I.

Uvod

1.

Zahtjev za prethodnu odluku ( 2 ) upućen je u okviru žalbenog postupka između Ministera for Justice (Irska) (u daljnjem tekstu: ministar) i osobe I. T. (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), koji nije državljanin države EGP‑a te je bivši bračni drug građanke Unije ( 3 ), u vezi s odbijanjem ministra da podnositelju zahtjeva dopusti zadržavanje njegove boravišne iskaznice, što bi mu omogućilo da na neograničeno vrijeme ostane u Irskoj. Podnositelj zahtjeva bio je obaviješten, među ostalim, da je njegovo pravo boravka ovisilo o činjenici da je njegova bivša supruga nastavila ostvarivati prava koja ima na temelju UEU‑a u Irskoj i da nije podnio dokaz o njezinoj aktivnosti ( 4 ) u toj državi članici u trenutku pokretanja postupka razvoda.

2.

U svojem zahtjevu za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev želi doznati zahtijeva li se pojmom „godinu dana” iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38/EZ ( 5 ) da predmetna godina bude jedno neprekidno razdoblje ili se kraća razdoblja zaposlenosti raspoređena tijekom više godina mogu zbrajati kako bi činila razdoblje od godinu dana. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita znači li činjenica da je bivša supruga podnositelja zahtjeva primala naknadu za tražitelje zaposlenja u Irskoj to da je bila „propisno evidentirana kao nesvojevoljno nezaposlena” u skladu s tom odredbom. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev želi znati je li i, ako jest, pod kojim uvjetima, ministar dužan podnositelju zahtjeva staviti na raspolaganje spis na koji se poziva kako bi odbio njegov zahtjev za stalni boravak i u kojem se, među ostalim, izlaže povijest zaposlenja ili socijalne pomoći njegove bivše supruge.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

3.

Članak 7. Direktive 2004/38, naslovljen „Pravo [boravka] dulj[e] od tri mjeseca”, određuje:

4.

Člankom 13. navedene direktive, naslovljenim „Zadržavanje prava [boravka] članova obitelji u slučaju razvoda braka, poništenja braka ili prestanka registriranog partnerstva”, propisuje se:

5.

Članak 14. te direktive, naslovljen „Zadržavanje prava [boravka]”, glasi:

B.

Irsko pravo

6.

S. I. No 548/2015 – European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 ( 6 ) (Uredba o Europskim zajednicama iz 2015. (slobodno kretanje osoba) (S. I. br. 548/2015)) (u daljnjem tekstu: Uredba) prenio je u irsko pravo Direktivu 2004/38. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ne postoji bitna razlika između članka 6. stavka 3. točke (c) Uredbe i članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38.

III.

Glavni postupak i prethodna pitanja

7.

Podnositelj zahtjeva nije državljanin države EGP‑a. U Irsku je ušao u listopadu 2002. na temelju vize u svrhu studiranja. Podnositelj zahtjeva u srpnju 2009. sklopio je brak s građankom Unije u Irskoj te je podnio zahtjev za dozvolu boravka u toj zemlji na temelju Direktive 2004/38 i Uredbe, temeljeći svoj zahtjev na činjenici da je bračni drug građanke Unije. Taj je zahtjev odbijen u veljači 2010. Podnositelj zahtjeva podnio je 17. srpnja 2011. novi zahtjev, koji je odbijen 9. veljače 2012. U obama slučajevima razlog odbijanja bio je taj što su provjere kod poslodavca građanke Unije ( 7 ) pokazale da ona, u trenutku razmatranja zahtjeva ( 8 ), više nije bila zaposlena kod poslodavca navedenog u zahtjevu. Podnositelj zahtjeva podnio je u ožujku 2013. treći zahtjev za dozvolu boravka u Irskoj. Tom je prilikom dozvola boravka izdana na razdoblje od pet godina do rujna 2018. U lipnju 2014., dakle nakon izdavanja te dozvole, pokrenut je postupak razvoda između podnositelja zahtjeva i njegove supruge. Akt o razvodu donesen je u srpnju 2014. u zemlji podrijetla građanina Unije. Do tog je dana brak postojao već pet godina.

8.

Dozvola boravka podnositelja zahtjeva u Irskoj nije bila opozvana nakon razvoda te je on nastavio raditi u Irskoj. Njegova bivša supruga nastavila je boraviti u Irskoj (iako s mogućim razdobljima odsutnosti prilikom povrataka u svoju zemlju podrijetla).

9.

U kolovozu 2018. podnositelj zahtjeva zatražio je zadržavanje svoje dozvole boravka u osobnom svojstvu na temelju članka 10. stavka 2. Uredbe ( 9 ), kojim se predviđa zadržavanje prava boravka u slučaju razvoda u određenim okolnostima u kojima je brak trajao najmanje tri godine, od čega najmanje godinu dana u Irskoj. Taj je zahtjev odbijen u listopadu 2019. uz obrazloženje da podnositelj zahtjeva nije podnio dokaz o zaposlenju svoje bivše supruge u Irskoj ni o posjedovanju dostatnih sredstava u trenutku pokretanja postupka razvoda ( 10 ).

10.

Podnositelj zahtjeva podnio je 17. listopada 2019. zahtjev za preispitivanje odluke o odbijanju i zatražio presliku informacija zaprimljenih od Departmenta of Employment Affairs and Social Protection (Ministarstvo rada i socijalne zaštite, u daljnjem tekstu: DEASP). Podnositelj zahtjeva naveo je da njegova bivša supruga i on nisu ostali u kontaktu, nego su joj njegovi odvjetnici pisali tražeći da im pomogne pružiti pojedinosti o njezinim aktivnostima u Irskoj tijekom razdoblja na koja je uputio ministar i ponovno izražavajući uvjerenje da je barem dio tog razdoblja primala socijalnu pomoć. Podnositelj zahtjeva tvrdio je da bez pomoći i suradnje svoje bivše supruge nije mogao provjeriti je li ona tijekom tog razdoblja primala socijalnu pomoć.

11.

Ministar je 22. studenoga 2021. donio konačnu odluku kojom je potvrdio odluku o odbijanju ( 11 ). Ta se odluka temeljila na nepostojanju informacija u spisu o okolnostima odlaska građanke Unije s prethodnog radnog mjesta i, posljedično, o tome je li taj odlazak bio svojevoljan. Osim toga, ništa iz spisa ne upućuje na to da je bila zaposlena dulje od godinu dana ili da je sklopila ugovor na određeno vrijeme u trajanju kraćem od godinu dana prije prijave u DEASP. Ministrovo stajalište temeljilo se na zaposlenju građanke Unije u trajanju od 37 tjedana u 2013. i dvaju tjedana u 2014. U skladu s odlukom o odbijanju, građanka Unije „nije ostvarivala svoja prava na temelju UEU‑a kroz nesvojevoljnu nezaposlenost u 2014. godini, odnosno godini u kojoj je postupak radi razvoda braka pokrenut i završen[,] jer razdoblju njezine nezaposlenosti nije prethodilo dvanaest mjeseci rada.” U konačnoj se odluci navodi i da, iako se priznaje da je građanka Unije 2014. primala socijalne naknade, ministra ne obvezuje nijedno DEASP‑ovo utvrđenje te daljnja isplata socijalne pomoći građanki Unije nije odlučujuća za pitanja prava na temelju UEU‑a o kojima odlučuje ministar.

12.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, iz zapisnika o ministrovoj odluci ne proizlazi da se u obzir uzelo pitanje je li građanka Unije možda radila dulje od godinu dana tijekom svojeg boravka u Irskoj prije rujna 2013., kada je prvi put primila naknadu za tražitelje zaposlenja. Ta prethodna razdoblja aktivnosti nisu uzeta u obzir kako bi se utvrdilo je li građanka Unije u Irskoj ostvarivala prava koja su dodijeljena Ugovorom o EU‑u na dan pokretanja postupka razvoda braka.

13.

Podnositelj zahtjeva pokrenuo je sudsko preispitivanje ministrove odluke pred High Courtom (Visoki sud, Irska). Presudom od 1. veljače 2023. High Court (Visoki sud) poništio je tu odluku. Taj je sud naveo da se ministar usredotočio na profesionalnu situaciju građanke Unije tijekom razdoblja koje je neposredno prethodilo njezinu zahtjevu za naknadu za tražitelje zaposlenja i na razdoblje od 12 mjeseci prije pokretanja postupka za razvod braka. S druge strane, ministar nije uzeo u obzir status u pogledu zaposlenja ili boravka građanke Unije tijekom razdoblja od 2009. do 2012., unatoč pozivanju podnositelja zahtjeva na taj status. High Court (Visoki sud) presudio je da ni članak 7. stavak 3. točka (b) Direktive 2004/38 ni članak 6. stavak 3. točka (c) podtočka ii. Uredbe ne uvjetuju zadržavanje statusa radnika time da radnik iz Unije dokaže da je ostvario 12 mjeseci zaposlenja neprekidno i neposredno prije nego što se prijavio kao nesvojevoljno nezaposlen u svrhu zadržavanja prava boravka na temelju članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38. Nadalje, High Court (Visoki sud) smatrao je da je to što podnositelju zahtjeva nisu priopćeni dokumenti o doprinosima njegove bivše supruge za 2009., 2010., 2011. i 2012. u redigiranom ili prikladnom obliku, ako se nalaze među informacijama zaprimljenima od DEASP‑a a koje su dostupne ministru, ili to što nisu transparentno korišteni u okviru postupka odlučivanja, ugrozilo pravičnost postupka u okolnostima u kojima je ministar bio obaviješten da je podnositelj zahtjeva tvrdio da je njegova bivša supruga tijekom tih godina radila i da je u tom smislu podnio određene popratne dokumente, ali da nije imao pristup drugim informacijama zbog izostanka njezine suradnje.

14.

Ministar je protiv odluke High Courta (Visoki sud) podnio žalbu Courtu of Appeal (Žalbeni sud). Budući da je za odlučivanje o žalbi potrebno tumačenje prava Unije, Court of Appeal (Žalbeni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

IV.

Postupak pred Sudom

15.

Podnositelj zahtjeva, njemačka vlada, Irska i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. U ovom ću mišljenju – a u skladu sa zahtjevom Suda – analizirati prvo i drugo pitanje koje je postavio Court of Appeal (Žalbeni sud).

V.

Ocjena

A.

Uvodne napomene

16.

Direktiva 2004/38 ( 12 ) ima za cilj olakšati ostvarivanje prava slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, i ojačati to pravo ( 13 ). U tom pogledu, Direktiva 2004/38 svakom državljaninu država nečlanica koji je član obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. te direktive ( 14 ), koji ga prati ili mu se pridružuje u državi članici različitoj od one čiji je državljanin ( 15 ), dodjeljuje pravo na ulazak u državu članicu domaćina i boravak u njoj ( 16 ).

17.

Člankom 7. Direktive 2004/38 utvrđuju se uvjeti pod kojima građanin Unije i članovi njegove obitelji imaju pravo boravka dulje od tri mjeseca u državi članici domaćinu ( 17 ), i koji stoga još nemaju pravo stalnog boravka na temelju članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38 ( 18 ).

18.

Člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2004/38 predviđa se da svi građani Unije imaju pravo boraviti pod uvjetom da su radnici ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu ( 19 ). U skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, građani Unije imaju pravo boraviti u državi članici domaćinu, a da pritom ne budu ekonomski aktivni, pod uvjetom da imaju sveobuhvatno zdravstveno osiguranje za sebe i članove svoje obitelji u toj državi članici i dostatna sredstva da ne postanu teret sustavu socijalne pomoći te države članice tijekom svog boravka ( 20 ). Člankom 7. stavkom 1. točkom (c) predviđa se i pravo boravka studenata pod određenim uvjetima.

19.

Člankom 7. stavkom 2. Direktive 2004/38 članovima obitelji građana Unije koji su državljani treće zemlje, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, dodjeljuje se pravo boravka u toj državi članici pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz, među ostalim, članka 7. stavka 1. točaka (a), (b) ili (c) te direktive ( 21 ). U skladu s člankom 14. stavkom 2. Direktive 2004/38, pravo članova obitelji građanina Unije na boravak u državi članici domaćinu na temelju, među ostalim, članka 7. stavka 2. te direktive postoji tako dugo dok građanin Unije ( 22 ) ispunjava uvjete navedene u toj odredbi ( 23 ). U tom je pogledu Sud naglasio da prava koja su članovima obitelji dodijeljena Direktivom 2004/38, uključujući njezin članak 7., nisu samostalna prava, nego prava koja su izvedena iz slobode kretanja koju ostvaruje građanin Unije ( 24 ).

20.

Članak 7. stavak 3. Direktive 2004/38 određuje da, za potrebe njezina članka 7. stavka 1. točke (a), građanin Unije koji više nije radnik ili samozaposlena osoba zadržava status radnika ili samozaposlene osobe u određenim okolnostima ( 25 ). Člankom 7. stavkom 3. Direktive 2004/38 utvrđuje se stupnjevanje u pogledu uvjeta za zadržavanje tog statusa s obzirom na, s jedne strane, razlog nesposobnosti za rad građanina Unije i, s druge strane, početno trajanje njegova razdoblja aktivnosti u državi članici domaćinu. U tom pogledu, uvjeti za zadržavanje statusa radnika ili samozaposlene osobe razlikuju se ovisno o tome je li početno razdoblje aktivnosti dulje ili kraće od godine dana ( 26 ). Tako građanin Unije koji je obavljao posao u svojstvu radnika ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu zadržava svoj status radnika na neodređeno vrijeme ako je: i. privremeno nesposoban za rad zbog bolesti ili nesreće ( 27 ); ii. radio u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu dulje od godinu dana prije nego što je postao nesvojevoljno nezaposlen ( 28 ); ili iii. započeo strukovno osposobljavanje ( 29 ).

21.

Suprotno tomu, u skladu s člankom 7. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2004/38, građanin Unije koji je obavljao posao u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu u trajanju kraćem od godinu dana zadržava status radnika samo u razdoblju čije trajanje može odrediti navedena država članica, pod uvjetom da ne bude kraće od šest mjeseci. U presudi Tarola Sud je presudio da građanin Unije zadržava taj status nakon što je u razdoblju od dva tjedna obavljao posao u državi članici domaćinu prije nego što je postao nesvojevoljno nezaposlen. Sud je naglasio da razlozi zbog kojih je građanin Unije nezaposlen u skladu s člankom 7. stavkom 3. točkom (b) ( 30 ) i člankom 7. stavkom 3. točkom (c) ( 31 ) Direktive 2004/38 moraju biti neovisni o njegovoj volji.

22.

S obzirom na činjenicu da članovi obitelji građanina Unije, koji su državljani trećih zemalja, nemaju samostalno pravo boravka na temelju članka 7. Direktive 2004/38, nego samo prava koja su izvedena iz ostvarivanja slobode kretanja građanina Unije, Direktivom 2004/38 uspostavljaju se pravna jamstva za zaštitu članova obitelji građanina Unije u određenim slučajevima ( 32 ). U tom pogledu, članak 13. stavak 2. točka (a) Direktive 2004/38 jamči da, u slučaju razvoda, bračni drug građanina Unije koji je državljanin treće zemlje može zadržati svoje pravo boravka u državi članici domaćinu na osobnoj, a ne izvedenoj osnovi. ( 33 ) Osobno pravo uvjetovano je time da je brak trajao najmanje tri godine prije pokretanja postupka razvoda, od čega jednu godinu u državi članici domaćinu. Iz činjenica sadržanih u zahtjevu za prethodnu odluku proizlazi da podnositelj zahtjeva ispunjava te uvjete. Osim toga, prije stjecanja prava stalnog boravka, zainteresirana osoba mora ispuniti uvjete iz članka 13. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2004/38, odnosno da zainteresirana osoba dokaže da je radnik ili da ima dostatna sredstava za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svojeg razdoblja boravka te da su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u toj državi članici domaćinu ili da u navedenoj državi članici domaćinu već ima status člana obitelji osobe koja udovoljava tim zahtjevima. Sud je utvrdio da ti uvjeti odgovaraju onima navedenima u članku 7. stavku 1. točkama (a), (b) i (d) Direktive 2004/38, koje su sami građani Unije dužni ispuniti kako bi ostvarili pravo privremenog boravka u trajanju duljem od tri mjeseca na državnom području države članice domaćina ( 34 ).

23.

Stoga podnositelj zahtjeva mora dokazati je li imao pravo boravka u Irskoj u trenutku pokretanja postupka razvoda braka. Budući da se podnositelj zahtjeva poziva na pravo boravka svojeg bivšeg bračnog druga, građanke Unije, njegovo pravo ovisi o tome je li ona u tom trenutku imala takvo pravo ( 35 ). Ti su uvjeti u središtu spora u glavnom postupku ( 36 ).

24.

Osobito iz uvodne izjave 10. Direktive 2004/38 proizlazi da je cilj uvjeta navedenih u članku 7. te direktive, među ostalim, izbjeći da građani Unije i članovi njihovih obitelji postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina ( 37 ). Ta opasnost potencijalno postoji jer, u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive 2004/38, građanin Unije može zahtijevati jednako postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima države članice domaćina unutar područja primjene Ugovora ako je njegov boravak na području države članice domaćina u skladu s uvjetima Direktive 2004/38. Pravo na pozivanje na tu odredbu proširuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice domaćina, a imaju pravo boravka. Podložno odstupanju predviđenom u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38, građanin Unije stoga ima pravo na jednak pristup socijalnoj pomoći na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 kao i državljani države članice domaćina ako je njegov boravak na području te države članice u skladu s uvjetima Direktive 2004/38 ( 38 ).

B.

Prvo pitanje

25.

Svojim prvim pitanjem, koje se dijeli na dva dijela ( 39 ), sud koji je uputio zahtjev u biti pita odnosi li se izraz „dulje od godinu dana” ( 40 ) iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 na jedno neprekidno razdoblje ekonomske aktivnosti ili se može odnositi na zbrajanje zasebnih ili odvojenih razdoblja takve aktivnosti tijekom razdoblja od četiri ili pet godina.

26.

Podnositelj zahtjeva smatra da nema razloga pretpostaviti da se izraz „dulje od godinu dana” iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 odnosi na jedno neprekidno razdoblje. On se može odnositi i na „razdoblja kraća od godine dana […] koja se zbrajaju”. Irska i njemačka vlada smatraju da se taj izraz odnosi na jedno neprekidno razdoblje u trajanju od godinu dana. Komisijin je pristup nijansiraniji. Smatra da se taj izraz u načelu odnosi na razdoblje ekonomske aktivnosti koje obilježava određeni stupanj povezanosti s gospodarskim životom države članice domaćina, što podrazumijeva minimum kontinuiteta ekonomske aktivnosti u toj državi. Osim toga, on podrazumijeva konkretan doprinos radnika iz Unije financijama države članice domaćina plaćanjem poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Zahtjev kontinuiteta ne može isključiti dva ili više razdoblja stvarnog i konkretnog rada ostvarenog u državi članici domaćinu, koja kumulativno traju dulje od jedne godine, zbog toga što proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu s različitim poslodavcima, uključujući slučajeve u kojima mogu postojati prekidi u okviru takvog rada.

27.

Valja naglasiti da Direktiva 2004/38 ne definira što se podrazumijeva pod izrazom „dulje od godinu dana” iz njezina članka 7. stavka 3. točke (b) ( 41 ) te direktive ( 42 ). Osim toga, samo doslovno tumačenje tog izraza u različitim jezičnim verzijama ( 43 ) ne omogućuje jednoznačno utvrđivanje odnosi li se on na jedno neprekidno ili kontinuirano razdoblje dulje od godinu dana ili na ukupno razdoblje dulje od godinu dana koje se sastoji od zbrajanja dvaju ili više zasebnih razdoblja, od kojih je svako kraće od jedne godine. Taj nedostatak jasnoće može se suprotstaviti drugim zakonodavnim aktima Unije u područjima slobodnog kretanja osoba i boravka u kojima se zakonodavac Unije izričito pozvao na određeno neprekidno ili kontinuirano razdoblje ( 44 ). Možda je dojmljivija činjenica da se u samim člancima 16. i 17. Direktive 2004/38, u kontekstu prava stalnog boravka, upućuje na razdoblja neprekidnog boravka u državi članici domaćinu. Tako, na primjer, članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38 predviđa da „[g]rađanin koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo [stalnog boravka]” ( 45 ). Nadalje, kako bi se ublažila stroga i nedvosmislena formulacija te odredbe, članak 16. stavak 3. Direktive 2004/38 predviđa da na neprekidnost boravka ne utječu određene okolnosti, poput „privremene odsutnosti koje ne premašuju ukupno šest mjeseci tijekom godine dana” ( 46 ).

28.

Suprotno tvrdnjama Irske, ne smatram da je tekst članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 „na prvi pogled jasan” ( 47 ). Stoga prilikom tumačenja te odredbe valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojemu se nalazi te opću strukturu i ciljeve propisa kojeg je dio ( 48 ).

29.

Kad je riječ o kontekstu i općoj strukturi, najprije valja utvrditi da činjenica da se u članku 16. stavku 1. Direktive 2004/38 izričito upućuje na neprekidno razdoblje, dok se u članku 7. stavku 3. točki (b) te direktive to ne čini, navodi na zaključak da potonja odredba ne zahtijeva takav kontinuitet. Međutim, predmetne odredbe nalaze se u različitim poglavljima Direktive 2004/38, u kojima se pravi jasna razlika između prava boravka (poglavlje III.) i prava stalnog boravka (poglavlje IV.) te uvjeta za ostvarivanje tih različitih prava. ( 49 ) Stoga ne smatram da je nepostojanje izričitog zahtjeva kontinuiteta u članku 7. stavku 3. točki (b) Direktive 2004/38 odlučujuće.

30.

Stoga valja uzeti u obzir pravila poglavlja III. Direktive 2004/38 o pravu boravka, osobito njezin članak 7., kao i ciljeve koji se nastoje postići tim propisom.

31.

Članak 7. stavak 3. Direktive 2004/38, koji obuhvaća situaciju u kojoj je građanin Unije koji je privremeno prestao obavljati posao kao zaposlena ili samozaposlena osoba zadržava svoj status radnika, kao i odgovarajuće pravo boravka na temelju članka 7. stavka 1. te direktive ( 50 ), temelji se na pretpostavci prema kojoj je taj građanin raspoloživ i sposoban za reintegraciju u tržište rada države članice domaćina u razumnom roku ( 51 ). Time se uspostavlja pravedna ravnoteža između zaštite slobodnog kretanja radnika ( 52 ) i jamčenja da se na sustave socijalne sigurnosti države članice domaćina ne stavi prekomjeran teret ( 53 ). Odvagivanje i pomirenje tih legitimnih i suprotstavljenih interesa u članku 7. stavku 3. Direktive 2004/38 te razborito stupnjevanje koje je u njemu predvidio zakonodavac Unije odražavaju (djelomično) načelo proporcionalnosti ( 54 ) iz članka 5. stavka 4. UEU‑a ( 55 ).

32.

Kao što je prethodno navedeno, zaštita dodijeljena na temelju članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38, osobito trajanje te zaštite, može se razlikovati ovisno o, među ostalim, razlozima prestanka rada u državi članici domaćinu i trajanju tog prvotnog rada ( 56 ). Stoga, iako se može uspostaviti jasna paralela između članka 7. stavka 3. točke (b) i članka 7. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/38, koji oba upućuju na razdoblje u kojem je dotična osoba „propisno evidentiran[a] kao nesvojevoljno nezaposlen[a]”, a tijekom kojeg je ona „prijavljen[a] kao tražitelj zaposlenja”, te se odredbe znatno razlikuju u pogledu trajanja razdoblja tijekom kojega radnik ili samozaposlena osoba zadržavaju takav status ovisno o tome je li početno trajanje njihova razdoblja aktivnosti u državi članici domaćinu dulje ili kraće od godinu dana ( 57 ). Budući da se i članak 7. stavak 3. točka (b) i članak 7. stavak 3. točka (c) Direktive 2004/38 temelje na nesvojevoljnom prekidu aktivnosti građanina Unije ( 58 ) i ponovnom pridruživanju radnoj snazi u državi članici domaćinu u razumnom roku, jasno je, što ističu njemačka vlada ( 59 ), Irska ( 60 ) i Komisija ( 61 ), da uključivanje kratkih, raspršenih ili povremenih razdoblja ekonomske aktivnosti, koja su zbrojena tijekom duljeg razdoblja, u smisao izraza „dulje od godinu dana” ( 62 ) može u praksi narušiti razliku između tih odredbi ( 63 ) i razboritog stupnjevanja koje je zakonodavac Unije osmislio u različitim točkama članka 7. stavka 3. Direktive 2004/38 ( 64 ), čime se ugrožava pravedna ravnoteža uspostavljena tom odredbom ( 65 ). U tom pogledu smatram da pojačana zaštita dodijeljena na temelju članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 – koja može biti neodređenog trajanja ( 66 ) – zahtijeva odgovarajući doprinos i povezanost s gospodarstvom države članice domaćina ( 67 ), koja je istodobno trajna i kontinuirana u usporedbi s manjom zaštitom koja se pruža na temelju članka 7. stavka 3. točke (c) ( 68 ) te direktive, kada je ekonomska aktivnost u trajanju od, primjerice, dva tjedna ( 69 ) dovoljna da bi se ostvarila zaštita dodijeljena potonjom odredbom. Budući da je, s obzirom na presudu Tarola, vremenski prag iz članka 7. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/38 nizak ( 70 ), u tom se kontekstu ne postavlja pitanje kontinuiteta.

33.

U tom pogledu, činjenje nejasnom razlike između članka 7. stavka 3. točke (b) i članka 7. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/38 moglo bi prekomjerno opteretiti sustave socijalne sigurnosti država članica domaćina. Usto, puni bi učinak tog opterećenja bio nepredviđen s obzirom na to da se razdoblja zaposlenosti ili samozaposlenosti u državi članici domaćinu raspoređena tijekom mnogo godina, uključujući razdoblja odsutnosti iz radne snage države članice domaćina, mogu uzimati u obzir i dovesti do zadržavanja statusa radnika i prava koja iz toga proizlaze, na neodređeno vrijeme. Stoga smatram da se izraz „dulje od godinu dana” odnosi ne samo na minimalno trajanje ekonomske aktivnosti o kojoj je riječ ( 71 ), nego i, u načelu, na kontinuitet te aktivnosti.

34.

Ako uvjet neprekidnog razdoblja duljeg od godine dana kako bi se zadržao status radnika na temelju članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 u načelu na odgovarajući i pravičan način usklađuje utvrđena suprotstavljena prava, interese i načela te pravednu ravnotežu koju treba postići, smatram da je također potrebno ispitati ne bi li određena ograničena razdoblja neaktivnosti trebala utjecati na tu neprekidnost ( 72 ). Takvo je ispitivanje potrebno kako bi se zajamčilo puno poštovanje načela proporcionalnosti iz članka 5. stavka 4. UEU‑a.

35.

Najprije valja naglasiti da, kao što to navodi Komisija, iako se članak 7. stavak 3. Direktive 2004/38 odnosi kako na aktivnost zaposlene osobe tako i na aktivnost samozaposlene osobe, potonju po njezinoj prirodi može obilježavati više radnih zadataka koji uključuju prekide između takvih zadataka. Tumačenje članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 prema kojem se bez iznimke zahtijeva jedno neprekidno razdoblje rada otežalo bi građanima Unije pozivanje na tu odredbu i bilo bi nespojivo s predviđenim materijalnim područjem primjene ( 73 ).

36.

Kad je riječ o svojevoljnim odsutnostima iz radne snage, bilo bi pretjerano formalistički i strogo da se građanin Unije, koji je radio u državi članici domaćinu tijekom neprekidnog razdoblja od deset mjeseci, pa svojevoljno napustio svoj posao kako bi se, na primjer, pozabavio hitnim slučajem u obitelji ili situacijom, po ponovnom ulasku u radnu snagu automatski vraća na početak odnosno počinje od nule. U takvom slučaju, osoba koja je radila tijekom razdoblja od deset mjeseci i, nakon prekida od dva mjeseca, tijekom još jednog razdoblja od deset mjeseci prije nego što je postala nesvojevoljno nezaposlena, ne bi mogla ostvarivati zaštitu dodijeljenu člankom 7. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2004/38. Automatskom i neublaženom primjenom zahtjeva kontinuiranog i neprekidnog trajanja razdoblja duljeg od godinu dana zanemarila bi se, primjerice, činjenica da građanin Unije, iako je počeo raditi u državi članici domaćinu, može zadržati obiteljske dužnosti i druge obveze (drugdje) koje zahtijevaju njegovu fizičku prisutnost ( 74 ). Moguće je da se te dužnosti i obveze ne mogu ispuniti tijekom godišnjeg odmora koji bi radnik mogao ostvariti tijekom prve godine rada u državi članici domaćinu ( 75 ) ili na daljinu ( 76 ).

37.

Osim toga, Sud je još 1988. utvrdio da su „neprekinute karijere manje česte nego što je to prije bio slučaj” ( 77 ). Usto, opće je poznato ( 78 ) da radnici mogu izabrati da ne rade u kratkim razdobljima prilikom prijelaza iz jedne djelatnosti u drugu ( 79 ). Ako ispunjavaju druge uvjete iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38, bilo bi nepotrebno strogo takve radnike automatski isključiti iz ostvarivanja prava iz tog članka ako su bili zaposleni ukupno dulje od godinu dana, unatoč isprepletenosti s kraćim prazninama ili prekidima ograničenog ukupnog trajanja.

38.

Iz toga slijedi da, iako izraz „dulje od godinu dana” iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 u načelu upućuje na jedno neprekidno razdoblje dulje od jedne godine, s obzirom na to da se pojam „radnik” ne smije usko tumačiti ( 80 ) – a, time, ni uvjeti pod kojima se taj status može zadržati – taj kontinuitet ne bi smio biti prekinut kratkim odsutnostima iz radne snage u razumnom trajanju ( 81 ) koje ne prelazi ukupno dva mjeseca kada je odsutnost svojevoljna ili šest mjeseci kada je posljedica nesvojevoljne nezaposlenosti ( 82 ).

39.

Valja naglasiti da je razdoblje od dva mjeseca svojevoljne neaktivnosti po prirodi kratko s obzirom na ili u odnosu prema razdoblju duljem od godinu dana predviđenom u članku 7. stavku 3. točki (b) Direktive 2004/38. Ono, po analogiji, slijedi obrazloženje ili logiku na kojoj se temelji članak 16. stavak 3. Direktive 2004/38. Člankom 16. stavkom 3. Direktive 2004/38 predviđa se, među ostalim, da odsutnosti u trajanju od ukupno šest mjeseci do 12 uzastopnih mjeseci u određenim okolnostima neće prekinuti neprekidno razdoblje boravka od pet godina u državi članici domaćinu. Trajanje razdoblja prekida dopuštenog člankom 16. stavkom 3. Direktive 2004/38 varira, u biti, ovisno o tome je li do njega došlo izborom građanina Unije ili spletom okolnosti.

40.

Što se tiče razdoblja od šest mjeseci u slučaju nesvojevoljne nezaposlenosti, smatram da je ono primjereno s obzirom na minimalno trajanje zadržavanja statusa radnika iz članka 7. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/38 ( 83 ) te kako se ne bi narušila ili učinila nejasnom razlika između te odredbe i članka 7. stavka 3. točke (b) te direktive. Ono također odražava nijansirani pristup koji je zakonodavac Unije usvojio u članku 16. stavku 3. Direktive 2004/38 u pogledu trajanja dopuštenog prekida ovisno o tome je li svojevoljan ili nesvojevoljan ( 84 ).

41.

Međutim, razdoblje ili razdoblja svojevoljnog ili nesvojevoljnog prekida o kojima je riječ ne mogu se uzeti u obzir pri računanju zahtijevanog razdoblja zaposlenosti ( 85 ) duljeg od godinu dana predviđenog člankom 7. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2004/38.

42.

Stoga, u odgovoru na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev, smatram da izraz „dulje od godinu dana” iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se načelno odnosi na jedno neprekidno razdoblje. U skladu s načelom proporcionalnosti, kontinuitet tog razdoblja ne prekida se kratkim odsutnostima iz radne snage u razumnom trajanju koje ne prelazi ukupno dva mjeseca kada je prekid svojevoljan ili šest mjeseci kada je do prekida došlo zbog nesvojevoljne nezaposlenosti. Razdoblje ili razdoblja prekida o kojima je riječ ne mogu se uzeti u obzir pri računanju zahtijevanog razdoblja zaposlenosti duljeg od godinu dana predviđenog člankom 7. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2004/38.

C.

Drugo pitanje

43.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi znači li to što građanin Unije ispunjava uvjete za naknadu za tražitelje zaposlenja da je „propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen” u državi članici domaćinu u smislu članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38.

44.

Iz zahtjeva za prethodnu odluku i spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje izraza „propisno evidentiran”, a ne „nesvojevoljno nezaposlen” iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ( 86 ). Sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li to što je je DEASP ( 87 ) isplatio naknadu za tražitelje zaposlenja bivše supruge podnositelja zahtjeva biti prihvaćeno – od strane ministra ( 88 ) – kao dokaz da je bila propisno evidentirana kao nesvojevoljno nezaposlena u smislu članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ili barem uzeto u obzir u okviru te ocjene.

45.

Podnositelj zahtjeva smatra da DEASP mora donijeti odluku o tome je li nezaposlenost nesvojevoljna ili nije te da je ta odluka obvezujuća za ministra kao stvar prava Unije. Time što je građaninu Unije dodijelio naknadu za tražitelje zaposlenja, DEASP smatra da on ispunjava kriterije iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38. Podredno, tom utvrđenju valja pridati vrlo veliku važnost. U slučaju da ministar ne smatra da je DEASP‑ovo stajalište odlučujuće, ministar bi trebao navesti razloge zbog kojih ne uzima u obzir to stajalište.

46.

Njemačka vlada tvrdi da se osoba kao što je podnositelj zahtjeva, koji nastoji dokazati izvedeno pravo boravka na temelju prava koja je uživala njegova bivša supruga, može pozvati na činjenicu da je bivša supruga od DEASP‑a primala naknadu za tražitelje zaposlenja, kako bi dokazao da se ona nalazila u situaciji „propisno evidentiran[e] kao nesvojevoljno nezaposlen[e]” u smislu članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38. Njemačka vlada istaknula je posebne okolnosti ovog predmeta, odnosno izostanak suradnje građanke Unije i odbijanje irskih tijela da podnositelju zahtjeva dostave relevantne potvrde, čime mu je onemogućeno ostvariti prava predviđena Direktivom 2004/38. Prema mišljenju te vlade, ako više nije moguće utvrditi je li nezaposlenost bila nesvojevoljna, to se može pripisati isključivo postupcima irskih tijela, kao što su neutvrđivanje činjenica ili brisanje relevantnih informacija iz baza podataka. Ta situacija ne može ići na štetu podnositelja zahtjeva.

47.

Irska smatra da prijava pri DEASP‑u kao tražitelj zaposlenja ispunjava samo dio zahtjevâ iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 i da takva prijava sama po sebi nije i ne može biti temelj za to da građanin Unije zadrži status radnika. Jasno je da postoji dodatni zahtjev da nezaposlenost mora biti „nesvojevoljna”. To nije nešto što irska tijela razmatraju prilikom dodjele naknade za tražitelje zaposlenja. Osim toga, podnositelj zahtjeva stalno snosi teret dokazivanja da je njegov bivši bračni drug, građanka Unije, bio nesvojevoljno nezaposlen. Tako prema mišljenju Irske, činjenica da je građanin Unije od DEASP‑a primao naknadu za tražitelje zaposlenja ne znači da je ,propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen’ u Irskoj u smislu članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive.

48.

Prema Komisijinu mišljenju, razlozi zbog kojih je mobilni građanin Unije prestao obavljati ekonomsku aktivnost u državi članici domaćinu mogu biti relevantni za utvrđivanje je li nezaposlenost svojevoljna ili nije. Zahtjev „nesamovoljne” nezaposlenosti propisan člankom 7. stavkom 3. točkama (b) i (c) Direktive 2004/38 ograničava zadržavanje statusa radnika na situacije u kojima je do prestanka svih ekonomskih aktivnosti (ali ne nužno do prestanka određenog radnog odnosa) došlo zbog okolnosti neovisnih o volji mobilnog građanina Unije. Alternativno tumačenje moglo bi omogućiti mobilnim radnicima da imaju zadržani status radnika, čak i ako svojevoljno prestanu sa svakom aktivnošću u državi članici domaćinu. Istodobno, ispunjavanje uvjeta za naknadu za tražitelje zaposlenja o kojem je riječ u ovom postupku ovisi o tome je li mobilni građanin Unije dokazao da je raspoloživ za rad i da stvarno traži posao, ali da ne može dobiti odgovarajuće zaposlenje. Stoga je zamislivo da nadležna tijela mogu, kako bi provjerila kontinuiranu ovlaštenost građanina Unije na naknadu za tražitelje zaposlenja, raspolagati dodatnim informacijama o prirodi i opsegu napora koje je građanin Unije uložio u traženje posla i o ishodu tih napora, koje bi bile relevantne za utvrđivanje je li njegov status nezaposlenosti bio svojevoljan. Riječ je, međutim, o pitanju za koje je sud koji je uputio zahtjev u najboljem položaju da ga provjeri.

49.

Iz teksta članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 proizlazi da, kako bi građanin Unije zadržao status radnika ili samozaposlene osobe, mora ispunjavati tri različita kumulativna uvjeta, odnosno biti: i. „propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen”; ii. nakon što je dulje od godinu dana bio zaposlen te se iii. prijavio kao tražitelj zaposlenja u nadležnom uredu za zapošljavanje. Kumulativni karakter tih uvjeta proizlazi iz uporabe pojmova „nakon” i „te” u toj odredbi. Prijava kao tražitelj zaposlenja nakon što je dulje od godinu dana bio zaposlen stoga nije dovoljna da građanin Unije zadrži status radnika ili samozaposlene osobe na temelju članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38. Građanin Unije također mora ispuniti poseban uvjet da bude „propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen”.

50.

Izraz „propisno evidentiran” nije definiran u Direktivi 2004/38, a u njoj nije predviđen način na koji se nesvojevoljna nezaposlenost mora utvrditi ili evidentirati. Iz toga slijedi da, kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, i u skladu s načelom postupovne autonomije, unutarnji pravni poredak svake države članice treba uspostaviti pravila za propisno evidentiranje nesvojevoljne nezaposlenosti za potrebe članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38, pod uvjetom da ta pravila nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da u praksi ne onemogućavaju ili čine pretjerano otežanim korištenje pravima koja dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) ( 89 ).

51.

Jedino pitanje koje se postavlja u glavnom predmetu jest ono u pogledu načela djelotvornosti.

52.

Čini se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da se u članku 6. stavku 3. točki (c) Uredbe, analogno članku 7. stavku 3. točki (b) Direktive 2004/38, samo upućuje na „propisn[u] evidentiran[ost] [kao] nesvojevoljno nezaposlen”, a da se in concreto ne navodi kako bi se takva evidentiranost trebala utvrditi. Osim toga, ništa u spisu koji je podnesen Sudu ne upućuje na to da je to pitanje riješeno drugim nacionalnim zakonodavstvom, putem jednog ili više instrumenata zakonodavstva ili sudske prakse.

53.

Još važnije, međutim, sud koji je uputio zahtjev nije naveo zakonsku osnovu i uvjete za dobivanje naknade za tražitelje zaposlenja u Irskoj. Konkretno, taj sud nije objasnio ovisi li dodjela naknade za tražitelje zaposlenja – od strane DEASP‑a – o utvrđenju tog tijela da je dotična osoba nezaposlena zbog razloga neovisnih o njezinoj volji ili mogu li i, ako je to slučaj, u kojoj mjeri, takve okolnosti biti relevantne za ocjenu ispunjavanja uvjeta za tu naknadu. Stoga imam ozbiljne dvojbe u pogledu toga je li drugo pitanje zapravo dopušteno, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev nije objasnio sadržaj relevantnih nacionalnih odredbi primjenjivih na to pitanje, kao što se to zahtijeva člankom 94. točkom (b) Poslovnika Suda.

54.

U slučaju da Sud drugo pitanje smatra dopuštenim, želio bih naglasiti da je, prema Komisijinim navodima, ministar pred High Courtom (Visoki sud) tvrdio da DEASP prilikom ocjene o tome ispunjava li određena osoba uvjete za naknadu za tražitelje zaposlenja ne ispituje razloge zbog kojih je osoba napustila prethodno zaposlenje ( 90 ). U svojim očitovanjima pred Sudom Irska također navodi da irska tijela ne ispituju je li nezaposlenost „nesvojevoljna” prilikom dodjele naknade za tražitelje zaposlenja.

55.

Čini se, međutim, u skladu s javno dostupnim informacijama koje je dostavilo zakonsko tijelo u nadležnosti Departmenta of Social Protection (Ministarstvo socijalne zaštite, Irska) (prije: DEASP), pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da osoba može biti diskvalificirana na određeno razdoblje (do devet tjedana) ako je „svojevoljno i bez opravdanog razloga napustila svoj posao” ( 91 ). Iz toga slijedi ( 92 ) da Ministarstvo socijalne zaštite prilikom dodjele naknade za tražitelje zaposlenja trenutačno ispituje ( 93 ) ili je barem ovlašteno ispitati razloge zbog kojih je osoba nezaposlena i može je privremeno diskvalificirati ako je njezina nezaposlenost svojevoljna. Stoga se čini da postoji određeno preklapanje između uvjeta za dobivanje naknade za tražitelje zaposlenja u Irskoj i izraza „nesvojevoljn[a] nezaposlen[ost]” iz članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ( 94 ).

56.

Ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da je DEASP imao takve ovlasti u relevantnom trenutku i da dodjela naknade za tražitelje zaposlenja u biti zahtijeva da je osoba „nesvojevoljno nezaposlena” ( 95 ), smatram da ministar prilikom ocjene pitanja može li građanin Unije zadržati status radnika ili samozaposlene osobe na temelju članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 treba uzeti u obzir činjenicu da je građanin Unije dobio naknadu za tražitelje zaposlenja. U takvim okolnostima, primanje naknade za tražitelje zaposlenja predstavlja prima facie dokaz da je građanin Unije bio „propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen” u smislu članka 7. stavka 3. točke (b) Direktive 2004/38 ( 96 ).

57.

Ministar te dokaze može osporiti dokazivanjem da je građanin Unije bio isključen ili diskvalificiran (privremeno) za primanje naknade za tražitelje zaposlenja jer je njegova nezaposlenost bila svojevoljna, ili drugim relevantnim dokazima. Valja naglasiti da se ministar uvelike oslonio na informacije, dobivene od DEASP‑a, o bivšoj supruzi podnositelja zahtjeva kako bi prikazao, među ostalim, njezinu profesionalnu karijeru, nepostojanje statusa radnika i činjenicu da je primala naknadu za tražitelje zaposlenja „između rujna 2013. i rujna 2017.”. Ministar stoga može dobiti informacije od DEASP‑a kako bi osporio prima facie dokaz o kojem je riječ.

58.

Stoga, u odgovoru na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev, smatram da to što je građanin Unije ispunjavao uvjete za naknadu za tražitelje zaposlenja predstavlja prima facie dokaz da je građanin Unije bio „propisno evidentiran kao nesvojevoljno nezaposlen” ako to ispunjavanje uvjeta ovisi o tome da je osoba nezaposlena zbog razloga koji ne ovise o njezinoj volji i ako nadležno nacionalno tijelo koje dodjeljuje tu naknadu ispituje ili je ovlašteno ispitati razloge zbog kojih je ta osoba nezaposlena.

VI.

Zaključak

59.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo i drugo pitanje koje je uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska) odgovori na sljedeći način: