I.

Inleiding

1.

Artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, maar bevat geen regeling voor de duur ervan. Hoe moet dan een nieuwe regeling worden beoordeeld die personeelsleden van de Unie aanzienlijk minder verlofdagen dan voorheen toekent?

2.

Dit is in wezen het probleem dat met de onderhavige hogere voorziening wordt opgeworpen. Daarbij gaat het enerzijds om de methode en reikwijdte van de grondrechtentoetsing, en anderzijds om de rechterlijke toetsing van de afweging die de wetgever heeft gemaakt.

II.

Toepasselijke bepalingen

A.

Handvest van de grondrechten

3.

Artikel 31, lid 2, van het Handvest over rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden luidt als volgt:

4.

Volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten ( 2 ) is artikel 31, lid 2, gebaseerd op „richtlijn 93/104/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, op artikel 2 van het Europees Sociaal Handvest en op punt 8 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers”.

B.

Europees Sociaal Handvest

5.

Het Europees Sociaal Handvest werd in 1961 in het kader van de Raad van Europa aangenomen ( 3 ) en is in 1965 in werking getreden. De herziene versie van 1996 ( 4 ) is in 1999 in werking getreden. Alle lidstaten hebben één van beide versies geratificeerd en artikel 2 van beide versies voorziet in een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon:

C.

Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers

6.

Het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers ( 5 ) werd in 1989 door de Europese Raad aangenomen. ( 6 ) In het kader van de regelingen tot verbetering van de levensstandaard en arbeidsvoorwaarden van titel I betreffende de sociale grondrechten is het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon neergelegd in punt 8:

D.

Afgeleid recht

1.

Statuut van de ambtenaren

7.

De algemene regeling van verordening nr. 31 betreffende het Statuut van de ambtenaren ( 7 ) (hierna: „Ambtenarenstatuut”) is terug te vinden in artikel 1 sexies, lid 2, ervan:

8.

Hoofstuk 2 van titel IV over de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaar ziet op het verlof van de ambtenaar. Artikel 57, lid 1, ervan bepaalt:

9.

Bijlage X bij het Ambtenarenstatuut bevat bijzondere afwijkende bepalingen voor ambtenaren van de Europese Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land. Tot en met 31 december 2013 had de ambtenaar per kalenderjaar recht op een vakantieverlof van drie en een halve werkdag per dienstmaand.

10.

Artikel 6 van bijlage X werd bij verordening nr. 1023/2013 van 22 oktober 2013 ( 8 ) gewijzigd als volgt:

–

drie werkdagen van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014;

–

twee en een halve werkdag van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015.”

11.

Dienaangaande luidt overweging 27 van verordening nr. 1023/2013 als volgt:

12.

Artikel 8 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut voorziet in een bijzonder ontspanningsverlof:

2.

Arbeidstijdenrichtlijn

13.

Richtlijn 93/104/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd ( 9 ) is ingetrokken bij de arbeidstijdenrichtlijn ( 10 ).

14.

Uit de vierde overweging van de arbeidstijdenrichtlijn vloeit voort dat de verbetering van de gezondheid van de werknemers op het werk een doelstelling is die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt mag worden gemaakt.

15.

Artikel 7, lid 1, van de arbeidstijdenrichtlijn voorziet in een jaarlijkse vakantie van ten minste vier weken:

III.

Achtergrond van het geschil en procedure bij het Gerecht

16.

Verzoekers voor het Gerecht, Carreras Sequeros e.a. (hierna: „verzoekers”), zijn ambtenaren of arbeidscontractanten van de Europese Commissie. Ze zijn allen in derde landen tewerkgesteld en waren dat reeds vóór 1 januari 2014.

17.

Overeenkomstig het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut is verzoekers voor het jaar 2014 een jaarlijks verlof van 36 werkdagen toegekend tegenover 42 het voorgaande jaar. De door verzoekers ingediende klachten zijn afgewezen, al naargelang van het geval door het tot aanstelling bevoegd gezag of het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegde gezag, telkens bij identiek geformuleerde besluiten.

18.

Verzoekers hebben daartegen beroep ingesteld bij het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie waarbij zij verzochten vast te stellen dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut onrechtmatig is en de besluiten nietig te verklaren waarbij hun jaarlijks verlof met ingang van 2014 werd verminderd.

19.

Deze zaak is later overgedragen aan het Gerecht. Het Gerecht heeft de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement toegelaten tot interventie in deze procedure ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.

20.

Bij het bestreden arrest van 4 december 2018, Carreras Sequeros e.a./Commissie (T‑518/16, EU:T:2018:873), heeft het Gerecht de besluiten nietig verklaard waarbij het voor 2014 aan verzoekers toegekende aantal jaarlijkse verlofdagen werd verminderd.

21.

Het Gerecht heeft zich daarbij gebaseerd op het feit dat het recht op jaarlijks verlof als bedoeld in artikel 31, lid 2, van het Handvest, naar zijn aard in beginsel beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers worden verbeterd. ( 11 ) De aanzienlijke vermindering van het jaarlijks verlof van 42 tot 24 dagen over een periode van drie jaar kan niet worden beschouwd als verenigbaar met het beginsel van de verbetering van de leef- en werkomstandigheden van de betrokkenen. ( 12 ) De omvang van die vermindering wordt niet verzacht door andere gunstige maatregelen voor de betrokkenen ( 13 ) en een rechtvaardigingsgrond valt niet te ontwaren. ( 14 ) Voor zover kostenbesparingen als rechtvaardiging worden aangevoerd, is eerder al geoordeeld dat overwegingen ontleend aan de noodzaak om de financiële belangen van de Unie te beschermen, niet kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een aantasting van het door artikel 31, lid 2, van het Handvest gegarandeerde recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon. ( 15 ) Ook blijkt niet dat de Uniewetgever een redelijk evenwicht heeft nagestreefd tussen het doel van de modernisering en de rechten van de betrokkenen. Bijgevolg kon de Commissie zich bij de vaststelling van de bestreden besluiten niet met succes beroepen op het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut. ( 16 )

IV.

Procedure bij het Hof

22.

Tegen het bestreden arrest hebben de Commissie (zaak C‑119/19 P) en de Raad (zaak C‑126/19 P) hogere voorziening ingesteld. Het Hof heeft beide zaken samengevoegd. Bovendien heeft de Raad, naast zijn eigen hogere voorziening, een identiek verwoorde incidentele hogere voorziening ingesteld in de hogere voorziening van de Commissie.

23.

Bij beschikking van 29 juli 2019, Commissie/Carreras Sequeros e.a. en Raad/Commissie (C‑119/19 P en C‑126/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:658), heeft de president van het Hof een verzoek tot tussenkomst van de Europese Dienst voor extern optreden afgewezen.

24.

De Europese Commissie verzoekt:

–

het arrest van 4 december 2018, Carreras Sequeros e.a./Commissie, T‑518/16, te vernietigen;

–

de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht om te beslissen over het tweede, derde en vierde middel van het beroep in eerste aanleg;

–

de beslissing over de kosten aan te houden.

25.

De Raad van de Europese Unie verzoekt in zijn hogere voorziening en in zijn incidentele hogere voorziening:

–

de hogere voorziening en de incidentele hogere voorziening toe te wijzen;

–

de zaak zelf af te doen en het beroep in eerste aanleg ongegrond te verklaren;

–

rekwiranten te verwijzen in de kosten van de Raad in de onderhavige procedure.

26.

Het Europees Parlement verzoekt:

–

de hogere voorzieningen in de gevoegde zaken C‑119/19 P en C‑126/19 P toe te wijzen.

27.

Carreras Sequeros e.a. verzoeken daarentegen:

–

de hogere voorziening van de Commissie (C‑119/19 P) en van de Raad (C‑126/19 P), alsook de incidentele hogere voorziening van de Raad in zaak C‑119/19 P af te wijzen;

–

de Commissie en de Raad te verwijzen in de kosten.

28.

Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en ter terechtzitting van 3 februari 2020 mondelinge opmerkingen gemaakt.

V.

Beoordeling

29.

Het beroep voor het Gerecht richt zich, althans formeel beschouwd, rechtstreeks tegen de besluiten waarbij het aantal verlofdagen van rekwiranten voor 2014 werd vastgesteld. Deze besluiten vloeiden echter dwingend voort uit de nieuwe bepalingen inzake jaarlijks verlof voor ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land, als vastgelegd in artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut. Bijgevolg hebben rekwiranten krachtens artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid opgeworpen tegen deze nieuwe verlofregeling die de partijen voor het Gerecht en ook in de onderhavige hogere voorzieningen betwisten.

30.

Ik zal om te beginnen uiteenzetten dat de incidentele hogere voorziening van de Raad niet-ontvankelijk is en daarna ingaan op de argumenten van rekwiranten met betrekking tot de bevoegdheid van het Gerecht. Vervolgens zal ik mij buigen over de argumenten waarmee de gegrondheid van het bestreden arrest wordt betwist.

A.

Ontvankelijkheid van de incidentele hogere voorziening van de Raad

31.

Wat de onderhavige zaak bijzonder maakt, is ten eerste dat zowel de Commissie als de Raad hogere voorziening heeft ingesteld tegen het bestreden arrest van het Gerecht, namelijk in de intussen gevoegde zaken C‑119/19 P en C‑126/19 P, en ten tweede dat de Raad bovendien nog een incidentele hogere voorziening heeft ingesteld in de hogere voorziening van de Commissie in zaak C‑119/19, waarin hij dezelfde – en zelfs identiek verwoorde – middelen aanvoert tegen hetzelfde arrest van het Gerecht waartegen hij reeds met zijn hogere voorziening in zaak C‑126/19 P is opgekomen.

32.

Het is weliswaar niet uitgesloten dat cumulatief een hogere voorziening en een incidentele hogere voorziening tegen eenzelfde arrest worden ingesteld. ( 17 ) Aangezien echter een later ingesteld beroep tussen dezelfde partijen, dat strekt tot nietigverklaring van dezelfde rechtshandeling op grond van dezelfde middelen, wegens aanhangigheid niet-ontvankelijk moet worden verklaard ( 18 ), kan een partij slechts één hogere voorziening instellen waarin een arrest van het Gerecht op grond van dezelfde middelen wordt aangevochten. ( 19 )

33.

Bijgevolg dient de incidentele hogere voorziening van de Raad niet-ontvankelijk te worden verklaard.

B.

Ontvankelijkheid van het beroep voor het Gerecht (eerste middel van de Raad)

34.

Met zijn eerste middel voert de Raad aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen inzake zijn bevoegdheid. Ten eerste betoogt de Raad dat het Gerecht een bevel heeft gegeven en ten tweede betwist hij de draagwijdte die het Gerecht aan de exceptie van onwettigheid heeft verleend.

1.

Vermeend bevel van het Gerecht

35.

Met het eerste onderdeel van zijn eerste middel maakt de Raad, daarin gesteund door de Commissie en het Parlement, bezwaar tegen het feit dat het Gerecht het litigieuze besluit ten onrechte heeft omschreven als vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen van rekwiranten. Het aantal jaarlijkse verlofdagen is niet verminderd maar daarentegen vastgesteld op grond van de toepasselijke regelingen. Door deze onjuiste aanname heeft het Gerecht de Commissie impliciet het bevel gegeven om verzoekers een zeker aantal verlofdagen toe te kennen. Het Gerecht is echter niet bevoegd om een dergelijk bevel te geven.

36.

Zoals de Raad echter zelf toegeeft, bestaan er geen twijfels over de litigieuze besluiten waarbij de verlofdagen van verzoekers in 2014 zijn vastgesteld. En ongeacht de benaming van de nietig verklaarde besluiten vloeit de werking van het arrest voort uit artikel 266, lid 1, VWEU. Op grond daarvan moet de Commissie in casu de maatregelen treffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Gerecht – niet meer en niet minder. Mocht het arrest in zijn geheel gehandhaafd worden, dan zou de Commissie de gewijzigde verlofregeling bijgevolg niet langer op verzoekers mogen toepassen en zou zij hun vakantiedagen op basis van de oude regeling moeten toekennen. ( 20 )

37.

Dit bezwaar is in werkelijkheid dan ook niet gericht tegen een vermeende onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht bij de beoordeling van zijn bevoegdheid, maar tegen de beslissing ten gronde en met name tegen de incidentele vaststelling in punt 112 van het bestreden arrest dat de Commissie zich bij de vaststelling van het aantal verlofdagen van rekwiranten niet op het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut kon beroepen. In hoeverre die beslissing standhoudt, zal hierna worden besproken.

38.

Voor zover het eerste onderdeel van het eerste middel van de Raad zich richt tegen een vermeend bevel van het Gerecht, berust het dan ook op een onjuiste lezing van het bestreden arrest en moet het dientengevolge ongegrond worden verklaard.

2.

Draagwijdte van de exceptie van onwettigheid

39.

Met het tweede onderdeel van zijn eerste middel maakt de Raad, daarin gesteund door de Commissie en het Parlement, bezwaar tegen het feit dat het Gerecht de op grond van artikel 277 VWEU aangevoerde exceptie van onwettigheid heeft uitgebreid tot het volledige stelsel van jaarlijks verlof waarin is voorzien in artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut, en bijgevolg ook tot de verlofregelingen voor 2015 en vanaf 2016, hoewel alleen de besluiten aangaande de verlofrechten in 2014 het voorwerp van het beroep vormden.

40.

Artikel 277 VWEU heeft niet als doel het een partij mogelijk te maken om bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke regeling dan ook te betwisten; de regeling waarvan men de onwettigheid wenst in te roepen moet, al dan niet rechtstreeks, op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie van toepassing zijn. ( 21 ) Het Gerecht heeft aldus terecht gepreciseerd dat de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid moet worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil. ( 22 )

41.

In punt 31 van het bestreden arrest heeft het Gerecht zich echter uitgesproken voor een voldoende ruime uitlegging van artikel 277 VWEU teneinde een doeltreffende controle van de wettigheid van handelingen van algemene aard van de instellingen te waarborgen ten behoeve van personen die zijn uitgesloten van een rechtstreeks beroep tegen deze handelingen. Derhalve dient het toepassingsgebied van artikel 277 VWEU zich uit te strekken tot handelingen van de instellingen die relevant zijn geweest voor de vaststelling van het besluit waartegen het beroep tot nietigverklaring is ingesteld. Volgens het Gerecht volstaat het bijgevolg dat het betrokken besluit wezenlijk berust op genoemde handelingen, zelfs indien zij formeel niet als rechtsgrondslag voor dat besluit hebben gediend.

42.

Deze vaststellingen zijn niet volledig in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, dat een doeltreffende rechtmatigheidscontrole op grond van artikel 277 VWEU alleen geboden acht voor zover uitvoeringsbeschikkingen worden vastgesteld die de verzoekende partij rechtstreeks en individueel raken. ( 23 )

43.

Bij een strikte toepassing van deze rechtspraak zou de exceptie van onwettigheid immers alleen kunnen worden opgeworpen tegen de overgangsbepaling van artikel 6, lid 2, eerste streepje, van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut voor 2014. In geding zijn immers uitsluitend de vaststellingen van de verlofrechten voor dat jaar, en niet de vaststellingen voor de daaropvolgende jaren.

44.

De redenering van het Gerecht in de punten 32 tot en met 35 van het bestreden arrest dat het verband tussen de verschillende overgangsbepalingen en de definitieve regeling inzake vakantieverlof op zich voldoende grond is om de exceptie van onwettigheid tot al deze bepalingen uit te breiden, is mijns inziens niet toereikend. Dit verband had in feite immers probleemloos kunnen worden doorbroken teneinde het onderzoek van de exceptie tot de eerste fase van de overgangsregeling te beperken. Dit zou overigens geen beletsel hebben gevormd om het beoogde doel van de overgangsperiode en haar verband met de definitieve verlofregeling in aanmerking te nemen.

45.

Niettemin is de benadering van het Gerecht naar mijn mening uiteindelijk de juiste. Weliswaar kan de exceptie van onwettigheid formeel niet leiden tot de nietigheid van de incidenteel betwiste regeling en sorteert zij ook geen rechtsgevolgen tussen andere betrokken partijen. Een globale beoordeling zou in de onderhavige procedure evenwel een praktisch antwoord bieden op de vraag of de betwiste regeling kan worden toegepast en bijgevolg precedentwerking voor gelijkaardige geschillen kan hebben. Ook het tot aanstelling bevoegd gezag heeft er belang bij om zo snel mogelijk duidelijkheid over de rechtmatigheid van de nieuwe verlofregelingen te verkrijgen. Wanneer alleen wordt ingegaan op de regeling voor 2014, blijft het risico bestaan dat nieuwe en langdurige procedures met betrekking tot de daaropvolgende jaren worden ingesteld.

46.

Indien de verlofregeling in haar geheel wordt beoordeeld, zou dit overigens niet gepaard gaan met een overschrijding van de bevoegdheid van rekwiranten om excepties van onwettigheid op te werpen. Een globale beoordeling van de nieuwe verlofregeling reikt immers niet verder dan de argumenten van rekwiranten en vormt ook geen nieuw gegeven. Bovendien hebben rekwiranten in de onderhavige procedure herhaaldelijk te kennen gegeven dat zij ook zouden opkomen tegen de toepassing van de nieuwe verlofregelingen in de komende jaren. Dat twee rekwiranten in de tussentijd niet langer in een derde land zijn tewerkgesteld ( 24 ), acht ik daarentegen niet relevant. Bovendien is de definitieve verlofregeling ook in andere procedures aan de orde gesteld, met name in twee aanhangige zaken die op de verlofregeling voor 2019 betrekking hebben. ( 25 ) Het is ten laatste in het kader van deze procedures dat het Hof zich over de definitieve fase van de nieuwe verlofregeling zal moeten buigen.

47.

In het licht daarvan acht ik het weinig zinvol om de betwisting van de nieuwe regeling inzake vakantieverlof over afzonderlijke procedures te versnipperen. Dit zou er immers toe leiden dat de middelen van de Unierechters, maar ook van de procespartijen, nodeloos worden aangesproken. ( 26 )

48.

Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.

49.

Voor het geval het Hof mijn opvatting niet volgt, zou het weliswaar denkbaar zijn om de beoordeling op dit punt te beëindigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht. Het kan immers niet worden uitgesloten dat het Gerecht tot een ander oordeel zou zijn gekomen wanneer het zich alleen over de eerste fase van de overgangsregeling, dat wil zeggen een aanzienlijk geringere vermindering van het aantal jaarlijkse vakantiedagen, had uitgesproken.

50.

Deze benadering is mijns inziens echter niet zinvol, aangezien een beslissing in het aanvankelijke geding hiermee alleen maar verder zou worden uitgesteld. Derhalve dient het Hof zich ook over de overige middelen te buigen. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de hiernavolgende overwegingen in beginsel blijven gelden, ongeacht of het beroep voor het Gerecht tot de overgangsregeling voor 2014 wordt beperkt. Het is weliswaar niet ondenkbaar dat de beoordeling of het resterende recht op vakantieverlof nog volstaat, in de verschillende fasen van de nieuwe regeling tot uiteenlopende resultaten leidt. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, is er echter geen reden om welke fase dan ook ter discussie te stellen. ( 27 )

C.

Gegrondheid van het beroep voor het Gerecht (hogere voorziening van de Commissie en tweede en derde middel van de Raad)

51.

Volgens het Gerecht is de nieuwe regeling inzake vakantieverlof niet verenigbaar met het grondrecht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Het Gerecht is daarentegen niet ingegaan op het algemene beginsel van gelijke behandeling, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie‑ en gezinsleven waarop rekwiranten zich eveneens hadden beroepen.

52.

In dat verband voert de Commissie met haar beide middelen aan dat het Gerecht op sommige punten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toetsing van de nieuwe regeling aan het recht op een periode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon volgens artikel 31, lid 2, van het Handvest, met name door rekening te houden met de arbeidstijdenrichtlijn en met het beginsel dat strekt tot de verbetering van de leef- en werkomstandigheden van de belanghebbenden. Voorts hekelt de Commissie dat andere rechten van rekwiranten niet in aanmerking zijn genomen, alsook de wijze waarop het Gerecht de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever heeft geïnterpreteerd. Het tweede en derde middel van de Raad hebben betrekking op soortgelijke vragen.

1.

Gebondenheid aan de arbeidstijdenrichtlijn

53.

Het eerste onderdeel van het eerste middel van de Commissie, alsook het eerste onderdeel van het tweede middel van de Raad, zijn gericht tegen de opvatting van het Gerecht dat de arbeidstijdenrichtlijn in aanmerking moet worden genomen.

a)

Inaanmerkingneming van de arbeidstijdenrichtlijn als zodanig

54.

Volgens de Raad is het Gerecht ten eerste, door te oordelen dat een richtlijn (in casu de arbeidstijdenrichtlijn) in bepaalde omstandigheden kan worden aangevoerd tegen organen van de Unie, voorbijgegaan aan de vaste rechtspraak volgens welke richtlijnen gericht zijn tot lidstaten en niet tot de instellingen en organen van de Unie. Bijgevolg kunnen de bepalingen van een richtlijn niet worden geacht om als zodanig verplichtingen op te leggen aan de instellingen in hun betrekkingen met hun personeel.

55.

Zoals rekwiranten betogen, mist dit argument echter zijn doel. Het richt zich tegen overwegingen in punt 61 van het bestreden arrest die het arrest echter niet schragen. Het Gerecht heeft immers in punt 64 uitdrukkelijk gesteld dat de arbeidstijdenrichtlijn – als zodanig of gelezen in samenhang met artikel 1 sexies, lid 2, van het Ambtenarenstatuut ( 28 ) – niet kan worden aangevoerd ter onderbouwing van een exceptie van onwettigheid teneinde het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut buiten toepassing te verklaren.

56.

Derhalve moet dit argument van de Raad worden afgewezen.

b)

Inachtneming van artikel 31, lid 2, van het Handvest, gelezen in samenhang met de arbeidstijdenrichtlijn

57.

Ten tweede heeft het Gerecht volgens de Raad en de Commissie blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de wetgever gebonden is aan de inhoud van de arbeidstijdenrichtlijn, aangezien deze richtlijn wordt vermeld in de toelichting van het presidium bij artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten.

58.

Inderdaad heeft het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest geoordeeld dat moet worden moet worden afgezien van de toepassing van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut indien dat artikel onverenigbaar blijkt te zijn met het recht op vakantieverlof, waarvan de aard en het doel volgen uit artikel 31, lid 2, van het Handvest, gelezen in het licht van richtlijn 2003/88. Het Gerecht beroept zich daarvoor in de punten 67 tot en met 69 op de toelichtingen van het presidium van de Conventie, volgens welke artikel 31, lid 2, van het Handvest met name een bevestiging is van de kern van de arbeidstijdenrichtlijn. Bijgevolg kon de wetgever niet voorbijgaan aan de inhoud van deze richtlijn.

59.

Deze overwegingen berusten evenwel op een onjuiste rechtsopvatting, aangezien ze de verhouding tussen artikel 31, lid 2, van het Handvest en de arbeidstijdenrichtlijn verkeerd weergeven.

60.

In de toelichtingen van het presidium van de Conventie bij artikel 31, lid 2, van het Handvest staat weliswaar te lezen dat deze bepaling op de arbeidstijdenrichtlijn berust. Voorts moet volgens artikel 52, lid 7, van het Handvest en artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU terdege rekening worden gehouden met deze toelichtingen. ( 29 )

61.

Dit betekent echter niet dat de arbeidstijdenrichtlijn in haar geheel moet worden gelezen in samenhang met artikel 31, lid 2, van het Handvest.

62.

Zoals de Commissie terecht opmerkt, is daarentegen alleen het in artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn neergelegde recht op een jaarlijkse vakantie van ten minste vier weken verankerd in artikel 31, lid 2, van het Handvest. ( 30 ) Meer specifiek gaat het bij artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn om een bepaling van Unierecht die louter de exacte duur aangeeft van de door artikel 31, lid 2, van het Handvest gegarandeerde jaarlijkse vakantie. ( 31 )

63.

Deze verduidelijking is noodzakelijk, aangezien artikel 31, lid 2, van het Handvest de duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon – toch een voorwaarde voor het waarborgen van dit recht – zelf niet vastlegt. Hiermee onderscheidt de duur van de vakantie zich van andere door artikel 31, lid 2, gewaarborgde rechten, zoals bijvoorbeeld het behoud van loon of de kring van begunstigden die zonder verdere normatieve concretisering uit het grondrecht kunnen worden afgeleid. ( 32 )

64.

Het grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon is dus, althans wat de duur ervan betreft, afhankelijk van een normatieve concretisering.

65.

Deze afhankelijkheid heeft gevolgen voor de beoordeling van regelingen – zoals de in casu litigieuze nieuwe verlofregeling – die de duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon vaststellen. Aangezien een dergelijke regeling noodzakelijk is om het grondrecht op vakantie nuttige werking te verlenen, kan zij naar haar aard niet worden aangemerkt als een beperking van het grondrecht in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest en is zij bijgevolg ook niet rechtstreeks onderworpen aan de verplichtingen waarin deze bepaling voorziet.

66.

De vaststelling van de duur van de jaarlijkse vakantie mag dan geen rechtvaardiging behoeven op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest, dit neemt niet weg dat bij deze vaststelling ten minste rekening moet worden gehouden met het evenredigheidsbeginsel dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht. Dit beginsel vereist dat dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen. ( 33 )

67.

Met name bij de definitieve afweging tussen doelstellingen en nadelen van een vast te stellen regeling kunnen aanvullende elementen een rol spelen, zoals de jaarlijkse minimumvakantie volgens artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn of de wezenlijke inhoud van het grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Maar ook hier heeft de richtlijn als zodanig geen relevantie.

68.

Derhalve moet worden vastgesteld dat het Gerecht in de punten 68 en 69 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Uniewetgever in samenhang met artikel 31, lid 2, van het Handvest gebonden is aan de arbeidstijdenrichtlijn als zodanig.

69.

Deze onjuiste rechtsopvatting betekent echter niet dat de door de Commissie en de Raad aangevoerde middelen slagen, want op grond van deze onjuiste rechtsopvatting kan het bestreden arrest niet worden vernietigd. Het Gerecht baseert zijn oordeel immers niet op een vermeende schending van de door de arbeidstijdenrichtlijn gewaarborgde materiële rechten. Integendeel, in het bestreden arrest worden de argumenten van rekwiranten met betrekking tot de verschillende bepalingen van de arbeidstijdenrichtlijn uiteindelijk afgewezen.

2.

Doelstelling van de verbetering van de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden

70.

Met het tweede onderdeel van haar eerste middel hekelt de Commissie een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 31, lid 2, van het Handvest, voor zover het Gerecht van oordeel is dat de vermindering van de jaarlijkse vakantie op grond van artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut niet verenigbaar is met een beginsel dat zou strekken tot de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de belanghebbenden. Voor een dergelijk beginsel bestaat geen enkele rechtsgrondslag.

71.

Ook de Raad betoogt met het tweede onderdeel van zijn tweede middel dat het Gerecht de draagwijdte van artikel 31, lid 2, van het Handvest onjuist heeft beoordeeld. Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, heeft dit artikel niet tot doel om de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te verbeteren maar om een voldoende niveau van bescherming te bieden aan alle werknemers in de Unie.

72.

In punt 88 van het bestreden arrest stelt het Gerecht vast dat het recht op jaarlijks verlof als bedoeld in artikel 31, lid 2, van het Handvest, door zijn aard, in beginsel beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers worden verbeterd. Voorts wordt in punt 90 gesteld dat de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen niet kan worden beschouwd als verenigbaar met het beginsel van de verbetering van de leef- en werkomstandigheden van de betrokkenen.

73.

Dienaangaande moet de argumentatie van de Commissie en de Raad worden gevolgd dat een dergelijk beginsel niet uitdrukkelijk wordt genoemd in de bewoordingen van artikel 31, lid 2, van het Handvest, en evenmin in de toelichtingen daarbij. Met name de Raad merkt daarentegen terecht op dat artikel 31 „[r]echtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden” als opschrift heeft.

74.

Het Gerecht baseert zich evenwel op het Unierecht onder verwijzing naar de bij artikel 151, lid 1, VWEU aan de Unie opgedragen doelstelling om de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van werknemers te verbeteren. Op basis van hun rechtsgrondslag, thans artikel 153 VWEU, beogen de arbeidstijdenrichtlijn en bijgevolg ook artikel 7 ervan de verwezenlijking van deze doelstelling. Bovendien ligt deze doelstelling ook ten grondslag aan het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers. Het aldaar in punt 8 neergelegde recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon bevindt zich in de afdeling met als opschrift „Verbetering van levensstandaard en arbeidsvoorwaarden”. Volgens de toelichtingen bij het Handvest is het grondrecht op jaarlijkse vakantie onder meer gestoeld op deze twee documenten.

75.

Het Hof heeft tenminste al erkend dat de regelingen betreffende de jaarlijkse vakantie rechtstreeks bijdragen tot de verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. ( 34 ) Daarbij ging het om specifieke levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden.

76.

Meer specifiek met betrekking tot het recht op jaarlijkse vakantie benadrukken rekwiranten terecht dat de duur van de jaarlijkse vakantie onderling in opwaartse zin moet worden aangepast, overeenkomstig de nationale gebruiken ( 35 ), hetgeen impliceert dat een verbetering wordt beoogd.

77.

Hieruit volgt dat het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het recht op jaarlijks verlof beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden worden verbeterd.

78.

In punt 90 van het bestreden arrest gaat het Gerecht daarentegen een stap te ver door te spreken van een beginsel, want in de relevante documenten noch in de rechtspraak is er een aanwijzing voor een beginsel. Hiermee heeft het Gerecht voor de uitlegging van het grondrecht op jaarlijkse vakantie een onevenredig groot gewicht toegekend aan de doelstelling van de verbetering van de leef- en werkomstandigheden.

79.

Vooral problematisch is echter het onderzoek door het Gerecht of deze doelstelling is geëerbiedigd. Want ook op grond van deze doelstelling kan niet worden vastgesteld dat een vermindering van het aantal jaarlijkse vakantiedagen aan te merken is als een beperking van het grondrecht op jaarlijkse vakantie volgens artikel 31, lid 2, van het Handvest.

80.

Hierbij kan in het midden worden gelaten of de doelstelling van de verbetering van de leef- en werkomstandigheden als zodanig de Unie op grond van artikel 151 VWEU bindt bij het vaststellen van de arbeidsvoorwaarden van haar ambtenaren. Het Gerecht heeft artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut immers niet aan artikel 151 VWEU getoetst, maar deze doelstelling in samenhang met artikel 31, lid 2, van het Handvest van toepassing verklaard. Dat sprake is van een beperking van het grondrecht op jaarlijkse vakantie die bijgevolg overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest dient te worden gerechtvaardigd, heeft het Gerecht in punt 90 van het bestreden arrest vastgesteld op grond van de overweging dat de aanzienlijke vermindering van het jaarlijkse aantal verlofdagen door de nieuwe regeling niet als een verbetering van de leef- en werkomstandigheden kan worden beschouwd.

81.

Zoals ik reeds heb uiteengezet, is de normatieve concretisering van de duur van de vakantie echter geen beperking van het grondrecht op jaarlijkse vakantie die overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest dient te worden gerechtvaardigd. Deze noodzakelijke concretisering moet veeleer worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. ( 36 ) Bij de toepassing van dit beginsel komt de doelstelling van de verbetering van de leef- en werkomstandigheden pas later aan bod, namelijk wanneer de doelstelling van de regeling wordt afgewogen tegen de nadelen die ermee gepaard gaan.

82.

Voor zover sprake is van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 31, lid 2, van het Handvest aldus uit te leggen dat deze bepaling in beginsel een verbetering van de werkomstandigheden beoogt en dat elke verslechtering van de werkomstandigheden derhalve als een beperking van dit grondrecht moet worden aangemerkt, volstaat dit als zodanig evenwel niet om het bestreden arrest te vernietigen. Het is immers niet uitgesloten dat de toetsing van de rechtvaardiging van deze beperking tot dezelfde uitkomst leidt als de toetsing van de evenredigheid van de normatieve concretisering van dit grondrecht. In dat geval zou het volstaan om de motivering van het Gerecht te vervangen.

3.

Inachtneming van andere overwegingen met betrekking tot de beperking van het grondrecht op jaarlijkse vakantie

83.

Met het derde onderdeel van haar eerste middel komt de Commissie op tegen de overwegingen van het Gerecht in de punten 91 tot en met 96 van het bestreden arrest ter ontkrachting van argumenten die tegen een beperking van het grondrecht op jaarlijkse vakantie worden aangevoerd. Ook de Raad en het Parlement komen op tegen deze overwegingen.

84.

Dienaangaande moet eveneens worden vastgesteld dat het Gerecht bij het onderzoek van dit grondrecht een weinig overtuigende methode hanteert. Of deze argumenten en overwegingen van het Gerecht relevant zijn, moet met name in samenhang met de gemaakte afweging worden onderzocht.

4.

Evenredigheid van de nieuwe regeling en beoordelingsbevoegdheid van de wetgever

85.

Met betrekking tot de evenredigheidstoetsing, en met name de doelstelling van de verbetering van de leef- en werkomstandigheden van de belanghebbenden, komen bijgevolg vooral aan het tweede middel van de Commissie en het tweede onderdeel van het tweede middel van de Raad betekenis toe, en in mindere mate ook aan het derde middel van de Raad.

a)

Beoordelingscriterium

86.

De Commissie voert aan dat het Gerecht voorbijgaat aan het feit dat de wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer hij het Ambtenarenstatuut wijzigt en dat een schending van het evenredigheidsbeginsel slechts kan worden vastgesteld wanneer de wetgever de grenzen van deze beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden.

87.

Ook de Raad benadrukt dat de wetgever ruimte voor compromissen moet worden geboden, niet alleen op het gebied van jaarlijkse vakantie maar ook met betrekking tot beloning of arbeidstijd, gelet op de maatschappelijke veranderingen, de sociale vooruitgang en de wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen.

88.

In punt 100 van het bestreden arrest erkent het Gerecht echter uitdrukkelijk dat de wetgever over een ruime speelruimte beschikt om het Ambtenarenstatuut te wijzigen en om te allen tijde, zelfs in ongunstige zin, de rechten en verplichtingen van ambtenaren te wijzigen. ( 37 )

89.

Dit criterium strookt met de vaste rechtspraak over de rechterlijke toetsing van de wijze waarop dit evenredigheidsbeginsel op het gebied van de wetgeving van de Unie wordt toegepast. In het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden beschikt de Uniewetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken. Het gaat er dus niet om of een op een dergelijk gebied vastgestelde maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was, aangezien enkel de kennelijke ongeschiktheid daarvan ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel de rechtmatigheid van die maatregel kan aantasten. ( 38 )

90.

Het Gerecht onderzoekt echter niet de geschiktheid van de nieuwe regeling, maar vergewist zich in de punten 98 en 100 van het bestreden arrest ervan dat de wetgever heeft nagegaan of de nieuwe regeling werkelijk beantwoordt aan doelstellingen van algemeen belang en zij, gelet op het nagestreefde doel, niet te beschouwen is als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. Met name onderzoekt het Gerecht of de wetgever de nieuwe regeling heeft vastgesteld met volledige kennis van zaken en na een uitvoerig, zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van alle relevante elementen.

91.

Ook dit strookt grotendeels met de rechtspraak, want de wetgever is verplicht om zijn keuze op objectieve criteria te baseren. Bovendien moet hij in het kader van de beoordeling van de belasting die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, onderzoeken of de gekozen maatregel in het licht van de nagestreefde doelstellingen – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen voor de belanghebbenden kunnen rechtvaardigen. ( 39 )

92.

Voorts vereist een dergelijke rechterlijke toetsing, ook al is de draagwijdte ervan beperkt, dat de instellingen van de Unie die de betrokken handeling hebben vastgesteld, voor het Hof kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening wordt gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen. ( 40 ) Hieruit volgt dat die instellingen ten minste de basisgegevens moeten kunnen overleggen en duidelijk en ondubbelzinnig uiteenzetten, waarmee rekening moest worden gehouden als grondslag voor de litigieuze maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing. ( 41 )

b)

Relevante omstandigheden

93.

De beoordeling van deze overwegingen is uiteindelijk doorslaggevend voor het al dan niet slagen van de onderhavige hogere voorzieningen, aangezien het bestreden arrest in wezen steunt op de afwijzing, door het Gerecht, van de in dat verband door de instellingen aangevoerde argumenten, met name met betrekking tot de doelstellingen van kosteneffectiviteit en kostenbesparingen, de modernisering, de aanvullende vakantieaanspraken naargelang van leeftijd en rang, de aanspraken op een bijzonder ontspanningsverlof wegens bijzonder zware levensomstandigheden, alsook met betrekking tot bepaalde economische voordelen voor ambtenaren die in een derde land zijn tewerkgesteld.

i)

Kosteneffectiviteit en kostenbesparingen

94.

In punt 102 van het bestreden arrest verwerpt het Gerecht het argument dat de doelstelling van een betere kosteneffectiviteit van ambtenaren en functionarissen die naar derde landen zijn uitgezonden, waarbij kostenbesparingen moeten worden nagestreefd, volstaat als rechtvaardigingsgrond voor de vermindering van de duur van het jaarlijks verlof. Het Gerecht beroept zich daarbij op overweging 4 van de arbeidstijdenrichtlijn volgens welke de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid een doelstelling is die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt mag worden gemaakt. Voorts is het Gerecht van oordeel dat overwegingen ontleend aan de noodzaak om de financiële belangen van de Unie te beschermen, niet kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een aantasting van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, als gewaarborgd door artikel 31, lid 2, van het Handvest.

95.

Wat betreft de aantasting van het grondrecht op jaarlijkse vakantie, kan het vaststellen van de duur van de vakantie als zodanig namelijk niet worden gelijkgesteld met het toepassen van kortingen op het vakantieloon. Dit laatste vormt wel degelijk een beperking van het grondrecht op vakantie met behoud van loon, terwijl het eerstgenoemde – zoals hierboven al uiteengezet ( 42 ) – een noodzakelijke concretisering van dat grondrecht is. Bij de afwegingen die daarbij onvermijdelijk moeten worden gemaakt, kunnen normatieve doelstellingen meespelen die een beperking in voorkomend geval niet zouden kunnen rechtvaardigen.

96.

Dat financiële overwegingen derhalve niet kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een aantasting van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon ( 43 ), doet niet af aan de mogelijkheid om ook de belasting van de werkgever in aanmerking te nemen bij de concretisering van de omvang van het recht op vakantie. De arbeidsverhouding, waarvan het recht op vakantie deel uitmaakt, berust voor beide partijen immers op een afweging van kosten en baten. Voor de werkgever behoort het recht op vakantie tot de kosten en vormt het bijgevolg een financieel aspect dat niet mag worden veronachtzaamd.

97.

Van groter belang is evenwel de doelstelling van de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt mag worden gemaakt. ( 44 ) Het lijkt echter moeilijk te verdedigen dat elke beperking van het recht op vakantie onvermijdelijk gepaard zou gaan met een aantasting van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers. Dit geldt des te meer wanneer die beperking wordt toegepast op een aantal jaarlijkse vakantiedagen dat meer dan het dubbele bedraagt van het minimumaantal jaarlijkse vakantiedagen volgens artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn, en ook aanzienlijk meer bedraagt dan het aantal jaarlijkse vakantiedagen waarop andere personeelsleden van de Unie recht hebben.

98.

Bijgevolg heeft het Gerecht in punt 102 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de doelstelling van kosteneffectiviteit en kostenbesparingen in haar geheel af te wijzen.

ii)

Modernisering

99.

Als tweede doel beoogt de nieuwe verlofregeling de arbeidsvoorwaarden te moderniseren voor personeelsleden die in derde landen zijn tewerkgesteld.

100.

In dat verband verwerpt het Gerecht in punt 106 van het bestreden arrest het argument dat de toename van goedkope reizen en de aanzienlijke toename van de communicatie via het internet een beperking van het verlof rechtvaardigen. De toename van goedkope reizen kan hooguit van invloed zijn op de toegekende reisdagen. En de verbeterde communicatiemogelijkheden staan los van het recht op vakantie.

101.

Daarmee gaat het Gerecht echter voorbij aan het feit dat de jaarlijkse vakantie voor de belanghebbenden – meer nog dan voor de andere personeelsleden van de Unie – van belang is om de band met het thuisland in stand te houden. Hierin schuilt een doorslaggevend verschil met de algemene rechtspraak over het recht op jaarlijkse vakantie. Die gaat immers ervan uit dat de werknemers over het algemeen in hun thuisland zijn tewerkgesteld en hun vakantiedagen uitsluitend kunnen besteden aan ontspanning en vrijetijdsactiviteiten. Voor de band met het thuisland is het echter van belang dat er frequente en betaalbare luchtverbindingen beschikbaar zijn. Die bieden de mogelijkheid om vaker naar huis terug te keren. Voorts kunnen ze – los van het aantal toegekende reisdagen – de daadwerkelijke reistijd inkorten, zodat meer tijd voor de eigenlijke vakantie overblijft.

102.

Dezelfde redenering ligt tot slot ten grondslag aan het argument van de communicatie via het internet. Waar men vroeger was aangewezen op dure telefoonverbindingen – soms van bedenkelijke kwaliteit – en communicatie via post, kan men de band met het thuisland vandaag de dag in aanzienlijk betere omstandigheden in stand houden via het internet, bijvoorbeeld door middel van videotelefonie. Deze verbeterde communicatiemogelijkheden kunnen het persoonlijke contact weliswaar niet volledig vervangen, maar maken de noodzaak ervan iets minder dwingend.

103.

Dat deze gedachtegang in zijn geheel is afgewezen, overtuigt derhalve niet.

104.

Voorts verwerpt het Gerecht in punt 107 van het bestreden arrest het argument dat de nieuwe regeling toereikend is om de noden op te vangen van kleine delegaties van de Unie waarvan het functioneren als gevolg van bovenmatige afwezigheden wegens verlof in gevaar zou komen. Het is niet duidelijk waarom op grond daarvan het aantal verlofdagen voor alle delegaties diende te worden verminderd, en evenmin is aangetoond dat er geen andere oplossingen mogelijk waren.

105.

Dat de betrokken delegaties naar behoren moeten kunnen functioneren, is inderdaad een van de afwegingen die bij het vaststellen van de omvang van het recht op vakantie moeten worden gemaakt. En het feit dat kleinere delegaties daarbij vaker te kampen hebben met afwezigheden wegens verlof, kan bij deze afweging niet buiten beschouwing blijven.

106.

Derhalve heeft het Gerecht ook in de punten 106 en 107 van het bestreden arrest blijk gegeven van onjuiste rechtsopvattingen.

iii)

Recht op extra vakantiedagen op grond van leeftijd en rang

107.

In punt 109 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat de wetgever blijkbaar geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat het jaarlijks verlof van de binnen de Unie werkzame ambtenaren en functionarissen krachtens artikel 57 van het Ambtenarenstatuut is verhoogd van 24 tot en met 30 werkdagen, naargelang van hun leeftijd en rang.

108.

Dienaangaande gaat het Gerecht er kennelijk van uit dat personeelsleden die in derde landen zijn tewerkgesteld, geen aanspraak kunnen maken op dit recht op extra vakantiedagen.

109.

In dit opzicht is het juist dat bijlage X bij het Ambtenarenstatuut niet uitdrukkelijk verwijst naar artikel 57 ervan. Uit de door de Commissie voorgelegde uitvoeringsbepalingen van artikel 57 blijkt evenwel dat de belanghebbenden na het verstrijken van de overgangsregeling in 2016 voor dit recht op extra vakantiedagen in aanmerking zijn gekomen. ( 45 )

110.

Bijgevolg heeft het Gerecht met zijn vaststelling in punt 109 van het bestreden arrest het betoog van de Commissie onjuist opgevat. Ook dit recht op extra vakantiedagen had immers in de afweging moeten worden meegenomen.

iv)

Ontspanningsverlof wegens bijzonder zware levensomstandigheden

111.

Het Gerecht lijkt weliswaar ook in overweging te nemen dat de vermindering van het verlof in beginsel kan worden verzacht door de mogelijkheid om de ambtenaar volgens artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 2, van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut een bijzonder ontspanningsverlof van maximaal 15 werkdagen te verlenen wegens bijzonder zware levensomstandigheden in zijn standplaats. In punt 110 van het bestreden arrest heeft het Gerecht echter vastgesteld dat de wetgever blijkbaar niet heeft gepoogd te onderzoeken of dit bijzondere ontspanningsverlof de gezondheid en de veiligheid van de betrokken ambtenaren voldoende beschermt. Daarnaast lijkt het Gerecht ervan uit te gaan dat dit ontspanningsverlof slechts bij wijze van uitzondering, bij een bijzonder met redenen omkleed besluit kan worden verleend.

112.

Deze aanname wordt echter tegengesproken door de informatie die de Commissie over de wijze van toepassing van deze regeling heeft verschaft. Voor elke standplaats wordt namelijk aan de hand van de plaatselijke omstandigheden bepaald in welke omvang dit bijzondere ontspanningsverlof moet worden verleend. ( 46 )

113.

Overeenkomstig deze regelingen moesten bijvoorbeeld in 2013 vijftien dagen bijzonder ontspanningsverlof worden toegekend voor Afghanistan, twaalf voor Haïti en zes voor Ivoorkust. ( 47 ) Terzelfder tijd worden ten minste twee reisdagen per ontspanningsverlof toegekend ( 48 ) en is, afhankelijk van de duur van het bijzondere ontspanningsverlof, een verdeling over twee tot vijf perioden toegestaan. Voor de bovengenoemde standplaatsen heeft de Commissie Brussel aangeduid als de plaats waar het verlof in beginsel moet worden doorgebracht. Voor sommige standplaatsen in Zuidoost-Azië is daarentegen Phuket in Thailand als zodanig aangeduid. Deze plaatsen van verlof lijken in de eerste plaats van belang te zijn voor de vergoeding van reiskosten, maar de personeelsleden zijn niet verplicht om het bijzondere ontspanningsverlof aldaar door te brengen. ( 49 )

114.

Het in punt 93 van het bestreden arrest geopperde idee dat het bijzondere ontspanningsverlof met bij- en nascholingsactiviteiten moet worden gecombineerd, doet niet af aan het recreatieve karakter van dit verlof, want volgens de Raad moeten deze bij- en nascholingsactiviteiten ervoor of erna plaatsvinden.

115.

Bijgevolg staat vast dat het bijzondere ontspanningsverlof, anders dan verzoekers betogen, wel degelijk kan bijdragen tot het wezenlijke doel van het recht op jaarlijks verlof. Derhalve had het Gerecht bij de beoordeling van de nieuwe regeling, en met name ook bij zijn afweging, hiermee rekening moeten houden.

v)

Economische voordelen

116.

In de punten 94 en 95 van het bestreden arrest heeft het Gerecht evenwel – in tegenstelling tot de opvatting van de Commissie, de Raad en het Parlement – terecht geweigerd om rekening te houden met uiteenlopende economische voordelen van de belanghebbenden. Het gaat daarbij weliswaar ook om levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, maar die kunnen geen tegenwicht vormen voor de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen. ( 50 ) Betaald verlof mag dan al als grondrecht zijn gewaarborgd, dit neemt niet weg dat de werknemer in normale omstandigheden in het belang van een doeltreffende bescherming van zijn veiligheid en gezondheid daadwerkelijke rust moet kunnen genieten. ( 51 ) Een financiële vergoeding is louter van belang wanneer het wegens de beëindiging van de arbeidsverhouding niet langer mogelijk is om de jaarlijkse vakantie met behoud van loon daadwerkelijk op te nemen. ( 52 )

c)

Voorlopige conclusie

117.

Derhalve moet worden vastgesteld dat het Gerecht bij de toetsing van de toepassing van het evenredigheidsbeginsel relevante elementen buiten beschouwing heeft gelaten. Deze onjuiste rechtsopvattingen liggen mede ten grondslag aan de beslissing van het Gerecht over de exceptie van onwettigheid van artikel 6 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut en over het litigieuze besluit.

118.

Het bestreden arrest moet derhalve worden vernietigd.

VI.

Beroep voor het Gerecht

119.

Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.

120.

Wat het door het Gerecht onderzochte middel betreft, is de zaak in staat van wijzen.

121.

In dat verband vormen de bovengenoemde elementen, met betrekking tot welke het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door deze buiten beschouwing te laten, belangrijke rechtvaardigingsgronden die de wetgever op zijn minst summier in de motivering van de nieuwe regeling heeft opgenomen. In de contentieuze fase van de procedure hebben de betrokken instellingen deze beknopte motiveringsgronden vervolgens voldoende gepreciseerd in de zin van bovengenoemde rechtspraak. ( 53 )

122.

De doelstellingen van kosteneffectiviteit, kostenbesparingen en modernisering zijn legitiem. De nieuwe regeling kan bijdragen tot de verwezenlijking ervan. Een andere manier met een minder belastende uitwerking ligt niet voor de hand.

123.

Wat de afweging van de voor- en nadelen betreft, wegen de nadelen minder zwaar voor de betrokken personeelsleden dankzij de hierboven besproken elementen. ( 54 )

124.

Er moet vooral worden gewezen op het bijzondere ontspanningsverlof dat overeenkomstig artikel 8 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut kan worden verleend en waarmee met name de grotere behoefte aan verlof wegens bijzonder zware levensomstandigheden kan worden opgevangen. Voorts moet er rekening mee worden gehouden dat het resterende aantal jaarlijkse vakantiedagen nog altijd duidelijk meer bedraagt dan het minimumaantal jaarlijkse vakantiedagen zoals neergelegd in artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn, en in elk geval, deels wegens het bijzondere ontspanningsverlof en de aanvullende reisdagen, ook meer bedraagt dan het aantal jaarlijkse vakantiedagen van de overige personeelsleden van de Unie – die meestal ook buiten hun land van herkomst zijn tewerkgesteld.

125.

Daarbij komt dat de impact van de nieuwe regeling wordt verzacht doordat zij stapsgewijs over een tijdvak van drie jaar wordt ingevoerd.

126.

Het doel van de verbetering van de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden kan niet afdoen aan de rechtmatigheid van de nieuwe regeling. Wel heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen niet kan worden beschouwd als een verbetering van de leef- en werkomstandigheden van de betrokkenen.

127.

Zoals het Gerecht zelf vaststelt in punt 90 van het bestreden arrest, kan deze doelstelling echter niet aldus worden begrepen dat zij in de weg staat aan elke beperking van de rechten van de werknemers. Het doel van verbetering van de „levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden” moet veeleer in die zin ruim worden opgevat dat de verwezenlijking van de rechten van de werknemers uiteindelijk ook afhankelijk is van de algehele context van de arbeidsmarkt.

128.

In de onderhavige zaak komt daarbij dat de gunstige levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van de betrokkenen ten koste zouden gaan van de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van de Europese belastingbetalers die overigens gemiddeld aanzienlijk minder vakantiedagen hebben.

129.

Bijgevolg moet de wetgever ook bij de verwezenlijking van de doelstelling van de verbetering van de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van werknemers een ruime beoordelingsvrijheid worden toegekend die de Unierechter inhoudelijk alleen op een kennelijk onjuiste beoordeling mag toetsen. ( 55 )

130.

In het licht van deze overwegingen kan de wetgever geen kennelijk onjuiste beoordeling worden verweten bij de afweging van de kosten en baten van de nieuwe regeling.

131.

Bijgevolg moet het onderhavige middel worden afgewezen.

132.

Dezelfde conclusie zou a fortiori gelden wanneer de exceptie van onwettigheid alleen op de eerste overgangsfase van de nieuwe regeling betrekking had gehad ( 56 ), dat wil zeggen op artikel 6, lid 1, eerste streepje, van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut. Volgens die bepaling hebben de belanghebbenden voor 2014 immers recht op aanzienlijk meer vakantiedagen dan in de daaropvolgende jaren.

133.

Zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft het Gerecht zich in de onderhavige procedure ( 57 ) daarentegen nog niet uitgesproken over de resterende middelen, dat wil zeggen over de vraag of de nieuwe regeling het algemene beginsel van gelijke behandeling, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie‑ en gezinsleven eerbiedigt. Bijgevolg is de zaak op deze punten, in tegenstelling tot de – overigens niet nader gemotiveerde – conclusies van de Raad, niet in staat van wijzen, maar moet deze overeenkomstig de conclusies van de Commissie worden terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over deze middelen.

VII.

Kosten

134.

Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer het, bij gegrondheid van de hogere voorziening, de zaak zelf afdoet. Aangezien dit in casu niet het geval is, wordt de beslissing omtrent de kosten aangehouden.

VIII.

Conclusie

135.

Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt: