I.

Wprowadzenie

1.

Skarżąca w postępowaniu głównym, spółka Saint-Louis Sucre, jest producentem cukru z buraków cukrowych. Spółka ta wnosi do Conseil d’État (rady stanu, Francja) o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia 20 grudnia 2019 r. (zwanego dalej „spornym zarządzeniem”), na mocy którego ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (minister rolnictwa i żywności, Francja) uznał société d’intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d’Étrépagny (rolniczą spółdzielnię producentów buraków z Étrépagny, Francja) za organizację producentów (OP) ( 2 ) w sektorze cukru dla buraka cukrowego.

2.

Niniejsza sprawa dotyczy pewnych warunków, które muszą zostać spełnione przez OP, aby państwo członkowskie mogło uznać ją za taką w rozumieniu rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków ( 3 ). Uznanie za OP wiąże się bowiem z szeregiem praw i obowiązków ( 4 ).

3.

W szczególności sąd odsyłający pyta, co do istoty, czy związek zawodowy może być niebędącym producentem członkiem więcej niż jednej OP, a w przypadku gdy jeden lub większa liczba członków niebędących producentami należy do OP, jakie warunki zapewniają członkom będącym producentami demokratyczną kontrolę nad ich organizacją i podejmowanymi przez nią decyzjami.

II.

Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym, postępowanie przed Trybunałem oraz pytania prejudycjalne

4.

Spornym zarządzeniem minister rolnictwa i żywności uznał SICA des betteraviers d’Étrépagny za OP w sektorze cukru dla buraka cukrowego.

5.

Skarżąca w postępowaniu głównym, Saint-Louis Sucre, wnosi w drodze skargi do Conseil d’État (rady stanu) o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Na poparcie swojego żądania skarżąca podnosi między innymi zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków oraz zarzut naruszenia art. 153 ust. 2 lit. c) tego rozporządzenia.

6.

Na poparcie pierwszego z tych zarzutów skarżąca w postępowaniu głównym podnosi, że sporne zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków z tego względu, że confédération générale des planteurs de betteraves (CGB) (powszechna konfederacja plantatorów buraków) Eure (CGB Eure), CGB Île-de-France i spółka Naples Investissement, które nie są producentami, są członkami SICA des betteraviers d’Étrépagny i zarazem SICA Roye-Déshydratation, przy czym ta ostatnia jest również uznawana za OP ( 5 ).

7.

Conseil d’État (rada stanu) uważa, że odpowiedź na ten zarzut zależy od tego, czy art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, który wymaga, by członkowie OP byli członkami tylko jednej OP z tytułu wytwarzania określonego produktu w danym gospodarstwie, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie tylko do członków będących producentami, czy też do wszystkich członków OP, w tym członków niebędących producentami.

8.

Na poparcie drugiego z tych zarzutów skarżąca w postępowaniu głównym opiera się na art. 153 ust. 2 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków i podnosi, że będący producentami członkowie SICA nie są w stanie kontrolować w sposób demokratyczny swojej organizacji i podejmowanych przez nią decyzji.

9.

W szczególności skarżąca w postępowaniu głównym podnosi, że CGB France de facto kontroluje CGB Eure i CGB Île-de-France oraz posiada prawie w całości kapitał Naples Investissement. Zgodnie z jej twierdzeniem CGB France kontroluje zatem za pośrednictwem tych trzech podmiotów, które są zobowiązane do stosowania jej wytycznych, łącznie 31,4% kapitału SICA, wbrew statutowi tej ostatniej, który ogranicza prawo głosu każdego z jej członków do 10%. Ponadto skarżąca w postępowaniu głównym podnosi, że spośród trzynastu członków zarządu SICA trzech reprezentuje odpowiednio CGB Eure, CGB Île-de-France i Naples Investissement, a sześciu innych to producenci, członkowie CGB France, którzy pełnią tam ważne funkcje. Skarżąca w postępowaniu głównym dodaje, że naruszenie zasady ustanowionej w art. 153 ust. 2 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków jest spotęgowane przez okoliczność, że dyrektor SICA został delegowany przez CGB, a część jej środków została udostępniona przez CGB.

10.

Conseil d’État (rada stanu) uważa, że odpowiedź na zarzut podniesiony w tym punkcie przez spółkę skarżącą zależy od tego, czy w celu zapewnienia przestrzegania zasady ustanowionej w art. 153 ust. 2 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków przy ocenie niezależności każdego z członków organizacji należy brać pod uwagę wyłącznie fakt, że ich kapitał znajduje się w posiadaniu tej samej osoby fizycznej lub prawnej, czy też inne powiązania, takie jak, w przypadku członków niebędących producentami, przynależność do tej samej konfederacji związków zawodowych lub, w przypadku członków będących producentami, sprawowanie funkcji kierowniczych w ramach takiej konfederacji. Sąd odsyłający uważa ponadto, że zasadność rozpatrywanego przezeń zarzutu zależy również od kwestii, czy do stwierdzenia, że członkowie będący producentami sprawują rzeczywistą kontrolę nad OP, wystarczy, iż ci członkowie dysponują większością głosów, czy też należy zbadać, czy – uwzględniając podział głosów wśród rzeczywiście niezależnych członków – część głosów jednego lub większej liczby członków niebędących producentami umożliwia im, nawet bez większości, kontrolowanie decyzji podejmowanych przez OP.

11.

W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

–

należy, aby ocenić niezależność członków organizacji, uwzględnić wyłącznie posiadanie ich kapitału przez tę samą osobę fizyczną lub prawną, czy też również inne powiązania, takie jak, w przypadku członków niebędących producentami, przynależność do tej samej konfederacji związków zawodowych bądź, w przypadku członków będących producentami, sprawowanie funkcji kierowniczych w takiej konfederacji?

–

wystarczy, aby stwierdzić, że członkowie będący producentami sprawują rzeczywistą kontrolę nad organizacją [producentów], iż ci członkowie dysponują większością głosów, czy też należy zbadać, czy – z uwagi na rozdział głosów wśród rzeczywiście niezależnych członków – część głosów jednego lub większej liczby członków niebędących producentami umożliwia im, nawet bez większości, kontrolowanie decyzji podejmowanych przez tę organizację?”.

12.

Uwagi pisemne przedstawiły Trybunałowi Saint-Louis Sucre, SICA, rząd francuski oraz Komisja Europejska. Rozprawa, podczas której Saint-Louis Sucre, SICA, rząd francuski oraz Komisja Europejska przedstawiły swoje uwagi ustne, odbyła się w dniu 16 listopada 2022 r.

III.

Ramy prawne

13.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków ustanawia wspólną organizację rynków produktów rolnych, to jest wszystkich produktów wymienionych w załączniku I do traktatu FUE.

14.

Artykuł 152 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, zatytułowany „Organizacje producentów”, ma następujące brzmienie:

15.

Artykuł 153 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, zatytułowany „Statut organizacji producentów”, przewiduje:

16.

Artykuł 154 ust. 1 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, zatytułowany „Uznawanie organizacji producentów”, przewiduje:

IV.

Analiza

17.

Artykuł 39 ust. 1 TFUE określa cele gospodarcze i społeczne wspólnej polityki rolnej (WPR). Obejmują one zwiększenie wydajności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, stabilizację rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw i zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

18.

Przy realizacji tych celów uwzględnia się zgodnie z art. 39 ust. 2 lit. a) TFUE „szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi”.

19.

Udział OP w WPR przyczynia się do osiągnięcia jej celów, zapewniając organizację rynku rolnego „przez bazę”, to znaczy dla i przez samych producentów ( 6 ).

20.

Konkretnie rzecz ujmując, OP muszą realizować co najmniej jeden z jedenastu celów wymienionych w art. 152 ust. 1 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków ( 7 ). Ponadto organizacje te prowadzą co najmniej jeden z ośmiu rodzajów działalności wymienionych w art. 152 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia ( 8 ). Krótko mówiąc, ich wspólna działalność musi z jednej strony umożliwiać częściowe lub daleko idące połączenie procesu produkcyjnego, pozwalające na osiągnięcie korzyści skali, a z drugiej strony wzmacniać pozycję producentów w obliczu nieustannie rosnącej koncentracji popytu ( 9 ).

21.

Udział w uznanej OP daje też inne korzyści.

22.

Jej uznanie wiąże się bowiem z zastosowaniem niektórych przepisów rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, dotyczących w szczególności przyznawania pomocy ( 10 ), niestosowania art. 101 ust. 1 TFUE ( 11 ), a nawet możliwości uczynienia przez państwo członkowskie niektórych porozumień, decyzji lub uzgodnionych praktyk przyjętych w ramach organizacji wiążącymi dla innych podmiotów, które nie są jej członkami ( 12 ).

23.

Dlatego też procedura uznania jest kluczowym zdarzeniem, które określa sytuację prawną OP, chociaż nie jest ona nieodwracalna, ponieważ różne istniejące rodzaje kontroli ex post mogą prowadzić do cofnięcia uznania ( 13 ).

24.

W niniejszej sprawie, w związku z taką procedurą uznania, sąd odsyłający zadaje Trybunałowi pytanie o znaczenie i zakres zasady przynależności tylko do jednej OP (A) oraz o demokratyczne funkcjonowanie OP (B).

A.

W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego dotyczącego zasady przynależności tylko do jednej OP

25.

Występując z pierwszym pytaniem, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasadę przynależności tylko do jednej OP, wyrażoną w art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ona wyłącznie jej członków będących producentami, czy też wszystkich jej członków, niezależnie od tego, czy są producentami.

26.

Formułując swoje pytanie, sąd odsyłający zdaje się wychodzić z założenia, że członkiem OP może być podmiot niebędący producentem. Należy najpierw poddać analizie to założenie (1), a następnie zbadać zakres zastosowania zasady przynależności tylko do jednej OP (2).

1.

Czy związek zawodowy może należeć do OP?

27.

Na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału już jakiś czas temu ustalono możliwość członkostwa podmiotu niebędącego producentem w OP ( 14 ), przy czym orzecznictwo to nie precyzowało wyraźnie, czy może to dotyczyć, jak w okolicznościach będących przedmiotem postępowania głównego, również związku zawodowego.

28.

Ponieważ od tego czasu przepisy w tej dziedzinie były wielokrotnie zmieniane, można przypuszczać, że gdyby ustawodawca zamierzał znieść tę możliwość przynależności podmiotów niebędących producentami do OP, mógłby skorzystać z nadarzających się okazji.

29.

Ponadto w odniesieniu do owoców i warzyw ( 15 ) rozporządzenie delegowane (UE) 2017/891 ( 16 ) w art. 16 wyraźnie przewiduje możliwość zaliczania przez OP do grona swoich członków także członków niebędących producentami. Podobnie rozporządzenie (WE) nr 1432/2003 ( 17 ), które poprzedzało rozporządzenie (WE) nr 1234/2007 ( 18 ), będące poprzednikiem rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, również przewidywało w art. 13, że podmioty niebędące producentami mogą być członkami OP.

30.

Wydaje mi się zatem, że z powyższego można wywnioskować, że prawo Unii nie zabrania podmiotowi niebędącemu producentem przynależności do OP. Ustawodawstwo państw członkowskich może nawet wyraźnie określić tę możliwość i tak właśnie uczynił ustawodawca francuski ( 19 ).

31.

W odniesieniu konkretnie do przypadku, gdy członkiem niebędącym producentem jest związek zawodowy, należy mieć na uwadze ochronę związaną z podstawowym charakterem wolności stowarzyszania się, która obejmuje również wolność tworzenia związków zawodowych, zagwarantowaną w art. 11 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).

32.

Ochrona przyznana ze względu na podstawowy charakter tej wolności dotyczy nie tylko w szczególności utworzenia takiego podmiotu, wolności zrzeszania się lub niezrzeszania ( 20 ), ale również środków działania i działalności tego podmiotu ( 21 ).

33.

Jako że art. 12 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) dotyczy również wolności stowarzyszania się, zagwarantowanej w art. 11 EKPC, należy uwzględnić wyżej wymienione orzecznictwo ( 22 ).

34.

W konsekwencji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akty prawa Unii, takie jak rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków, należy interpretować w świetle praw podstawowych zagwarantowanych w karcie ( 23 ).

35.

Ponadto, nawet jeśli z informacji, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, że udział CGB w OP stanowi w tym przypadku nową strategię działania związków zawodowych, nie można tego wykluczyć.

36.

Jest tak tym bardziej, że związki zawodowe jako organizacje zrzeszające podmioty prowadzące działalność w danym sektorze mogą mieć interes w podejmowaniu działań wspierających lub w pośredniczeniu w ważnych lub technicznych kwestiach. W odpowiedzi na pytanie zadane podczas rozprawy, dotyczące ewentualnego wkładu członka niebędącego producentem, takiego jak związek zawodowy, w OP, SICA, rząd francuski i Komisja podkreśliły jego rolę we wspieraniu rozwoju OP, w szczególności w odniesieniu do metod i technik produkcji oraz wyzwań związanych ze zmianą klimatu.

37.

Korzyści wynikające z przynależności organizacji związkowej do OP nie są więc tylko hipotetyczne.

38.

Wobec tego taka przynależność związku zawodowego do OP wpisuje się w zakres możliwości działania, jakie taki podmiot może prowadzić. Mówiąc bardziej ogólnie, udział związku zawodowego w OP jako członka niebędącego producentem umożliwia promowanie i przyczynianie się do osiągnięcia celów powierzonych takim OP ( 24 ).

39.

Jestem zatem zdania, że rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków nie stoi na przeszkodzie temu, aby OP miała wśród swoich członków podmioty niebędące producentami, pośród których mogą być związki zawodowe.

40.

Stwierdziwszy to, należy teraz odnieść się do pierwszego pytania sądu odsyłającego.

2.

Zakres zastosowania zasady przynależności tylko do jednej OP

41.

Uczestnicy postępowania przed Trybunałem przedstawili dwie odrębne interpretacje.

42.

Saint-Louis Sucre twierdzi, że art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków wprowadza bez rozróżnienia zasadę przynależności tylko do jednej OP.

43.

SICA, rząd francuski i Komisja twierdzą co do istoty, że zasada ta jest skierowana wyłącznie do producentów i że w związku z tym nie może mieć zastosowania do członka niebędącego producentem.

44.

Argumentacja Saint Louis-Sucre i wątpliwości sądu odsyłającego dotyczące zasady przynależności tylko do jednej OP wydają się częściowo wynikać z francuskiej wersji językowej art. 153 ust. 1 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, ponieważ wersja ta odnosi się jedynie do „członków” OP, bez żadnego dalszego określenia. Nie jest to jedyna wersja językowa w tym brzmieniu ( 25 ). Jednak większość innych wersji językowych wyraźnie zaznacza, że chodzi o „członków będących producentami” ( 26 ).

45.

W tej kwestii warto przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym wszystkim wersjom językowym aktu Unii należy co do zasady przypisać tę samą wartość. W celu zachowania jednolitości wykładni prawa Unii należy w związku z tym, w przypadku rozbieżności między tymi wersjami, interpretować dany przepis z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego stanowi on część ( 27 ).

46.

W tym względzie należy wspomnieć, że zasada przynależności tylko do jednej OP zyskała konkretną formę w jeszcze jednym przepisie rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, a mianowicie w art. 152 ust. 1a lit. d) tego rozporządzenia. W tym przepisie w różnych wersjach językowych rzeczywiście mowa jest o członkach będących producentami.

47.

Poprzez odniesienie w obu tych przepisach do „produktu” wydaje się, że chodzi o tych, którzy prowadzą działalność rolniczą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1307/2013 ( 28 ), a zatem o producentów.

48.

Jeśli chodzi o procedurę ustawodawczą, należy zauważyć, że wydaje się, iż zasada przynależności tylko do jednej OP została wprowadzona po raz pierwszy do WPR w rozporządzeniu (WE) nr 1182/2007 ( 29 ), dotyczącym owoców i warzyw. Zasada ta została przejęta i rozszerzona kilka miesięcy później w rozporządzeniu (WE) nr 1234/2007, w jego art. 125a, dodanym przez art. 1 rozporządzenia (WE) nr 361/2008 ( 30 ). Należy również zauważyć, że brzmienie tego przepisu pozostało niezmienione pomiędzy pierwotnym projektem Komisji ( 31 ) a projektem ostatecznie przyjętym. Ponieważ uzasadnienie projektu nie zostało jasno podane, nie można stwierdzić na podstawie procedury legislacyjnej, jakie były rzeczywiste motywy ustawodawcy.

49.

W odpowiedzi na pytania zadane podczas rozprawy dotyczące uzasadnienia istnienia zasady przynależności tylko do jednej OP SICA, rząd francuski i Komisja zasugerowały, że zasada ta miała na celu koncentrację podaży danego produktu poprzez wzmocnienie pozycji jego producentów w celu przywrócenia równowagi w stosunkach handlowych.

50.

Takie rozumienie tej zasady wydaje się znajdować potwierdzenie w wyjątku ustanowionym w art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków. Przepis ten dopuszcza bowiem odstępstwo od wspomnianej zasady w przypadku, gdy „producenci będący członkami [organizacji] posiadają dwie różne jednostki produkcyjne znajdujące się na różnych obszarach geograficznych”. To samo dotyczy wyjątku w art. 152 ust. 1a akapit trzeci tego rozporządzenia, który stanowi, że państwa członkowskie mogą odstąpić od warunku określonego w art. 152 ust. 1a lit. d) tego rozporządzenia, „gdy będący producentami członkowie posiadają dwie różne jednostki produkcyjne znajdujące się na różnych obszarach geograficznych”. Te wyjątki od zasady przynależności tylko do jednej OP pokazują, że poza określoną sferą geograficzną zasada ta osiągnęłaby kres swojej skuteczności, ponieważ utrzymanie takiej zasady nie pozwalałoby już osiągnąć koncentracji podaży określonego produktu.

51.

Nieliczne opracowania doktrynalne na ten temat zdają się również uzasadniać rację bytu zasady przynależności tylko do jednej OP poprzez odniesienie do oferowanego produktu. W stosunku do rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, które poprzedzało obecne rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynków, wskazuje się, że zasada przynależności tylko do jednej OP ma na celu uniemożliwienie producentom rozdrobnienia podaży danego produktu, a tym samym zapobieżenie powstaniu konkurencji między tymi organizacjami ( 32 ).

52.

Wydaje się zatem, że koncentracja podaży jest celem istnienia zasady przynależności tylko do jednej OP.

53.

Ponadto owa zasada przyczynia się do osiągnięcia celów WPR ( 33 ), ponieważ pozwala wzmocnić pozycję producentów w obliczu nieustannie rosnącej koncentracji popytu ( 34 ).

54.

Należy zauważyć, że koncentracja podaży w odniesieniu do produktów, jeśli stanowi wiarygodny powód dla zasady przynależności tylko do jednej OP, dotyczy jedynie członków będących producentami, a nie innych członków OP.

55.

Wobec tego uważam, że zasada przynależności tylko do jednej OP dotyczy tylko członków będących producentami.

56.

W uwagach podniesionych przed Trybunałem Saint-Louis Sucre argumentuje, że członkostwo związku zawodowego w OP może być problematyczne z punktu widzenia konkurencji.

57.

W wyroku APVE Trybunał przypomniał, że na uznanej OP ciąży obowiązek zapewnienia planowania produkcji i dostosowania jej do popytu, w szczególności w odniesieniu do ilości i jakości, koncentracji podaży i umieszczania na rynku produktów wytwarzanych przez jej członków, jak też optymalizacji kosztów produkcji i stabilizacji cen producentów. W tym celu OP jest zobligowana podejmować środki inne niż środki służące zapewnieniu normalnego funkcjonowania rynków, a w szczególności określone formy koordynacji i uzgodnień między producentami rolnymi. Tak więc, aby nie pozbawiać OP środków umożliwiających osiągnięcie celów, jakie zostały im powierzone w ramach wspólnej organizacji rynków, w której podmioty te uczestniczą, stosowane przez te podmioty praktyki niezbędne do osiągnięcia jednego lub większej liczby tych celów nie powinny podlegać w szczególności przewidzianemu w art. 101 ust. 1 TFUE zakazowi porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk ( 35 ).

58.

A zatem z wyłączenia zasad prawa konkurencji można skorzystać tylko w ramach OP lub uznanego zrzeszenia OP ( 36 ); poza tymi ramami zasady te znajdują ponownie zastosowanie.

59.

Dokładniej rzecz biorąc, argumenty Saint-Louis Sucre wydają się wyrażać obawę o ewentualne ryzyko zmowy ze względu na możliwy udział tego samego związku zawodowego w dwóch różnych OP.

60.

Należy przypomnieć, że w takim przypadku rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków nie uniemożliwia stosowania zasad konkurencji. W związku z tym rozporządzenie nie narusza uprawnień organów krajowych, które w przypadku dostrzeżenia ewentualnego ryzyka zmowy mają pewną swobodę działania, aby jej zapobiec.

61.

W tej kwestii, jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i jak wskazała SICA na rozprawie, w trakcie badania jej wniosku o uznanie nakazano jej w dniu 11 grudnia 2019 r. zmienić regulamin wewnętrzny w celu uwzględnienia uwag zgłoszonych jej w toku postępowania w sprawie badania jej wniosku o uznanie, poprzez sformalizowanie, zgodnie z tymi uwagami, w art. 18 rzeczonego regulaminu wewnętrznego klauzuli poufności i zasad etyki dla dyrektora i niebędących producentami członków organizacji producentów.

62.

Ponadto, jak wskazywano podczas rozprawy, chociaż etap uznawania OP jest ważnym momentem, ponieważ jest to etap kontroli ex ante, podczas którego właściwe organy krajowe mają cztery miesiące na udzielenie odpowiedzi na wniosek o uznanie OP ( 37 ), należy jednakże pamiętać, że nie jest to jedyny etap kontroli.

63.

Istnieje bowiem szereg trybów kontroli ex post. Po pierwsze, organ krajowy, który dokonał uznania, może równie dobrze ponownie rozpatrzyć swoją decyzję i ją cofnąć ( 38 ). Po drugie, krajowe lub europejskie organy ochrony konkurencji mogą badać praktyki jednej lub większej liczby OP. Najnowsze orzecznictwo Trybunału wskazuje, że nie jest to tylko teoretyczna hipoteza ( 39 ). Po trzecie, w ramach programów pomocowych wypłata pomocy wiąże się również z procedurami kontrolnymi.

64.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie, stwierdzając, że zasadę przynależności tylko do jednej OP, wyrażoną w art. 153 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ona wyłącznie członków tej organizacji będących producentami.

B.

W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

65.

Występując z drugim pytaniem, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 153 ust. 2 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków należy interpretować w ten sposób, że kontrola sprawowana przez organ krajowy, a ewentualnie przez właściwe sądy, mająca na celu sprawdzenie, czy OP, która złożyła wniosek o uznanie, jest w stanie działać w sposób demokratyczny, powinna ograniczać się do sprawdzenia tylko niektórych elementów, takich jak własność kapitału lub podział głosów, czy też powinna być możliwie jak najszersza i obejmować wszystkie dostępne okoliczności lub elementy.

66.

Dla przypomnienia, art. 152 ust. 1 lit. a) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie mogą na wniosek uznawać organizacje producentów, które […] są tworzone i kontrolowane zgodnie z art. 153 ust. 2 lit. c) przez producentów z określonego sektora wymienionego w art. 1 ust. 2”.

67.

W szczególności z jednej strony art. 152 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków wymaga, aby OP „powstały z inicjatywy producentów”.

68.

Z drugiej strony art. 153 ust. 2 lit. c) tego rozporządzenia wymaga od będących producentami członków OP demokratycznej kontroli ich organizacji oraz podejmowanych przez nią decyzji. Z tego przepisu wynika, że szczegółowe kryteria umożliwiające organom państw członkowskich ocenę, czy OP jest kontrolowana przez swoich członków w sposób demokratyczny, nie są ustanowione w tym rozporządzeniu.

69.

Każdy z uczestników postępowania przed Trybunałem powołuje się na wyrok wydany w sprawie Hiszpania/Komisja ( 40 ), który odnosi się jako jedno z nielicznych orzeczeń sądów Unii do demokratycznego funkcjonowania OP.

70.

Z jednej strony SICA uważa, że sprawdzić należy jedynie własność kapitału i skład większości głosów, nie biorąc pod uwagę innych powiązań, takich jak przynależność do tej samej konfederacji związków zawodowych lub wykonywanie funkcji kierowniczych w ramach takiej konfederacji.

71.

Z drugiej strony Saint-Louis Sucre, rząd francuski i Komisja twierdzą w istocie, że konieczne jest rozważenie wszystkich istotnych elementów.

72.

Wydaje mi się, że argument SICA wynika z fragmentarycznego odczytania wyroku Hiszpania/Komisja.

73.

W wyroku tym Sąd przypomniał, że uregulowania Unii dotyczące OP mają na celu zapewnienie ich demokratycznego funkcjonowania, a to za pomocą dwóch zasad. Z jednej strony będący producentami członkowie OP powinni sprawować kontrolę nad ich organizacją oraz wydawanymi przez nią decyzjami, a z drugiej strony OP powinna zawierać wśród swoich członków pewną liczbę producentów ( 41 ), przy czym żaden z tych członków nie może co do zasady dysponować większym niż określony odsetkiem praw głosu, tak że owa OP pozostaje w jakiś sposób reprezentatywna ( 42 ).

74.

Analizując tę drugą zasadę, Sąd stwierdził, że „nie może zostać pominięta tożsamość osób fizycznych lub identyfikacja osób prawnych, będących w posiadaniu kapitału członków takiej organizacji” ( 43 ).

75.

W tym zakresie Sąd nie ogranicza się do formalistycznej analizy pozornej niezależności członków OP. Przeciwnie, analiza ta obejmuje sprawdzenie mechanizmów i sposobów rzeczywistego wykonywania uprawnień kontrolnych w OP oraz kontroli jej decyzji, jak również sprawdzenie osób, które mogą ukrywać się za osobami prawnymi lub fizycznymi, działającymi jako zasłona ( 44 ). Zatem to właśnie zdolność do sprawowania realnej kontroli nad decyzjami OP stanowi element decydujący w analizie jej demokratycznego funkcjonowania.

76.

Wnioski płynące z wyroku Hiszpania/Komisja nie tylko należy uznać za słuszne, ale mogą one również znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

77.

Owe wnioski wymagają jednak jeszcze uzupełnienia.

78.

Wydaje mi się bowiem, gdy kontynuuję rozumowanie zawarte w tym wyroku, że kontrola przeprowadzana przez organ krajowy, który ma zająć stanowisko w sprawie uznania OP, musi uwzględniać wszystkie możliwe stosunki zależności, które mogą występować między członkami będącymi producentami, ale także między członkami będącymi producentami a członkami niebędącymi producentami.

79.

W tym celu należy między innymi zbadać zasady działania OP, takie jak statut i regulamin wewnętrzny, tożsamość wszystkich jej członków, w szczególności możliwość bezpośredniej lub pośredniej kontroli, w celu zbadania stosunków zależności, jakie mogą istnieć między jej członkami, niezależnie od tego, czy są oni producentami, czy też nie, jak również wszelkie inne elementy dostępne organowi krajowemu lub takie, o których mógłby się dowiedzieć na etapie badania wniosku o uznanie.

80.

Ponieważ OP jest organizacją „powstał[ą] z inicjatywy producentów” i „kontrolowan[ą] przez [nich]”, to znaczy, że producenci muszą kontrolować „ich organizacj[ę] i jej decyzje” ( 45 ), zaangażowanie członków niebędących producentami w ramach OP musi być przedmiotem szczególnej uwagi w celu uniknięcia sytuacji, w której ramy ustanowione przez rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynków są wykorzystywane jako zasłona do obchodzenia w szczególności zasad konkurencji.

81.

Należy zatem sprawdzić między innymi, czy członkowie będący producentami posiadają co najmniej większość głosów w OP ( 46 ) oraz czy ci niebędący producentami nie mają innych sposobów, bezpośrednich lub pośrednich, rzeczywistego kontrolowania działalności OP ( 47 ).

82.

W tym celu kontrole muszą być prowadzone przez organy krajowe indywidualnie dla każdego przypadku, w sposób kompleksowy i z wykorzystaniem łańcucha poszlak ( 48 ).

83.

Ten realizm w zakresie kontroli znajduje moim zdaniem potwierdzenie w art. 154 ust. 1 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, ponieważ przepis ten wymaga, aby organ podejmujący decyzję w sprawie wniosku o uznanie uwzględnił aspekty przyszłej i konkretnej realizacji, zarówno pod względem łączenia zasobów, jak i ewentualnych praktyk koncentracji między członkami.

84.

Chciałabym doprecyzować jeszcze jedno zagadnienie ze względu na szczególne okoliczności sporu rozpatrywanego przez sąd odsyłający, ponieważ skarżąca w postępowaniu głównym kwestionuje zwłaszcza bezpośredni lub pośredni udział związku zawodowego w SICA.

85.

Jak rozważano podczas rozprawy i z czym zgodziła się nie tylko SICA, ale również rząd francuski i Komisja, należy uznać, że sama przynależność osoby fizycznej lub prawnej, członka OP będącego lub niebędącego producentem, do organizacji związkowej nie pozbawia jako taka tego członka autonomii lub swobody decyzji. To samo dotyczy wykonywania funkcji kierowniczych w takich organizacjach.

86.

Jak bowiem wspomniano w rozważaniach nad pierwszym pytaniem, z uwagi na ochronę przyznaną wolności stowarzyszania się w art. 12 ust. 1 karty ( 49 ) z działalności związkowej nie można wywnioskować, że istnieje zmowa prowadząca do koordynacji lub uzgodnienia podaży, która wykracza poza ramy ustanowione w rozporządzeniu o wspólnej organizacji rynków i stanowi, wyłącznie z tego powodu, naruszenie zasad prawa konkurencji.

87.

Dlatego też, o ile nie ma innych elementów, samo istnienie powiązań, takich jak przynależność członka OP, niezależnie od tego, czy jest on producentem, czy nie, do organizacji związkowej, jak również ewentualne wykonywanie funkcji kierowniczych w ramach takiej organizacji, nie wpływa na demokratyczne funkcjonowanie OP w rozumieniu art. 153 ust. 2 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, tak więc nie stanowią one same w sobie elementu rozstrzygającego.

88.

Wreszcie, jak przypomniano w pkt 60 niniejszej opinii, organy krajowe odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o uznanie zawsze mogą uzależnić takie uznanie od wdrożenia pewnych zaleceń, aby lepiej zapobiec wystąpieniu ryzyka ewentualnej zmowy.

89.

W świetle całości powyższych rozważań uważam, że należy odpowiedzieć na drugie pytanie sądu odsyłającego, iż art. 153 ust. 2 lit. c) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków w związku z jego art. 154 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że kontrola sprawowana przez organ krajowy, a ewentualnie przez właściwe sądy, mająca na celu sprawdzenie, czy OP, która złożyła wniosek o uznanie, jest w stanie działać w sposób demokratyczny, musi być jak najszersza i obejmować wszystkie dostępne okoliczności lub elementy, przy czym przynależność członków OP do organizacji związkowej lub wykonywanie przez nich funkcji kierowniczych w związku nie stanowią same w sobie istotnego kryterium.

V.

Wnioski

90.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) odpowiedział następująco: