La demanderesse expose qu'en règle générale les céréales sont achetées et revendues dans le pays de destination à une date très antérieure à celle du dédouanement. Il s'ensuivrait qu'une quantité de céréales exerce son influence sur le marché de destination avant d'être effectivement importée. Or, lors de l'élaboration du règlement 19 on a tenu compte de cette situation en admettant la possibilité pour l'importateur de demander la fixation au préalable du prélèvement applicable à l'importation. Cependant, cette faculté n'était reconnue que pour les importations en provenance des pays tiers (article 17, paragraphe 2, du règlement no 19). Pour les importations pour lesquelles une telle préfixation a été effectivement demandée, des dispositions ultérieures (article 9 du règlement no 87/62 conjointement avec l'article 7 du règlement no 54/62) prévoyaient qu'en cas de force majeure, le prélèvement s'appliquerait au taux en vigueur à la date envisagée à l'origine pour l'importation.

Au contraire, pour le commerce intracommunautaire, les prélèvements étaient toujours dus au taux en vigueur à la date de l'importation effective. Cette différence de traitement paraît se baser sur le fait que, dans le commerce intracommunautaire, il s'écoule peu de temps entre l'achat et l'importation, tandis que les fluctuations des prix sont beaucoup moins importantes que sur le marché mondial. Toutefois, des cas tels que celui d'espèce démontrent bien que le besoin d'une réglementation semblable se fait également ressentir pour le commerce intracommunautaire. Et, en effet, depuis la mise en vigueur du règlement no 19, le Conseil a adopté des règlements ouvrant également la possibilité de préfixation de prélèvements pour le commerce intracommunautaire (notamment, en ce qui concerne l'avoine, le règlement no 31/63 du Conseil de la CEE du 12 avril 1963, JO, 1963, p. 1225).

De tout ce qui précède, la demanderesse tire la conclusion que, lorsque la réglementation communautaire a d'abord limité l'application du système de préfixation et, partant, de l'article 9 du règlement no 87/62, à l'importation de céréales des seuls pays tiers, cette solution était basée sur une évaluation erronée des nécessités économiques. Cependant cette restriction était contraire au traité CEE, en ce qu'elle rendait plus difficile le commerce intra-communautaire, quoique le traité dise précisément qu'il a priorité par rapport au commerce avec les pays tiers.

En effet, la présence communautaire impliquerait que, sous tous les aspects essentiels, les affaires commerciales intracommunautaires au moins ne soient pas défavorisés par rapport aux opérations comparables de commerce avec des pays tiers.

Selon la Commission, le principe dit de la préférence communautaire n'exige pas que la réglementation des échanges intracommunautaires reflète en tous points exactement, mais plus avantageusement, la réglementation du commerce avec les pays tiers. Il suffit qu'une comparaison entre les deux réglementations montre que, dans l'ensemble, les échanges entre les États membres ont la priorité sur les échanges avec les pays tiers. Si l'on part de ces considérations, il ne ferait pas de doute que le principe de la préférence communautaire n'a pas été violé.

La demanderesse rappelle qu'aux termes de l'article 40, paragraphe 2, du trait l'organisation commune … peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39…. Or, en reprenant la notion de mesures nécessaires, le traité aurait reconnu l'applicabilité, en droit communautaire, du principe de proportionnalité, ce qui impliquerait que les mesures prises doivent être nécessaires et appropriées pour atteindre ces objectifs du traité. Les dispositions de l'article 9 du règlement no 87/62, conjointement avec l'article 7 du règlement no 54/62, ne répondraient pas à ces critères, pour autant qu'elles ne s'appliquent qu'au seul commerce avec les pays tiers. En effet, au lieu de poursuivre les buts énoncés à l'article 39, la limitation au commerce avec les pays tiers constituerait une discrimination au détriment du commerce intracommunautaire et elle imposerait aux importations en provenance des États membres des risques — et, partant, des charges — disproportionnées et non nécessaires. Dans une telle situation, il incomberait aux administrations nationales de corriger les omissions des autorités communautaires, ce qui impliquerait dans le cas d'espèce qu'elles devraient également appliquer le régime concernant la force majeure aux importations en provenance des États membres. La demanderesse propose donc une réponse affirmative à la deuxième question.

La deuxième question n'étant posée qu'en cas d'une réponse affirmative à la première, la Commission estime qu'au vu de ses observations concernant celle-ci, il n'y a pas lieu pour elle de l'aborder.

Toutefois, lors de la procédure orale, elle s'est exprimée sur la question de savoir si le principe de proportionnalité doit s'appliquer aux actes communautaires. A cet égard, la Commission a fait observer que, si ce principe devait être admis, il ne saurait l'être sur la seule base de l'article 40 du traité mais bien en tant que principe général régissant l'ensemble de l'activité normative de la Communauté. Par ailleurs, elle a rappelé que l'acceptation de ce principe ne saurait conduire la Cour à substituer son appréciation sur l'opportunité des mesures à prendre à celle du législateur communautaire.

Le fait que la réglementation concernant la force majeure ne s'applique qu'aux importations en provenance des pays tiers ne serait, d'une part, pas nécessaire aux termes de l'article 40 et, d'autre part, ne serait pas la conséquence d'une décision voulue du Conseil mais seulement d'une évaluation erronée des nécessités économiques du commerce intracommunautaire. Il s'ensuivrait que l'on se trouve en présence d'une véritable lacune qui doit être comblée en appliquant par analogie la réglementation susmentionnée.

La Commission estime qu'il doit être répondu négativement à cette question. Le problème du retard de l'importation à la suite d'un cas de force majeure serait parfaitement connu du législateur, comme le prouvent les règlements nos 54 et 87. S'il n'y a pas de réglementation spéciale pour calculer les prélèvements non fixés à l'avance, cela ne serait pas dû à une lacune, mais à la volonté du législateur. Celui-ci n'aurait d'ailleurs été tenu par aucun principe général de droit d'arrêter une réglementation spéciale et notamment celle souhaitée par la requérante.

La réglementation prévoyant une fixation à l'avance du prélèvement intracommunautaire ne contient pas de disposition équivalente à l'article 9 du règlement no 87. Cette disposition serait d'ailleurs restée une exception qui a déjà été supprimée par l'article 4 du règlement no 111/63/CEE de la Commission du 13 octobre 1963 (JO, 1963, p. 2490), qui a limité au seul alinéa b la non-applicabilité, en cas de force majeure, de l'article 7 du règlement no 54/62. Or, la légalité de cet amendement n'aurait jamais été mise en cause.

La Commission expose qu'une réglementation telle que celle souhaitée par la demanderesse ne serait guère applicable. Déjà la réglementation spéciale envisagée par le Bundesfinanzhof différerait sensiblement de celle demandée par la demanderesse. Le point de vue de la demanderesse présupposerait l'existence d'un régime de prélèvement individuel, tandis que le règlement no 19 établit un régime de prélèvement général.