Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 31. jaanuaril 2019(1)
Kohtuasi C‑704/17
D. H.
menetluses osales:
Ministerstvo vnitra
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Nejvyšší správní soud (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 6 ja 47 – Ühine varjupaiga- ja täiendava kaitse poliitika – Direktiiv 2013/33/EL – Artikkel 9 – Halduskorras kinnipeetavate rahvusvahelise kaitse taotlejate tagatised – Sellekohaste otsuste kohtulik kontroll – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Riigisisesed eeskirjad, mille kohaselt tuleb kohtuliku kontrolli menetlus rahvusvahelise kaitse taotleja vabastamisel lõpetada
1. Nejvyšší správní soud (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus) küsib oma eelotsusetaotluses Euroopa Kohtult juhiseid selle kohta, kuidas tõlgendada direktiivi 2013/33/EL(2) sätteid, milles on ette nähtud pädeva riigisisese asutuse otsuse alusel halduskorras kinni peetud rahvusvahelise kaitse taotlejatele tagatised. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kindlaks teha, kas selle direktiiviga, kui seda tõlgendada koos Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga,(3) eelkõige koos selles sätestatud õigusega vabadusele ja turvalisusele ning õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette, et menetlus, milles see kinnipidamisotsus on vaidlustatud, tuleb lõpetada, kui asjaomane isik vabastatakse.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustest tulenevalt peab Euroopa Kohus analüüsima muu hulgas põhiõigust tõhusale õiguskaitsevahendile koos liidu õiguses ette nähtud võrdväärsuse ja tõhususe üldpõhimõttega ja seda riigisisese menetlusautonoomia kontekstis.
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (edaspidi „EIÕK“)
3. EIÕK(4) artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et „[i]gaühel on õigus isikuvabadusele ja -puutumatusele“. Artikli 5 lõikes 4 on sätestatud, et „[i]gaühel, kellelt on võetud vabadus vahistamise või kinnipidamisega, on õigus taotleda menetlust, milles kohus otsustaks kiires korras tema kinnipidamise õiguspärasuse ning korraldaks tema vabastamise, kui kinnipidamine on õigusvastane“. Artikli 5 lõikes 5 on sätestatud, et „[i]gaühel, kes on vahistatud või kinni peetud vastuolus käesoleva artikliga, on õigus nõuda hüvitist“.
Liidu õigus
Harta
4. Artiklis 6 on sätestatud, et „[i]gaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele“.(5) Ülejäänud EIÕK artikli 5 sätteid ei ole konkreetselt üle korratud.
5. Artikli 47 esimeses lõigus on sätestatud, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.(6)
6. Artikli 51 lõike 1 kohaselt kohaldatakse harta sätteid liikmesriikidele „üksnes liidu õiguse kohaldamise korral“.
7. Artikli 52 lõikes 1 on sätestatud, et „[h]artaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult [Euroopa Liidu] poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi“. Artikli 52 lõikes 3 on sätestatud, et „[h]artas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad [EIÕKga] tagatud õigustele, on samad, mis neile [EIÕKga] ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist“. Artikli 52 lõikes 7 on sätestatud, et „harta tõlgendamise juhendina koostatud selgitusi võetakse asjakohaselt arvesse liidu ja liikmesriikide kohtutes“.(7)
8. Harta selgitused teevad selgeks, et „[a]rtiklis 6 sisalduvad õigused vastavad [EIÕK] artikliga 5 tagatud õigustele ja vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 omavad nad sama tähendust ja ulatust“. Seega „ei tohi piirangud, mida võib nendele õigustele seadusega kehtestada, olla laiemad, kui on [EIÕKga] lubatavad piirangud“. Selgitustes märgitakse, et harta artiklis 47 tagatud kaitse on laiem kui EIÕK artikli 13 oma, sest see tagab õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.
Direktiiv 2013/32
9. Direktiivi 2013/32 rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta(8) artikli 26 lõikes 2 on sätestatud, et „[k]ui taotlejat peetakse kinni, tagavad liikmesriigid võimaluse asja kiireks kohtulikuks läbivaatamiseks vastavalt direktiivile 2013/33“.
Direktiiv 2013/33
10. Direktiivi 2013/33 põhjendused sisaldavad järgmisi avaldusi:
– Ülemkogu võttis vastu Stockholmi programmi,(9) milles kinnitati veel kord pühendumust kohustusele luua kaitse ja solidaarsuse ühine ala, mis põhineb ühisel varjupaigamenetlusel ja rahvusvahelise kaitse saanud isikute ühesugusel seisundil ning mille aluseks oleksid ranged kaitsenõuded ning õiglased ja tõhusad menetlused (põhjendus 5);
– rahvusvahelise kaitse taotlejate kohtlemisel on liikmesriigid seotud kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest õigusaktidest, millega nad on ühinenud (põhjendus 10);
– selliseid isikuid võib kinni pidada ainult käesoleva direktiiviga 2013/33 ette nähtud väga selgelt kindlaksmääratud erandlike asjaolude korral ning lähtuma nii sellise kinnipidamise viisi kui ka eesmärgi puhul vajaduse ja proportsionaalsuse põhimõttest; kui taotlejat peetakse kinni, peaks tal olema tõhus juurdepääs vajalikele menetlustagatistele, näiteks õiguskaitsevahendile siseriiklikus kohtus (põhjendus 15), ja
– direktiivis 2013/33 austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis hartas tunnustatud põhimõtteid; selles püütakse edendada muu hulgas harta artiklite 6 ja 47 kohaldamist ja sellest tuleks lähtuda ka direktiivi rakendamisel (põhjendus 35).
11. Artikkel 2 sisaldab järgmisi määratlusi. „Rahvusvahelise kaitse taotlus“ on „kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole [direktiivi 2011/95] reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi“.(10) „Taotleja“ on määratletud kui „kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud“.(11) Ning lõpuks „kinnipidamine“ on „liikmesriigi korraldusel taotleja hoidmine teatavas kohas, kus taotlejalt on võetud liikumisvabadus“.(12)
12. Artiklis 3 on sätestatud, et direktiivi 2013/33 kohaldatakse „[…] kõikide kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute suhtes, kes esitavad liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril, territoriaalvetes või transiiditsoonis, rahvusvahelise kaitse taotluse, niikaua kuni neil on lubatud viibida sellel territooriumil taotlejana […]“.
13. Artikli 4 kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada või säilitada soodsamad sätted taotlejate vastuvõtutingimuste kohta.
14. Artiklis 8 on sätestatud rahvusvahelise kaitse taotlejate kinnipidamise materiaalõiguslikud tingimused. Taotlejat võib kinni pidada üksnes artikli 8 lõikes 3 sätestatud alustel. Sealhulgas lubab artikli 8 lõike 3 punkt d liikmesriikidel rahvusvahelise kaitse taotleja kinni pidada direktiivis 2008/115/EÜ(13) sätestatud tagasisaatmiskorra kohaselt „tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks“, kui asjaomane liikmesriik „saab objektiivsete kriteeriumide alusel, sealhulgas selle alusel, et [asjaomasel isikul] on juba olnud võimalus saada juurdepääs varjupaigamenetlusele, põhjendada, et on olemas piisavalt alust arvata, et ta esitas rahvusvahelise kaitse taotluse üksnes eesmärgiga lükata edasi või nurjata tema tagasisaatmist käsitleva otsuse täideviimist“. Kinnipidamise alused sätestatakse riigisiseses õiguses.
15. Artikkel 9 kannab pealkirja „Tagatised kinnipeetud taotlejatele“. Selles on sätestatud:
„1. Taotleja peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja teda hoitakse kinni ainult seni kuni artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad.
[…]
2. Taotleja kinnipidamiseks annab kirjaliku korralduse õigusasutus või haldusasutus. Kinnipidamiskorralduses esitatakse selle aluseks olevad faktilised ja õiguslikud põhjendused.
3. Kui kinnipidamiseks on korralduse andnud haldusasutus, siis näevad liikmesriigid ette kas kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise ametiülesande korras ja/või taotleja taotlusel. Ametiülesande korras teostatava läbivaatamise puhul vaadatakse kinnipidamise õiguspärasus võimalikult kiiresti läbi alates kinnipidamise algusest. Taotleja esitatud taotlusel teostatava läbivaatamise korral vaadatakse see võimalikult kiiresti läbi pärast asjakohaste menetluste alustamist. Liikmesriigid määravad selleks oma siseriiklikus õiguses kindlaks ajavahemiku, mille jooksul ametiülesande korras teostatav läbivaatamine ja/või taotleja esitatud taotluse alusel teostatav kohtulik läbivaatamine läbi viiakse.
Kui kohtuliku läbivaatamise tulemusel leitakse, et taotleja on õigusevastaselt kinni peetud, vabastatakse asjaomane taotleja viivitamata.
4. Kinnipeetud taotlejat teavitatakse viivitamata kirjalikult keeles, millest ta saab aru või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama, kinnipidamise põhjustest ja siseriiklikus õiguses sätestatud menetlustest kinnipidamiskorralduse vaidlustamiseks ning võimalusest taotleda tasuta õigusabi ja esindamist.
5. Õigusasutus vaatab jätkuva vajaduse kinnipidamiseks mõistlike ajavahemike järel läbi ametiülesande korras ja/või asjaomase taotleja taotlusel, eelkõige kui kinnipidamise kestus on pikk, kui teatavaks saavad asjaomased asjaolud või uus teave, mis võivad mõjutada kinnipidamise õiguspärasust.
6. Liikmesriigid tagavad, et lõikes 3 ette nähtud kinnipidamiskorralduse kohtuliku läbivaatamise korral on taotlejal võimalus saada tasuta õigusabi ja esindamist. See hõlmab vähemalt vajalike menetlusdokumentide ettevalmistamist ja õigusasutustes taotleja nimel asja arutamisel osalemist.
[…]“.
Liikmesriigi õigus
16. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kuni 14. augustini 2017 võimaldasid seaduse nr 325/1999 varjupaiga kohta (Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu) § 46a lõigetes 6–9 sätestatud kinnipidamisotsuste kohtuliku kontrolli sätted taotlejatel vaidlustada kinnipidamisotsus 30 päeva jooksul sellise otsuse kättetoimetamisest. Krajský soud (maakonnakohus, Tšehhi Vabariigi) – esimese astme kohus – pidi tegema kaebuse suhtes otsuse seitsme tööpäeva jooksul haldusasja toimiku saamisest. Sellise otsuse peale võis esitada kassatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse.
17. Alates 15. augustist 2017 muudeti seaduse nr 325/1999 varjupaiga kohta § 46a lõiget 9 seadusega nr 222/2017. Vastavalt § 46a lõike 9 muudetud redaktsioonile(14) (eelotsusetaotluses esitatud teabe kohaselt) kehtib nüüd kord, et kui rahvusvahelise kaitse taotleja vabastatakse enne kinnipidamisotsuse vaidlustamiseks esitatud kaebuse suhtes kohtuotsuse tegemist, siis peab kohus tema menetluses oleva kohtuasja automaatselt lõpetama. Pädev asutus peab asja menetlevale kohtule viivitamatult teatama taotleja vabastamisest. Need eeskirjad kehtivad nii esimese kohtuastme menetluses kui ka edasikaebemenetluses eelotsusetaotluse esitanud kohtus.
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
18. D. H. tabati 20. märtsil 2017 Tšehhi Vabariigi territooriumil ilma kehtiva reisidokumendita ning elamisloata. Tema suhtes tehti väljasaatmisotsus koos sisenemiskeeluga ning ta peeti väljasaatmiseks kinni. Seejärel esitas D. H. rahvusvahelise kaitse taotluse Tšehhi Vabariigi territooriumil. Pädev asutus kohaldas oma 28. märtsi 2017. aasta otsusega (edaspidi „kinnipidamisotsus“) uuesti kinnipidamist selle alusel, et isik on teadlikult esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse ainsa eesmärgiga seadustada oma viibimine Tšehhi Vabariigis ja vältida väljasaatmist.
19. D. H. vaidlustas selle otsuse Krajský soudis (maakonnakohus). Kohus jättis 4. juulil 2017 D. H. kaebuse põhjendamatuse tõttu rahuldamata. 16. augustil 2017, st järgmisel päeval pärast vaidlusaluse regulatsiooni jõustumist esitas D. H. eelnimetatud kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse.
20. Vahepeal oli D. H. oma rahvusvahelise kaitse taotluse 5. aprillil 2017 tagasi võtnud. Seejärel ta vabastati ning 5. mail 2017 lahkus ta vabatahtlikult Tšehhi Vabariigi territooriumilt Valgevene Vabariiki. Pädev asutus teatas eelotsusetaotluse esitanud kohtule tema vabastamisest ning nõudis, et kassatsioonimenetlus selles kohtus vastavalt vaidlusalusele riigisisesele regulatsioonile lõpetataks.
21. Sellel taustal küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus:
„Kas [direktiivi 2013/33] artikliga 9 koosmõjus harta artiklitega 6 ja 47 on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis ei võimalda [eelotsusetaotluse esitanud kohtul] vaadata läbi välisriigi kodaniku kinnipidamist käsitlevat kohtuotsust pärast seda, kui välisriigi kodaniku kinnipidamine on lõppenud?“
22. Tšehhi Vabariik ja komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Käesolev kohtuasi anti lahendamiseks suurkojale. Vaatamata asjaomaste küsimuste ilmsele olulisusele kohtuistungit ei peetud.
Hinnang
Vastuvõetavus
23. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt teab liikmesriigi kohus ELTL artikli 267 alusel toimuvas menetluses ainsana vahetult kohtuasja asjaolusid ja oskab järelikult kõige paremini hinnata eelotsuse vajalikkust oma otsuse jaoks. Seega, kui liikmesriigi kohtu esitatud küsimus puudutab liidu õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud otsuse tegema.
24. D. H. on vahi alt vabastatud (ja ta on seejärel lahkunud Tšehhi Vabariigi territooriumilt). Seetõttu tekib küsimus, mida Euroopa Kohus peab uurima ex officio, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus ei küsi mitte üldist arvamust või juhiseid hüpoteetilise küsimuse kohta, mis muudaks eelotsusetaotluse vastuvõetamatuks.(15)
25. Minu arvates see nii ei ole. Eelotsusetaotlusest nähtub, et kinnipidamisotsust ennast ei tühistatud ning et riigisisese õiguse kohaselt peab taotleja saavutama kinnipidamisotsuse tühistamise, enne kui tal tekib õigus nõuda ebaseadusliku kinnipidamise eest hüvitist. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et automaatne lõpetamine jätab sellised taotlejad ilma õigusest hüvitisele. Tšehhi valitsus vaidleb sellele vastu.
26. Euroopa Kohtu ülesanne ei ole otsustada põhikohtuasja lahendamisel asjakohaste riigisisese õiguse sätete kohaldatavuse üle. Pigem peab Euroopa Kohus liidu kohtute ja riigisiseste kohtute pädevuse jaotuse raames võtma arvesse eelotsusetaotluses kirjeldatud õiguslikku konteksti, mille põhjal eelotsuse küsimus on esitatud.(16) Küll aga on Euroopa Kohus pädev andma eelotsusetaotluse esitanud kohtule kõik ühenduse õiguse tõlgendamise juhtnöörid, mis võimaldavad viimasel oma menetluses olevas asjas hinnata riigisisese õiguse kooskõla liidu õigusega.(17)
27. Kuivõrd on endiselt võimalik, et D. H. võib soovida jätkata oma kinnipidamisotsuse tühistamise menetlust ning eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et Euroopa Kohtu vastus eelotsuse küsimusele on põhikohtuasja lahendamisel asjakohane, peaks Euroopa Kohus minu meelest selle küsimuse läbi vaatama.
Üldised märkused
28. Puudub vaidlus selle üle, et D. H. taotles rahvusvahelist kaitset ja on seetõttu taotleja direktiivi 2013/33 tähenduses.(18) Samuti ei ole vaidluse all, et kinnipidamisotsuse alusel oli ta kinni peetud selle direktiivi artikli 2 punkti h tähenduses.
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et kui D. H. kinnipidamisotsuse vaidlustamise menetluse esimeses kohtuastmes kohaldati enne 15. augustit 2017 kehtinud riigisisese õiguse redaktsiooni, siis nüüd kehtib tema menetluses asjaomase sätte muudetud redaktsioon, mis nõuab asja automaatset lõpetamist.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib sisuliselt, kas vaidlusalune riigisisene meede on direktiivi 2013/33 artikliga 9 vastuolus. Nimetatud kohus on kiiduväärselt teadlik oma kohustusest tagada vajaduse korral liidu õiguse täielik õiguslik toime, ilma et ta peaks taotlema või ootama asjaomaste riigisiseste sätete eelnevat tühistamist seadusandlikul teel või muu põhiseadusliku menetluse kaudu.(19) Samamoodi on ta teadlik, et ta peab tõlgendama neid sätteid niipalju kui võimalik direktiivi 2013/33 sõnastust ja eesmärki arvestades, et saavutada direktiivis silmas peetud tulemus(20) ja tagada direktiivi täielik toime ning saavutada oma menetluses direktiivi eesmärgiga kooskõlas olev tulemus.(21) Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et asjaomane riigisisene meede, mis nõuab automaatset lõpetamist, on kohaldatav kõikidele menetlustele nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsiooniastmes.
31. Kui liikmesriikide haldusorganid või kohtud kohaldavad direktiivi 2013/33 rakendamiseks vastu võetud riigisiseseid õigusnorme, tegutsevad nad liidu õiguse kohaldamisalas ning rakendavad seega liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.(22) Seetõttu on nad kohustatud austama vastavalt harta artiklites 6 ja 47 sätestatud vabaduse ja tõhusa õiguskaitse põhiõigust.
32. Niivõrd kui hartas ette nähtud õigused vastavad EIÕKga tagatud õigustele, on nende tähendus ja kohaldamisala samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud.(23) Harta selgitustes märgitakse, et artikkel 6 vastab EIÕK artiklile 5 ning artikkel 47 EIÕK artiklile 13.(24) Tagatud õiguste minimaalne kaitsetase ei tule seega kindlaks määrata mitte üksnes EIÕK teksti,(25) vaid ka muu hulgas EIK praktika alusel.(26)
33. Euroopa Kohtul on sisuliselt vaja kaaluda kahte küsimust. Esiteks, millise ulatusega on direktiivi 2013/33 artiklis 9 sätestatud õigus kinnipidamise seaduslikkuse kohtulikule kontrollile? Teiseks, millises ulatuses kehtivad sellise kinnipidamise seaduslikkuse kontrollimisel apellatsioonimenetluses samad tingimused, mis kehtisid esimese kohtuastme menetluses?
Kinnipidamise seaduslikkuse kohtulik kontroll: direktiivi 2013/33 artikkel 9
34. Direktiivi 2013/33 artiklis 8 on sätestatud ranged materiaalõiguslikud tingimused rahvusvahelise kaitse taotlejate halduskorras kinnipidamisele. Artiklis 9 on seejärel selliselt kinnipeetuile ette nähtud rida olulisi tagatisi. Nende hulka kuulub see, et asjaomast isikut hoitakse kinni ainult seni kuni artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad (artikli 9 lõige 1). Eelotsusetaotluses ei ole seda selgelt märgitud, ent näib, et D. H. peeti kinni artikli 8 lõike 3 punkti d alusel.(27)
35. Kui taotlejat peetakse kinni, peab tal olema kinnipidamisotsuse seaduslikkuse kiire kohtuliku kontrollimise võimalus.(28) Talle on antud olulised täiendavad menetluslikud tagatised: õigus saada keeles, millest ta saab aru, teave kinnipidamise põhjuste ja liikmesriigi õiguses sätestatud menetluste kohta kinnipidamiskorralduse vaidlustamiseks(29) ning võimalus taotleda tasuta õigusabi ja esindamist.(30) Kui kinnipidamine loetakse ebaseaduslikuks, tuleb ta otsekohe vabastada.
36. Kuna direktiivi 2013/33 artikli 9 sätteid tuleb lugeda harta artikleid 6 ja 47 ning hartas ristviidatud EIÕK sätteid arvestades, on sobilik alustada EIÕKs ette nähtud kaitsestandarditest.
37. EIÕK artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et kelleltki ei või võtta tema vabadust, välja arvatud selles ammendavalt loetletud juhtudel ning seaduses kindlaksmääratud korras. Artikli 5 lõikes 4 on sätestatud, et igaühel, kellelt on võetud vabadus, on õigus taotleda menetlust, milles kohus otsustaks kiires korras tema kinnipidamise õiguspärasuse ning korraldaks tema vabastamise, kui kinnipidamine on õigusvastane.(31) Sellise kohtuliku kontrolli peamine eesmärk on ilmselt võimaldada vahistatul kaitsta oma õigust vabadusele. Kui kinnipidamine on ebaseaduslik, siis muidugi ei tohi teda enam kinni pidada.
38. Ent ebaseadusliku kinnipidamise tagajärjed ega mõju ei kao maagiliselt pelgalt seeläbi, et kinnipidamisasutuse uksed lähevad lahti ja kinnipeetu astub vabadusse. Kui kohus tuvastab, et isik oli kinni peetud ebaseaduslikult, siis tähendab see, et ta ei oleks pidanud neid päevi või nädalaid trellide taga veetma. Ükski võim maa peal ei saa talle seda aega vabaduses tagasi anda. Ent kohtud võivad tuvastada ja tunnistada fakti, et kinnipidamine oli ebaseaduslik. Sellega parandatakse õiguslik olukord. See võib olla oluline tulevikus, kui isik peab täitma mõne ankeedi, milles päritakse tema mineviku kohta, või kui ametiasutus või potentsiaalne tööandja uurib andmebaasidest tema tausta. Ametlik tunnistus, et isiku suhtes käituti vääralt ja ebaõiglaselt, võib juba iseenesest pakkuda teatavat tröösti. Ning samuti võib puudutatud isik soovida minna kaugemale ja nõuda hüvitist nende kaotatud päevade või nädalate eest. EIÕK artikli 5 lõikes 5 on seetõttu selgelt ja ühemõtteliselt sätestatud, et igaühel, kellelt on võetud vabadus vastuolus selle artikli lõigetega 1 ja 4, on õigus nõuda hüvitist.(32)
39. Seoses harta artiklis 47 sätestatud õigusega kohtulikule kaitsele on Euroopa Kohus otsustanud, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus. Euroopa Kohus rõhutas seejuures, et liidu õigusnormide järgimist tagava tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu on õigusriigi olemuslik tunnus.(33)
40. Direktiivi 2013/33 artikli 9 lõigete 3 ja 5 grammatilise tõlgenduse kohaselt on vähimagi kahtluseta selge, et kinnipeetud taotlejal peab olema võimalik nõuda oma kinnipidamise seaduslikkuse kontrollimist kohtu poolt. Kas see õigus jääb kehtima ka siis, kui taotleja poolt tema kinnipidamise ajal algatatud menetlus on veel pooleli, ent taotleja ise vabastatakse kinnipidamisest pädeva riikliku asutuse haldusotsusega?
41. Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata jaatavalt.
42. Artikli 9 lõige 3 algab sõnadega „[k]ui kinnipidamiseks on korralduse andnud haldusasutus […]“. Selles ei öelda, et „kui taotlejat peetakse kinni“. Pigem on fookus juriidilisel faktil, et pädev riiklik asutus on otsustanud isikult vabaduse võtta. Kaaluda tuleb seda juriidilist fakti, kuna just õigus vabadusele on see, mida riigi tegevusega on piiratud.
43. Seda kinnitab asjaolu, et artikli 9 lõikes 2 on täpsustatud, et „[t]aotleja kinnipidamiseks annab kirjaliku korralduse õigusasutus või haldusasutus. Kinnipidamiskorralduses esitatakse selle aluseks olevad faktilised ja õiguslikud põhjendused“. Kohtuliku kontrolli esemeks on kinnipidamiskorraldus, kuna see korraldus on alus vabaduse võtmisele. Kui selle kontrolli tulemusel leitakse, et „taotleja on õigusevastaselt kinni peetud, vabastatakse asjaomane taotleja viivitamata“ (artikli 9 lõike 3 viimane lause). Kinnipidamiskorralduse seaduslikkuse kontrollimisel rakendatavat rangust rõhutab direktiivi 2013/33 põhjendus 15, milles on sätestatud, et taotlejaid võib kinni pidada ainult väga selgelt kindlaksmääratud erandlike asjaolude korral ning järgides vajaduse ja proportsionaalsuse põhimõtet.(34)
44. Seetõttu näib mulle, et direktiivi 2013/33 artikli 9 sõnastus toetab minu pakutud lahendust.
45. Võttes nüüd järgmisena vaatluse alla selle sätte eesmärgid, siis on kinnipidamisotsuse kohtuliku kontrolli taotlemise tavaline ja vahetu eesmärk loomulikult kinnipidamiskorralduse tühistamine, et isik saaks tagasi oma vabaduse. Ent kinnipidamise tagajärjed ja mõjud on samad olenemata sellest, kas vabastamise aluseks on pädeva asutuse uus haldusotsus või algse kinnipidamiskorralduse tühistav kohtuotsus.
46. Kui tõlgendada direktiivi nii, et kui isik ei ole enam kinnipeetav, siis kaitse tema suhtes enam ei kehti, tooks see kaasa veidraid anomaaliaid. Selle selgitamiseks piisab kahest näitest.
47. Kujutlegem, et pädev asutus peab kinni kaks rahvusvahelise kaitse taotlejat, A ja B, sellisel alusel, mis ei ole direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 alusel lubatav. Mõlemad taotlevad kohtulikku kontrolli. Kahe nädala möödumisel taipab pädev asutus oma viga isiku A suhtes ja vabastab ta tema kinnipidamise 15. päeva hommikul. Isik B jääb kinnipeetuks. Sama päeva pärastlõunal vaatab mõlemad kaebused läbi kohtunik, kelle ülesanne on selliste nõuete menetlemine. Kui direktiivist tulenevad õigused lõppeksid kinnipidamisest vabastamisega, siis jäetaks A asi läbi vaatamata, samas kui B asjas tehtaks kinnipidamiskorralduse tühistamise otsus, milles kohustataks ta viivitamatult samal pärastlõunal vabastama ning mille alusel tekib tal võimalus nõuda hüvitist ebaseadusliku kinnipidamise eest. Pelgad kuus tundi lahutavad neid ajahetki, mil A ja B oma vabaduse tagasi saavad. Mõlemaid on ebaseaduslikult kinni peetud üle kahe nädala. Ent kui tõlgendada artiklit 9 kitsendavalt nii, et see hõlmab ainult kaebuse läbivaatamise ajal reaalselt kinni peetavaid taotlejaid, siis jäetaks isik A ilma igasugusest kohtulikust kaitsest.
48. Teise võimalusena kujutlegem, et riiklik pädev asutus peab kinni taotleja C. Tegemist on isiku segiajamisega – ehkki ta on rahvusvahelise kaitse taotleja, ei ole ta isik D, kelle asutus kavatses kinni pidada, ning direktiivis puuduvad alused tema kinni pidamiseks. Ta esitab kohtuliku kontrolli taotluse. Enne tema asja läbivaatamist (kusjuures ta jätkab valjuhäälselt kinnitamist, et ta ei ole isik D), saadetakse ta riigist välja. Seetõttu ei ole ta enam kinnipeetav. Kui tõlgendada artiklit 9 kitsendavalt, siis ei saa ta enam kohtult kaitset taotleda, kuna ta on (väljasaatmise teel) „vabastatud“.
49. Kui pädev asutus saab tema poolt direktiivi 2013/33 artikli 8 alusel kinni peetud isiku artikli 9 kaitsest ilma jätta pelgalt tema vabastamisega uue haldusotsuse alusel (kohaldades seejärel sellist asja automaatse lõpetamise sätet, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas), siis valitseb väga reaalne kuritarvituse oht. Asutustel oleks võimalik rahvusvahelise kaitse taotlejat pidevalt kinni pidades, vabastades, uuesti kinni pidades ja uuesti vabastades saavutada olukord, kus selle isiku kinnipidamiskorraldust või -korraldusi ei ole kunagi võimalik kohtulikult kontrollida.
50. Seda öeldes ma ei väida, et see ka tegelikult aset leiab. Viitaksin selle asemel ajaloolisele näitele, mis puudutab Ühendkuningriigi kahetsusväärset seadust, mille parlament kehtestas sufražettide poolt naiste valimisõiguse eest peetud võitluse kõrgajal. Võitlejaid vangistati isegi vähese varakahju või politseile vastuhakkamise eest. Nad alustasid vanglas näljastreiki ja neid sundtoideti üsna jõhkralt. Avalik arvamus hakkas kalduma nende kasuks. Stanley Baldwini liberaalsel valitsusel tekkis idee. Kui sufražetid on muutunud vanglas toidupuudusest juba piisavalt nõrgaks, siis milleks neid sundtoita, miks mitte nad hoopis ajutiselt vabastada? Kui nad jälle sööma hakkavad ja piisavalt kosuvad, saab nad uuesti vahistada ja vanglasse panna. Selleks kehtestas valitsus 1913. aasta vangide (kehva tervise tõttu ajutise vabastamise) seaduse (Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913). Seadust hakati kiiresti kutsuma „kassi ja hiire seaduseks“, kuna selle puhul oli väga ilmne julm analoogia enne hiire tapmist sellega mängiva kassiga. On ilmne, et käesolevas asjas eksisteerib samasugune võimaliku kuritarvituse oht.
51. Tuletan samuti meelde, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on märkinud, et ebaseadusliku kinnipidamise eest hüvitise nõudmise eelduseks on kinnipidamisotsuse tühistanud kohtuotsus. Tuleb märkida, et Tšehhi Valitsus ei nõustu oma kirjalikes seisukohtades, et see oleks riigisiseses õiguses tingimata nii, ning ma ei võta mingit seisukohta selle suhtes, kas riigisisest õigust tõlgendab õigesti nimetatud valitsus või Nejvyšší správní soud (kõrgeim halduskohus). Esitan vaid kaks üldisemat märkust.
52. Esiteks on artikliga 9 antud tagatiste eesmärk võimaldada artikli 8 lõikes 3 sätestatud kinnipidamise aluste läbivaatamist mitte ainult selleks, et tagada kõnealuste aluste puudumisel taotleja vabastamine, vaid ka selleks, et heidutada taotleja õigust vabadusele meelevaldselt rikkumast.(35) Asjaolu, et seda sätet tuleb kohaldada koos harta artiklites 6 ja 47 sätestatud põhiõigustega, toetab tugevalt mittekitsendavat tõlgendust. Seevastu vastupidine tõlgendus näib olevat minu meelest vastuolus nende põhiõigustega.(36)
53. Teiseks näib mulle, et kasulikke juhiseid võib leida Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb isiku huvi menetluse läbiviimise vastu. Nii on Euroopa Kohus seoses nõukogu poolt ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames võetud individuaalsete piiravate meetmetega otsustanud, et taotlejal säilib põhjendatud huvi nõuda vaidlustatud akti tühistamist, eelkõige kui õigusvastasuse tuvastamine võib olla mõistlikult hinnates aluseks tulevikus esitatavale nõudele hüvitada varaline ja mittevaraline kahju(37), mis on tekitatud vaidlustatud aktiga.(38) Isegi kui rahalise hüvitise saamine ei ole tõenäoline, võib taotlejal ikkagi olla usutav mittevaraline huvi menetlust jätkata, kuna võimalik tühistamine võib kujutada endast teatavat hüvitust mittevaralise kahju eest, mis tal asjaomase akti õigusvastasusest tekkis.(39)
54. Minu meelest saab selles kohtupraktikas välja kujundatud põhimõtted mõistlikult üle kanda sellisesse olukorda nagu käesolevas asjas, kus on sekkutud harta artiklis 6 sätestatud isiku põhiõigusse vabadusele. Seetõttu ma leian, et direktiivi 2013/33 artikkel 9 võimaldab pöörduda kohtuliku kontrolli nõudega kohtusse mitte ainult sellisel taotlejal, kes on endiselt vahi all. Selle alusel võib ka algul kinni peetud, ent seejärel haldusotsusega vabastatud taotleja nõuda tema suhtes kohaldatud kinnipidamise ebaseaduslikkuse tuvastamist. Selles suhtes ei ole oluline, kas selline tuvastamine pakub moraalset rahuldust talutud ebaõigluse eest või on aluseks hüvitise nõudmisele õigusvastase kinnipidamise eest.
55. Ning lõpuks märgiksin veel, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on selgitanud, et vaidlusalune riigisisene regulatsioon näeb ette asja automaatse lõpetamise, välistades haldusmenetluses tehtud kinnipidamisotsuse kohtuliku uurimise isegi esimese kohtuastmes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et selline kord ei ole kooskõlas direktiivi 2013/33 artikli 9 lõikega 3 ning ma nõustun sellega. Sätet, mis praktikas välistab kohtuliku järelevalve pädevuse, ei saa kuidagi pidada kooskõlas olevaks Euroopa Liidu aluseks oleva õigusriigi põhimõttega.
56. Sellest tulenevalt leian, et põhimõtteliselt tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastata, et direktiivi 2013/33 artikliga 9 on vastuolus taoline õigusnorm, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, niivõrd kui selle õigusnormi kohaselt peavad liikmesriigi kohtud automaatselt lõpetama kohtumenetluse, mis on algatatud rahvusvahelise kaitse taotleja taotlusel tema kinnipidamisotsuse läbivaatamiseks, kui taotleja enne kohtuotsuse tegemist järgneva haldusaktiga vabastatakse.
Kinnipidamise õiguspärasuse kohtulik kontroll: edasikaebused
57. Käesolevas asjas sai D. H. juba kasutada õigust kinnipidamisotsuse kohtulikule kontrollile esimeses kohtuastmes, enne kui seaduse nr 325/1999 varjupaiga kohta § 46a lõige 9 jõustus.
58. Kas liikmesriikidele on jäetud liidu õiguses kaalutlusruum, mis lubab neil ette näha, et esimese kohtuastme poolt tehtud läbivaatamise otsuse peale esitatud edasikaebuse menetlus tuleb automaatselt lõpetada, kui taotleja enne kohtuotsuse tegemist haldusaktiga vabastatakse?
59. Nii Tšehhi Vabariigi valitsus kui ka komisjon on seisukohal, et selline seisukoht on kooskõlas direktiivi 2013/33 artikli 9 lõikega 3.
60. Ma ei nõustu nendega.
61. Direktiivi 2013/33 eesmärk on kehtestada taotlejate jaoks ranged kaitsenõuded ning õiglased ja tõhusad menetlused.(40) Direktiivi koostamise käigust nähtub, et taotlejate kinnipidamise õiguslikud ja menetluslikud tagatised kehtestati eesmärgiga tagada ühtlustatuse kõrge tase ning parandada standardeid, mis olid kehtestatud varasema varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuete aktiga (direktiivi 2003/9/EÜ).(41) Eesmärk oli tagada, et sellised eeskirjad oleksid täiesti kooskõlas hartas sätestatud põhiõigustega ning samuti rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustustega.(42)
62. Niivõrd kui direktiivis 2013/33 on ette nähtud taotlejate vastuvõtunõuete minimaalne ühtlustamine,(43) on selles kehtestatud baastase, millest allapoole liikmesriigid minna ei või. Samas on neil vabadus kehtestada soodsamaid eeskirju.
63. Direktiiv 2013/33 ei kirjuta ette, et liikmesriigid peaksid kehtestama teise tasandi kohtuliku kontrolli, et taotlejad saaksid esimese kohtastme otsuse vaidlustada.(44) Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte annab isikule õiguse kohtusse pöörduda, aga seda mitte mitmes kohtuastmes.(45)
64. Seega tuleb sellise riigisisese normi puhul, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, suuresti lähtuda liikmesriikide menetlusautonoomiast, arvestades seejuures liidu õiguses kehtivaid võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtet.(46) Märgiksin möödaminnes, et teise kohtuastmesse edasikaebamise lubamine ei pruugi tulla kasuks mitte ainult taotlejale. See võimaldaks ka näiteks liikmesriigi pädeval asutusel vaidlustada esimese kohtuastme otsus, mida nad peavad (õigesti või vääralt) „valeks“, ning kui mitu erinevat esimese astme kohtunikku peab taolisi otsuseid tegema, siis aitaks see kujundada edasikaebetasandil kõigile ühtset järje- ja õiguskindlat kohtupraktikat.
65. Liikmesriikide kaalutlusõiguse ulatust kaaludes on samas tähtis meeles pidada, et direktiivi 2013/33 artikli 9 lõige 3 väljendab konkreetselt õigust tõhusale õiguskaitsevahendile seoses taotlejate vastuvõtutingimustega laiemas Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kontekstis. Selle direktiivi eesmärk on kehtestada tõhusad õiguslikud ja menetluslikud garantiid kinnipidamisotsuste õiguspärasuse tagamiseks.(47)
66. Euroopa Kohus on lahendanud rea kohtuasju, milles isikud on soovinud vaidlustada esimese kohtuastme otsuse, mis käsitleb liidu õigusest tulenevaid õigusi, kuid millega seoses ei ole asjaomastes liidu õigusnormides ette nähtud teise astme kohtulikku kontrolli riigisisesel tasandil. Neis asjades oli vaja analüüsida selliste edasikaebemenetluste käiku reguleerivaid liikmesriigi eeskirju tõhususe põhimõtte vaatenurgast. Euroopa Kohtu lähenemist illustreerivad kaks hiljutist näidet.
67. Kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen(48) käsitles kolmanda riigi kodaniku kaebust liikmesriigi ametiasutuse otsuse peale, millega nõuti tagasi isikule makstud eluaseme‑ ja ravikulude hüvitised. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus juhiseid selle kohta, kuidas tõlgendada nõukogu direktiivi 2005/85/EÜ(49) artiklit 39 ja direktiivi 2008/115 artiklit 13 koostoimes harta artikliga 18, artikli 19 lõikega 2 ja artikliga 47. Küsimus seisnes selles, kas nende sätetega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad küll ette võimaluse esitada apellatsioonkaebus esimese astme kohtu otsuse peale, millega jäeti rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise ja tagasipöördumiskohustuse kehtestamise otsus muutmata, kuid ei anna sellele õiguskaitsevahendile automaatset peatavat toimet isegi siis, kui asjaomane isik tugineb tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise tõsisele ohule.
68. Euroopa Kohus tõdes selles otsuses, et kuigi kumbki neist direktiividest ei sisalda ühtegi normi, mis käsitleks rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise otsuste ja tagasisaatmise otsuste vaidlustamiseks teise astme kohtumenetluse loomist või selle toimimist,(50) tuleb „nii direktiivi 2008/115 kui ka direktiivi 2005/85 […] tõlgendada – nagu ilmneb ka esimesena nimetatud direktiivi põhjendusest 24 ja teisena nimetatud direktiivi põhjendusest 8 – eeskätt hartaga tunnustatud põhiõigusi ja põhimõtteid järgides“.(51) Euroopa Kohus analüüsis seejärel neid riigisiseseid sätted, kasutades mõõdupuuna võrdväärsuse ja tõhususe kaksikpõhimõtet ning otsustas, et tõhususe põhimõte ei hõlmanud selles asjas nõudeid, mis lähevad kaugemale nõuetest, mis tulenevad hartaga tagatud põhiõigustest, sealhulgas harta artikliga 47 tagatuist.(52) Euroopa Kohus järeldas, et selles asjas oli mõlemaid kõnealuseid põhimõtteid järgitud.
69. Seevastu kohtuotsuses Sánchez Morcillo ja Abril García(53), mis käsitles direktiivi 93/13/EMÜ ebaõiglaste tingimuste kohta tarbijalepingutes(54) artikli 7 ja harta artikli 47 tõlgendamist, leidis Euroopa Kohus, et selles asjas vaidluse all olnud riigisisesed eeskirjad kahjustasid direktiiviga 93/13 soovitava tarbijakaitse tõhusust.(55) Hinnates vaidlusaluseid riigisiseseid eeskirju tõhususe põhimõttest lähtudes märkis Euroopa Kohus, et liikmesriikide kohustus tagada õigused, mis on isikutel tulenevalt direktiivist 93/13 (kõnealuses asjas kaitseks ebaõiglaste tingimuste kasutamise eest), tähendab kohtuliku kaitse nõuet, mis on ette nähtud ka harta artiklis 47 ja mida liikmesriigi kohus peab järgima. See kaitse tuleb tagada nii liidu õigusele tuginevate hagide läbivaatamiseks pädevate kohtute määramisel kui ka sellistele hagidele kohaldatavate menetlusnormide määratlemisel.(56)
70. Mulle näib, et eelmises punktis kirjeldatud Euroopa Kohtu lähenemist on võimalik analoogia alusel kohaldada ka käesolevas asjas. Lõppkokkuvõttes otsustab kinnipidamisotsuste kohtuliku kontrolli tõhusus, kas direktiivi 2013/33 (tõlgendatuna harta artikli 47 alusel) artikli 8 materiaalõiguslikud tingimused ja artikli 9 tagatised kaitsevad taotlejaid nii, nagu nad peaksid seda tegema.
71. Seoses tõhususe põhimõttega näib mulle, et eriti asjakohased on järgmised eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud aspektid.
72. Esiteks võib kohtuasjade automaatne lõpetamine põhjustada meelevaldset kohtlemist. Kui teine kohtuaste ei jõua käsitleda esimese kohtuastme otsust kinnipidamisotsuse kohta enne asjaomase isiku vabastamist, siis on tegemist erineva kohtlemisega võrreldes juhtudega, kus taotleja on endiselt kinni peetud. Isegi kui edasikaebamise alused ja muud sellega seotud asjaolud on samad, saaks viimati nimetatu esimese kohtuastme otsuse edasi kaevata, aga esimesena nimetatu mitte.
73. Teiseks oleks haldusorganil võimalik pelgalt asjaomase taotleja vabastamisega tagada, et teisel kohtuastmel ei teki kunagi võimalust vaadata esimese astme kohtuotsust läbi. See poolte võrdsuse põhimõtte austamisele kaasa ei aita.(57) Lisaks, kuivõrd pädeva asutuse ülesanne on teatada kohtule taotleja vabastamisest, mis toob kaasa kohtumenetluse automaatse lõpetamise, siis võimaldab see sellel asutusel samuti mõjutada teise kohtuastme sõltumatut toimimist. Kui – nagu eelotsusetaotluse kohaselt ongi olukord – kassatsioonkaebused jõuavad eelotsusetaotluse esitanud kohtuni tavaliselt alles pärast seda, kui asjaomane taotleja on juba vabastatud, siis tähendab automaatne lõpetamine, et eelotsusetaotluse esitanud kohtult on sisuliselt võetud võimalus kinnipidamisotsuste õiguspärasust kontrollida.
74. Ehkki on täiesti tõsi, et direktiivi 2013/33 artikli 9 lõige 3 ei nõua kohtlikku kontrolli veel ka teises kohtuastmes, tuleb minu meelest juhul, kui liikmesriigid on oma riigisiseses süsteemis sellise täiendava kontrolli ette näinud, selle kontrolli tingimuste osasaustada direktiivi ja harta artikliga 47 antud tagatiste üldist raamistikku.
75. Siin on abi võrdlusest Euroopa Kohtu varase kohtuotsusega Sotgiu.(58) See kohtuasi puudutas töötajate vaba liikumise erandit seoses avaliku teenistusega EMÜ asutamislepingu artikli 48 lõikes 4. Euroopa Kohus leidis, et huvid, mida see erand lubab liikmesriikidel kaitsta, on rahuldatud võimalusega piirata välisriikide kodanike töölevõtmist avaliku teenistuse teatavate ülesannete täitmiseks. Ent sellele sättele ei või tugineda põhjendamaks selliste töötajate diskrimineerimist töötasu ja muude töötingimuste osas, kui nad on kord juba tööle võetud avalikku teenistusse.(59)
76. Analoogia alusel ma leian, et kui liikmesriik on ette näinud kinnipidamisotsuste läbivaatamise teises kohtuastmes, siis peab ta austama direktiivi 2013/33 (tõlgendatuna harta artikli 47 alusel) artiklis 9 ette nähtud tagatisi, sealhulgas tagades tõhusa õiguse kohtulikule kontrollile.
77. Olen teisal märkinud, et kui liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluv riigisisene meede piirab õigust tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus harta artikli 47 tähenduses, siis saab selline piirang olla õigustatud üksnes juhul, kui see on ette nähtud seadusega, arvestab nimetatud õiguste olemust ning on lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest vajalik ja vastab tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. Minu arvates on sellistes asjades nagu praegune vaja harta artikli 52 lõikes 1 ette nähtud hinnangut, et tagada harta artikliga 47 üksikisikutele tagatud kaitsetase. Teistsuguste meetodite kasutamisel tekiks üllatav (ja minu hinnangul vastuvõetamatu) tulemus, mille puhul võiksid liikmesriigid selle kriteeriumi kohaldamisest pääseda üksnes seetõttu, et nad tegutsesid oma menetlusautonoomia raames valdkonnas, kus liidu seadusandja on tõhusale õiguskaitsevahendile andnud konkreetse sisu.(60)
78. Sellel taustal näib mulle, et vaidlusalune riigisisene regulatsioon ei vasta tõhususe põhimõttele.
79. Aga kuidas on lood võrdväärsuse põhimõttega?
80. See põhimõte nõuab ühelt poolt riigisisese õiguse rikkumisel ja teiselt poolt liidu õiguse rikkumisel põhinevate sarnaste õiguskaitsevahendite võrdset käsitlemist, mitte eri liiki vaidluste suhtes kohaldatavate riigisiseste menetlusnormide võrdväärsust.(61) Kolmanda riigi kodanikust rahvusvahelise kaitse taotleja positsioon on mõnes suhtes eriline. Tema positsiooni mõjutavad näiteks nii rahvusvahelise õiguse kui ka liidu õiguse konkreetsed sätted.(62) Seega ei kohaldata direktiivi 2013/33 raamistikus kolmanda riigi kodanikust rahvusvahelise kaitse taotleja suhtes tingimata samu menetluseeskirju, mis reguleerivad riigisiseseid küsimusi.
81. Eelotsusetaotluse esitanud kohus toob eelotsusetaotluses mitu näidet kinnipidamise kohtuliku kontrollimise riigisiseste menetluste kohta, nagu politsei poolt kinnipidamise või meditsiiniasutuses kinnipidamise seaduslikkuse kontroll. Esmapilgul näivad need menetlused olevat käesolevas asjas vaidluse all oleva regulatsiooniga potentsiaalselt võrreldavad. Üldkokkuvõttes on siiski eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuses kontrollida, kas direktiivi rakendavad riigisisesed menetluseeskirjad on võrreldavad isikute kinnipidamist reguleerivate üldisemate menetluseeskirjadega. Euroopa Kohus on märkinud, et „mis puudutab õiguskaitsevahendite samaväärsust, siis peab liikmesriigi kohus, kellele on vahetult teada kohaldatavad menetlusnormid, hindama asjaomaste õiguskaitsevahendite sarnasust, võttes arvesse nende eset, alust ja olulisi tunnuseid“.(63)
Ettepanek
82. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Nejvyšší správní soudi (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded, artiklit 9 tuleb koosmõjus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 6 ja 47 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus taoline õigusnorm, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, niivõrd kui selle kohaselt peavad liikmesriigi kohtud automaatselt lõpetama kohtumenetluse, mis on algatatud rahvusvahelise kaitse taotleja taotlusel tema kinnipidamisotsuse läbivaatamiseks, kui taotleja enne kohtuotsuse tegemist järgneva haldusaktiga vabastatakse.
1 Algkeel: inglise.
2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96).
3 ELT 2010, C 83, lk 389 (edaspidi „harta“).
4 Allkirjastatud Roomas 4. novembril 1950 (edaspidi „EIÕK“).
5 Harta artikkel 6 vastab EIÕK artiklile 5.
6 See õigus põhineb EIÕK artiklil 13.
7 Selgitused põhiõiguste harta kohta (ELT 2007, C 303, lk 17).
8 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL (ELT 2013, L 180, lk 60).
9 Ülemkogu 10.–11. detsembri 2009. aasta kohtumisel.
10 Artikli 2 punkt a. Ristviide Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivile 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9).
11 Artikli 2 punkt b.
12 Artikli 2 punkt h.
13 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98).
14 Kasutan käesolevas ettepanekus selle muudetud redaktsiooni kohta väljendit „vaidlusalune riigisisene regulatsioon“ ning vaidlustatud menetlustoimingu kohta väljendit „automaatne lõpetamine“.
15 22. novembri 2005. aasta kohtuotsus Mangold, C‑144/04, EU:C:2005:709, punktid 34–36.
16 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika.
17 16. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika.
18 Vt käesoleva ettepaneku punktid 9 ja 11.
19 Seda kinnitab 8. septembri 2015. aasta kohtuotsus Taricco jt, C‑105/14, EU:C:2015:555, punkt 49.
20 13. novembri 1990. aasta kohtuotsus Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, punkt 8.
21 Vt selle kohta 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, punkt 59.
22 Vt analoogia alusel 5. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Aranyosi ja Căldăraru, C‑404/15 ja C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkt 84 ja seal viidatud kohtupraktika.
23 Harta artikli 52 lõike 3 eesmärk on tagada vajalik kooskõla hartas sätestatud õiguste ja EIÕKga tagatud vastavate õiguste vahel. Vt 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 50.
24 14. septembri 2017. aasta kohtuotsus K, C‑18/16, EU:C:2017:680, punkt 50.
25 Vt käesoleva ettepaneku punkt 8; vt ka (seoses harta artikliga 6) 15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 37.
26 22. detsembri 2010. aasta kohtuotsus DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punkt 35.
27 Vt selle sätte teksti käesoleva ettepaneku punktist 14.
28 Vt direktiivi 2013/32 artikli 26 lõige 2 ja direktiivi 2013/33 artikli 9 lõige 3.
29 Artikli 9 lõige 4.
30 Artikli 9 lõige 6.
31 Vt EIK 8. juuli 2004. aasta kohtuotsus Vachev vs. Bulgaaria, ECHR:2004:0708JUD004298798, punkt 71.
32 Vt EIK 16. juuni 2005. aasta kohtuotsus Storck vs. Saksamaa, ECHR:2005:0616JUD006160300, punktid 119–122, ja 19. veebruari 2009. aasta kohtuotsus A. jt vs. Ühendkuningriik, ECHR:2009:0219JUD000345505, punktid 226–229.
33 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 73. EIÕKs on vastavad õigused sätestatud artiklites 6 ja 13.
34 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsus N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56.
35 Sellest tulenevalt ei tähenda fraas „kui taotlejat peetakse kinni“ põhjenduses 15 minu meelest seda, et taotleja peab olema füüsiliselt kinni peetud, et tal oleks õigus nõuda kohtulikku kontrolli. Igal juhul on kohtupraktikast selge, et liidu õigusakti preambulil ei ole õiguslikult siduvat jõudu ja sellele ei saa tugineda asjaomase akti sätete eiramisel ega antud sätete tõlgendamisel selgelt vastupidi nende sõnastusele (vt 24. novembri 2005. aasta kohtuotsus Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
36 Vt minu ettepanek kohtuasjas N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, punkt 136; vt ka direktiivi 2013/33 põhjendused 10 ja 35.
37 Vt 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Gordon vs. komisjon, C‑198/07 P, EU:C:2008:761, punktid 19 ja 60.
38 Vt nt 27. juuni 2013. aasta kohtuotsus Xeda International ja Pace International vs. komisjon, C‑149/12 P, ei avaldata, EU:C:2013:433, punktid 32 ja 33.
39 Vt analoogia alusel 28. mai 2013. aasta kohtuotsus Abdulrahim vs. nõukogu ja komisjon, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punktid 70–72, ja 15. juuni 2017. aasta kohtuotsus Al-Faqih jt vs. komisjon, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, punktid 36 ja 37.
40 Direktiivi 2013/33 põhjendus 5.
41 Nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (ELT 2003, L 31, lk 18; ELT eriväljaanne 19/06, lk 101). Selles aktis puudusid konkreetsed sätted kinnipidamise aluste ja taotlejate tagatiste kohta.
42 Komisjoni 9. detsembri 2008. aasta ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded KOM(2008) 815 lõplik/2.
43 Direktiivi 2013/33 artikkel 4.
44 Järelikult ei sisalda direktiiv 2013/33 seega edasikaebemenetluse käigu kohta konkreetseid sätteid, mis reguleeriksid näiteks seda, kas taotleja edasikaebuse menetlemine tuleks lõpetada, kui ta kinnipidamisest vabastatakse.
45 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika.
46 Riigisisesed menetlusnormid ei tohi olla ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste olukordade puhul (võrdväärsuse põhimõte) (vt käesoleva ettepaneku punktid 79–81) ning need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõtte); 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika. Seoses tõhususe põhimõttega vt ka ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik, milles on sätestatud, et liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse „liidu õigusega hõlmatud valdkondades“.
47 Vt käesoleva ettepaneku punkt 57.
48 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776.
49 Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiiv liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (ELT 2005, L 326, lk 13).
50 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 30.
51 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 31, milles viidatakse selles suhtes 19. juuni 2018. aasta kohtuotsusele Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 51.
52 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 47.
53 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus Sánchez Morcillo ja Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099.
54 Nõukogu 5. aprilli 1993. aasta direktiiv (ELT 1993, L 95, lk 29; ELT eriväljaanne 15/02, lk 288).
55 Vt 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus Sánchez Morcillo ja Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, ja 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 50.
56 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus Sánchez Morcillo ja Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punkt 35.
57 Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et poolte võrdsuse põhimõte, mis nagu võistlevuse põhimõtegi tuleneb loogiliselt õiglase kohtumenetluse mõistest, tähendab kohustust anda kummalegi poolele mõistlik võimalus oma seisukoha esitamiseks tingimustes, mis ei asetaks ühte neist oma vastasega võrreldes oluliselt ebasoodsamasse olukorda. Vt 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus Sánchez Morcillo ja Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punktid 48 ja 49.
58 12. veebruari 1974. aasta kohtuotsus Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13.
59 12. veebruari 1974. aasta kohtuotsus Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, punkt 4.
60 Minu ettepanek kohtuasjas Star Storage jt, C‑439/14 ja C‑488/14, EU:C:2016:307, punktid 37 ja 38.
61 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punkt 34.
62 Rahvusvahelise õiguse instrumentide hulka kuulub 28. juuli 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsioon (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)), mida on täiendatud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga (edaspidi „Genfi konventsioon“).
63 26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Belastingdienst/Toeslagen (edasikaebuse peatav toime), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 43, milles viidatakse 27. juuni 2013. aasta kohtuotsusele Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punkt 39, ja 9. novembri 2017. aasta kohtuotsusele Dimos Zagoriou, C‑217/16, EU:C:2017:841, punkt 20.