnade relevanta uppgifter från databaserna. Denna situation får inte verka till klagandens nackdel.

47.

Irland anser att en registrering som arbetssökande vid DEASP endast uppfyller en del av kraven i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 och att en sådan anmälan i sig inte utgör och inte kan utgöra grund för att en unionsmedborgare ska få behålla sin ställning som arbetstagare. Det finns helt klart ett ytterligare krav på att arbetslösheten ska vara ”ofrivillig”. Detta är inte något som de irländska myndigheterna tar hänsyn till när de beviljar arbetslöshetsersättning. Klaganden har dessutom alltid bevisbördan för att hans tidigare maka, unionsmedborgaren, var ofrivilligt arbetslös. Enligt Irland innebär således den omständigheten att unionsmedborgaren uppbar arbetslöshetsersättning från DEASP inte i sig, i rättslig mening, att hon drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” i Irland i den mening som avses i artikel 7.3 b i direktivet.

48.

Enligt kommissionen kan skälen till att en rörlig unionsmedborgare har upphört med att utöva förvärvsverksamhet i den mottagande medlemsstaten vara relevanta för att avgöra om arbetslösheten är frivillig eller inte. Kravet som uppställs i artikel 7.3 b och c i direktiv 2004/38 på att arbetslösheten ska vara ”ofrivillig” begränsar möjligheterna att bibehålla ställningen som arbetstagare till situationer där anledningen till att all förvärvsverksamhet (men inte nödvändigtvis ett specifikt arbete) upphört var omständigheter som den rörliga unionsmedborgaren inte kunde råda över. En alternativ tolkning skulle kunna göra det möjligt för rörliga arbetstagare att behålla sin ställning som arbetstagare, även om de helt frivilligt har upphört med all förvärvsverksamhet i en mottagande medlemsstat. Samtidigt är rätten till den i målet omtvistade arbetslöshetsersättningen beroende av att den rörlige unionsmedborgaren visar att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande och verkligen söker arbete, men inte kan få ett lämpligt arbete. Det är därför inte otänkbart att behöriga myndigheter, i syfte att kunna kontrollera huruvida en unionsmedborgare fortsatt är berättigad till arbetslöshetsersättning, skulle kunna förfoga över ytterligare uppgifter om arten och omfattningen av unionsmedborgarens ansträngningar för att söka arbete och resultatet av dessa ansträngningar, vilka skulle vara relevanta för att avgöra huruvida hans eller hennes ställning som arbetslös var frivillig eller inte. Detta är emellertid en fråga som den hänskjutande domstolen är bäst lämpad att kontrollera.

49.

Det framgår av ordalydelsen i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 att en unionsmedborgare för att få behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare måste uppfylla tre separata kumulativa villkor, nämligen att personen i) har drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” ii) efter mer än ett års anställning och iii) har anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling. Dessa villkors kumulativa karaktär framgår tydligt av bruket av orden ”efter” och ”och” i denna bestämmelse. Det är således inte tillräckligt att en unionsmedborgare anmäler sig som arbetssökande efter att ha varit anställd i mer än ett år för att han eller hon ska få behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare i enlighet med artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. Unionsmedborgaren måste också uppfylla det separata kravet på att ha drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet”.

50.

Uttrycket ”vederbörligen konstaterad” definieras inte i direktiv 2004/38 och det anges inte heller däri hur denna ofrivilliga arbetslöshet ska konstateras eller registreras. Av detta följer att det, i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer på medlemsstaterna att, i enlighet principen om processuell autonomi, i sin interna rättsordning fastställa bestämmelser om hur ofrivillig arbetslöshet i den mening som avses i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 vederbörligen ska konstateras. Dessa bestämmelser får varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionens rättsordning (effektivitetsprincipen). ( 89 )

51.

I det nationella målet är det endast frågan om effektivitetsprincipen som är aktuell.

52.

Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning förefaller det som om artikel 6.3 c i förordningen, på ett liknande sätt som artikel 7.3 b i direktiv 2004/38, endast hänvisar till ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” utan att närmare ange hur denna ofrivilliga arbetslöshet ska konstateras. Det framgår inte heller av handlingarna i målet att denna fråga skulle ha reglerats genom någon annan nationell lagstiftning, eller rättsakt eller i rättspraxis.

53.

Av större betydelse är emellertid att den hänskjutande domstolen inte har angett den rättsliga grunden och villkoren för att erhålla arbetslöshetsersättning i Irland. I synnerhet har denna domstol inte förklarat huruvida DEASP, för att kunna bevilja arbetslöshetsersättning, måste slå fast att personen i fråga är arbetslös av skäl som han eller hon inte råder över eller huruvida, och, i så fall hur och i vilken utsträckning, sådana omständigheter kan vara relevanta vid bedömningen av huruvida personen är berättigad till denna ersättning. Eftersom den hänskjutande domstolen inte har redogjort för innebörden av de relevanta nationella bestämmelser som är tillämpliga på denna fråga, vilket krävs enligt artikel 94 b i domstolens rättegångsregler, är jag därför ytterst tveksam till huruvida den andra tolkningsfrågan verkligen kan tas upp till sakprövning,

54.

För det fall EU-domstolen skulle anse att den andra frågan kan tas upp till sakprövning, vill jag framhålla att ministern, enligt kommissionen, inför High Court (Förvaltningsöverdomstolen) hävdade att DEASP vid bedömningen av rätten till arbetslöshetsersättning inte utreder varför en person har lämnat sin tidigare anställning. ( 90 ) I sitt yttrande till EU-domstolen anförde Irland även att de irländska myndigheterna inte undersöker huruvida arbetslösheten är ”ofrivillig” när de beviljar arbetslöshetsersättning.

55.

Enligt offentligt tillgängliga uppgifter från ett lagstadgat organ som lyder under Department of Social Protection (ministeriet för socialt skydd (tidigare DEASP) förefaller det emellertid, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, som om en person kan fråntas ersättningen under viss tid (upp till nio veckor) om han eller hon ”frivilligt och utan giltiga skäl har lämnat sitt arbete”. ( 91 ) Detta innebär ( 92 ) att Department of Social Protection (ministeriet för socialt skydd) vid beviljande av arbetslöshetsersättning för närvarande gör efterforskningar ( 93 ) eller åtminstone har befogenhet att höra sig för om skälen till att en person är arbetslös och tillfälligt kan stänga av vederbörande om han eller hon är frivilligt arbetslös. Det förefaller således finnas en viss överlappning mellan villkoren för att erhålla arbetslöshetsersättning i Irland och begreppet ”ofrivillig arbetslöshet” i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. ( 94 )

56.

För det fall att den hänskjutande domstolen skulle finna att DEASP hade sådana befogenheter vid den relevanta tidpunkten och att rätten till arbetslöshetsersättning i huvudsak förutsätter att personen drabbats av ”ofrivillig arbetslöshet”, ( 95 ) anser jag att den omständigheten att en unionsmedborgare har erhållit arbetslöshetsersättning från denna enhet ska beaktas av ministern vid bedömningen av huruvida en unionsmedborgare kan få behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare i enlighet med artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. Under sådana omständigheter utgör mottagandet av arbetslöshetsersättning ett prima facie-bevis för att unionsmedborgaren drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet” i den mening som avses i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38. ( 96 )

57.

Ministern kan vederlägga denna bevisning genom att visa att unionsmedborgaren (tillfälligt) hade utestängts från eller förlorat sin rätt att erhålla arbetslöshetsersättning, eftersom han eller hon var frivilligt arbetslös, eller genom annan relevant bevisning. Det måste understrykas att ministern i stor utsträckning förlitade sig på uppgifter som erhållits från DEASP om klagandens före detta maka för att bland annat påvisa hennes anställningshistorik, hennes avsaknad av ställning som arbetstagare och det förhållandet att hon uppbar arbetslöshetsersättning ”mellan september 2013 och september 2017”. Ministern är således i stånd att inhämta information från DEASP för att vederlägga den ifrågavarande prima facie-bevisningen.

58.

Jag anser därför att den hänskjutande domstolens andra fråga ska besvaras så, att en unionsmedborgares rätt till arbetslöshetsersättning utgör ett prima facie-bevis för att unionsmedborgaren drabbats av ”vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet”, om denna rätt förutsätter att personen är arbetslös av skäl som han eller hon inte råder över och den relevanta nationella myndighet som beviljar denna ersättning gör efterforskningar eller har befogenhet att höra sig för om skälen till att personen är arbetslös.

VI.

Förslag till avgörande

59.

Mot bakgrund av allt vad som anförts ovan föreslår jag att EU-domstolen ska besvara de frågor som ställts av Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland) på följande sätt: