La ricorrente espone che, in linea di principio, i cereali sono acquistati e rivenduti nel paese di destinazione con molto anticipo rispetto allo sdoganamento. Ne consegue che una partita di cereali è presente sul mercato di destinazione ancor prima di essere importata. Allorché è stato redatto il regolamento 19, si è tenuto conto di questa situazione, accordando all'importatore la facoltà di chiedere la prefissazione del prelievo da applicarsi all'importazione. Tuttavia, questa facoltà era ammessa solo per le importazioni da paesi terzi (art. 17, n. 2, del regolamento 19).

Per le importazioni a prelievo prefissato, disposizioni sucessive (art. 9 del regolamento 87/62, unitamente all'articolo 7 del regolamento 54/62) prevedevano che, in caso di forza maggiore, il prelievo si sarebbe applicato secondo il tasso in vigore alla data originariamente prevista per l'importazione.

Per contro, negli scambi intracomunitari, i prelievi venivano sempre calcolati in base al tasso vigente alla data dell'importazione effettiva. Tale disparità di trattamento pare si fondi sul fatto che, negli scambi intracomunitari, il lasso di tempo tra l'acquisto e l'importazione è breve e le fluttuazioni di prezzo sono molto meno sensibili che sul mercato mondiale. Tuttavia, casi come quello in esame confermano la necessità di estendere la disciplina anche agli scambi intracomunitari. Infatti, dopo l'entrata in vigore del regolamento 19, il Consiglio ha adottato regolamenti che consentono di prefissare i prelievi anche negli scambi intracomunitari (particolarmente per quanto riguarda l'avena, il regolamento del Consiglio 12.4. 1963, n. 31; GU 1963, pag. 1225).

Da quanto precede, la ricorrente trae la conclusione che, se la disciplina comunitaria ha in un primo tempo limitato l'applicazione del sistema della prefissazione (e quindi dell'art. 9 del regolamento 87/62) alla sola importazione di cereali dai paesi terzi, detta soluzione si fondava su una stima errata delle esigenze economiche. Comunque, tale restrizione era contraria al trattato CEE in quanto ostacolava gli scambi intracomunitari, benchè il trattato sancisca esplicitamente che questi hanno la precedenza su quelli coi paesi terzi. Infatti la preferenza comunitaria implica che, sotto tutti gli aspetti essenziali, gli scambi intracomunitari non devono essere sfavoriti rispetto alle analoghe operazioni commerciali coi paesi terzi.

Secondo la Commissione, il cosiddetto principio della preferenza comunitaria non implica che la disciplina degli scambi intracomunitari rispecchi esattamente, ma con maggiori vantaggi, la disciplina del commercio coi paesi terzi. È sufficiente che da un raffronto tra le due discipline risulti che nel complesso gli scambi intracomunitari hanno la precedenza sugli scambi coi paesi terzi. Se si parte da queste considerazioni, non si possono avere dubbi circa il rispetto del principio della preferenza comunitaria.

La ricorrente ricorda che a norma dell'articolo 40, n. 3, del trattato, l'organizzazione comune… può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definite all'articolo 39…

Ora, riprendendo la nozione di provvedimenti necessari, il trattato ha ammesso l'applicabilità in diritto comunitario del principio di proporzionalità, il che implica che i provvedimenti adottati devono essere necessari ed adeguati per ottenere questi scopi del trattato. Il combinato disposto dell'articolo 9 del regolamento 87/62 e dall'articolo 7 del regolamento 54/62 è incompatibile con detti criteri, in quanto si applica solo agli scambi coi paesi terzi.

Infatti, invece di perseguire gli scopi enunciati dall'articolo 39, la limitazione agli scambi coi paesi terzi costituisce una discriminazione a danno del commercio intracomunitario ed impone alle importazioni dai paesi membri rischi — e, di riflesso, oneri — esagerati e superflui. Stando così le cose, spetta alle amministrazioni nazionali porre rimedio alle omissioni delle autorità comunitarie, quindi nella fattispecie dette autorità dovrebbero applicare la disciplina riguardante la forza maggiore anche alle importazioni dagli Stati membri. La ricorrente propone perciò di dare soluzione affermativa alla seconda questione.

Poiché la seconda questione è subordinata alla soluzione affermativa della prima, la Commissione ritiene che, tenuto conto di quanto ha esposto a proposito della questione n. 1, è superfluo dilungarsi sulla seconda.

Nella fase orale, la Commissione comunque ha espresso il proprio parere circa l'applicazione agli atti comunitari del principio di proporzionalità. A questo proposito la Commissione osserva che, se si accogliesse eventualmente questo principio, non lo si dovrebbe ammettere solo in forza dell'articolo 40 del trattato, ma come principio generale che disciplina il complesso dell'attività normativa della Comunità. D'altro canto, essa ricorda che l'accettazione di tale principio non può indurre la Corte a sostituire la propria valutazione, circa l'opportunità dei provvedimenti da adottare, alla valutazione del legislatore comunitario.

Il fatto che la disciplina riguardante la forza maggiore si applichi solo alle importazioni dai paesi terzi, non è necessario a norma dell'articolo 40, né è d'altra parte la conseguenza di una decisione ponderata del Consiglio, ma solo di un'errata stima delle esigenze economiche del commercio intracomunitario. Ne consegue che si tratta di una vera lacuna che va colmata applicando per analogia le norme summenzionate.

La Commissione sostiene che questa questione debba essere risolta negativamente.

Il problema del ritardo nell'importazione dovuto a forza maggiore non è sfuggito al legislatore, come dimostrano i regolamenti 54 e 87. L'inesistenza di una disciplina speciale per il calcolo dei prelievi non prefissati non va attribuita ad una dimenticanza, ma è stata voluta dal legislatore. Quest'ultimo non è vincolato da alcun principio giuridico generale ad emanare norme speciali, né in particolare quelle auspicate dalla ricorrente.

La disciplina che contempla la prefissazione del prelievo intracomunitario non ha disposizioni equivalenti all'articolo 9 del regolamento 87. Tale disposizione è d'altro canto restata un'eccezione, già soppressa dall'articolo 4 del regolamento della Commissione CEE 13 ottobre 1963 n. 111 (GU 1963, pag. 2490), che ha limitato alla sola lettera b) la non applicabilità, in caso di forza maggiore, dell'articolo 7 del regolamento 54/62. La legittimità di questo emendamento non è mai stata posta in discussione.

La Commissione sostiene che una disciplina come quella auspicata dalla ricorrente sarebbe difficilmente applicabile. La disciplina speciale cui si riferisce il Bundesfinanzhof differisce notevolmente da quella richiesta dalla ricorrente, il cui atteggiamento presuppone l'esistenza di un sistema di prelievo individuale, mentre il regolamento 19 istituisce un regime di prelievo generale.