Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

R. NORKUS

van 25 september 2025 (1)

Zaak C‑477/24 [Deldwyn] (i)

Minister for Justice

tegen

I.T.

[verzoek van de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten – Richtlijn 2004/38/EG – Afgeleid verblijfsrecht – Verblijfsrecht van familieleden van een Unieburger – Huwelijk tussen een Unieburger en een onderdaan van een derde land – Behoud van verblijfsrecht van een onderdaan van een derde land na echtscheiding – Unieburger niet meer beroepsmatig actief op tijdstip van echtscheiding – Artikel 7, lid 3, onder b) – Berekening van de periode van ‚ten minste één jaar’ – Vereiste van één aaneengesloten periode dan wel mogelijkheid om over een aantal jaren gewerkte perioden bij elkaar op te tellen – Begrip ‚naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid’ – Recht van toegang tot het dossier betreffende het arbeids‑ of socialebijstandsverleden van een Unieburger ”

I.      Inleiding

1.        Het onderhavige prejudiciële verzoek(2) is gedaan in de context van een beroepsprocedure tussen de Minister for Justice (minister van Justitie, Ierland) (hierna: „Minister”) en I.T. (hierna: „verzoeker”), een onderdaan van buiten de Europese Economische Ruimte (EER) en voormalig echtgenoot van een burger van de Unie(3), betreffende de weigering van de Minister om verzoeker zijn verblijfskaart te laten houden, op basis waarvan hij voor onbepaalde tijd in Ierland had kunnen blijven. Aan verzoeker is onder meer medegedeeld dat zijn verblijfsrecht ervan afhing of zijn voormalige echtgenote haar rechten uit hoofde van de Unieverdragen in Ierland bleef uitoefenen en dat hij geen bewijs had overgelegd dat zij in die lidstaat actief was(4) op het tijdstip dat de echtscheidingsprocedure was aangevangen.

2.        Met het prejudiciële verzoek wenst de verwijzende rechter te vernemen of met de term „één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG(5) één aaneengesloten (gewerkte) periode van een jaar wordt bedoeld, dan wel of kortere, over een aantal jaren gespreide, gewerkte perioden bij elkaar kunnen worden opgeteld om tot een periode van één jaar te komen. De verwijzende rechter vraagt voorts of het feit dat verzoekers voormalige echtgenote in Ierland een uitkering voor werkzoekenden („Jobseeker’s Allowance”) ontving, betekent dat zij zich in „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” in de zin van die bepaling bevond. De verwijzende rechter wenst ten slotte te vernemen of, en zo ja onder welke voorwaarden, de Minister verplicht is om verzoeker toegang te verlenen tot het dossier waarop de afwijzing van zijn aanvraag om een permanente verblijfsvergunning is gebaseerd en waarin onder meer gegevens over het arbeids‑ of sociale bijstandsverleden van zijn voormalige echtgenote zijn opgenomen.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

3.        Artikel 7 van richtlijn 2004/38 heeft het opschrift „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden” en bepaalt:

„1.      Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

a)      indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,

b)      indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of

[...]

2.      Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, voor zover deze burger van de Unie voldoet aan de voorwaarden van lid 1, onder a), b) of c).

3.      Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:

[...]

b)      hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;

c)      hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;

[...]”

4.        Artikel 13 van die richtlijn, met het opschrift „Behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap”, bepaalt:

„[...]

2.      Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, [leidt] scheiding[] [...] niet tot verlies van het verblijfsrecht van de familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten:

a)      indien het huwelijk [...] bij de aanvang van de gerechtelijke procedure tot scheiding[] [...] ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan één jaar in het gastland, of

[...]

Alvorens het duurzame verblijfsrecht te verwerven, blijft hun recht van verblijf onderworpen aan de voorwaarde dat is aangetoond dat zij werknemer of zelfstandige zijn, of voor zichzelf en hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van de socialebijstandsregeling van het gastland, dat zij een ziektekostenverzekering voor alle risico’s in het gastland hebben afgesloten, of dat zij lid zijn van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. De ‚toereikende bestaansmiddelen’ zijn omschreven in artikel 8, lid 4.

Deze familieleden behouden hun verblijfsrecht op uitsluitend persoonlijke basis.”

5.        In artikel 14 van die richtlijn, met het opschrift „Behoud van het verblijfsrecht”, wordt bepaald:

„[...]

2.      Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.

[...]”

B.      Iers recht

6.        Bij S.I. No 548/2015 – European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015(6) [regeling van 2015 inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen); hierna: „Regeling vrij verkeer”] werd richtlijn 2004/38 omgezet in Iers recht. Volgens de verwijzende rechter zijn er geen inhoudelijke verschillen tussen Regulation 6, lid 3, onder c), van de Regeling vrij verkeer en artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38.

III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen

7.        Verzoeker is een niet-EER-onderdaan. Hij is Ierland in oktober 2002 binnengekomen met een studentenvisum. In juli 2009 is verzoeker in Ierland getrouwd met een burger van de Unie en heeft hij aldaar op grond van richtlijn 2004/38 en de Regeling vrij verkeer een verblijfsrecht aangevraagd als echtgenoot van een Unieburger. Dat verzoek werd in februari 2010 afgewezen. Op 17 juli 2011 heeft verzoeker opnieuw een verzoek ingediend, dat op 9 februari 2012 werd afgewezen. In beide gevallen was de reden voor de afwijzing dat bij navraag bij de werkgever(7) van de Unieburger was gebleken dat zij op de tijdstippen waarop de verzoeken in behandeling waren(8) niet langer in dienst was bij de in de aanvraag vermelde werkgever. In maart 2013 verzocht verzoeker voor de derde maal om een Ierse verblijfsvergunning, welk verzoek werd ingewilligd voor vijf jaar, tot september 2018. In juni 2014, dus na de verlening van die verblijfsvergunning, werd tussen verzoeker en zijn echtgenote een echtscheidingsprocedure ingeleid. De echtscheiding werd in juli 2014 uitgesproken in het land van herkomst van de Unieburger. Het huwelijk had inmiddels vijf jaar geduurd.

8.        De Ierse verblijfsvergunning van verzoeker is na zijn echtscheiding niet ingetrokken en hij bleef er werken. Zijn voormalige echtgenote is in Ierland blijven wonen (afgezien van eventuele perioden van afwezigheid wanneer zij haar land van herkomst bezocht).

9.        In augustus 2018 heeft verzoeker een aanvraag ingediend om behoud van zijn verblijfsvergunning op persoonlijke titel op grond van Regulation 10, lid 2, van de Regeling vrij verkeer(9), die in bepaalde omstandigheden voorziet in het behoud van een verblijfsrecht na echtscheiding wanneer een huwelijk drie jaar of langer heeft geduurd, waarvan ten minste één jaar in Ierland. Die aanvraag werd in oktober 2019 afgewezen op de grond dat verzoeker geen bewijs had overgelegd dat zijn voormalige echtgenote in Ierland werkte of over voldoende bestaansmiddelen beschikte op het moment dat de echtscheidingsprocedure werd ingeleid.(10)

10.      Op 17 oktober 2019 heeft verzoeker om herziening van het afwijzingsbesluit verzocht en gevraagd om een afschrift van de informatie van het Department of Employment Affairs and Social Protection (ministerie van Werkgelegenheid en Sociale Bescherming; hierna: „DEASP”). Verzoeker heeft aangegeven dat hij en zijn voormalige echtgenote, de Unieburger, geen relatie meer hadden, maar dat zijn raadslieden haar hadden aangeschreven om haar medewerking te vragen bij het verstrekken van nadere informatie over haar activiteiten in Ierland in de door de Minister genoemde perioden, en zijn overtuiging herhaald dat zij ten minste gedurende een deel van die periode sociale bijstand ontving. Verzoeker wees erop dat hij zonder de medewerking van zijn voormalige echtgenote op geen enkele wijze kon nagaan of zijn indruk dat zij in die periode sociale bijstand ontving, juist was.

11.      Op 22 november 2021 heeft de Minister zijn definitieve besluit genomen, waarbij het afwijzingsbesluit werd bevestigd.(11) De motivering van het besluit was dat uit het dossier niet bleek onder welke omstandigheden de Unieburger haar eerdere werkkring had verlaten, en of dit wel of niet vrijwillig was gebeurd. Voorts wees niets in het dossier erop dat zij voorafgaand aan haar inschrijving bij het DEASP ten minste één jaar in loondienst was geweest of werkte op basis van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar. De Minister baseerde zijn standpunt op het dienstverband van de Unieburger van zevenendertig weken in 2013 en twee weken in 2014. Volgens het afwijzingsbesluit oefende de Unieburger „haar rechten uit hoofde van de Unieverdragen door onvrijwillige werkloosheid in het jaar 2014, het jaar waarin de echtscheidingsprocedure werd ingeleid en afgerond, niet uit, omdat haar periode van werkloosheid niet werd voorafgegaan door twaalf maanden arbeid”. Het definitieve besluit vermeldde tevens dat, hoewel de Unieburger in 2014 sociale bijstand ontving, de Minister niet was gebonden aan de door het DEASP gedane vaststellingen, en dat het feit dat de uitkering van sociale bijstand aan de Unieburger werd voortgezet niet bepalend was voor de uitkomst van de zaak betreffende rechten uit hoofde van de Unieverdragen waarover hij diende te beslissen.

12.      Volgens de verwijzende rechter bevat het dossier van het besluit van de Minister geen aanwijzing dat de vraag is onderzocht of de Unieburger tijdens haar verblijf in Ierland in de periode vóór september 2013, toen zij voor het eerst een uitkering voor werkzoekenden ontving, ten minste één jaar had gewerkt. Die eerdere perioden zijn niet onderzocht bij de vaststelling of de Unieburger haar rechten uit hoofde van de Unieverdragen in Ierland uitoefende op de datum waarop de echtscheidingsprocedure werd ingeleid.

13.      Verzoeker heeft bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) beroep ingesteld tegen het besluit van de Minister. Bij vonnis van 1 februari 2023 heeft de High Court dat besluit nietig verklaard. Die rechter was van oordeel dat de Minister zich had geconcentreerd op de arbeidssituatie van de Unieburger in de periode onmiddellijk voor zij een aanvraag voor een uitkering voor werkzoekenden had ingediend en de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de echtscheidingsprocedure. De Minister heeft daarentegen geen rekening gehouden met haar arbeids‑ of verblijfsstatus in de periode van 2009 tot 2012, ondanks dat verzoeker zich hierop had beroepen. De High Court heeft geoordeeld dat noch bij artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 noch bij Regulation 6, lid 3, onder c), punt ii), van de Regeling vrij verkeer het behoud van de status van werkende afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat een Uniewerknemer aantoont dat hij onmiddellijk voor zijn inschrijving als onvrijwillig werkloze twaalf aaneengesloten maanden heeft gewerkt om krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 een verblijfsrecht te kunnen behouden. De High Court heeft voorts geoordeeld dat het verzuim om verzoeker inzage te geven, in een geredigeerde of gepaste vorm, in gegevens betreffende de door zijn voormalige echtgenote over de jaren 2009, 2010, 2011 en 2012 betaalde premies, wanneer deze waren opgenomen in de informatie van het DEASP waarover de Minister kon beschikken, of om deze gegevens op transparante wijze te bespreken in het besluitvormingsproces, de eerlijkheid van de procedure ondermijnde, gelet op het feit dat de Minister op de hoogte was van het betoog van verzoeker dat zijn voormalige echtgenote tijdens die jaren had gewerkt, en dit met enige gegevens had onderbouwd, maar dat hij wegens haar gebrek aan medewerking geen toegang tot verdere informatie had.

14.      De Minister heeft tegen de uitspraak van de High Court hoger beroep ingesteld bij de Court of Appeal. Van oordeel dat uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen op dit beroep, heeft de Court of Appeal de procedure geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      a) Beoogt of vereist de uitdrukking ‚één jaar’ in artikel 7, lid 3, onder b), van [richtlijn 2004/38] dat het betrokken jaar één aaneengesloten periode is?

b) Indien het antwoord op vraag 1a) ontkennend is, valt de burger van de Unie dan buiten de werkingssfeer van artikel 7, lid 3, onder b), van [richtlijn 2004/38] vanwege het feit dat de gewerkte perioden die opgeteld het betrokken jaar vormen, verdeeld kunnen zijn over een periode van vier of vijf jaar?

2)      Betekent het feit dat de burger van de Unie de uitkering voor werkzoekenden van het [DEASP] in Ierland heeft ontvangen, dat hij zich in Ierland in ‚naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid’ bevindt in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van [richtlijn 2004/38]?

3)      Verplicht het algemene beginsel van Unierecht dat tot uitdrukking komt in artikel 41 van het Handvest [van de grondrechten van de Europese Unie] of, subsidiair, verplicht [richtlijn 2004/38], uitgelegd in het licht van dit algemene beginsel, de [Minister] ertoe het dossier (indien nodig in een naar behoren geredigeerde vorm) aan de verzoeker over te leggen:

a)      voordat een besluit wordt genomen over het behoud van verblijfsrechten/een verblijfskaart overeenkomstig artikel 14 van [richtlijn 2004/38], gelezen in samenhang met artikel 13 en/of artikel 7, lid 3, van [die] richtlijn, en/of

b)      wanneer de verzoeker een dergelijk besluit in rechte wil laten toetsen?”

IV.    Procedure bij het Hof

15.      Verzoeker, de Duitse regering, Ierland en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. In de onderhavige conclusie zal ik overeenkomstig het verzoek van het Hof de eerste en de tweede vraag van de Court of Appeal bespreken.

V.      Beoordeling

A.      Opmerkingen vooraf

16.      Richtlijn 2004/38(12) heeft tot doel de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en te versterken.(13) In dat verband verleent richtlijn 2004/38 aan alle onderdanen van derde landen die familielid van een Unieburger in de zin van artikel 2, lid 2, van die richtlijn(14) zijn, en die de Unieburger begeleiden of zich bij hem voegen in een andere lidstaat dan waarvan hij de nationaliteit heeft(15), rechten van binnenkomst en verblijf in de lidstaat van ontvangst(16).

17.      Artikel 7 van richtlijn 2004/38 regelt de voorwaarden waaronder Unieburgers en hun familieleden een verblijfsrecht van meer dan drie maanden in het gastland genieten(17), waarmee zij dus nog niet het recht van duurzaam verblijf krachtens artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 genieten(18).

18.      Artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 bepaalt dat alle Unieburgers over dit verblijfsrecht beschikken, mits zij de hoedanigheid van werknemer of zelfstandige in het gastland hebben.(19) Ingevolge artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 hebben Unieburgers die niet economisch actief zijn, in het gastland een verblijfsrecht voor zichzelf en hun familieleden, mits zij voor zichzelf en voor hun familieleden beschikken over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en over voldoende bestaansmiddelen om tijdens hun verblijf niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van dat land.(20) Artikel 7, lid 1, onder c), voorziet – onder bepaalde voorwaarden – tevens in een verblijfsrecht voor studenten.

19.      Artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 verleent familieleden van een Unieburger die onderdaan zijn van een derde land en deze naar het gastland vergezellen of zich daar bij hem voegen, een verblijfsrecht in het gastland, mits die Unieburger voldoet aan de voorwaarden van onder meer artikel 7, lid 1, onder a), b) of c), van die richtlijn.(21) Ingevolge artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 behouden de familieleden van een Unieburger het recht om in het gastland te verblijven op basis van onder meer artikel 7, lid 2, van die richtlijn, slechts zolang de Unieburger(22) voldoet aan de in die bepaling genoemde voorwaarden.(23) In dat verband heeft het Hof benadrukt dat de rechten die richtlijn 2004/38, waaronder artikel 7 daarvan, aan familieleden verleent geen autonome rechten zijn, maar rechten die zijn afgeleid van de uitoefening van het recht van vrij verkeer door een Unieburger.(24)

20.      Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat voor de toepassing van artikel 7, lid 1, onder a), een burger van de Unie die in het gastland niet langer werknemer of zelfstandige is, onder bepaalde omstandigheden niettemin zijn status van werknemer of zelfstandige behoudt.(25) Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 brengt een gradatie aan in de voorwaarden voor het behoud van die status, naargelang van, ten eerste, de reden waarom de Unieburger niet kan werken en, ten tweede, de initiële duur van de periode van beroepsactiviteit in het gastland. In dat verband variëren de voorwaarden voor het behouden van de status van werknemer of zelfstandige al naargelang de aanvankelijke activiteitsperiode langer of korter dan een jaar is.(26) Een Unieburger die in het gastland als werknemer of zelfstandige een activiteit heeft uitgeoefend behoudt zijn status van werkende voor onbepaalde tijd indien hij i) als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is(27); ii) als werknemer of zelfstandige ten minste één jaar in het gastland heeft gewerkt alvorens onvrijwillig werkloos te worden(28), of iii) is gestart met een beroepsopleiding(29).

21.      Daarentegen behoudt volgens artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38, een Unieburger die in het gastland minder dan één jaar als werknemer of zelfstandige actief is geweest voordat hij onvrijwillig werkloos werd, zijn status van werkende slechts voor een door die lidstaat te bepalen tijdvak, dat niet korter mag zijn dan zes maanden. In het arrest Tarola heeft het Hof geoordeeld dat een Unieburger die status behield indien hij in het gastland gedurende twee weken een activiteit had uitgeoefend alvorens onvrijwillig werkloos te worden. Het Hof heeft benadrukt dat volgens artikel 7, lid 3, onder b)(30) en onder c)(31), van richtlijn 2004/38 de oorzaak van de werkloosheid van de Unieburger buiten zijn wil moet zijn gelegen.

22.      Gezien het feit dat familieleden van een Unieburger die onderdanen van een derde land zijn aan artikel 7 van richtlijn 2004/38 geen autonoom verblijfsrecht ontlenen, maar alleen rechten die zijn afgeleid van de uitoefening van de vrijheid van verkeer door de Unieburger, voorziet richtlijn 2004/38 in een aantal juridische vangnetten om de familieleden van een Unieburger in bepaalde gevallen te beschermen.(32) In dat verband regelt artikel 13, lid 2, onder a), van richtlijn 2004/38 dat de echtgenoot van een Unieburger die de nationaliteit van een derde land heeft, in geval van echtscheiding zijn verblijfsrecht in het gastland behoudt op een persoonlijke in plaats van een afgeleide basis.(33) Het persoonlijke recht is onderworpen aan de voorwaarde dat bij de aanvang van de gerechtelijke echtscheidingsprocedure het huwelijk ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan één jaar in het gastland. Gezien de uiteenzetting van de feiten in het prejudiciële verzoek lijkt verzoeker aan deze voorwaarden te voldoen. Verder moet de betrokkene, alvorens een duurzaam verblijfsrecht te verwerven, voldoen aan de in artikel 13, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/38 vervatte voorwaarden, te weten dat hij aantoont dat hij werkt of over voldoende bestaansmiddelen voor zichzelf en zijn familieleden beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van de socialebijstandsregeling van het gastland en dat zij de dekking genieten van een ziektekostenverzekering voor alle risico’s in het gastland, of dat hij lid is van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. Het Hof heeft verklaard dat deze voorwaarden overeenkomen met die van artikel 7, lid 1, onder a), b) en d), van richtlijn 2004/38, waaraan Unieburgers zelf dienen te voldoen om in aanmerking te komen voor een tijdelijk verblijfsrecht van meer dan drie maanden op het grondgebied van het gastland.(34)

23.      Verzoeker dient dus aan te tonen dat hij een verblijfsrecht in Ierland had bij de aanvang van de echtscheidingsprocedure. Aangezien verzoeker zich beroept op het verblijfsrecht van zijn voormalige echtgenote, een Unieburger, hangt zijn recht ervan af of zij op dat tijdstip een verblijfsrecht genoot.(35) Het hoofdgeding draait om deze voorwaarden.(36)

24.      Met name uit overweging 10 van richtlijn 2004/38 blijkt duidelijk dat met de in artikel 7 van die richtlijn neergelegde voorwaarden onder meer wordt beoogd te voorkomen dat een Unieburger en zijn familieleden een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland gaan vormen.(37) Dat risico kan zich voordoen, aangezien volgens artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 een Unieburger binnen het toepassingsgebied van het Verdrag aanspraak kan maken op dezelfde behandeling als de onderdanen van het gastland, wanneer zijn verblijf op het grondgebied van het gastland voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38. Die bepaling geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van het gastland bezitten en een verblijfsrecht hebben. Onverminderd de afwijking van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 kan een Unieburger die in overeenstemming met de voorwaarden van richtlijn 2004/38 op het grondgebied van die lidstaat verblijft derhalve krachtens artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 op gelijke voet met onderdanen van het gastland aanspraak maken op sociale bijstand.(38)

B.      Eerste vraag

25.      Met zijn eerste vraag, die uit twee onderdelen bestaat(39), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de uitdrukking „ten minste één jaar”(40) in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 verwijst naar één aaneengesloten periode van economische activiteit, of kan verwijzen naar de optelsom van onderscheiden of losstaande perioden van beroepsactiviteit over een periode van vier of vijf jaar.

26.      Volgens verzoeker is er geen reden om te veronderstellen dat de uitdrukking „ten minste één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 verwijst naar een doorlopende periode, en kan deze uitdrukking ook verwijzen naar „bij elkaar opgetelde perioden van minder dan één jaar”. Volgens Ierland en de Duitse regering verwijst die uitdrukking naar één aaneengesloten periode van een jaar. De benadering van de Commissie is genuanceerder. Zij meent dat de uitdrukking in beginsel verwijst naar een periode van economische activiteit die wordt gekenmerkt door een zekere mate van verbondenheid met het economische leven in een gastland, hetgeen een minimale continuïteit van economische activiteit in dat land impliceert, en voorts betekent dat de betrokkenen door het betalen van belasting en socialezekerheidspremies wezenlijk aan de financiële middelen van het gastland heeft bijgedragen. Het continuïteitsvereiste kan er niet toe leiden dat twee of meer perioden, met een gezamenlijke duur van meer dan één jaar, waarin de betrokkene daadwerkelijk in het gastland heeft gewerkt, niet meetellen op de grond dat er sprake was van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten met verschillende werkgevers, en dit ook wanneer er tussen de gewerkte perioden eventueel onderbrekingen zijn geweest.

27.      Benadrukt moet worden dat richtlijn 2004/38 niet definieert wat met de uitdrukking „ten minste één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b)(41), wordt bedoeld.(42) Bovendien is het niet mogelijk om aan de hand van een louter letterlijke uitlegging van die uitdrukking in verschillende taalversies(43) ondubbelzinnig uit te maken of deze verwijst naar één enkele aaneengesloten of ononderbroken periode van ten minste één jaar dan wel naar een totale periode van ten minste één jaar bestaande uit de som van twee of meer afzonderlijke perioden die elk korter zijn dan één jaar. Dit gebrek aan duidelijkheid staat in contrast met andere Uniewetgeving op het gebied van het vrije verkeer en het verblijf van personen, waarin de Uniewetgever uitdrukkelijk verwees naar een welbepaalde ononderbroken periode of een aaneengesloten periode.(44) Opvallender is wellicht dat de artikelen 16 en 17 van richtlijn 2004/38 zelf, in de context van het duurzaam verblijfsrecht, verwijzen naar aaneengesloten perioden van verblijf in het gastland. Zo bepaalt artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 bijvoorbeeld: „Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht.”(45) Om de strenge en ondubbelzinnige formulering van die bepaling te verzachten, bepaalt artikel 16, lid 3, van richtlijn 2004/38 bovendien dat bepaalde situaties, zoals „tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar”, niet van invloed zijn op het ononderbroken karakter van het verblijf.(46)

28.      Anders dan Ierland ben ik niet van mening dat de tekst van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 „op het eerste gezicht duidelijk is”.(47) Derhalve moet bij de uitlegging van die bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de algemene opzet van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en de daardoor nagestreefde doelstellingen.(48)

29.      Wat de context en de algemene opzet betreft, moet meteen worden opgemerkt dat het feit dat artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 uitdrukkelijk verwijst naar een aaneengesloten periode, terwijl artikel 7, lid 3, onder b), dat niet doet, erop lijkt te wijzen dat die laatste bepaling een dergelijke continuïteit niet vereist. De twee bepalingen staan echter in verschillende hoofdstukken van richtlijn 2004/38, die scherp onderscheiden tussen het verblijfsrecht (hoofdstuk III) en het recht van duurzaam verblijf (hoofdstuk IV) en de voorwaarden waaronder die verschillende rechten genoten kunnen worden.(49) Mijns inziens is het ontbreken van een uitdrukkelijk continuïteitsvereiste in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 derhalve niet bepalend.

30.      Het is daarom dienstig de regels in hoofdstuk III, en met name artikel 7, van richtlijn 2004/38 inzake het verblijfsrecht in beschouwing te nemen, alsmede de met die regels nagestreefde doelstellingen.

31.      Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38, dat ziet op situaties waarin een burger van de Unie die zijn activiteiten als werknemer of zelfstandige tijdelijk heeft gestaakt, zijn werknemersstatus – alsook het volgens artikel 7, lid 1, van die richtlijn bijbehorende verblijfsrecht(50) – behoudt, berust op de aanname dat deze Unieburger beschikbaar is en binnen een redelijk tijdsbestek weer kan deelnemen aan de arbeidsmarkt van het gastland.(51) Zo wordt een redelijk evenwicht bereikt tussen de bescherming van het vrije verkeer van werknemers(52) en de garantie dat de socialebijstandsstelsels van het gastland niet onredelijk worden belast.(53) De afweging en verzoening van deze concurrerende legitieme belangen in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38, en de zorgvuldige gradatie die de Uniewetgever daarin heeft aangebracht, zijn (deels) een afspiegeling van het evenredigheidsbeginsel(54), dat is verankerd in artikel 5, lid 4, VEU.(55)

32.      Zoals reeds eerder aangegeven, kan de bij artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 verleende bescherming, en met name de duur daarvan, variëren naargelang van de redenen waarom die aanvankelijke activiteit in het gastland is beëindigd en van de duur van die activiteit.(56) Hoewel artikel 7, lid 3, onder b), en artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 duidelijke parallellen vertonen in de verwijzingen naar „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid”, tijdens welke periode de betrokkene „zich als werkzoekende [...] [heeft] ingeschreven”, verschillen deze bepalingen dus aanmerkelijk met betrekking tot de lengte van de periode waarin een werknemer of zelfstandige die status behoudt, afhankelijk van de vraag of de initiële duur van de periode van zijn beroepsactiviteit in het gastland langer of korter was dan één jaar.(57) Aangezien zowel artikel 7, lid 3, onder b), als artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 berusten op de aanname dat de onderbreking van de activiteit van een Unie burger onvrijwillig(58) was, en dat hij binnen een redelijk tijdsbestek weer kan deelnemen aan de arbeidsmarkt van het gastland, is duidelijk (zoals de Duitse regering(59), Ierland(60) en de Commissie(61) hebben uiteengezet) dat wanneer korte, verspreide of sporadische perioden van economische activiteit over een langere periode(62) onder het begrip „ten minste één jaar” zouden vallen, dit in de praktijk zou kunnen leiden tot uitholling van het verschil tussen die bepalingen(63) en de zorgvuldige gradatie die de Uniewetgever in de verschillende onderdelen(64) van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 heeft aangebracht, hetgeen het daarin bereikte redelijke evenwicht zou ondermijnen.(65) In dat verband verlangt de door artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 verleende verhoogde bescherming – die voor een onbepaalde periode kan zijn(66) – mijns inziens een overeenkomstige bijdrage aan en verbinding met de economie van het gastland(67), die zowel blijvend als duurzaam is, in vergelijking met de minder sterke bescherming uit hoofde van artikel 7, lid 3, onder c)(68), die al kan worden genoten op basis van een economische activiteit met een duur van bijvoorbeeld twee weken(69). Omdat de temporele drempel van artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38, gelet op het arrest Tarola laag ligt(70), komt de continuïteitskwestie daarbij niet aan de orde.

33.      In dat verband zou een vervaging van het onderscheid tussen artikel 7, lid 3, onder b), en artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 de socialezekerheidsstelsels van gastlanden onredelijk kunnen belasten. Daar komt bij dat de volledige impact van die belasting niet voorzien zou zijn, aangezien mogelijk rekening zou moeten worden gehouden met perioden van beroepsactiviteit in het gastland die mogelijk over vele jaren zijn uitgespreid en werden afgewisseld met perioden van afwezigheid van de arbeidsmarkt in het gastland, en deze vervolgens leiden tot het behoud voor een onbepaalde tijd van de status van werknemer en de daaraan verbonden rechten. Ik ben derhalve van mening dat de uitdrukking „ten minste één jaar” niet alleen naar de minimale duur van de betreffende economische activiteit(71) verwijst, maar in beginsel ook naar het doorlopende karakter ervan.

34.      Hoewel de eis van een aaneengesloten periode van ten minste één jaar om de status van „werknemer” krachtens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 te kunnen behouden, in beginsel op afdoende en billijke wijze de betrokken concurrerende rechten, belangen en beginselen die zijn geïdentificeerd, met elkaar verzoent en daartussen het noodzakelijke redelijke evenwicht vindt, ben ik van mening dat tevens moet worden onderzocht of bepaalde, beperkte perioden van inactiviteit wellicht niet hoeven af te doen aan de continuïteit.(72) Dit onderzoek is nodig om te verzekeren dat het in artikel 5, lid 4, VEU verankerde evenredigheidsbeginsel ten volle wordt geëerbiedigd.

35.      Om te beginnen moet ik wijzen op wat de Commissie al heeft aangegeven, namelijk dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 weliswaar zowel ziet op de activiteit van werknemers als die van zelfstandigen, maar dat de activiteit van laatstgenoemden naar de aard ervan gekenmerkt kan worden door verschillende opdrachten waartussen zich onderbrekingen voordoen. Een uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 die één aaneengesloten periode van werkzaamheid vereist, zonder enige uitzondering, zou het voor Unieburgers moeilijker maken om zich op die bepaling te beroepen en zou niet consistent zijn met de beoogde materiële werkingssfeer ervan.(73)

36.      Wat vrijwillige afwezigheden van de arbeidsmarkt betreft, zou het overdreven formalistisch en al te streng zijn wanneer een burger van de Unie die, na een aaneengesloten periode van tien maanden in het gastland te hebben gewerkt, uit vrije wil stopt met werken (bijvoorbeeld wegens dringende familieomstandigheden), bij zijn terugkeer op de arbeidsmarkt opnieuw bij nul moet beginnen omdat de klok automatisch is teruggezet. In een dergelijke situatie zou een persoon die tien maanden achtereenvolgens heeft gewerkt en na een onderbreking van twee maanden wederom tien maanden, en dan onvrijwillig werkloos wordt, niet kunnen profiteren van de door artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 geboden bescherming. Een automatische en niet-gemitigeerde toepassing van het vereiste van een aaneengesloten en ononderbroken periode van ten minste één jaar zou bijvoorbeeld voorbijgaan aan het feit dat een Unieburger die in het gastland is komen werken (elders) nog familie‑ en andere verplichtingen kan hebben die zijn fysieke aanwezigheid vereisen.(74) Dergelijke aanspraken en verplichtingen kunnen mogelijkerwijs niet worden gehonoreerd binnen de toegestane verlofperiode in het eerste jaar van beroepsactiviteit in het gastland(75) of vanop afstand(76).

37.      Bovendien heeft het Hof reeds in 1988 erkend dat „ononderbroken loopbanen [...] zeldzamer [zijn] dan vroeger”.(77) Voorts is genoegzaam bekend(78) dat werknemers soms ervoor kiezen om korte perioden niet te werken wanneer zij van de ene beroepsactiviteit naar de andere overstappen.(79) Wanneer zij voldoen aan de overige voorwaarden van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 en zij in totaal ten minste één jaar hebben gewerkt, zij het dan met korte tussenpozen of onderbrekingen van een beperkte totale duur, zou het onnodig streng zijn om die werknemers automatisch uit te sluiten van de bij die bepaling toegekende rechten.

38.      Hieruit volgt dat de uitdrukking „ten minste één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 weliswaar in beginsel naar een aaneengesloten periode van ten minste één jaar verwijst, maar dat, gelet op het feit dat het begrip „werknemer” niet restrictief mag worden uitgelegd(80) (en de voorwaarden waaronder die status behouden kan worden dus evenmin), die continuïteit niet wordt onderbroken door korte afwezigheden van de arbeidsmarkt met een redelijke duur(81) van niet meer dan twee maanden bij een vrijwillige onderbreking, en zes maanden wanneer de onderbreking het gevolg is van onvrijwillige werkloosheid(82).

39.      Er zij op gewezen dat de periode van twee maanden van vrijwillige inactiviteit kort is in verhouding tot de periode van ten minste één jaar bedoeld in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38. De voorgestelde periode volgt naar analogie de ratio of logica die ten grondslag ligt aan artikel 16, lid 3, van richtlijn 2004/38. Dat artikel bepaalt in lid 3 onder meer dat afwezigheden met een duur van in totaal zes tot twaalf opeenvolgende maanden in bepaalde omstandigheden niet als onderbreking van een aaneengesloten verblijfperiode van vijf jaar in het gastland worden aangemerkt. De duur van de door artikel 16, lid 3, van richtlijn 2004/38 toegestane onderbreking varieert naargelang er, kort gezegd, sprake is van een vrije keuze van de Unieburger dan wel dat hij door omstandigheden werd gedwongen.

40.      Met betrekking tot de periode van zes maanden in gevallen van onvrijwillige werkloosheid, ben ik van mening dat deze passend is in het licht van de minimale periode tijdens welke de status van werknemer volgens artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 wordt behouden(83) en om het verschil tussen die bepaling en artikel 7, lid 3, onder b), van die richtlijn duidelijk te houden. Tevens weerspiegelt die periode de genuanceerde benadering van de Uniewetgever in artikel 16, lid 3, van richtlijn 2004/38 ten aanzien van de duur van de toegestane onderbreking, die afhangt van het al dan niet vrijwillige karakter ervan.(84)

41.      Bij de berekening van de in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 voorgeschreven gewerkte(85) periode van ten minste één jaar mag echter geen rekening worden gehouden met de periode(n) van de betreffende vrijwillige of onvrijwillige onderbreking(en).

42.      In antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechter ben ik derhalve van mening dat de uitdrukking „ten minste één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat deze in beginsel één aaneengesloten periode betreft. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel wordt de continuïteit van die periode niet onderbroken door korte afwezigheden van de arbeidsmarkt met een redelijke duur van niet meer dan in totaal twee maanden bij een vrijwillige onderbreking en zes maanden wanneer de onderbreking het gevolg is van onvrijwillige werkloosheid. Deze perioden van onderbreking mogen niet in aanmerking worden genomen bij de berekening van de in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 voorgeschreven gewerkte periode van ten minste één jaar.

C.      Tweede vraag

43.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het feit dat een Unieburger in aanmerking komt voor een uitkering voor werkzoekenden betekent dat hij zich in „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” in het gastland bevindt in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.

44.      Uit het prejudiciële verzoek en het dossier voor het Hof blijkt dat de verwijzende rechter eerder behoefte heeft aan uitlegging van de term „naar behoren vastgestelde (werkloosheid)” dan van de term „onvrijwillige werkloosheid” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.(86) De verwijzende rechter vraagt in wezen of het feit dat het DEASP(87) aan verzoekers voormalige echtgenote een uitkering voor werkzoekenden betaalde, door de Minister(88) moet worden aangemerkt als bewijs dat zij zich voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid bevond, of althans in die beoordeling in aanmerking genomen had moeten worden.

45.      Volgens verzoeker dient het DEASP te beslissen of de werkloosheid wel of niet onvrijwillig is, en is die beslissing vanuit het oogpunt van het Unierecht bindend voor de Minister. Door een uitkering voor werkzoekenden aan een Unieburger te verlenen verklaart het DEASP dat de betrokkene voldoet aan de criteria van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38. Subsidiair dient die beslissing zeer veel gewicht in de schaal te leggen. Indien de Minister de beslissing van het DEASP niet doorslaggevend acht, moet hij dat standpunt motiveren.

46.      De Duitse regering betoogt dat een persoon als verzoeker, die aanspraak maakt op een afgeleid verblijfsrecht op basis van door zijn voormalige echtgenote genoten rechten, zich erop kan beroepen dat zij van het DEASP een uitkering voor werkzoekenden ontving, om te bewijzen dat zij zich in een situatie van „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” bevond als bedoeld in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38. De Duitse regering haalde de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak aan, met name het gebrek aan medewerking van de zijde van de Unieburger en de weigering van de Ierse autoriteiten om verzoeker de relevante certificaten te verstrekken, waardoor hij zijn rechten op grond van richtlijn 2004/38 niet kon uitoefenen. Als het niet meer mogelijk is om vast te stellen of de werkloosheid onvrijwillig was, is dit volgens die regering uitsluitend te wijten aan de procedures van de Ierse autoriteiten, bijvoorbeeld het verzuim om de feiten vast te stellen of het verwijderen van relevante informatie uit databases. Deze situatie mag niet ten nadele komen van verzoeker.

47.      Ierland is van mening dat inschrijving als werkzoekende bij het DEASP slechts één van de voorwaarden van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 vormt, en dat een dergelijke inschrijving alleen niet volstaat en niet kan volstaan als basis voor het behoud van de status van werknemer door een Unieburger. Er is duidelijk ook een vereiste dat de werkloosheid „onvrijwillig” is. Dit aspect wordt door de Ierse autoriteiten bij de verlening van een uitkering voor werkzoekenden niet in aanmerking genomen. Bovendien rust de bewijslast om aan te tonen dat de voormalige echtgenote, de Unieburger, onvrijwillig werkloos was, te allen tijde bij verzoeker. Volgens Ierland betekent het feit dat de Unieburger van het DEASP een uitkering voor werkzoekenden ontving op zichzelf en vanuit juridisch oogpunt niet dat zij zich in Ierland in „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” bevond als bedoeld in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.

48.      Volgens de Commissie kunnen de redenen waarom een mobiele Unieburger niet langer een economische activiteit in het gastland uitoefent, relevant zijn om vast te stellen of de werkloosheid vrijwillig is of niet. Het vereiste van „onvrijwillige” werkloosheid opgelegd bij artikel 7, lid 3, onder b) en c), van richtlijn 2004/38 beperkt het behoud van de status van werknemer tot situaties waarin de beëindiging van elke economische activiteit (zij het niet per definitie de beëindiging van een specifieke baan) was te wijten aan omstandigheden buiten de wil van de mobiele Unieburger. Een andere uitlegging zou mobiele werkers in staat stellen om ook behoud van hun status als werknemer te genieten wanneer zij alle activiteit in een gastland puur uit eigen wil hebben gestaakt. Tegelijkertijd hangt het recht op de onderhavige uitkering voor werkzoekenden ervan af of de mobiele Unieburger aantoont dat hij beschikbaar is voor werk en daarnaar oprecht op zoek is, maar geen passend werk kan krijgen. Het is dan ook denkbaar dat de bevoegde autoriteiten, teneinde na te gaan of de Unieburger nog steeds recht heeft op de uitkering voor werkzoekenden, over nadere informatie zouden beschikken over de aard en omvang van de pogingen die de Unieburger heeft ondernomen om werk te vinden en de resultaten daarvan, hetgeen relevant zou zijn om de vrijwilligheid van zijn status als werkloze vast te stellen. De verwijzende rechter is echter het best geplaatst om dit na te gaan.

49.      Uit de bewoordingen van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 blijkt duidelijk dat een Unieburger die de status van werknemer of zelfstandige wil behouden aan drie afzonderlijke cumulatieve voorwaarden moet voldoen, namelijk: i) zich in een „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” bevinden, ii) na ten minste één jaar te hebben gewerkt, en iii) zich hebben ingeschreven als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening. Het cumulatieve karakter van die voorwaarden blijkt uit het gebruik van de termen „na” en „en” in die bepaling. Inschrijving als werkzoekende na ten minste één jaar te hebben gewerkt, volstaat voor een Unieburger derhalve niet om krachtens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 de status van werknemer of zelfstandige te behouden. De Unieburger moet ook voldoen aan het afzonderlijke vereiste dat hij zich in „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” bevindt.

50.      De term „naar behoren vastgestelde”’ wordt in richtlijn 2004/38 niet gedefinieerd en er wordt evenmin bepaald hoe onvrijwillige werkloosheid moet worden vastgesteld of geregistreerd. Bij ontbreken van Unieregels is het volgens het beginsel van procedurele autonomie aan de nationale rechtsorde van elke lidstaat om te regelen hoe onvrijwillige werkloosheid naar behoren moet worden vastgesteld voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, op voorwaarde dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(89)

51.      In de zaak in het hoofdgeding is alleen het doeltreffendheidsbeginsel aan de orde.

52.      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter komt het mij voor dat Regulation 6, lid 3, onder c), van de Regeling vrij verkeer, op vergelijkbare wijze als artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, slechts spreekt van „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid”, zonder concreet aan te geven hoe die vaststelling in zijn werk zou moeten gaan. Verder bevat het dossier voor het Hof geen aanwijzing dat de overige nationale wetgeving, gedelegeerde wetgeving of rechtspraak hierover uitsluitsel biedt.

53.      Belangrijker is echter dat de verwijzende rechter de wettelijke grondslag en de voorwaarden voor het verkrijgen van een uitkering voor werkzoekenden in Ierland niet heeft vermeld. Die rechter heeft met name niet uiteengezet of voor toekenning van een uitkering voor werkzoekenden door het DEASP noodzakelijk is dat die instantie heeft vastgesteld dat de betrokkene buiten zijn wil werkloos is, en zo ja hoe en in welke mate die situatie relevant kan zijn voor de beoordeling of hij voor die uitkering in aanmerking komt. Ik ben er derhalve verre van zeker dat de tweede vraag eigenlijk wel ontvankelijk is, nu de verwijzende rechter de strekking van de voor de beantwoording van die vraag relevante nationale bepalingen niet heeft uiteengezet, hetgeen wordt vereist door artikel 94, onder b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie.

54.      Mocht het Hof de tweede vraag ontvankelijk achten, dan zou ik erop willen wijzen dat volgens de Commissie de Minister voor de High Court heeft betoogd dat het DEASP bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor een uitkering voor werkzoekenden, niet onderzoekt waarom de betrokkene zijn eerdere werkkring heeft verlaten.(90) Ierland stelt in zijn opmerkingen voor het Hof ook dat de Ierse autoriteiten bij de toekenning van een uitkering voor werkzoekenden niet onderzoeken of de werkloosheid „onvrijwillig” is.

55.      Uit openbaar toegankelijke informatie, verstrekt door een wettelijk orgaan dat valt onder het Department of Social Protection (dienst voor sociale bescherming, Ierland; voorheen het DEASP), die nader dient te worden geverifieerd door de verwijzende rechter, blijkt evenwel dat een betrokkene tijdelijk (tot negen weken) niet voor een uitkering in aanmerking komt indien hij „zijn werkkring vrijwillig en zonder gegronde reden heeft verlaten” („left work voluntarily and without just cause”).(91) Hieruit volgt(92) dat het Department of Social Protection bij toekenning van een uitkering voor werkzoekenden tegenwoordig informeert(93) – of althans kan informeren – naar de redenen voor de werkloosheid, en de aanvraag tijdelijk kan afwijzen wanneer de werkloosheid vrijwillig is. De voorwaarden om in Ierland een uitkering voor werkzoekenden te verkrijgen en de term „onvrijwillige werkloosheid” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 lijken elkaar derhalve enigszins te overlappen.(94)

56.      Indien de verwijzende rechter vaststelt dat het DEASP op het relevante tijdstip over deze bevoegdheid beschikte en dat het criterium voor toekenning van een uitkering voor werkzoekenden in wezen is dat de aanvrager zich in een situatie van „onvrijwillige werkloosheid” bevindt(95), dient het feit dat een Unieburger van die instantie een uitkering voor werkzoekenden ontving, naar mijn mening door de Minister in aanmerking te worden genomen bij de beoordeling of een Unieburger de status van werknemer of zelfstandige krachtens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 kan behouden. In dat geval vormt het feit dat iemand een uitkering voor werkzoekenden ontvangt, voorlopig bewijs dat de Unieburger zich voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 in „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” bevond.(96)

57.      De Minister kan dat bewijs weerleggen door aan te tonen dat de aanvraag van de Unieburger om een uitkering voor werkzoekenden (tijdelijk) was afgewezen omdat hij vrijwillig werkloos was, of door ander relevant bewijs. Ik benadruk dat de Minister verregaand heeft gesteund op informatie die hij heeft ontvangen van het DEASP over de voormalige echtgenote van verzoeker om onder meer haar arbeidsgeschiedenis aan te tonen, alsook het ontbreken van haar status als werknemer en het feit dat zij „tussen september 2013 en september 2017” een uitkering voor werkzoekenden ontving. De Minister is derhalve in staat om informatie van het DEASP te verkrijgen teneinde het onderhavige voorlopige bewijs te weerleggen.

58.      In antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter ben ik derhalve van mening dat de omstandigheid dat een Unieburger in aanmerking komt voor een uitkering voor werkzoekenden voorlopig bewijs vormt dat deze Unieburger zich in „naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid” bevond, indien een aanvrager voor die uitkering in aanmerking komt op voorwaarde dat hij werkloos is door redenen buiten zijn wil, en de nationale autoriteit die voor de toekenning van de uitkering bevoegd is, inlichtingen inwint of kan inwinnen over de redenen waarom de aanvrager werkloos is.

VI.    Conclusie

59.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste en de tweede prejudiciële vraag van de Court of Appeal te beantwoorden als volgt:

„Artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,

moet aldus worden uitgelegd dat

–        de uitdrukking ‚ten minste één jaar’ in die bepaling in beginsel verwijst naar één aaneengesloten periode. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel wordt de continuïteit van die periode niet onderbroken door korte afwezigheden van de arbeidsmarkt met een redelijke duur van niet meer dan in totaal twee maanden bij een vrijwillige onderbreking en zes maanden wanneer de onderbreking het gevolg is van onvrijwillige werkloosheid. Deze perioden van onderbreking mogen niet in aanmerking worden genomen bij de berekening van de in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 voorgeschreven gewerkte periode van ten minste één jaar;

–        de omstandigheid dat een Unieburger in aanmerking komt voor een uitkering voor werkzoekenden voorlopig bewijs vormt dat deze Unieburger zich in ‚naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid’ bevond, indien een aanvrager voor die uitkering in aanmerking komt op voorwaarde dat hij werkloos is door redenen buiten zijn wil, en de nationale autoriteit die voor de toekenning van de uitkering bevoegd is, inlichtingen inwint of kan inwinnen over de redenen waarom de aanvrager werkloos is.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

2      Het verzoek werd op 9 juli 2024 door de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) bij de griffie van het Hof ingediend.

3      Verzoeker en zijn voormalige echtgenote zijn in juli 2014 gescheiden.

4      Als werknemer of zelfstandige.

5      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).

6      Https://www.irishstatutebook.ie/eli/2015/si/548/made/en/print.

7      Zoals aangegeven op de desbetreffende aanvraagformulieren.

8      Beide keren enige tijd nadat de aanvraag was ingediend.

9      Ierland heeft in zijn schriftelijke opmerkingen aangegeven dat Regulation 10, lid 2, van de Regeling vrij verkeer uitvoering geeft aan artikel 13, lid 2, van richtlijn 2004/38.

10      Verzoeker werd in de afwijzingsbrief medegedeeld dat „uit informatie van het [DEASP] waarover de Minister beschikt, [blijkt] dat de burger van de Unie in de periode van 13 september 2013 tot en met 23 september 2017 haar rechten niet overeenkomstig Regulation 6, lid 3, van de Regeling vrij verkeer uitoefende door middel van arbeid in loondienst of als zelfstandige, het volgen van een studie, onvrijwillige werkloosheid of het bezit van voldoende bestaansmiddelen”. Volgens het dossier van het bestreden besluit heeft een medewerker van de Union Treaty Rights Division (afdeling Rechten krachtens de Unieverdragen) besloten dat de aanvraag van verzoeker moest worden afgewezen met de motivering dat „uit informatie van het DEASP [...] blijkt dat de burger van de Unie haar [rechten uit hoofde van de Unieverdragen] in deze staat niet uitoefende door middel van arbeid in loondienst op het tijdstip van de inleiding van de echtscheidingsprocedure in [...] juni 2014[;] zij was hier woonachtig, maar ontving van 13 september 2013 tot 23 september 2017 een uitkering voor werkzoekenden”.

11      De zaak werd behandeld door een medewerker, die in het hoofdgeding bij de Ierse rechter tevens optreedt namens de Minister.

12      Zie de overwegingen 1‑4 van richtlijn 2004/38.

13      Arrest van 11 april 2019, Tarola  (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Tarola”). Het Hof heeft benadrukt dat volgens de duidelijke bewoordingen van de artikelen 20 en 21 VWEU het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor Unieburgers en hun familieleden niet onvoorwaardelijk is, maar gebonden aan de beperkingen en voorwaarden die in het VWEU en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. De Uniewetgever heeft die beperkingen en voorwaarden geregeld bij richtlijn 2004/38 [arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

14      Volgens artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2004/38 is een „echtgenoot” een „familielid”.

15      Ik zal dit aanduiden als het gastland.

16      Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 omschrijft de „begunstigden” van de door de richtlijn verleende rechten als „iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen”. De doelstelling en de rechtvaardiging van de aan familieleden toegekende rechten berusten op de vaststelling dat het niet erkennen van dergelijke rechten het recht van vrij verkeer van de burger van de Unie kan aantasten, doordat hij ervan kan worden weerhouden van zijn recht van binnenkomst en verblijf in het gastland gebruik te maken (arrest van 16 juli 2015, Singh e.a., C‑218/14, EU:C:2015:476, punt 50; hierna: „arrest  Singh”).

17      Artikel 6 van richtlijn 2004/38 spreekt van een verblijfsrecht in het gastland van maximaal drie maanden voor burgers van de Unie en hun familieleden.

18      Zie tevens artikel 17 van richtlijn 2004/38 inzake uitzonderingen voor personen die hun werkzaamheid in het gastland hebben gestaakt en hun familieleden. Artikel 21 van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[v]oor de toepassing van deze richtlijn [...] het ononderbroken karakter van het verblijf [kan] worden aangetoond met alle in het gastland gebruikelijke bewijsmiddelen”.

19      Zie het arrest Tarola, punt 24.

20      Arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die voorwaarde berust op het idee dat de uitoefening van het verblijfsrecht van burgers van de Unie ondergeschikt kan worden gemaakt aan de legitieme belangen van de lidstaten, zoals de bescherming van hun algemene middelen (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 55). Er zij op gewezen dat volgens vaste rechtspraak de Unieburger weliswaar over voldoende bestaansmiddelen dient te beschikken, maar dat het Unierecht geen enkel vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van die middelen. Deze kunnen onder meer ter beschikking zijn gesteld door een derdelander met wie de Unieburger is gehuwd (zie in die zin het arrest Singh, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      Zoals de Commissie heeft opgemerkt, noemt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 een aantal verschillende rechtsgrondslagen op grond waarvan een Unieburger recht heeft om langer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven. Aangezien die grondslag in de loop der tijd kan veranderen, kan een Unieburger een aantal perioden van rechtmatig verblijf op basis van de verschillende in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 neergelegde grondslagen combineren.

22      En diens familieleden.

23      Zie in die zin arrest van 21 december 2023, Chief Appeals Officer e.a. (C‑488/21, EU:C:2023:1013, punt 59).

24      De afgeleide aard van deze rechten van familieleden is een afspiegeling van de primaire doelstelling van deze rechten in het kader van richtlijn 2004/38, namelijk het vrije verkeer van de Unieburgers vergemakkelijken [zie arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punten 74 en 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

25      Het Hof heeft geoordeeld dat die omstandigheden niet uitputtend zijn opgesomd in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 (zie het arrest Tarola, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 19 juni 2014, Saint Prix  (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punten 31 en 38). In de punten 28, 40 en 41 van het laatste arrest oordeelde het Hof dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 niet uitdrukkelijk het geval omvat van een vrouw die in een bijzondere situatie verkeert vanwege de fysieke ongemakken die zij ondervindt in een gevorderd stadium van haar zwangerschap en in de periode onmiddellijk na de bevalling. Het feit dat een vrouw door die ongemakken wordt genoopt haar activiteiten in loondienst te staken gedurende de tijd die nodig is voor haar herstel, ontneemt haar in beginsel niet de status van „werknemer” in de zin van artikel 45 VWEU. Het feit dat zij gedurende enkele maanden niet daadwerkelijk aan de arbeidsmarkt van het gastland heeft deelgenomen, betekent niet dat zij gedurende die periode niet langer tot die markt behoorde, mits zij binnen een redelijke termijn na de bevalling haar werk weer opvat of ander werk vindt. Zie ook arrest van 19 september 2019, Dakneviciute (C‑544/18, EU:C:2019:761, punt 41), dat is gebaseerd op artikel 49 VWEU.

26      Zie het arrest Tarola, punt 43.

27      Zie artikel 7, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/38.

28      Zie artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38. De betrokkene moet zich bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening inschrijven als werkzoekende.

29      Zie artikel 7, lid 3, onder d), van richtlijn 2004/38.

30      Arrest van 20 december 2017, Gusa  (C‑442/16, EU:C:2017:1004, punt 45).

31      Zie het arrest Tarola, punten 46, 48 en 49.

32      Zie bijvoorbeeld de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2004/38.

33      Artikel 13, lid 2, van richtlijn 2004/38 vormt derhalve een afwijking van het beginsel dat de familieleden van een Unieburger aan die richtlijn geen autonoom verblijfsrecht maar een afgeleid recht ontlenen [arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 34].

34      Arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld) (C‑930/19, EU:C:2021:657, punten 61 en 62).

35      Het Hof heeft geoordeeld dat, volgens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38, de Unieburger die echtgenoot van een derdelander is, tot de datum van aanvang van de echtscheidingsprocedure in het gastland moet verblijven, opdat die derdelander recht heeft op het behoud van zijn verblijfsrecht in die lidstaat op grond van artikel 13, lid 2, van die richtlijn (arrest Singh, punt 66). In gevallen van huiselijk geweld heeft het Hof deze vereisten aangepast en versoepeld [arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 43]. Mijns inziens is artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 eveneens relevant.

36      Het prejudiciële verzoek bevat een aantal verwijzingen naar het feit dat de voormalige echtgenote van verzoeker een uitkering voor werkzoekenden, „sociale bijstand” en kinderbijslag ontving. Wanneer zij deze uitkeringen precies heeft ontvangen en in hoeverre deze, afgezien van de uitkering voor werkzoekenden, relevant zijn, is niet geheel duidelijk. In het prejudiciële verzoek wordt bovendien kort verwezen naar perioden na de aanvang van de echtscheidingsprocedure waarin de Unieburger in Ierland heeft gewerkt. Hier moge de opmerking volstaan dat volgens artikel 13, lid 2, onder a), alleen perioden voorafgaand aan de aanvang van de echtscheidingsprocedure relevant zijn.

37      Zie arrest van 11 november 2014, Dano  (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punt 71), waarin wordt verwezen naar artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38. Mijns inziens volgt uit het arrest Tarola, punten 51 en 52, dat de in overweging 10 van die richtlijn geformuleerde bedenkingen verwijzen naar artikel 7 daarvan in zijn geheel.

38      In herinnering dient te worden gebracht dat artikel 45, lid 2, VWEU bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Deze bepaling is op het specifieke gebied van de toekenning van sociale voordelen nader uitgewerkt in artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1). Het Hof heeft verklaard dat de doelstelling om een onredelijke financiële last voor de gastlidstaat te voorkomen geen ongelijke behandeling tussen migrerende werknemers – als gedefinieerd in artikel 2 van richtlijn 2004/38 – en nationale werknemers kan rechtvaardigen wanneer het gaat om de verlening van sociale bijstand [arrest van 21 december 2023, Chief Appeals Officer e.a. (C‑488/21, EU:C:2023:1013, punten 49 en 71]. Daarentegen heeft het Hof geoordeeld dat een lidstaat mag weigeren sociale bijstand te verlenen aan economisch niet-actieve burgers van de Unie die hun recht van vrij verkeer uitoefenen en die niet over voldoende bestaansmiddelen beschikken om in aanmerking te komen voor een verblijfsrecht krachtens deze richtlijn (arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof heeft dus in de context van onder meer artikel 7 van richtlijn 2004/38 een duidelijk onderscheid gemaakt tussen werknemers en economisch niet-actieve Unieburgers.

39      Ik zal beide onderdelen tezamen bespreken.

40      Hoewel de vraag alleen verwijst naar de uitdrukking „één jaar”, is mijns inziens in de context van de onderhavige procedure en in het licht van de tekst van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 uitlegging van de uitdrukking „ten minste één jaar” meer op zijn plaats.

41      De – evenmin gedefinieerde – termen „minder dan één jaar” en „in de eerste twaalf maanden” in artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 zijn als zodanig niet verhelderend voor de vraag of de in artikel 7, lid 3, onder b), van de richtlijn bedoelde periode wel of niet aaneengesloten dient te zijn.

42      Voorts is mij niet bekend dat deze vraag ooit aan de orde is gekomen in de rechtspraak van het Hof. In zijn arrest van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 59), heeft het Hof de vraag beantwoord of het cumulatieve effect van meerdere korte verblijfperioden in het gastland een afgeleid verblijfsrecht in het leven kunnen roepen voor een derdelander die een familielid van een Unieburger is, wanneer die burger terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft, en geoordeeld dat alleen een verblijf dat aan de in leden 1 en 2 van artikel 7 of artikel 16 van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden voldoet, een dergelijk verblijfsrecht doet ontstaan. In dit verband vallen verblijven van korte duur, zoals weekends of vakanties in een andere lidstaat dan die waarvan die burger de nationaliteit bezit, zelfs samengenomen, onder artikel 6 van richtlijn 2004/38 en voldoen zij niet aan die voorwaarden. Gezien het lange verblijf in Ierland van de Unieburger in het hoofdgeding, is artikel 6 van richtlijn 2004/38 niet relevant.

43      Opgemerkt zij dat de overeenkomstige termen die in de verschillende taalversies van de betrokken bepaling worden gebruikt, dezelfde betekenis hebben als die welke in de Engelstalige versie („for more than one year”) worden gebruikt. Die verschillende taalversies verwijzen dus niet naar één enkele aaneengesloten of ononderbroken periode. Evenmin bepalen de verschillende taalversies dat de periode van één jaar bereikt kan worden door een of meer kortere perioden bij elkaar op te tellen. Zo gebruikt de Franse taalversie bijvoorbeeld „pendant plus d’un an”, de Spaanse taalversie „durante más de un año”, de Portugese taalversie „durante mais de um ano”, de Italiaanse taalversie „per oltre un anno”, de Griekse taalversie „άνω του ενός έτους”, de Duitse taalversie „nach mehr als einjähriger”, de Bulgaarse taalversie „повече от една година”, de Litouwse taalversie „daugiau kaip vienerius metus”, de Letse taalversie „ilgāk nekā vienu gadu”, de Estse taalversie „üle ühe aasta”, de Tsjechische taalversie „více než jeden rok” en de Roemeense taalversie „perioadă de peste un an”.

44      Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33) dat overgangsbepalingen bevat betreffende het vrije verkeer van personen en met name verwijst naar de toegang van Poolse onderdanen tot de arbeidsmarkt van de „huidige lidstaten” voor „een ononderbroken periode van twaalf maanden of langer” (cursivering van mij). In het arrest van 13 september 2018, Prefeta (C‑618/16, EU:C:2018:719, punt 55), heeft het Hof geoordeeld dat die bepaling het Verenigd Koninkrijk toestond om gedurende een overgangsperiode een Poolse onderdaan uit te sluiten van de voordelen van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 wanneer die persoon niet voldeed aan de in de nationale wetgeving gestelde voorwaarde dat hij gedurende een ononderbroken aangemelde periode van twaalf maanden legaal op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk moet hebben gewerkt. Het Hof heeft de formulering „ten minste één jaar” in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 evenwel niet uitgelegd of aangemerkt als gelijkwaardig aan de formulering „een ononderbroken periode van twaalf maanden of langer”. Zie ook artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), dat luidt als volgt: „De lidstaten kennen de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.” (Cursivering van mij).

45      Cursivering van mij.

46      Die bepaling staat in bepaalde gevallen langere afwezigheden toe. Zie het analoge artikel 4, lid 3, van richtlijn 2003/109, dat het volgende bepaalt: „De perioden van afwezigheid van het grondgebied van de betrokken lidstaat vormen geen onderbreking van het in lid 1 bedoelde verblijf en tellen mee bij de berekening van de duur van dat verblijf, indien zij minder dan zes achtereenvolgende maanden duren en binnen de in lid 1 bedoelde periode niet langer zijn dan in totaal tien maanden.”

47      Ook de Duitse regering is van mening dat met de uitdrukking „één jaar” in het dagelijkse taalgebruik een „periode bestaande uit één aaneengesloten jaar” wordt bedoeld.

48      Zie het arrest Tarola, punt 37. Zie naar analogie arrest van 30 januari 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49      Volgens de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 is het duurzaam verblijfsrecht, dat Unieburgers verwerven na gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland te hebben verbleven, „niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III”. Dat recht is derhalve met name niet onderworpen aan de in artikel 7, lid 1, onder b), van die richtlijn vervatte voorwaarden dat die personen voor zichzelf en hun familieleden beschikken over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt (arrest van 10 maart 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Verzekering die de ziektekosten volledig dekt) (C‑247/20, EU:C:2022:177, punt 54).

50      En bijgevolg ook dezelfde toegang tot sociale bijstand als de onderdanen van het gastland, evenwel onverminderd artikel 7, lid 3, onder c), en artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38.

51      Arrest van 13 september 2018, Prefeta (C‑618/16, EU:C:2018:719, punten 37 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52      Terwijl richtlijn 2004/38 het recht van burgers van de Unie en hun familieleden regelt om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, mag de centrale en bevoorrechte positie van werknemers – of economisch actieve personen – binnen het raamwerk van die richtlijn, en met name artikel 7 daarvan, niet worden onderschat (zie arrest van 11 november 2014, Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punten 73‑78).

53      Zie het arrest Tarola, punt 50. Zie ook overweging 10 van richtlijn 2004/38.

54      Volgens dat beginsel, dat de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie beheerst, moet dat optreden geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen en niet verder gaan dan daarvoor nodig is (arrest van 24 februari 2022, Viva Telecom Bulgaria, C‑257/20, EU:C:2022:125, punt 112).

55      Deze evenwichtsoefening wordt soms aangeduid als evenredigheid stricto sensu. „Teneinde te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel moeten de vastgestelde maatregelen geschikt zijn om de nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken; zij mogen niet verder gaan dan noodzakelijk is om ze te bereiken (wanneer er meerdere maatregelen mogelijk zijn, moet de minst belastende worden gekozen), en de veroorzaakte nadelen mogen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doeleinden (intern evenwicht, of evenredigheid stricto sensu).” (Conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:194, punt 45).

56      Zie punt 30 van de onderhavige conclusie en het arrest Tarola, punt 43.

57      Zie het arrest Tarola, punt 43. Een Unieburger die als werknemer of zelfstandige in het gastland actief is geweest, behoudt volgens artikel 7, lid 3, onder b), van de richtlijn zijn status van werknemer voor onbepaalde tijd wanneer hij als werknemer of zelfstandige „ten minste één jaar” in het gastland heeft gewerkt voordat hij onvrijwillig werkloos werd. Een Unieburger die korter dan één jaar als werknemer of zelfstandige in het gastland actief is geweest, behoudt volgens artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 zijn status van werknemer daarentegen slechts voor een periode die door de lidstaat wordt vastgesteld, en niet minder dan zes maanden mag bedragen.

58      Oftewel buiten zijn wil om (arrest van 20 december 2017, Gusa, C‑442/16, EU:C:2017:1004, punten 31 en 45, en het arrest Tarola, punten 46, 48 en 49).

59      De Duitse regering meent dat een dergelijke uitlegging zou betekenen dat in het gastland gewerkte perioden die decennia geleden hebben plaatsgevonden, bijvoorbeeld als seizoensarbeider, in aanmerking kunnen worden genomen voor de verlening van een onbeperkt verblijfsrecht krachtens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, zelfs indien de betrokkene er in het recente verleden slechts één maand heeft gewerkt.

60      Ierland acht de suggestie ongegrond dat volgens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 verschillende korte perioden van activiteit over een periode van vier of vijf jaar bij elkaar opgeteld zouden moeten worden, aangezien tussen die korte gewerkte perioden, volgens artikel 7, lid 3, onder c), van die richtlijn, een betrokkene de status van werknemer feitelijk al verloren kan hebben na een werkloosheidsperiode van ten minste zes maanden. „De suggestie dat men achteraf gezien, na een paar jaar met korte perioden van tijdelijk werk (elk van een maand of twee) en langdurige perioden van werkloosheid alsnog geacht kan worden de fundamentele status van werknemer – met alle daaraan verbonden rechten en voordelen – te hebben behouden, ontbeert elke grond.” Ierland stelt voorts dat het „volstrekt onduidelijk is over welk tijdvak men korte gewerkte perioden zou kunnen opstapelen om deze aan te merken als de door de Uniewetgeving voorgeschreven periode van één jaar. Zou het gaan om vier of vijf jaar, zoals in de onderhavige zaak wordt aangevoerd, of kunnen het tien of vijftien jaar zijn?’

61      Volgens de Commissie berust het recht op het behoud van de status van „werknemer” voor onbepaalde tijd krachtens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 op de aanname dat een mobiele Unieburger, die voor een periode van meer dan één jaar economisch actief is geweest, als stabiel deelnemer aan de arbeidsmarkt heeft bijgedragen en voldoende met de arbeidsmarkt bekend is om binnen een redelijke periode weer te gaan werken en om weer economisch aan het gastland, waaronder het socialezekerheidsstelsel daarvan, bij te gaan dragen.

62      Van in totaal ten minste één jaar.

63      Met name wanneer een onderbreking langer duurt dan de in artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 neergelegde minimale beschermingsperiode van zes maanden.

64      Met name artikel 7, lid 3, onder b) en c), van richtlijn 2004/38.

65      In punt 48 van het arrest Tarola heeft het Hof aangegeven dat artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2004/38 van toepassing is „in alle situaties waarin een werknemer om redenen buiten zijn wil gedwongen is om zijn activiteit in het gastland te beëindigen voor een jaar voorbij is” (cursivering van mij). Mijns inziens volgt hieruit dat artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 verwijst naar één enkele, aaneengesloten periode van ten minste één jaar. Het element van continuïteit komt duidelijker naar voren in de Franse taalversie van het arrest, waarin sprake is van „avant l’échéance d’une année”.

66      Mits aan de overige in die bepaling opgenomen voorwaarden is voldaan.

67      Door het betalen van belasting en sociale premies (zie voor een analoge redenering arrest van 21 december 2023, Chief Appeals Officer e.a., C‑488/21, EU:C:2023:1013, punt 71).

68      Het gebruik van de termen „minder dan één jaar” of „in de eerste twaalf maanden” in artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 geeft gewicht aan de uitlegging dat de periode van één jaar bedoeld in die bepaling, en daarmee logischerwijs ook in artikel 7, lid 3, onder b), één enkel, cruciaal „blok”, dus een aaneengesloten periode, is.

69      Zie het arrest Tarola, punt 54. Zie naar analogie arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze  (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344, punt 30), waarin het Hof oordeelde dat ondanks de korte duur van de beroepsactiviteit niet kon worden uitgesloten dat de betrokkene werknemer was in de zin van artikel 45 VWEU.

70      In die zaak: twee weken.

71      Arrest van 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punt 60).

72      Zie naar analogie artikel 16, lid 3, van richtlijn 2004/38.

73      Zie naar analogie de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Tarola (C‑483/17, EU:C:2018:919, punten 45‑49).

74      Zulke aangelegenheden zullen zich wellicht vooral voordoen tijdens het eerste jaar waarin de Unieburger zijn recht van vrij verkeer uitoefent.

75      Met name aangezien het recht om verlof op te nemen in het eerste werkjaar in bepaalde lidstaten uiterst beperkt kan zijn omdat de werknemer eerst gedurende een minimumperiode in dienst moet zijn geweest.

76      Niettegenstaande verbeteringen in moderne communicatie‑ en vervoermiddelen. Bepaalde bureaucratische kwesties kunnen alleen worden opgelost wanneer de werknemer ter plekke is.

77      Arrest van 21 juni 1988,  Lair (39/86, EU:C:1988:322, punt 38).

78      Zie bijvoorbeeld het nieuwsartikel van Eurostat van 16 februari 2023, getiteld „3.5 million job leavers in Q3 2022 in EU” en beschikbaar op https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20230216‑2. Het artikel verwijst naar de toename van personen in de leeftijdscategorie van 25 tot 54 jaar die in het derde kwartaal van 2022 hun baan opgaven, in vergelijking met dezelfde periode in 2021, onder meer om persoonlijke redenen, zoals de behoefte aan meer vrije tijd, reizen of verandering van woonplaats.

79      Dit verschijnsel wordt soms aangeduid als een „jobbymoon”. Voor een beschouwing over het veranderen van loopbaanpaden en het verschijnsel van „jobcrafting” en de „verpixelde markt”, zie Bersin, J., „The Labor Market Has Totally Changed: Are You Really Ready?”, 31 maart 2024, bijgewerkt op 6 april 2024, beschikbaar op https://joshbersin.com/2024/03/the-needs-of-employees-have-totally-changed-are-you-really-ready/. Zie ook https://www.shrm.org/mena/executive-network/insights/people-strategy/pixelated-workforce-arrived-ready.

80      Arrest van 21 februari 2013, N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, punt 39). „Dit begrip moet namelijk ruim worden uitgelegd, aangezien het de werkingssfeer van een in het VWEU neergelegde fundamentele vrijheid bepaalt.” [Conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak G. M. A. (Werkzoekende), C‑710/19, EU:C:2020:739, punt 37].

81      In verhouding tot de periode van één jaar bedoeld in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.

82      In die situaties, waarin de in het gastland gewerkte periode „minder dan één jaar” of „twaalf maanden” bedraagt, geniet de Unieburger de bescherming van artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 onder de daarin neergelegde voorwaarden. Benadrukt moet worden dat een Unieburger de status van werknemer weliswaar voor een periode van minstens zes maanden behoudt en dan zowel een verblijfsrecht als een recht op gelijke behandeling geniet, maar dat deze status niet gelijkstaat aan die van werknemer of zelfstandige in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, en dat de periode van onvrijwillige werkloosheid niet in aanmerking kan worden genomen bij de berekening van de voorgeschreven periode van ten minste één jaar waarin een persoon werknemer of zelfstandige was.

83      Namelijk zes maanden.

84      Een dergelijke uitlegging stemt ook overeen met de belangrijkste doelstelling van richtlijn 2004/38, die ik reeds aanhaalde in punt 16 van de onderhavige conclusie, te weten het versterken van het recht van vrij verkeer en verblijf van alle Unieburgers, alsmede met de specifiek door artikel 7, lid 3, daarvan nagestreefde doelstelling, te weten om door het behoud van de status van werknemer, het verblijfsrecht van personen veilig te stellen wanneer hun beroepsactiviteit werd beëindigd door afwezigheid van hun werk wegens omstandigheden buiten hun wil (zie het arrest Tarola, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

85      Ik benadruk deze term om te onderstrepen dat artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 de uitdrukking „na [...] te hebben gewerkt” gebruikt. Mijns inziens vereist deze term dus dat de betrokkene daadwerkelijk werkzaam is en niet enkel de status van werknemer geniet.

86      In dat verband zijn, zoals gezegd, die begrippen uitgelegd door het Hof (zie arrest van 20 december 2017, Gusa, C‑442/16, EU:C:2017:1004, punten 31 en 45). Zie naar analogie het arrest Tarola, punten 46, 48 en 49.

87      De instantie die naar Iers recht bevoegd is voor de betaling van de uitkering voor werkzoekenden.

88      De instantie die naar Iers recht bevoegd is voor de verlening van verblijfsvergunningen.

89      Arrest van 27 juni 2018, Diallo  (C‑246/17, EU:C:2018:499, punten 45 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

90      De Commissie verwees naar de uitspraak van rechter Phelan J. van de High Court in de zaak I.T. tegen Minister for Justice ([2023] IEHC 40, punt 72).

91      Zie in die zin https://www.citizensinformation.ie/en/social-welfare/unemployed-people/jobseekers-allowance/. De Citizen Information Board is het wettelijke lichaam dat de verstrekking van informatie, advies en belangenbehartiging over een breed scala openbare en sociale diensten ondersteunt, alsook de burger-informatiewebsite „citizensinformation.ie” verzorgt. De Board valt onder het Department of Social Protection (voorheen het DEASP).

92      Nader vast te stellen door de verwijzende rechter.

93      Het is aan de verwijzende rechter om te beoordelen of die regels en voorwaarden ook van kracht waren op het in het hoofdgeding relevante tijdstip.

94      In hoeverre dit inderdaad het geval is, hangt af van de regels en voorwaarden voor toekenning van een uitkering voor werkzoekenden, en daarmee wellicht van de betekenis van de woorden „leaving work voluntarily and without just cause” (vrije vertaling: „zijn werkkring vrijwillig en zonder gegronde reden verlaten”).

95      Overeenkomstig artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.

96      Dienaangaande en zoals gezegd beoogt richtlijn 2004/38 de uitoefening van het door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan de burgers van de Unie toegekende recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, te vergemakkelijken en te versterken.