I 

Johdanto

1.

Pääasian valittaja, Saint-Louis Sucre, tuottaa sokeria sokerijuurikkaista. Kyseinen yhtiö vaatii Conseil d’État’ta (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) kumoamaan 20.12.2019 annetun Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentationin (maatalous- ja elintarvikeministeri, Ranska) päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös), jonka nojalla Société d’intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d’Étrépagny (yhteistä etua varten perustettu sokerijuurikkaan tuottajien maatalousyhtymä, Étrépagny, Ranska) hyväksyttiin sokerialan tuottajaorganisaatioksi ( 2 ) sokerijuurikkaan osalta.

2.

Käsiteltävä asia koskee tiettyjä edellytyksiä, jotka tuottajaorganisaation on täytettävä, jotta jäsenvaltio voi hyväksyä sen yhteistä markkinajärjestelyä koskevassa asetuksessa ( 3 ) tarkoitetuksi tuottajaorganisaatioksi. Tuottajaorganisaatioksi hyväksymisestä seuraa nimittäin tiettyjä oikeuksia ja velvollisuuksia. ( 4 )

3.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, voiko edunvalvontajärjestö olla muuna kuin tuottajajäsenenä useammassa kuin yhdessä tuottajaorganisaatiossa, ja siinä tapauksessa, että tuottajaorganisaatioon kuuluu yksi tai useampia muita kuin tuottajajäseniä, mitkä ovat ehdot, joilla varmistetaan, että tuottajajäsenet voivat demokraattisella tavalla käyttää määräysvaltaa organisaatiossaan ja sen päätöksenteossa.

II 

Pääasian tosiseikat, asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja ennakkoratkaisukysymykset

4.

Riidanalaisella päätöksellä maatalous- ja elintarvikeministeri hyväksyi SICA des betteraviers d’Étrépagnyn sokerialan tuottajaorganisaatioksi sokerijuurikkaan osalta.

5.

Pääasian valittaja, Saint-Louis Sucre, vaatii Conseil d’État’lle tekemällään valituksella kyseisen päätöksen kumoamista. Vaatimuksensa tueksi valittaja esittää muun muassa yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 153 artiklan 2 kohdan c alakohdan rikkomista koskevat valitusperusteet.

6.

Näistä valitusperusteista ensimmäisen tueksi pääasian valittaja väittää, että riidanalainen päätös on tehty yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan vastaisesti, koska sokerijuurikkaan viljelijöiden edunvalvontajärjestöt Confédération Générale des Planteurs de Betteraves (CGB) Eure (CGB Eure) ja CGB Île-de-France sekä Naples Investissement ‑yhtiö, jotka eivät ole tuottajia, ovat jäseninä sekä SICA des betteraviers d’Étrépagnyssa että SICA Roye-Déshydratationissa, joka myös on hyväksytty tuottajaorganisaatioksi. ( 5 )

7.

Conseil d’État katsoo, että tämän valitusperusteen ratkaisu riippuu siitä, onko yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jossa säädetään, että tuottajaorganisaation jäsenet voivat tilan tietyn tuotteen osalta kuulua vain yhteen tuottajaorganisaatioon, tulkittava siten, että sitä sovelletaan ainoastaan tuottajajäseniin, vai siten, että sitä sovelletaan tuottajaorganisaation kaikkiin jäseniin, muut kuin tuottajajäsenet mukaan luettuina.

8.

Toisen valitusperusteensa tueksi pääasian valittaja tukeutuu yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohtaan ja esittää, että SICA:n tuottajajäsenet eivät voi käyttää demokraattisella tavalla määräysvaltaa organisaatiossa ja sen päätöksenteossa.

9.

Pääasian valittaja väittää erityisesti, että CGB France käyttää tosiasiallista määräysvaltaa CGB Euressa ja CGB Île-de-Francessa ja omistaa lähes kaikki Naples Investissementin osuudet. CGB Francen määräysvallassa on siten 31,4 prosenttia SICA:n osuuksista näiden kolmen yhteisön kautta, joiden on noudatettava sen antamia ohjeita, mikä on vastoin SICA:n perussääntöä, jonka mukaan sen kullakin jäsenellä voi olla enintään 10 prosenttia äänistä. Lisäksi pääasian valittaja väittää, että SICA:n hallituksen 13 jäsenestä kolme edustaa CGB Eurea, CGB Île-de-Francea ja Naples Investissementiä ja loput kuusi ovat tuottajajäseniä, jotka ovat CGB Francen jäsenisiä ja hoitavat tärkeitä tehtäviä CGB Francessa. Pääasian valittaja täsmentää, että yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohdassa vahvistetun periaatteen noudattamatta jättämistä pahentaa se, että SICA:n johtaja ja osa SICA:n käyttöön asetetuista varoista ovat lähtöisin CGB:stä.

10.

Conseil d’État katsoo, että vastaus valittajana olevan yhtiön tähän väitteeseen riippuu siitä, onko katsottava, että yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetyn periaatteen noudattaminen edellyttää sitä, että organisaation kunkin jäsenen riippumattomuutta arvioitaessa huomioon otetaan yksinomaan se, onko niiden osuudet yhden ja saman luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön omistuksessa, vai otetaanko tätä arvioitaessa huomion myös muita kytköksiä, kuten muiden kuin tuottajajäsenten osalta jäsenyys samassa edunvalvontajärjestössä tai tuottajajäsenten osalta johtotehtävien hoitaminen tällaisessa järjestössä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lisäksi, että siinä vireillä olevan valitusperusteen perusteltavuus riippuu myös siitä, riittääkö tuottajajäsenten tuottajaorganisaatiossa tosiasiallisesti käyttämän määräysvallan toteamiseen se, että niillä on äänten enemmistö, vai onko tutkittava, onko yhden tai useamman muun kuin tuottajajäsenen äänimäärä, kun otetaan huomioon äänten jakautuminen aidosti riippumattomien jäsenten kesken, sellainen, että ne voivat ilman enemmistöäkin käyttää määräysvaltaa tuottajaorganisaation päätöksenteossa.

11.

Tässä tilanteessa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

–

onko organisaation jäsenten riippumattomuutta arvioitaessa huomioon otettava yksinomaan, onko niiden osuudet yhden ja saman luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön omistuksessa, vai onko tätä arvioitaessa huomioon otettava myös muita kytköksiä, kuten muiden kuin tuottajajäsenten osalta jäsenyys samassa edunvalvontajärjestössä tai tuottajajäsenten osalta johtotehtävien hoitaminen tällaisessa järjestössä?

–

riittääkö tuottajajäsenten tuottajaorganisaatiossa tosiasiallisesti käyttämän määräysvallan toteamiseen se, että niillä on äänten enemmistö, vai onko tutkittava, onko yhden tai useamman muun kuin tuottajajäsenen äänimäärä, kun otetaan huomioon äänten jakautuminen aidosti riippumattomien jäsenten kesken, sellainen, että se voi tai ne voivat ilman enemmistöäkin käyttää määräysvaltaa tuottajaorganisaation päätöksenteossa?”

12.

Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet Saint-Louis Sucre, SICA, Ranskan hallitus sekä Euroopan komissio. Saint-Louis Sucre, SICA, Ranskan hallitus ja komissio esittivät suullisia huomautuksia istunnossa, joka pidettiin 16.11.2022.

III 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

13.

Yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yhteinen markkinajärjestely maataloustuotteille, joilla tarkoitetaan kaikkia perussopimusten liitteessä I lueteltuja tuotteita.

14.

Yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 152 artiklassa, jonka otsikko on ”Tuottajaorganisaatiot”, säädetään seuraavaa:

15.

Yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklassa, jonka otsikko on ”Tuottajaorganisaatioiden perussääntö”, säädetään seuraavaa:

16.

Yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 154 artiklan, jonka otsikko on ”Tuottajaorganisaatioiden hyväksyminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

IV 

Asian tarkastelu

17.

SEUT 39 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) taloudelliset ja sosiaaliset tavoitteet. Näihin kuuluvat maatalouden tuottavuuden lisääminen, kohtuullisen elintason takaaminen maatalousväestölle, markkinoiden vakauttaminen, elintarvikkeiden saatavuuden varmistaminen ja kohtuullisten kuluttajahintojen takaaminen.

18.

SEUT 39 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan näitä tavoitteita toteutettaessa on otettava huomioon ”maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista ja luonnonolojen eroista”.

19.

Tuottajaorganisaatioiden osallistuminen yhteiseen maatalouspolitiikkaan edistää näiden tavoitteiden toteutumista ja mahdollistaa samalla sen, että maatalousmarkkinat järjestetään ruohonjuuritasolla eli tuottajat itse järjestävät ne tuottajia varten. ( 6 )

20.

Tarkemmin sanottuna tuottajaorganisaatioiden on pyrittävä saavuttamaan vähintään yksi yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 152 artiklan 1 kohdan c alakohdassa luetelluista 11 tavoitteesta. ( 7 ) Lisäksi näiden organisaatioiden on harjoitettava ainakin yhtä 152 artiklan 1 kohdan b alakohdassa luetelluista kahdeksasta toiminnosta. ( 8 ) Lyhyesti sanottuna niiden yhteisten toimintojen on yhtäältä edistettävä tuotantoprosessien osittaista tai pitkälle vietyä keskinäistämistä suurtuotannon etujen saavuttamiseksi ja toisaalta vahvistettava tuottajien asemaa jatkuvasti keskittyneempään kysyntään nähden. ( 9 )

21.

Hyväksyttyyn tuottajaorganisaatioon osallistuminen tarjoaa muitakin etuja.

22.

Tuottajaorganisaatioksi hyväksyminen johtaa nimittäin tiettyjen sellaisten yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen säännösten soveltamiseen, jotka koskevat erityisesti tukien myöntämistä, ( 10 ) SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämistä ( 11 ) ja myös jäsenvaltion mahdollisuutta velvoittaa organisaatioon kuulumattomat muut toimijat noudattamaan joitakin sopimuksia, päätöksiä ja yhdenmukaistettuja menettelytapoja, joista on sovittu kyseisessä organisaatiossa. ( 12 )

23.

Tästä syystä hyväksymismenettely on ratkaiseva vaihe, joka määrää tuottajaorganisaation oikeusaseman, mutta tämä asema ei kuitenkaan ole lopullinen, sillä hyväksyntä voidaan peruuttaa muun muassa erilaisten jälkitarkastusten perusteella. ( 13 )

24.

Käsiteltävässä asiassa ja tällaisen hyväksymismenettelyn yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevan säännön merkityksestä ja ulottuvuudesta (A) ja tuottajaorganisaation demokraattisesta toiminnasta (B).

A 

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskeva sääntö

25.

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevaa sääntöä, sellaisena kuin se ilmaistaan yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, tulkittava siten, että se koskee yksinomaan tuottajajäseniä, vai siten, että se koskee kaikkia jäseniä riippumatta siitä, ovatko nämä tuottajia vai eivät.

26.

Kysymyksensä muotoilussa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää lähtevän siitä olettamasta, että muut kuin tuottajat voivat olla tuottajaorganisaation jäseniä. Aluksi on tarkasteltava lähemmin tätä oletusta (1) ja sen jälkeen määritettävä yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevan säännön soveltamisala (2).

1. 

Voiko edunvalvontajärjestö kuulua tuottajaorganisaatioon?

27.

Ensin on muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on jo jokin aika sitten vahvistettu, että muiden kuin tuottajien on mahdollista olla tuottajaorganisaation jäseniä, ( 14 ) mutta kyseisessä oikeuskäytännössä ei nimenomaisesti täsmennetä, koskeeko tämä, kuten pääasian olosuhteissa, myös edunvalvontajärjestöjä.

28.

Koska asiaa koskevaa lainsäädäntöä on sittemmin muutettu useaan otteeseen, voidaan olettaa, että jos unionin lainsäätäjä olisi aikonut peruuttaa muiden kuin tuottajien mahdollisuuden kuulua tuottajaorganisaatioon, sillä olisi ollut tilaisuuksia tehdä se.

29.

Hedelmien ja vihannesten ( 15 ) alalla delegoidun asetuksen (EU) 2017/891 ( 16 ) 16 artiklassa säädetään sitä paitsi nimenomaisesti, että tuottajaorganisaatio voi hyväksyä jäsenikseen muita kuin tuottajia. Samoin asetuksen (EY) N:o 1432/2003, ( 17 ) joka edelsi asetusta (EY) N:o 1234/2007, ( 18 ) joka puolestaan on yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen edeltäjä, 13 artiklassa säädettiin, että muut kuin tuottajat voivat olla tuottajaorganisaation jäseniä.

30.

Edellä esitetyn perusteella on mielestäni selvää, ettei unionin oikeudessa kielletä muita kuin tuottajia kuulumasta tuottajaorganisaatioon. Jäsenvaltioiden lainsäädännöissä voidaan säätää nimenomaisesti tästä mahdollisuudesta, ja Ranskan lainsäätäjä on tehnyt näin. ( 19 )

31.

Siltä osin kuin on kyse erityisesti tilanteesta, jossa muu kuin tuottajajäsen on edunvalvontajärjestö, on pidettävä mielessä yhdistymisvapauden – johon sisältyy myös ammatillinen järjestäytymisvapaus, sellaisena kuin se taataan Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 11 artiklassa – perustavanlaatuisuudesta johtuva suoja.

32.

Kyseisen vapauden perustavanlaatuisuuden antama suoja koskee paitsi tuottajaorganisaation perustamista, eli vapautta yhdistyä tai olla yhdistymättä, ( 20 ) myös tällaisen organisaation toimintakeinoja ja toimintaa. ( 21 )

33.

Koska myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 12 artiklan 1 kohta koskee yhdistymisvapautta, sellaisena kuin se taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa, on otettava huomioon edellä mainittu oikeuskäytäntö. ( 22 )

34.

Unionin oikeuden toimia, kuten yhteistä markkinajärjestelyä koskevaa asetusta, on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan välttämättä tulkittava perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien valossa. ( 23 )

35.

Lisäksi on niin, että vaikka unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ei ilmene, että käsiteltävässä asiassa CGB:n osallistuminen tuottajaorganisaatioon on edunvalvontajärjestön uusi toimintastrategia, tätä mahdollisuutta ei voida sulkea pois.

36.

Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, että edunvalvontajärjestöillä, jotka ovat tietyn alan elinkeinonharjoittajien järjestöjä, voi olla intressi toimia tukijoina tai välittäjinä merkittävissä tai teknisissä kysymyksissä. SICA, Ranskan hallitus ja komissio, joilta kysyttiin istunnossa, minkälaisia etuja muun kuin tuottajajäsenen, kuten edunvalvontajärjestön, osallistumisella tuottajaorganisaatioon voidaan saavuttaa, korostivat niiden osuutta tuottajaorganisaatioiden kehittämisessä erityisesti tuotantomenetelmien ja ‑tekniikoiden sekä ilmastonmuutokseen liittyvien haasteiden osalta.

37.

Edunvalvontajärjestön kuulumisesta tuottajaorganisaatioon saatavat edut eivät siis ole pelkästään hypoteettisia.

38.

Näin ollen edunvalvontajärjestön kuuluminen tuottajaorganisaatioon on yksi niistä toimintamahdollisuuksista, joita tällainen järjestö voi hyödyntää. Yleisesti ottaen se, että edunvalvontajärjestö osallistuu tuottajaorganisaatioon muuna kuin tuottajajäsenenä, tukee kyseiselle tuottajaorganisaatiolle osoitettuja tavoitteita ja edistää niiden toteutumista. ( 24 )

39.

Näin ollen olen sitä mieltä, ettei yhteistä markkinajärjestelyä koskeva asetus ole esteenä sille, että tuottajaorganisaatio hyväksyy jäsenikseen muita kuin tuottajia, kuten edunvalvontajärjestöjä.

40.

Tämän täsmennyksen jälkeen on aika tarkastella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää ensimmäistä kysymystä.

2. 

Yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevan säännön soveltamisala

41.

Unionin tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn osapuolet esittävät tästä kaksi erilaista tulkintaa.

42.

Saint-Louis Sucre väittää, että yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistettua yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevaa sääntöä sovelletaan erotuksetta.

43.

SICA, Ranskan hallitus ja komissio väittävät lähinnä, että kyseinen sääntö koskee ainoastaan tuottajia ja että sitä ei siten voida soveltaa muihin kuin tuottajajäseniin.

44.

Saint Louis-Sucren väitteet ja ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle yhteen ainoaan organisaatioon kuulumista koskevasta säännöstä heränneet epäilyt näyttävät osittain johtuvan 153 artiklan 1 kohdan ranskankielisestä versiosta, sillä siinä viitataan pelkästään tuottajaorganisaation ”jäseniin” ilman mitään muuta täsmennystä. Se ei ole ainoa kieliversio, jossa on tehty näin. ( 25 ) Useimmissa kieliversioissa kuitenkin täsmennetään, että kyse on nimenomaan ”tuottajajäsenistä”. ( 26 )

45.

Tässä yhteydessä on palautettava mieliin vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan kaikille unionin toimien kieliversioille on lähtökohtaisesti annettava sama arvo. Unionin oikeuden tulkinnan yhtenäisyyden säilyttämiseksi on näin ollen tärkeää, että erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa määräystä tai säännöstä tulkitaan sen säännöstön systematiikan ja tarkoituksen mukaan, jonka osa se on. ( 27 )

46.

Tältä osin on tärkeää mainita, että yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskeva sääntö konkretisoituu toisessakin yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen säännöksessä eli asetuksen 152 artiklan 1 a kohdan d alakohdassa. Kyseisen säännöksen eri kieliversioissa tarkoitetaan selvästi tuottajajäseniä.

47.

Koska kummassakin säännöksessä viitataan ”tuotteeseen”, vaikuttaa siltä, että kyse on nimenomaan jäsenistä, jotka harjoittavat asetuksen N:o 1307/2013 ( 28 ) 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa tarkoitettua maataloustoimintaa, eli tuottajista.

48.

Lainsäädäntömenettelystä on todettava, että yhteen ainoaan organisaatioon kuulumista koskeva sääntö näytettiin otetun käyttöön yhteisessä maatalouspolitiikassa ensimmäisen kerran asetuksella (EY) N:o 1182/2007, ( 29 ) joka koski hedelmiä ja vihanneksia. Joitakin kuukausia myöhemmin kyseinen sääntö toistettiin ja sitä laajennettiin asetuksen N:o 1234/2007 125 a artiklassa, joka lisättiin asetuksen (EY) N:o 361/2008 ( 30 ) 1 artiklalla. On myös täsmennettävä, että kyseisen säännöksen sanamuoto pysyi muuttumattomana komission alkuperäisestä asetusehdotuksesta ( 31 ) asetuksen lopulliseen versioon asti. Koska tämän ehdotuksen syitä ei ole ilmaistu selvästi, lainsäädäntömenettelystä ei ole mahdollista päätellä unionin lainsäätäjän todellista tarkoitusta.

49.

SICA, Ranskan hallitus ja komissio, joita pyydettiin istunnossa esittämään näkemyksensä yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevan säännön tarkoituksesta, esittivät, että kyseisellä säännöllä pyritään keskittämään tietyn tuotteen tarjontaa vahvistamalla sen tuottajien asemaa kauppasuhteiden tasapainottamiseksi.

50.

Mielestäni yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistettu poikkeus tukee kyseisen säännön tällaista tulkintaa. Kyseisen säännöksen nojalla voidaan nimittäin myöntää poikkeuksia tästä periaatteesta tapauksissa, joissa ”tuottajajäsenillä on kaksi toisistaan erillistä tuotantoyksikköä eri maantieteellisillä alueilla”. Sama koskee poikkeusta, josta säädetään mainitun asetuksen 152 artiklan 1 a kohdan kolmannessa alakohdassa, jossa täsmennetään, että jäsenvaltiot voivat poiketa 152 artiklan 1 a kohdan d alakohdassa säädetystä edellytyksestä ”tapauksissa, joissa tuottajajäsenillä on kaksi toisistaan erillistä tuotantoyksikköä eri maantieteellisillä alueilla”. Nämä yhteen ainoaan organisaatioon kuulumista koskevaan sääntöön säädetyt poikkeukset osoittavat, että kyseinen sääntö kohtaa luontaiset rajansa tietyn maantieteellisen alueen ulkopuolella, koska ei ole enää mielekästä pitää voimassa tällaista sääntöä tuotteen tarjonnan keskittämiseksi.

51.

Tätä aihetta käsittelevässä niukahkossa oikeuskirjallisuudessa näytetään myöskin perusteltavan yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevan säännön tarkoitusta viittauksella tarjottuun tuotteeseen. Asetuksesta N:o 1234/2007, joka oli nykyisen yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen edeltäjä, todetaan, että yhteen ainoaan organisaatioon kuulumista koskevan säännön tarkoituksena on estää tuottajia pääsemästä asemaan, jossa nämä voivat hajauttaa tuotteen tarjontaa, ja siten ehkäistä tuottajaorganisaatioiden välistä kilpailua. ( 32 )

52.

Yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevan säännön tarkoituksena näyttää siis olevan tarjonnan keskittäminen.

53.

Lisäksi kyseisellä säännöllä pyritään edistämään YMP:n tavoitteiden toteutumista, ( 33 ) sillä se auttaa vahvistamaan tuottajien asemaa jatkuvasti keskittyneempään kysyntään nähden. ( 34 )

54.

On todettava, että tarjonnan keskittämisellä, jolla viitataan tuotteisiin, tarkoitetaan, vaikka se on yhteen ainoaan organisaatioon kuulumista koskevan säännön mahdollinen tarkoitus, ainoastaan tuottajajäseniä eikä tuottajaorganisaation muita jäseniä.

55.

Näin ollen katson, että yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskeva sääntö koskee ainoastaan tuottajajäseniä.

56.

Unionin tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa Saint-Louis Sucre väittää, että edunvalvontajärjestön kuuluminen tuottajaorganisaatioon voi olla ongelmallista kilpailun kannalta.

57.

Tuomiossa APVE unionin tuomioistuin muistutti, että hyväksytyn tuottajaorganisaation tehtävänä on varmistaa tuotannon suunnittelu ja sen mukauttaminen kysyntää vastaavaksi erityisesti määrän ja laadun osalta, jäsentensä tuottamien tuotteiden tarjonnan keskittäminen ja markkinoille saattaminen sekä tuotantokustannusten optimoiminen ja tuottajahintojen vakauttaminen. Tämän saavuttamiseksi tuottajaorganisaation on turvauduttava eri keinoihin kuin joilla markkinoiden normaalia toimintaa hallitaan ja erityisesti tiettyihin maataloustuottajien välisen koordinoinnin ja yhteistoiminnan muotoihin. Siten on niin, että jottei tuottajaorganisaatioilta viedä keinoja, joilla ne voivat saavuttaa niille sen yhteisen markkinajärjestelyn, johon ne osallistuvat, yhteydessä osoitetut tavoitteet, näiden yhteisöjen menettelytavat, jotka ovat tarpeen yhden tai useamman näistä tavoitteista saavuttamiseksi, on vapautettava erityisesti SEUT 101 artiklan 1 kohdassa määrätystä kartellikiellosta. ( 35 )

58.

Tämä vapautus unionin kilpailusäännöistä koskee siis ainoastaan hyväksyttyjä tuottajaorganisaatioita tai tuottajaorganisaatioiden liittoja; ( 36 ) näiden puitteiden ulkopuolella on jälleen sovellettava kilpailusääntöjä.

59.

Tarkemmin sanottuna vaikuttaa siltä, että Saint-Louis Sucre pyrkii väitteillään lähinnä ilmaisemaan huolensa mahdollisesta kolluusioriskistä, joka seuraisi siitä, että yksi ja sama edunvalvontajärjestö voisi kuulua kahteen eri tuottajaorganisaatioon.

60.

On muistutettava, että tällaisessa tilanteessa yhteistä markkinajärjestelyä koskeva asetus ei estä soveltamasta kilpailusääntöjä. Kyseisellä asetuksella ei siten puututa kansallisten viranomaisten toimivaltaan, vaan näillä viranomaisilla on silloin, kun ne havaitsevat mahdollisen kolluusioriskin, tiettyä harkintavaltaa estääkseen tämän riskin toteutumisen.

61.

Tästä on todettava, että – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ja kuten SICA muistutti istunnossa – hyväksymistä koskevan asiakirja-aineistonsa käsittelyn aikana sitä pyydettiin 11.12.2019 muuttamaan sisäisiä sääntöjään sille hyväksymishakemuksensa tutkintamenettelyn aikana esitettyjen huomautusten huomioon ottamiseksi lisäämällä kyseisten sääntöjen 18 §:ään kyseisten huomautusten mukaisesti tuottajaorganisaation johtajaa ja muita kuin tuottajajäseniä koskevat luottamuksellisuus- ja eettisyyslausekkeet.

62.

Kuten istunnossa lisäksi tuli esiin, vaikka tuottajaorganisaation hyväksymismenettely on tärkeä vaihe, koska se on hyväksymistä edeltävä tarkastusvaihe, jonka aikana toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on neljä kuukautta aikaa käsitellä tuottajaorganisaation hyväksymistä koskeva hakemus, ( 37 ) on kuitenkin tärkeää pitää mielessä, ettei se ole kuitenkaan ainoa tarkastusvaihe.

63.

Sen lisäksi on nimittäin olemassa useita muita tarkastustyyppejä, jotka ajoittuvat hyväksymisen jälkeen. Ensinnäkin kansallinen viranomainen, joka on antanut hyväksynnän, voi yhtä lailla tarkastella päätöstään uudelleen ja peruuttaa sen. ( 38 ) Toiseksi kansalliset tai unionin kilpailuviranomaiset voivat joutua tutkimaan yhden tai useamman tuottajaorganisaation menettelytapoja. Unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö osoittaa, ettei tämä ole pelkästään teoreettinen mahdollisuus. ( 39 ) Kolmanneksi tukiohjelmissa myönnettyjen tukien maksaminen johtaa niin ikään tarkastusmenettelyihin.

64.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että yhteen ainoaan tuottajaorganisaatioon kuulumista koskevaa sääntöä, sellaisena kuin se on ilmaistu yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, on tulkittava siten, että se koskee yksiomaan kyseisen organisaation tuottajajäseniä.

B 

Toinen ennakkoratkaisukysymys

65.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että valvonnan, jota kansalliset viranomaiset tai tapauksen mukaan toimivaltaiset tuomioistuimet harjoittavat sen tarkastamiseksi, voiko hyväksymistä koskevan hakemuksen esittänyt tuottajaorganisaatio toimia demokraattisesti, on rajoituttava ainoastaan tiettyihin seikkoihin, kuten pääomaosuuteen tai äänten jakautumiseen, vai onko sen oltava mahdollisimman laajaa niin, että siihen sisältyvät kaikki olosuhteet tai kaikki käytettävissä olevat seikat.

66.

Muistutettakoon, että yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 152 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainitaan, että ”jäsenvaltiot voivat pyynnöstä hyväksyä tuottajaorganisaatiot, jotka muodostuvat jonkin yksittäisen 1 artiklan 2 kohdassa luetellun alan viljelijöistä ja joissa näillä on 153 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukainen määräävä asema”.

67.

Yhtäältä erityisesti yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 152 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytetään, että tuottajaorganisaatiot ”on perustettu tuottajien aloitteesta”.

68.

Toisaalta mainitun asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytetään, että tuottajajäsenet voivat demokraattisella tavalla käyttää määräysvaltaa organisaatiossaan ja sen päätöksenteossa. Kyseisestä säännöksestä ilmenee, että niitä erityisiä kriteerejä, joiden perusteella jäsenvaltioiden viranomaisten on voitava arvioida, käyttävätkö jäsenet tuottajaorganisaatiossa määräysvaltaa demokraattisella tavalla, ei vahvisteta kyseisessä asetuksessa.

69.

Kaikki unionin tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn osapuolet tukeutuvat tuomioon Espanja v. komissio, ( 40 ) johon sisältyy yksi harvoista unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä tuottajaorganisaation demokraattiseen toimintaan tehdyistä viittauksista.

70.

Yhtäältä SICA katsoo, että ainoastaan osuuksien omistukset ja äänten enemmistön muodostuminen on tarkastettava, eikä muita kytköksiä, kuten kuulumista samaan edunvalvontajärjestöön tai johtotehtävien hoitamista tällaisessa järjestössä, tarvitse ottaa huomioon.

71.

Toisaalta Saint-Louis Sucre, Ranskan hallitus ja komissio lähinnä väittävät, että on tärkeää ottaa huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat.

72.

SICA:n väite näyttää johtuvan siitä, että tuomiota Espanja v. komissio on luettu vain osittain.

73.

Kyseisessä tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin nimittäin muistuttaa, että tuottajaorganisaatioita koskevan unionin sääntelyn tarkoituksena on taata niiden demokraattinen toiminta kahden periaatteen mukaisesti. Yhtäältä tuottajaorganisaation tuottajajäsenillä on oltava määräysvalta organisaatiossaan ja sen päätöksenteossa ja toisaalta tämän organisaation jäseninä on oltava vähintään tietty määrä tuottajia, ( 41 ) eikä yhdenkään jäsenen osuus äänioikeuksista saa lähtökohtaisesti ylittää tiettyä prosenttiosuutta, jotta tuottajaorganisaatio olisi jollakin lailla edustava. ( 42 )

74.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tämän jälkimmäisen periaatteen noudattamisen valvonnassa ”on otettava huomioon niiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, jotka omistivat [tuottajaorganisaatioiden] jäsenet, henkilöllisyys”. ( 43 )

75.

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin ei tyydy vain formalistisesti arvioimaan tuottajaorganisaatioiden jäsenten ilmeistä riippumattomuutta. Päinvastoin, tässä arvioinnissa tarkastellaan niitä mekanismeja ja tapoja, joilla määräysvaltaa tosiasiallisesti käytetään tuottajaorganisaatiossa ja sen päätöksenteossa, sekä henkilöitä, jotka voivat jäädä piiloon organisaation välikäsinä olevien oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden taakse. ( 44 ) Mahdollisuus käyttää tosiasiallisesta määräysvaltaa tuottajaorganisaation päätöksiin on siten ratkaiseva seikka sen arvioimisessa, toimiiko tämä organisaatio demokraattisesti.

76.

Mielestäni nämä tuomiosta Espanja v. komissio tehtävät päätelmät on hyväksyttävä, ja ne ovat myös täysin sovellettavissa käsiteltävään asiaan.

77.

Näitä päätelmiä on kuitenkin aiheellista vielä täydentää.

78.

Mielestäni vaikuttaa nimittäin siltä, että kyseisen tuomion noudattamiseksi kansallisen viranomaisen, jonka on tehtävä päätös tuottajaorganisaation hyväksymisestä, on valvonnassaan otettava huomioon kaikki mahdolliset riippuvuussuhteet paitsi tuottajajäsenten kesken myös tuottajajäsenten ja muiden kuin tuottajajäsenten välillä.

79.

Tässä tarkoituksessa sen on tutkittava erityisesti tuottajaorganisaation toimintasäännöt, kuten perussääntö ja työjärjestys, sekä kaikkien sen jäsenten henkilöllisyys ja erityisesti keinot suoran tai välillisen määräysvallan käyttämiseen, sen määrittämiseksi, voiko sen jäsenten välillä, olivatpa nämä tuottajia tai eivät, olla riippuvuussuhteita, sekä kaikki muut seikat, jotka ovat kansallisen viranomaisen käytettävissä tai jotka se voi saada tietoonsa hyväksymishakemuksen tutkintavaiheessa.

80.

Koska tuottajaorganisaatio on ”perustettu tuottajien aloitteesta” ja koska tuottajajäsenet käyttävät määräysvaltaa siinä eli tuottajien on voitava käyttää määräysvaltaa organisaatiossaan ja sen päätöksenteossa, ( 45 ) muiden kuin tuottajajäsenten osallistumiseen tuottajaorganisaatiossa on kiinnitettävä erityistä huomiota, jotta voitaisiin estää se, että yhteistä markkinajärjestelyä koskevalla asetuksella perustettua sääntelykehystä käytetään keinona erityisesti kilpailusääntöjen kiertämiseen.

81.

Näin ollen on varmistettava muun muassa, että tuottajajäsenillä on ainakin ääntenenemmistö tuottajaorganisaatiossa ( 46 ) ja että muilla kuin tuottajajäsenillä ei ole muita suoria tai välillisiä keinoja käyttää tosiasiallista määräysvaltaa tässä organisaatiossa. ( 47 )

82.

Tätä varten kansallisten viranomaisten valvonnan on oltava tapauskohtaista ja kokonaisvaltaista ja siinä on tukeuduttava indisioiden kokonaisuuteen. ( 48 )

83.

Mielestäni yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 154 artiklan 1 kohdan c alakohta tukee tätä realistista käsitystä valvonnan laajuudesta, sillä kyseisessä säännöksessä edellytetään, että hyväksymishakemuksen ratkaiseva viranomainen tarkastelee organisaation tulevia ja konkreettisia toimintatapoja sekä resurssien keskinäistämisen että mahdollisten jäsenten välisten keskittämiskäytäntöjen kannalta.

84.

Esitän vielä yhden täsmennyksen, joka seuraa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun asian erityisolosuhteista, sillä pääasian valittaja kyseenalaistaa erityisesti sen, voiko edunvalvontajärjestö osallistua suoraan tai välillisesti SICA:han.

85.

Kuten istunnossa jo keskusteltiin ja kuten paitsi SICA myös Ranskan hallitus ja komissio katsovat, on tärkeää ottaa huomioon, että sellaisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, joka on tuottajaorganisaation tuottajajäsen tai muu kuin tuottajajäsen, kuuluminen edunvalvontajärjestöön ei sellaisenaan ole omiaan viemään tältä jäseneltä sen itsemääräämisoikeutta tai päätöksentekovapautta. Sama koskee tehtävien hoitoa tällaisissa organisaatioissa.

86.

Kuten nimittäin ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelussa todettiin, perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa taatun ammatillisen järjestäytymisvapauden saaman suojan vuoksi ( 49 ) tällaisen edunvalvontatoiminnan perusteella ei voida päätellä, että kyseessä on kolluusio, joka johtaa tarjonnan koordinointiin tai yhteistoimintaan, joka poikkeaa yhteistä markkinajärjestelyä koskevassa asetuksessa vahvistetusta sääntelykehyksestä ja joka jo pelkästään tästä syystä merkitsee kilpailusääntöjen rikkomista.

87.

Jollei siis käytettävissä ole muita tietoja, pelkkä sellaisten yhteyksien olemassaolo kuin tuottajaorganisaation jäsenen, olipa tämä tuottaja tai ei, kuuluminen edunvalvontajärjestöön ja mahdollinen tehtävien hoitaminen tällaisessa järjestössä ei vaikuta yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuun tuottajaorganisaation demokraattiseen toimintaan, joten ne eivät itsessään ole ratkaisevia seikkoja.

88.

Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 60 kohdassa muistutettiin, kansallisilla viranomaisilla, jotka joutuvat tutkimaan hyväksymishakemuksen, on aina vapaus asettaa hyväksymisen ehdoksi se, että käyttöön otetaan tiettyjä järjestelyjä, joilla voidaan paremmin estää mahdollinen kolluusion riskien toteutuminen.

89.

Edellä esitetyn perusteella katson, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 153 artiklan 2 kohdan c alakohtaa, luettuna sen 154 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että valvonnan, jota kansalliset viranomaiset tai tapauksen mukaan toimivaltaiset tuomioistuimet harjoittavat sen tarkastamiseksi, voiko hyväksymishakemuksen tehnyt tuottajaorganisaatio toimia demokraattisesti, on oltava mahdollisimman laajaa, ja siinä on otettava huomioon kaikki niiden käytettävissä olevat seikat tai tiedot, eikä tuottajaorganisaation jäsenten kuuluminen edunvalvontajärjestöön tai tehtävien hoitaminen tällaisessa järjestössä ole sellaisenaan merkityksellinen arviointiperuste.

V 

Ratkaisuehdotus

90.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: