I.

Uvod

1.

Sredstva za zaštitu bilja koja pripadaju skupini pesticida jesu, prema Direktivi 91/414/EEZ ( 2 ), aktivne tvari i pripravci koji sadržavaju jednu ili više aktivnih tvari namijenjeni osobito za zaštitu bilja ili biljnih proizvoda od svih štetnih organizama ili sprečavanje djelovanja takvih organizama ili čuvanje biljnih proizvoda. Prilog I. toj direktivi odnosi se na aktivne tvari dopuštene za uporabu u sredstvima za zaštitu bilja koja se stavljaju na tržište na području Europske unije ( 3 ). Metalaksil, koji se osobito smije upotrebljavati samo kao fungicid, jedna je od tvari navedenih u tom Prilogu I.

2.

Prema članku 3. stavku 1. Direktive 91/414, sredstva za zaštitu bilja ne smiju se stavljati na tržište ili rabiti na državnom području države članice ako ih nadležna tijela te države članice nisu registrirala u skladu s odredbama te direktive. U tu svrhu, člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28/EU ( 4 ) bio je predviđen krajnji rok utvrđen na 31. prosinca 2010. kako bi se državama članicama omogućilo da po potrebi izmijene ili ukinu, u skladu s Direktivom 91/414, postojeća odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao aktivnu tvar.

3.

U okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) prvi put pita Sud o tumačenju članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28 i, konkretno, o točnoj pravnoj naravi roka predviđenog tim člankom.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 91/414

4.

Člankom 6. stavkom 2. te direktive određuje se:

5.

U skladu s člankom 8. stavkom 2. navedene direktive:

6.

U skladu s člankom 8. stavkom 2. zadnjim podstavkom iste direktive:

7.

Člankom 13. stavkom 1. točkama (a) i (b), člankom 13. stavkom 3. točkom (d) i člankom 13. stavkom 6. Direktive 91/414 određuje se:

2.

Direktiva 2010/28

8.

U skladu s uvodnim izjavama 7. do 9. Direktive 2010/28:

9.

Člankom 3. te direktive predviđa se:

10.

Članak 4. navedene direktive glasi kako slijedi:

3.

Španjolsko pravo

11.

Člankom 49. stavkom 3. Leya 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Zakon 30/1992 o sustavu javne uprave i općem upravnom postupku) od 26. studenoga 1992. ( 6 ) određuje se:

III.

Činjenice iz kojih proizlazi glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

12.

Industrias Químicas del Vallés SA (u daljnjem tekstu: IQV) društvo je uređeno španjolskim pravom čija se gospodarska djelatnost sastoji od proizvodnje i stavljanja na tržište kemikalija i sredstava za zaštitu bilja. Među ostalim, uvozi metalaksil u Španjolsku te u nekoliko država članica stavlja na tržište sredstva koja sadržavaju tu aktivnu tvar.

13.

Sapec Agro SA društvo je uređeno portugalskim pravom koje se aktivno bavi razvojem fitosanitarnih proizvoda i otopina te fitonutrijenata. Vlasnik je odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil.

14.

Komisija je 2. svibnja 2003. donijela Odluku 2003/308/EZ o neuvrštenju metalaksila u Prilog I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ i povlačenju odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju tu aktivnu tvar ( 7 ).

15.

Sud je tu odluku poništio u predmetu Industrias Químicas del Vallés/Komisija ( 8 ). Komisija je nakon tog poništenja donijela Direktivu 2010/28 o izmjeni Direktive 91/414/EEZ radi uvrštenja aktivne tvari metalaksila.

16.

U Španjolskoj je 30. travnja 2010. po službenoj dužnosti pokrenut postupak preispitivanja u pogledu odobrenja stavljanja na tržište sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao aktivnu tvar, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28.

17.

U tom je pogledu društvo IQV španjolskoj upravi podnijelo zahtjev za ponovnu registraciju svojih sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil, uz koji je priložilo dokumentaciju koju su ta tijela smatrala potpunom s obzirom na zahtjeve iz Priloga II. Direktivi 91/414.

18.

Sapec Agro također je 29. lipnja 2010. podnio zahtjev za ponovnu registraciju svojih sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil ( 9 ).

19.

Sapec Agro tražio je od španjolske uprave 30. prosinca 2010., odnosno jedan dan prije isteka roka 31. prosinca 2010., predviđenog člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28, da mu odobri dodatno razdoblje kako bi dopunio dokumentaciju koju je podnio, u pogledu zahtjeva iz Priloga II. Direktivi 91/414. Sapec Agro opravdao je svoj zahtjev poteškoćama na koje je naišao pri ispunjavanju dokumentacije iz spisa koju je ocjenjivala Portugalska Republika kao država članica izvjestiteljica.

20.

Španjolska je uprava 3. ožujka 2011. društvu Sapec Agro odobrila zatraženo produljenje.

21.

Odlukom od 5. travnja 2011. Dirección General de Recursos Agrícolas y Ganaderos (Glavna uprava za poljoprivredne resurse i uzgoj, Španjolska) proglasio je dokumentaciju koju je podnijelo društvo Sapec Agro, a koja se odnosi na aktivnu tvar metalaksil, potpunom s obzirom na zahtjeve iz Priloga II. Direktivi 91/414.

22.

IQV je 9. svibnja 2011. podnio upravnu žalbu protiv te odluke pred Secretaría General de Medio Rural del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (Glavno tajništvo ruralnih poslova Ministarstva okoliša, ruralnih područja i pomorstva, Španjolska). Ta je žalba odbijena odlukom od 7. studenoga 2011. zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije s objašnjenjem da je interes društva IQV bio isključivo konkurentan.

23.

IQV je protiv te odluke o odbijanju podnio upravnu tužbu koju je 22. siječnja 2014. Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Visoki sud u Madridu, Španjolska) također odbio zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije.

24.

Društvo IQV je pred Tribunal Supremo (Vrhovni sud) podnijelo žalbu u kasacijskom postupku te pritom osobito navelo da, ne samo da nemogućnost produljenja roka koji je istekao 31. prosinca 2010. proizlazi iz teksta Direktive 2010/28 nego i da je opravdana nužnošću zaštite ulaganja koja su provedena radi dobivanja podataka koje treba dostaviti kako bi Komisija mogla ocijeniti aktivnu tvar ili država članica fitosanitarni proizvod.

25.

Prema mišljenju društva Sapec Agro i nadležne uprave, predmetni se rok može produljiti, kao što proizlazi iz presude koju je donio Sud u predmetu Industrias Químicas del Vallés/Komisija ( 10 ).

26.

Sud koji je uputio zahtjev utvrdio je da je nužno, radi rješavanja spora koji se pred njime vodi, tumačiti članak 3. stavak 1. Direktive 2010/28 s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 8. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je presuda Industrias Químicas del Vallés/Komisija ( 11 ) najrelevantniji presedan i da se čini da ide u prilog produljenju.

27.

Međutim, taj sud smatra da se, za razliku od tog predmeta, činjenice u glavnom postupku ne odnose na proturječno postupanje tijela koje je dovelo do zabune dotične stranke, nego na rok koji, kao što se u nekoliko navrata navodi u Direktivi 2010/28, istječe 31. prosinca 2010.

28.

U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlukom od 6. svibnja 2016., koju je tajništvo Suda zaprimilo 9. lipnja 2016., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

29.

Pisana očitovanja podnijeli su društvo IQV, španjolska vlada i Europska komisija.

30.

Na raspravi održanoj 9. studenoga 2017. saslušana su usmena očitovanja društava IQV i Sapec Agro, španjolske vlade te Komisije.

IV.

Analiza

A.

Dopuštenost

31.

U ovom se predmetu najprije postavlja pitanje dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Naime, sud koji je uputio zahtjev navodi da su nadležno upravno tijelo i prvostupanjski sud zaključili da ne postoji aktivna procesna legitimacija društva IQV i da ono samo još nije ispitalo to pitanje, s obzirom na to da su prethodna pitanja postavljena samo u slučaju da postoji takav pravni interes. Međutim, sud koji je uputio zahtjev tvrdi da nepostojanje aktivne procesne legitimacije na koju se poziva uprava nije relevantno za potrebe zahtjeva za prethodnu odluku.

32.

U tom pogledu napominjem da je na sudu koji je uputio zahtjev da odluči prema nacionalnom pravu o postojanju daljnje potrebe za pravnom zaštitom u glavnom postupku. Nije na Sudu da ocijeni to pitanje. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da je to pitanje hipotetsko ( 12 ).

33.

U ovom predmetu postoji dovoljna povezanost s predmetom glavnog postupka, s obzirom na to da se društvo IQV u svojim pisanim i usmenim očitovanjima pred Sudom pozvalo na odredbe prava Unije navedene u prethodnim pitanjima i da je društvo Sapec Agro osporavalo tu argumentaciju u svojim usmenim očitovanjima. Postavljena pravna pitanja mogu se ocijeniti s obzirom na naznake suda koji je uputio zahtjev o činjenicama i stanju prava.

34.

Stoga smatram da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

B.

Meritum

1.

Uvodne napomene

35.

U pisanom i usmenom dijelu postupka uspjeli su se detaljnije razmotriti svi aspekti tog predmeta. Slijedom toga, prije ispitivanja naravi predmetnog roka utvrđenog u Direktivi 2010/28, smatram korisnim pojasniti Direktivu 91/414 i, općenitije, direktive koje se odnose na uvrštenje aktivne tvari u Prilog I. toj direktivi.

a)

Direktiva 91/414

36.

Najprije valja podsjetiti da je Direktiva 2010/28 provedbena direktiva Direktive 91/414. Potonjom se direktivom reguliraju izdavanje registracija, stavljanje na tržište, uporaba i kontrola unutar Europske unije sredstava za zaštitu bilja u komercijalnom obliku. Cilj Direktive 91/414 jest spriječiti stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja koja imaju neprihvatljive negativne učinke na bilje i biljne proizvode, okoliš, zdravlje ljudi ili životinja i podzemne vode.

37.

Radi postizanja tog cilja, Direktivom 91/414 osobito se reguliraju dvije različite vrste registracija. S jedne strane, registracija [i uporaba] aktivnih tvari, kako su definirane u članku 2. stavku 4. te direktive, i, s druge strane, registracija sredstava za zaštitu bilja u kojima se te tvari nalaze.

38.

Što se tiče uvrštenja aktivnih tvari u Prilog I. Direktivi 91/414/EEZ, valja podsjetiti da je to uvrštenje uređeno člankom 6. te direktive. Komisija je odgovorna za to uvrštenje na temelju „direktiva o uvrštenju” kojima se izmjenjuje navedeni Prilog I. (kao što je u ovom slučaju Direktiva 2010/28). Komisija po potrebi predviđa, u skladu s člankom 5. stavkom 4. Direktive 91/414, zahtjeve koji se odnose na uporabu predmetne tvari. Zahtjevi za uvrštenje aktivnih tvari u Prilog I. trebaju se podnijeti zajedno s dvije različite tehničke dokumentacije: prva, vrlo detaljna, treba ispunjavati uvjete navedene u Prilogu II. Direktivi 91/414 ( 13 ), koja je potrebna radi procjene predviđenih rizika koje tvar može prenijeti na ljudska bića, životinje ili okoliš, i druga koja se odnosi na najmanje jedan pripravak koji sadrži aktivnu tvar i koji udovoljava uvjetima iz Priloga III. toj direktivi ( 14 ).

39.

Što se tiče registracije sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 4. Direktive 91/414, države članice isključivo odobravaju stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja čije su „aktivne tvari uvrštene u Prilog I.” i koja udovoljavaju zahtjevima navedenima u tom prilogu ( 15 ). Ako to nije slučaj, države članice ne mogu odobriti ta sredstva. U skladu s člankom 13. stavkom 1. Direktive 91/414, svaki zahtjev za izdavanje registracije tih sredstava treba dostaviti uz dokumentaciju iz Priloga III. te za svaku aktivnu tvar sadržanu u sredstvu za zaštitu bilja uz dokumentaciju iz Priloga II.

40.

Direktivom 91/414 predviđa se i niz prijelaznih odredbi. Tako se člankom 8. stavkom 2. te direktive državama članicama omogućuje da odobre stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari, kao što je metalaksil, koje nisu uvrštene u Prilog I. i koje su na tržištu već dvije godine nakon datuma obavijesti o toj direktivi ( 16 ). Konkretno, člankom 13. stavkom 6. Direktive 91/414 predviđa se odstupanje od obveze predviđene člankom 13. stavkom 1. te direktive prema kojoj zahtjeve za izdavanje registracije sredstva za zaštitu bilja treba dostaviti uz dokumentaciju iz Priloga II. i III. Direktivi 91/414 (osim ako vlasnik postojećih registracija nema pristup). To odstupanje vrijedi dokle god aktivna tvar koja je na tržištu već dvije godine nakon datuma obavijesti o navedenoj direktivi nije uvrštena u Prilog I.

41.

Te se prijelazne odredbe prestaju primjenjivati nakon što direktiva o uvrštenju aktivne tvari u Prilog I. stupi na snagu te se ponovno primjenjuje pravilo iz članka 13. stavka 1. Direktive 91/414. Od tog su trenutka države članice dužne, s jedne strane, osigurati da se zahtjevi za izdavanje novih registracija dostavljaju uz dokumentaciju iz Priloga II. i III. i, s druge strane, provjeriti da vlasnici postojećih registracija raspolažu tom dokumentacijom ili joj imaju pristup.

b)

Direktive o uvrštenju i Direktiva 2010/28

42.

Kao što je Komisija u svojim pisanim očitovanjima pravilno napomenula, neposrednom primjenom direktive o uvrštenju bitno se, odnosno preko noći, mijenja pravni položaj vlasnika postojećih odobrenja. Zbog toga se, kako bi se državama članicama i subjektima omogućilo da donesu potrebne mjere s obzirom na odobrenja na snazi, u direktivama o uvrštenju utvrđuje niz rokova.

43.

Kao prvo, direktiva o uvrštenju stupa na snagu tek nekoliko mjeseci nakon objave ( 17 ). Direktiva 2010/28 objavljena je 24. travnja 2010. te je stupila na snagu 1. srpnja 2010. ( 18 ).

44.

Kao drugo, države članice imaju na raspolaganju rok od šest mjeseci, koji počinje teći od stupanja na snagu direktive o uvrštenju, da je prenesu u nacionalno pravo. Člankom 2. Direktive 2010/28 državama članicama nalaže se da najkasnije do 31. prosinca 2010. donesu zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom. Donošenje tih nacionalnih odredbi podrazumijeva potpuno poštovanje obveza koje proizlaze iz Direktive 91/414 nakon što se aktivna tvar uvrsti u Prilog I. i, osobito, usklađenost sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju predmetnu aktivnu tvar s navedenom direktivom.

45.

Provjera usklađenosti sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivnu tvar s Direktivom 91/414 podrazumijeva, kao prvo, provjeru činjenice da se uporabom varijante predmetne tvari poštuju uvjeti predviđeni u Prilogu I., odnosno uvjeti koji se odnose na čistoću i uvjeti utvrđeni u dijelu A (Kemijske tvari) odgovarajućeg uvrštenja ( 19 ). Posljedično, rok koji se utvrđuje u direktivama o uvrštenju, općenito u članku 2., za njihovo prenošenje u nacionalno pravo isti je kao rok koji se u njima općenito utvrđuje u članku 3. stavku 1. kako bi se provjerilo da posebna varijanta aktivne tvari (u ovom slučaju, metalaksil) sadržane u sredstvu udovoljava zahtjevima iz Priloga I. Direktivi 91/414.

46.

Komisija u tom pogledu objašnjava da države članice mogu kontrolirati posebnu uporabu aktivne tvari tako da se oslanjaju na podatke kojima već raspolažu u pogledu odobrenja koja su izdana prije uvrštenja aktivne tvari u Prilog I. Direktivi 91/414 na temelju članka 8. stavka 2. te direktive ( 20 ). Suprotno tomu, kontrola stupnja čistoće aktivne tvari može se provesti samo na temelju dokumentacije iz Priloga II. ( 21 ). Tako se člankom 6. stavkom 2. i člankom 13. stavkom 1. točkom (b) Direktive 91/414 zahtijeva dostava te dokumentacije radi odobrenja aktivne tvari odnosno registracije sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju tu tvar. Stoga se u direktivama o uvrštenju utvrđuje isti rok za dostavu dokumentacije iz Priloga II. i za provjeru uvjeta iz Priloga I., odnosno kao što je gore navedeno, krajnji rok za prijenos direktive o uvrštenju, to jest 31. prosinca 2010. ( 22 ).

47.

Kao drugo, gore navedenom procjenom potrebno je provjeriti da je sâmo sredstvo za zaštitu bilja, a ne samo aktivna tvar koju sadržava, u skladu s Direktivom 91/414 i, osobito, da je procjena izvršena u skladu s jedinstvenim načelima iz Priloga VI. toj direktivi te da su ispunjeni uvjeti navedeni u članku 4. stavku 1. točkama (b) do (e) iste direktive.

48.

Prema mišljenju Komisije, obično se ta „nova procjena” treba završiti u trenutku prijenosa direktive o uvrštenju. Međutim, u praksi broj sredstava za zaštitu bilja koje treba ponovno ocijeniti i teret rada koji proizlazi iz te nove procjene toliki su da nije razumno očekivati da države članice završe tu procjenu unutar roka za prijenos (osim ako je predviđen iznimno dugačak rok za prijenos). Slijedom toga, kao što se navodi u uvodnim izjavama direktiva o uvrštenju, i konkretno, u uvodnoj izjavi 8. Direktive 2010/28, subjektima i državama članicama nužno je odobriti dulje razdoblje za dostavu odnosno ocjenu sve dokumentacije iz Priloga III. za svako sredstvo za zaštitu bilja i svaku predviđenu uporabu. Taj rok u pravilu istječe četiri godine nakon stupanja na snagu direktive o uvrštenju. Kada je riječ o Direktivi 2010/28, krajnji rok od 30. lipnja 2014. navodi se u članku 3. stavku 2.

2.

O prethodnim pitanjima

49.

Svojim prethodnim pitanjima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) želi znati kako treba tumačiti članak 3. stavak 1. Direktive 2010/28 s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 8..

50.

Konkretno, svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati je li rok utvrđen na 31. prosinca 2010., predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28, prekluzivan rok ili ga države članice mogu produljiti. U okviru svojeg drugog pitanja sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi uvjete pod kojima valja odobriti takvo produljenje. Međutim, potonje je pitanje postavljeno samo za slučaj da se predmetni rok može produljiti.

51.

Važno je najprije pojasniti da su društvo IQV i Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdili da je krajnji rok predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28 prekluzivan rok koji države članice ne mogu produljiti, dok se društvo Sapec Agro i španjolska vlada slažu da rok predviđen tom direktivom nije prekluzivan. Španjolska vlada stoga smatra da se navedeni rok može produljiti u skladu s pravilima postupovnog prava država članica u svim slučajevima u kojima je to opravdano valjanim razlozima, ovisno o okolnostima svojstvenim svakom pojedinom slučaju i u skladu s načelima kojima je uređena Direktiva 91/414.

3.

Analiza roka predviđenog člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28

52.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, pri tumačenju odredbe prava Unije u obzir treba uzeti ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojih je ona dio ( 23 ).

a)

Doslovno tumačenje članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28

53.

Člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28 jasno se predviđa da „u skladu s Direktivom [91/414] države članice do 31. prosinca 2010. izmjenjuju ili ukidaju postojeće registracije za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao aktivnu tvar”. Osim toga, drugim podstavkom te odredbe određuje se da „[d]o tog datuma [odnosno 31. prosinca 2010.] [države članice] posebno provjeravaju jesu li ispunjeni uvjeti iz Priloga I. navedenoj direktivi u odnosu na metalaksil, uz iznimku onih iz dijela B u odnosu na tu aktivnu tvar, i imaju li vlasnici odobrenja dokumentaciju ili pristup dokumentaciji koja udovoljava uvjetima iz Priloga II. navedenoj direktivi, u skladu s uvjetima iz njezina članka 13.”

54.

Tekst te odredbe u načelu je dovoljan da se dokaže da je 31. prosinca 2010. prekluzivan rok koji države članice ne mogu produljiti. Ipak se može postaviti pitanje potkrepljuje li se to tumačenje strukturom, svrhom i zakonodavnim okvirom Direktive 2010/28.

b)

Kontekstualno tumačenje članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28

55.

Rok predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28 valja tumačiti i s obzirom na opću strukturu te direktive.

56.

Kao prvo, kao što sam podsjetio u točki 43. ovog mišljenja, Direktiva 2010/28 stupila je na snagu 1. srpnja 2010. Njezinim se člankom 2. određuje da ju države članice trebaju najkasnije do 31. prosinca 2010. prenijeti u svoja nacionalna prava. Taj je datum ujedno bio i krajnji rok koji je predvidjela Komisija u članku 3. stavku 1. Direktive 2010/28 kako bi državama članicama omogućila da ponovno ocijene postojeća odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao aktivnu tvar. Posljedično, kao što proizlazi iz točaka 45. i 46. ovog mišljenja, Direktivom 2010/28 utvrđuje se isti rok, odnosno 31. prosinca 2010., za njezin prijenos (članak 2.) i za to da države članice izmijene ili povuku postojeća odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao aktivnu tvar nakon dostave dokumentacije iz Priloga II. i provjere uvjeta iz Priloga I. (članak 3. stavak 1.).

57.

Stoga je prema mojem mišljenju jasno da bi dopuštanje državama članicama da ne poštuju rok utvrđen u članku 3. stavku 1. Direktive 2010/28 bilo protivno logici na kojoj se temelji i ta direktiva, prema kojoj se rok za prijenos podudara s rokom utvrđenim kako bi države članice mogle izmijeniti ili povući postojeća odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil.

58.

Kao drugo, valja podsjetiti i na to da, ako vlasnik postojećeg odobrenja za sredstvo za zaštitu bilja koje sadržava metalaksil u tom roku ne uspije utvrditi da ispunjava uvjete iz članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28, osobito da raspolaže ili ima pristup dokumentaciji iz Priloga II., to bi dovelo do izmijene ili povlačenja tog odobrenja. Kad bi države članice mogle produljiti rok od 31. prosinca 2010., to bi u cijeloj Uniji ozbiljno ugrozilo jedinstveni okvir utvrđen tom odredbom Direktive 2010/28 koja uključuje uvjete pod kojima države članice izmjenjuju ili povlače odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao i obveze propisane vlasnicima tih odobrenja u pogledu dostave dokumentacije koja se odnosi na navedena sredstva.

59.

Kao treće, valja analizirati stajalište koje zastupa španjolska vlada. Ona smatra da države članice mogu produljiti rok predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28 u svim slučajevima u kojima je to opravdano valjanim razlozima.

60.

Smatram da takav pristup nije uvjerljiv.

61.

Kao što proizlazi iz točaka 47. i 48. ovog mišljenja, člankom 3. stavkom 2. Direktive 2010/28 predviđa se postupak ponovne ocjene sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kao aktivnu tvar. Tom se odredbom za taj postupak utvrđuje dulji rok, „[o]dstupajući od odredaba stavka 1.”, koji ističe četiri godine nakon stupanja na snagu te direktive, odnosno 30. lipnja 2014.

62.

Stoga mi se čini legitimnim postaviti sljedeće pitanje: je li to odstupanje relevantno, kao što navodi španjolska vlada, ako države članice mogu produljiti rok predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28 u svim slučajevima u kojima je to opravdano valjanim razlozima?

63.

Čini mi se da je odgovor na to pitanje jasan, tim više što je, podsjećam, taj rok isti kao rok predviđen za prijenos Direktive 2010/28.

64.

To je stajalište potkrijepljeno uvodnom izjavom 8. Direktive 2010/28 u kojoj se navodi da, „[n]e dovodeći u pitanje obveze iz Direktive 91/414/EEZ koje proizlaze iz uvrštenja aktivne tvari u Prilog I., državama članicama treba biti stavljen na raspolaganje rok od šest mjeseci nakon uvrštenja radi ponovne ocjene postojećih odobrenja za sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju metalaksil kako bi osigurale poštovanje odredbi Direktive 91/414/EEZ, osobito njezina članka 13. i primjenjivih uvjeta utvrđenih u Prilogu I. […]” ( 24 ).

65.

Kao četvrto i posljednje, valja uzeti u obzir i članak 8. stavak 2. posljednji podstavak Direktive 91/414 u skladu s kojim, nakon što Komisija odluči uvrstiti ili ne uvrstiti jednu od tih aktivnih tvari u Prilog I., „[d]ržave članice jamče da će prema potrebi dati, ukinuti ili izmijeniti odgovarajuću registraciju u propisanom roku” ( 25 ).

66.

Naime, obveze države članice i osobito posljedice povezane s činjenicom da vlasnik odobrenja ne utvrđuje raspolaže li dokumentacijom ili ima li pristup dokumentaciji iz Priloga II. Direktivi 91/414, prije isteka roka utvrđenog u članku 3. stavku 1. Direktive 2010/28 unutar kojeg države članice donose odluku, jasno proizlaze iz prethodno navedenih odredbi i uvodnih izjava Direktive 2010/28 kao i iz članaka 4. i 13. Direktive 91/414.

67.

Stoga, članak 3. stavak 1. Direktive 2010/28, stavljen u njezin kontekst, treba tumačiti na način da je datum od 31. prosinca 2010., koji se njome predviđa, prekluzivan rok koji države članice ne mogu produljiti. S obzirom na strukturu Direktive 91/414 i Direktive 2010/28, nije na državama članicama da odluče da valja donijeti manje restriktivne mjere od povlačenja odobrenja za stavljanje proizvoda na tržište.

68.

Tim se tumačenjem može i postići cilj Direktive 2010/28, kao što ću iznijeti u nastavku.

c)

Teleološko tumačenje članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28

69.

Najprije podsjećam na to da, kada treba tumačiti provedbenu direktivu, kao što je Direktiva 2010/28, ona u najvećoj mogućoj mjeri treba biti u skladu s odredbama osnovne direktive ( 26 ).

70.

U tom se pogledu u petoj, šestoj i devetoj uvodnoj izjavi Direktive 91/414 podsjeća na to da je njezina svrha ukloniti prepreke trgovini unutar Zajednice sredstvima za zaštitu bilja, istodobno zadržavajući visok stupanj zaštite okoliša i zdravlja ljudi i životinja ( 27 ).

71.

Kao što je već navedeno, ta se svrha osigurava, s jedne strane, zahtjevom iz Direktive 91/414 da podnositelj zahtjeva dostavi dokumentaciju iz Priloga II. za uvrštenje aktivne tvari u Prilog I. i za registraciju sredstava za zaštitu bilja ( 28 ) te, s druge strane, mogućnošću koju ima Komisija da utvrdi uvjete uporabe aktivne tvari uvrštene u Prilog I. kako bi se zajamčila njezina sigurna uporaba ( 29 ). Slijedom toga, nepoštovanje roka utvrđenog u članku 3. stavku 1. Direktive 2010/28 i, važno je podsjetiti, nepoštovanje drugih direktiva o uvrštenju bilo bi protivno navedenoj svrsi s obzirom na to da bi sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari kojima se ne udovoljava zahtjevima iz Priloga I. Direktivi 91/414 i koja bi među ostalim mogla sadržavati otrovne nečistoće kojima se premašuje prag koji je utvrdila Komisija mogla ostati na tržištu i nakon roka za prijenos Direktive 2010/28 u nacionalno pravo.

72.

Stoga je jasno da države članice nisu ovlaštene niti produljiti navedeni rok niti odrediti posljedicu za njegovo isticanje koja bi bila različita od posljedice koju je ujednačeno predvidio zakonodavac Unije za sve države članice ( 30 ). Stoga je, prema mojem mišljenju, omogućavanje državama članicama da produlje rok za ponovnu ocjenu predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28 protivno cilju koji se nastoji postići Direktivom 91/414.

73.

Štoviše, kao što Komisija u svojim očitovanjima pravilno tvrdi, proteklo je više od osam mjeseci od dana donošenja Direktive 2010/28 do isteka roka utvrđenog u članku 3. stavku 1. te direktive, što je razdoblje čiji je cilj upravo bio omogućiti vlasnicima odobrenja da prikupe potrebne podatke i državama članicama da donesu odluku. Nakon isteka roka za prijenos Direktive 2010/28 u nacionalno pravo i u svrhu donošenja odluke o ponovnoj ocjeni postojećih odobrenja, svako sredstvo za koje nije dostavljena dokumentacija iz Priloga II. treba povući s tržišta ( 31 ).

74.

Suprotno tvrdnjama španjolske vlade, smatram da se to tumačenje uopće ne protivi cilju Direktive 91/414 jer se njime omogućuje da se istodobno poštuju prava podnositelja zahtjeva i jamči da se na tržište ne stavljaju sredstva za zaštitu bilja za koja nije dostavljena potrebna dokumentacija.

75.

Stoga iz točaka 69. do 74. ovog mišljenja proizlazi da se tumačenje članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28 prema kojem države članice ne moraju poštovati rok predviđen tim člankom protivi regulatornom cilju koji zakonodavac Unije nastoji postići.

4.

Obveze država članica u okviru postupka ponovne ocjene odobrenih sredstava za zaštitu bilja

76.

Sud je već više puta odlučivao o obvezama država članica koje se odnose na postojeća odobrenja za sredstva za zaštitu bilja nakon uvrštenja neke tvari u Prilog I. Direktivi 91/414 ( 32 ). Presude koje je Sud dosada donio mogu nam pružiti korisne naznake za tumačenje članka 3. stavka 1. Direktive 2010/28.

77.

U prvom predmetu u kojem je donesena presuda Industrias Químicas del Vallés/Komisija ( 33 ) Sud je poništio Odluku 2003/308.

78.

U ovom slučaju, za razliku od društva IQV i Komisije, društvo Sapec Agro na raspravi je tvrdilo da je Sud u toj presudi odlučivao o mogućnosti da se predmetni rok produlji uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja, u tom slučaju proturječno ponašanje nadležnih tijela.

79.

U tom pogledu valja istaknuti da se taj argument, čini se, temelji na pogrešnom shvaćanju navedene presude.

80.

Kao prvo, predmet u kojem je donesena presuda Industrias Químicas del Vallés/Komisija odnosio se na rok koji je utvrdila Komisija u okviru postupka koji se vodio pred tom institucijom za uvrštenje aktivne tvari u Prilog I. Direktivi 91/414 ( 34 ) te na mogućnost koju ima potonja institucija, a ne države članice, da izmijeni taj rok ( 35 ). Suprotno tomu, u predmetu u glavnom postupku, koji se odnosi na postupak koji se vodi na razini država članica, postavlja se pitanje mogu li države članice jednostrano produljiti rok koji je utvrdila Komisija ( 36 ).

81.

Kao drugo, Sud se u presudi Industrias Químicas del Vallés/Komisija oslonio na činjenicu da su nadležna tijela podnositelja zahtjeva dovela u nepredviđenu i složenu situaciju te da su proturječno postupala, a prema mišljenju Suda, ta se okolnost nije uzela u obzir kada je Komisija odlučila donijeti spornu odluku i odbiti produljenje navedenog roka ( 37 ). Naprotiv, u glavnom predmetu podnositelj zahtjeva ističe navodne poteškoće u postizanju cjelovitosti sve dokumentacije, dok je obveza dostave takve dokumentacije utvrđena već na početku postupka.

82.

Nadalje, valja podsjetiti na to da sud koji je uputio zahtjev ističe da, u predmetu u kojem odlučuje, društvo Sapec Agro nije nikako moglo biti zbunjeno zbog proturječnog postupanja ( 38 ).

83.

U drugom predmetu, u kojem je donesena presuda Feinchemie Schwebda i Bayer CropScience ( 39 ), koji se odnosio na Direktivu 91/414 i direktivu o uvrštenju ( 40 ), čijim se člankom 1. u njezin Prilog I. uvrstila aktivna tvar „etofumesat”, postavilo se pitanje jesu li države članice bile dužne, u roku predviđenom potonjom direktivom, povući postojeće odobrenje za sredstvo za zaštitu bilja koje sadržava navedenu tvar jer vlasnik tog odobrenja nije raspolagao dokumentacijom iz Priloga II. ili nije imao pristup takvoj dokumentaciji za njezinu ponovnu ocjenu.

84.

Konkretno, Sud je odlučio, oslanjajući se na tekst predmetne odredbe ( 41 ), u kojoj se nije navelo da države članice trebaju provjeriti, u roku predviđenom za ponovnu ocjenu postojećih odobrenja za sredstva za zaštitu bilja, raspolažu li vlasnici dokumentacijom iz Priloga II. ili imaju li pristup toj dokumentaciji ( 42 ), da članak 4. stavak 1. Direktive 2002/37 treba tumačiti na način da se njime državama članica ne nalaže da prije predviđenog roka povuku odobrenje za sredstvo za zaštitu bilja koje sadržava etofumesat jer vlasnik tog odobrenja nije raspolagao dokumentacijom iz Priloga II ili nije imao pristup takvoj dokumentaciji ( 43 ).

85.

Međutim, sporno se pitanje u tom predmetu nije odnosilo na to je li rok utvrđen u direktivi o uvrštenju bio prekluzivan rok u odnosu na države članice, u svrhu provjere poštuju li vlasnici postojećih odobrenja obveze kojima im se nalaže da raspolažu dokumentacijom iz Priloga II. ili da imaju pristup toj dokumentaciji, kao što je slučaj u ovom predmetu, nego na to što su navedene države članice bile dužne napraviti u tom roku.

86.

U ovom se slučaju u Direktivi 2010/28, u kojoj se prethodno navedena dokumentacija spominje u njezinu članku 3. stavku 1. kao i u uvodnoj izjavi 9., izričito navodi da države članice trebaju provjeriti da vlasnici odobrenja raspolažu takvom dokumentacijom.

87.

Prema mojem mišljenju, treba spomenuti dva potonja relevantna aspekta koje je Komisija pojasnila na raspravi: s jedne strane, radi se o obvezama države članice izvjestiteljice i, s druge strane, eventualnoj suspenziji učinaka koje imaju odobrenja za sredstva za zaštitu bilja stavljena na tržište, a koju navode društvo Sapec Agro i španjolska vlada.

88.

Što se tiče obveza države članice izvjestiteljice, Portugalska Republika, društvo Sapec Agro i španjolska vlada istaknuli su da ta država članica i sama nije poštovala rok ( 44 ).

89.

Komisija je u tom pogledu objasnila da se država članica izvjestiteljica za svaku tvar uključuje u fazu odobravanja aktivnih tvari te sastavlja prvo izvješće. Suprotno tomu, što se tiče faze ponovne ocjene odobrenja koju izvršavaju države članice, prema Direktivi 2010/28 država članica izvjestiteljica u tome nema nikakvu ulogu. Međutim, uzimajući u obzir činjenicu da je država članica izvjestiteljica dobro upoznata s predmetnom tvari, u Komisijinim smjernicama predlaže se državama članicama neslužbeni dogovor kojim se predviđa da ispitivanje istovjetnosti za sve tvari na tržištu može provesti navedena država članica izvjestiteljica, dok formalno tu obvezu ima svaka država članica pojedinačno ( 45 ).

90.

Stoga taj neslužbeni dogovor među državama članicama kako bi si olakšale posao, a koji nije predviđen Direktivom 2010/28, ne valja poistovjećivati sa službenom obvezom navedene države članice. Slijedom toga, što se tiče faze odobrenja, Portugalska Republika nije imala druge obveze osim onih navedenih u prethodnoj točki.

91.

U pogledu moguće suspenzije učinaka koje imaju odobrenja za sredstva za zaštitu bilja, španjolska je vlada u svojim pisanim i usmenim očitovanjima predložila da suspenzija odobrenja koje ima društvo Sapec Agro bude alternativna mjera ukidanju tog odobrenja.

92.

Međutim, podsjećam na to da takva suspenzija nije predviđena ni Direktivom 2010/28 ni Direktivom 91/414. Naime, člankom 8. stavkom 2. Direktive 91/414, koja je u tom smislu mjerodavna, određuje se da države članice „jamče da će prema potrebi dati, ukinuti ili izmijeniti odgovarajuću registraciju u propisanom roku” a da se pritom uopće ne predviđa suspenzija učinaka koje imaju odobrenja ( 46 ).

93.

Prema mojem mišljenju, iz točaka 52. do 75. ovog mišljenja jasno proizlazi da države članice ne mogu produljiti rok koji je Komisija utvrdila za sve države članice i koji se primjenjuje na sva odobrenja za sredstva za zaštitu bilja.

94.

Stoga smatram da na prvo prethodno pitanje treba odgovoriti na način da je datum od 31. prosinca 2010., predviđen člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/28, prekluzivan rok te da države članice takav rok ne mogu produljiti.

95.

S obzirom na moj prijedlog odgovora na prvo pitanje, nije potrebno odgovoriti na drugo pitanje.

V.

Zaključak

96.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odgovori kako slijedi: