I.

Inleiding

1.

Verzoekster in het hoofdgeding, de vennootschap Saint-Louis Sucre, is een producent van suiker uit suikerbieten. Deze vennootschap verzoekt de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om nietigverklaring van een besluit van 20 december 2019 (hierna: „bestreden besluit”) waarbij de ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (minister van Landbouw en Voeding, Frankrijk) de société d’intérêt collectif agricole des betteraviers d’Étrépagny (agrarisch samenwerkingsverband van de bietentelers van Étrépagny; hierna: „SICA”) heeft erkend als producentenorganisatie (hierna: „PO”) ( 2 ) voor suikerbieten in de sector suiker.

2.

De onderhavige zaak betreft bepaalde voorwaarden waaraan een PO moet voldoen om als zodanig door een lidstaat te worden erkend in de zin van de GMO-verordening. ( 3 ) De erkenning van een PO brengt namelijk een aantal rechten en verplichtingen mee. ( 4 )

3.

Meer bepaald vraagt de verwijzende rechter in essentie of een beroepsvereniging, als niet-producent, lid kan zijn van meer dan één PO en, ingeval een of meer leden die geen producent zijn bij een PO zijn aangesloten, welke voorwaarden dan waarborgen dat de aangesloten producenten op democratische wijze toezicht houden op hun organisatie en haar besluiten.

II.

Feiten van het hoofdgeding, procedure bij het Hof en prejudiciële vragen

4.

Bij het bestreden besluit heeft de ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (minister van Landbouw en Voeding) de SICA erkend als PO voor suikerbieten in de sector suiker.

5.

Verzoekster in het hoofdgeding, Saint-Louis Sucre, vordert bij de Conseil d’État nietigverklaring van dat besluit. Tot staving van haar beroep voert verzoekster onder meer schending aan van artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening en schending van artikel 153, lid 2, onder c), van deze verordening.

6.

Ter onderbouwing van het eerste middel stelt verzoekster in het hoofdgeding dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening, aangezien de Confédération générale des planteurs de betteraves (algemeen verbond van bietentelers) Eure (hierna: „CGB Eure”), de Confédération générale des planteurs de betteraves Île-de-France (hierna: „CGB Île-de-France”) en de vennootschap Naples Investissement, die geen producenten zijn, lid zijn van zowel de SICA des betteraviers d’Étrépagny als van de SICA Roye-Déshydratation, die eveneens als PO is erkend. ( 5 )

7.

Volgens de Conseil d’État hangt het antwoord op dit middel af van de vraag of artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening, dat bepaalt dat leden van een PO verplicht zijn om zich per geproduceerd product slechts bij één enkele PO aan te sluiten, aldus moet worden uitgelegd dat het uitsluitend geldt voor leden die producent zijn, dan wel dat het geldt voor alle leden van een PO, met inbegrip van de leden die geen producent zijn.

8.

Ter onderbouwing van het tweede middel stelt verzoekster in het hoofdgeding dat de bij de SICA aangesloten producenten niet in staat zijn op democratisch wijze toezicht uit te oefenen op hun organisatie en haar besluiten.

9.

Verzoekster in het hoofdgeding stelt met name dat de Confédération générale des planteurs de betterave France (hierna: „CGB France”) de facto toezicht uitoefent op de CGB Eure en de CGB Île-de-France en in het bezit is van nagenoeg het volledige kapitaal van Naples Investissement. De CGB France heeft dus via deze drie entiteiten, die haar richtsnoeren moeten toepassen, in totaal 31,4 % van het kapitaal van de SICA in handen, in strijd met de statuten van de SICA, die de stemrechten van elk van haar leden beperken tot 10 %. Bovendien stelt verzoekster in het hoofdgeding dat van de dertien bestuurders van de SICA er drie respectievelijk de CGB Eure, de CGB Île-de-France en Napels Investissement vertegenwoordigen en zes anderen als producent bij de CGB France zijn aangesloten en er belangrijke verantwoordelijkheden uitoefenen. Verzoekster in het hoofdgeding voegt daaraan toe dat de schending van het beginsel van artikel 153, lid 2, onder c), van de GMO-verordening wordt versterkt door het feit dat de directeur van de SICA en een gedeelte van haar middelen haar door de CGB ter beschikking worden gesteld.

10.

De Conseil d’État is van oordeel dat het antwoord op het door de verzoekende vennootschap op dit punt gemaakte bezwaar afhangt van de vraag of voor de naleving van het beginsel van artikel 153, lid 2, onder c), van de GMO-verordening er bij de beoordeling van de onafhankelijkheid van elk lid van de organisatie uitsluitend rekening mee hoeft te worden gehouden dat hun kapitaal in handen is van een en dezelfde natuurlijke persoon of rechtspersoon, dan wel of ook andere banden in aanmerking moeten worden genomen, zoals (voor leden die geen producent zijn) de omstandigheid dat zij lid zijn van dezelfde beroepsvereniging, of (voor leden die producent zijn) de omstandigheid dat zij leidinggevende verantwoordelijkheden in een dergelijke vereniging hebben. De verwijzende rechter is bovendien van oordeel dat de gegrondheid van het bij hem aanhangige middel ook afhangt van de vraag of het feit dat de bij een PO aangesloten producenten over de meerderheid van de stemrechten beschikken, volstaat om vast te stellen dat zij daadwerkelijk toezicht uitoefenen op hun PO, dan wel of in het licht van de verdeling van de stemrechten tussen werkelijk onafhankelijke leden moet worden onderzocht of het aandeel in de stemrechten dat in handen is van een of meerdere leden die geen producent zijn, hen in staat stelt om toezicht uit te oefenen op de besluiten van de PO zelfs als zij geen meerderheid hebben.

11.

In die omstandigheden heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

–

moet er bij de beoordeling van de onafhankelijkheid van elk lid van de organisatie uitsluitend rekening mee worden gehouden dat hun kapitaal in handen is van een en dezelfde natuurlijke persoon of rechtspersoon, of moeten ook andere banden in aanmerking worden genomen, zoals, voor leden die geen producent zijn, de omstandigheid dat zij lid zijn van dezelfde beroepsvereniging, of, voor aangesloten producenten, de omstandigheid dat zij leidinggevende verantwoordelijkheden in een dergelijke vereniging hebben?

–

volstaat het feit dat de bij een [PO] aangesloten producenten over de meerderheid van de stemrechten beschikken om vast te stellen dat zij daadwerkelijk toezicht uitoefenen op hun [PO], of moet in het licht van de verdeling van de stemrechten tussen daadwerkelijk onafhankelijke leden worden onderzocht of het aandeel in de stemrechten dat in handen is van een of meerdere leden die geen producent zijn, hen in staat stelt om toezicht uit te oefenen op de besluiten van de organisatie, zelfs als zij geen meerderheid hebben?”

12.

Saint-Louis Sucre, de SICA, de Franse regering en de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend. Op 16 november 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden tijdens welke Saint-Louis Sucre, de SICA, de Franse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen hebben gemaakt.

III.

Toepasselijke bepalingen

13.

Ingevolge artikel 1, lid 1, van de GMO-verordening wordt bij deze verordening een gemeenschappelijke ordening van de markten vastgesteld voor landbouwproducten, dat wil zeggen alle in bijlage I bij het VWEU vermelde producten.

14.

Artikel 152 van de GMO-verordening, met als opschrift „Producentenorganisaties”, luidt als volgt:

15.

Artikel 153 van de GMO-verordening, met als opschrift „Statuten van producentenorganisaties”, bepaalt het volgende:

16.

Artikel 154, lid 1, van de GMO-verordening, met als opschrift „Erkenning van producentenorganisaties”, luidt:

IV.

Analyse

17.

Artikel 39, lid 1, VWEU formuleert de economische en sociale doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Deze omvatten het doen toenemen van de productiviteit, het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, het stabiliseren van de markten, het veiligstellen van de voorziening en het verzekeren van redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers.

18.

Bij de verwezenlijking van deze doelstellingen moet volgens artikel 39, lid 2, onder a), VWEU rekening worden gehouden met „de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, welke voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw en uit de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden”.

19.

De deelname van PO’s aan het GLB draagt bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen ervan, door ervoor te zorgen dat de landbouwmarkt „van onderaf”, dat wil zeggen voor en door de producenten zelf, wordt georganiseerd. ( 6 )

20.

Meer bepaald moeten de PO’s ten minste één van de elf doelstellingen van artikel 152, lid 1, onder c), van de GMO-verordening nastreven. ( 7 ) Bovendien verrichten deze organisaties ten minste één van de acht in artikel 152, lid 1, onder b), van die verordening genoemde activiteiten. ( 8 ) Kort gezegd moeten hun gezamenlijke activiteiten enerzijds een gedeeltelijke of vergaande concentratie van hun productieproces begunstigen, waardoor zij schaalvoordelen kunnen behalen, en anderzijds de positie van de producenten versterken tegenover een steeds sterkere concentratie van de vraag. ( 9 )

21.

Deelname aan een erkende PO biedt nog andere voordelen.

22.

Haar erkenning brengt de toepassing mee van een aantal bepalingen van de GMO-verordening betreffende met name de toekenning van steun ( 10 ), de niet-toepassing van artikel 101, lid 1, VWEU ( 11 ) en zelfs de mogelijkheid voor een lidstaat om bepaalde overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen van die organisatie verbindend te verklaren voor andere marktdeelnemers die niet bij deze organisatie zijn aangesloten. ( 12 )

23.

Daarom vormt de erkenningsprocedure een cruciaal moment dat bepalend is voor de rechtspositie van een PO, hoewel dit niet onherroepelijk is, aangezien de verschillende controles achteraf kunnen leiden tot intrekking van de erkenning. ( 13 )

24.

In deze zaak en in de context van een dergelijke erkenningsprocedure stelt de verwijzende rechter het Hof vragen over de betekenis en de strekking van de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO (A) en over de democratische werking van een PO (B).

A.

Eerste prejudiciële vraag met betrekking tot de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO

25.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de in artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening geformuleerde regel van aansluiting bij slechts een enkele PO aldus moet worden uitgelegd dat deze regel uitsluitend geldt voor de leden van deze PO die producent zijn of dat zij geldt voor alle leden, ongeacht of zij producent zijn.

26.

Bij de formulering van zijn vraag lijkt de verwijzende rechter uit te gaan van de premisse dat een niet-producent lid kan zijn van een PO. Het is om te beginnen van belang op dit uitgangspunt terug te komen (1) en vervolgens de werkingssfeer te onderzoeken van deze regel van aansluiting bij slechts een enkele PO (2).

1.

Kan een beroepsvereniging lid zijn van een PO?

27.

Om te beginnen herinner ik eraan dat enige tijd geleden in de rechtspraak van het Hof is vastgesteld dat een niet-producent lid kan zijn van een PO ( 14 ), zonder dat in die rechtspraak uitdrukkelijk is aangegeven of dat ook geldt voor een beroepsvereniging zoals in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde omstandigheden.

28.

Aangezien de regelgeving op dit gebied sindsdien herhaaldelijk is gewijzigd, mag worden aangenomen dat de wetgever, indien hij deze mogelijkheid voor niet-producenten om zich aan te sluiten bij een PO had willen herzien, de hem geboden mogelijkheden had benut.

29.

Wat groenten en fruit ( 15 ) betreft, voorziet artikel 16 van de gedelegeerde verordening (EU) 2017/891 ( 16 ) bovendien uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat niet-producenten als lid van een PO kunnen worden aanvaard. Ook verordening (EG) nr. 1432/2003 ( 17 ), die voorafging aan verordening (EG) nr. 1234/2007 ( 18 ), die op haar beurt voorafging aan de GMO-verordening, bepaalde in artikel 13 dat niet-producenten lid konden zijn van een PO.

30.

Het lijkt mij dan ook dat uit het voorgaande kan worden afgeleid dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een niet-producent zich aansluit bij een PO. De wetgeving van de lidstaten kan deze mogelijkheid zelfs uitdrukkelijk opnemen, zoals de Franse wetgever heeft gedaan. ( 19 )

31.

Wat meer bepaald het geval betreft waarin het niet-producerende lid een beroepsvereniging is, moet rekening worden gehouden met de bescherming in verband met het fundamentele karakter van de vrijheid van vereniging, die ook de vrijheid van vereniging omvat, zoals gewaarborgd in artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).

32.

De bescherming die het fundamentele karakter van deze vrijheid biedt, betreft niet alleen de oprichting van een dergelijk orgaan en de vrijheid om zich daarbij al dan niet aan te sluiten ( 20 ), maar ook de actiemiddelen en de activiteiten van dit orgaan. ( 21 )

33.

Voor zover artikel 12, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) eveneens betrekking heeft op de vrijheid van vereniging, zoals gewaarborgd door artikel 11 van het EVRM, moet rekening worden gehouden met bovengenoemde rechtspraak. ( 22 )

34.

Volgens vaste rechtspraak moeten rechtshandelingen van de Unie, zoals de GMO-verordening, namelijk worden uitgelegd in het licht van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. ( 23 )

35.

Ook al blijkt uit de elementen waarover het Hof beschikt niet dat de deelname van de CGB aan een PO in dit geval een nieuwe strategie op verenigingsvlak vormt, er kan niet worden uitgesloten dat dit het geval is.

36.

Dat geldt temeer omdat beroepsverenigingen er als verenigingen van professionals in een bepaalde sector belang bij kunnen hebben steun te verlenen of als schakel te fungeren bij belangrijke of technische kwesties. Op de vraag ter terechtzitting naar de mogelijke bijdragen aan een PO van een lid dat geen producent is, zoals een beroepsvereniging, hebben de SICA, de Franse regering en de Commissie nadrukkelijk gewezen op hun rol bij het ondersteunen van de ontwikkeling van PO’s, met name met het oog op productiemethoden en -technieken en kwesties in verband met klimaatverandering.

37.

De bijdrage van het lidmaatschap van een beroepsvereniging aan een PO is dus niet louter hypothetisch.

38.

Dit lidmaatschap van een beroepsvereniging van een PO maakt derhalve deel uit van de mogelijke manieren waarop een dergelijk orgaan kan handelen. Meer in het algemeen maakt de deelname aan een PO van een beroepsvereniging, als lid dat geen producent is, het mogelijk om de verwezenlijking van de aan dergelijke PO’s toegewezen doelstellingen te bevorderen en ertoe bij te dragen. ( 24 )

39.

Ik ben derhalve van mening dat de GMO-verordening zich er niet tegen verzet dat niet-producenten, waaronder beroepsverenigingen, zich aansluiten bij een PO.

40.

Dan is het nu tijd om stil te staan bij de eerste vraag van de verwijzende rechter.

2.

De werkingssfeer van de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO

41.

De deelnemers aan de procedure voor het Hof hebben twee verschillende benaderingen voorgesteld.

42.

Saint-Louis Sucre voert aan dat artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening zonder onderscheid de verplichting oplegt dat leden zich slechts bij één enkele OP aansluiten.

43.

De SICA, de Franse regering en de Commissie betogen in essentie dat deze regel alleen van toepassing is op producenten en dus niet op leden die geen producent zijn.

44.

Het argument van Saint Louis-Sucre en de twijfels van de verwijzende rechter over de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO lijken gedeeltelijk voort te vloeien uit de Franse taalversie van artikel 153, lid 1, aangezien deze versie slechts verwijst naar „membres” (leden) van de PO, zonder nadere precisering. Dit is niet de enige taalversie in deze zin. ( 25 ) In de meeste andere taalversies wordt echter gespecificeerd dat het gaat om „aangesloten producenten”. ( 26 )

45.

In dit verband wijs ik op de vaste rechtspraak dat alle taalversies van een handeling van de Unie in beginsel dezelfde waarde hebben. Teneinde de eenvormige uitlegging van het Unierecht te handhaven, moet de betrokken bepaling derhalve – indien er verschillen tussen de taalversies bestaan – worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt. ( 27 )

46.

In dit verband is het van belang te vermelden dat de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO concreet gestalte krijgt in een tweede bepaling van de GMO-verordening, namelijk artikel 152, lid 1 bis, onder d), van die verordening. In deze bepaling worden in de verschillende taalversies inderdaad de aangesloten producenten bedoeld.

47.

Door de verwijzing in deze twee bepalingen naar „product” lijken degenen die een landbouwactiviteit uitoefenen in de zin van artikel 4, lid 1, onder a) en c), van verordening nr. 1307/2013 ( 28 ), dat wil zeggen de producenten, bedoeld te zijn.

48.

Wat de wetgevingsprocedure betreft, merk ik op dat de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO voor het eerst in het GLB lijkt te zijn ingevoerd in verordening (EG) nr. 1182/2007 ( 29 ) betreffende groenten en fruit. Deze regel is enkele maanden later overgenomen en uitgebreid in artikel 125 bis van verordening nr. 1234/2007, zoals ingevoegd bij artikel 1 van verordening (EG) nr. 361/2008 ( 30 ). Voorts is de formulering van deze bepaling tussen het oorspronkelijke Commissievoorstel ( 31 ) en het uiteindelijk aangenomen voorstel ongewijzigd gebleven. Aangezien de redenen voor dit voorstel niet werden toegelicht, kan uit de wetgevingsprocedure niet worden opgemaakt wat de werkelijke motieven van de wetgever waren.

49.

Toen de SICA, de Franse regering en de Commissie ter terechtzitting werd gevraagd naar de beweegredenen voor de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO hebben zij gesuggereerd dat deze regel bedoeld was om het aanbod van een bepaald product te concentreren door de positie van de producenten ervan te versterken en zo het evenwicht in de handelsbetrekkingen te herstellen.

50.

Een dergelijke lezing van deze regel lijkt te worden bevestigd door de uitzondering die in artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening is opgenomen. Deze bepaling voorziet in een afwijking van dit beginsel indien „landbouwers twee verschillende productie-eenheden hebben die zich in verschillende geografische gebieden bevinden”. Hetzelfde geldt voor de uitzondering in de derde alinea van artikel 152, lid 1 bis, van die verordening, waarin staat dat de lidstaten kunnen afwijken van de in artikel 152, lid 1 bis, onder d), van die verordening omschreven voorwaarde „indien landbouwers twee verschillende productie-eenheden hebben die zich in verschillende geografische gebieden bevinden”. Deze uitzonderingen op de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO tonen aan dat deze regel buiten een bepaald geografisch gebied op zijn grenzen stuit, aangezien de handhaving van een dergelijke regel niet langer zinvol is om het aanbod van een bepaald product te concentreren.

51.

De beperkte rechtsleer over dit onderwerp lijkt ook de grondgedachte van de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO te rechtvaardigen met betrekking tot het aangeboden product. Met betrekking tot verordening nr. 1234/2007, die voorafging aan de huidige GMO-verordening, wordt opgemerkt dat deze regel van aansluiting bij slechts één enkele PO tot doel heeft te voorkomen dat producenten het aanbod van een bepaald product kunnen fragmenteren, en aldus de concurrentie tussen deze organisaties te verhinderen. ( 32 )

52.

Het lijkt er dus op dat de concentratie van het aanbod een reden is voor de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO.

53.

Bovendien draagt deze regel bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het GLB ( 33 ), aangezien deze regel de positie van de producenten tegenover een steeds sterker geconcentreerde vraag kan verbeteren. ( 34 )

54.

In zoverre als de concentratie van het aanbod met betrekking tot producten een plausibele reden vormt voor de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO, heeft zij alleen betrekking op leden die producent zijn en niet op andere leden van de PO.

55.

Daarom ben ik van mening dat de regel van aansluiting bij slechts één enkele PO alleen betrekking heeft op leden die producent zijn.

56.

In haar opmerkingen aan het Hof heeft Saint-Louis Sucre aangevoerd dat de aansluiting van een beroepsvereniging bij een PO uit mededingingsoogpunt problematisch kan zijn.

57.

In het arrest APVE heeft het Hof eraan herinnerd dat een erkende PO tot taak heeft te verzekeren dat de productie wordt gepland en aan de vraag wordt aangepast (met name wat omvang en kwaliteit betreft), dat het aanbod en het op de markt brengen van de producten van haar leden wordt geconcentreerd of de productiekosten worden geoptimaliseerd en de producentenprijzen worden gestabiliseerd. Daartoe moet een PO gebruikmaken van andere middelen dan de middelen waarmee normale marktwerking wordt geregeld en, in het bijzonder, van bepaalde vormen van afstemming en overleg tussen landbouwproducenten. Tenzij de PO’s de middelen worden ontzegd waarmee zij de doelstellingen kunnen bereiken die hun zijn opgedragen in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de markt waarop zij actief zijn, dienen de gedragingen die voor deze entiteiten noodzakelijk zijn om een of meerdere van die doelstellingen te bereiken dientengevolge met name buiten het kartelverbod van artikel 101, lid 1, VWEU te vallen. ( 35 )

58.

De immuniteit van de mededingingsregels geldt dus alleen binnen een PO of een unie van erkende PO’s ( 36 ); daarbuiten gelden deze regels weer wel.

59.

Meer bepaald lijken de argumenten van Saint-Louis Sucre in essentie uiting te geven aan bezorgdheid over een mogelijk risico van collusie als gevolg van de mogelijke deelname van dezelfde beroepsvereniging aan twee verschillende PO’s.

60.

In een dergelijk geval staat de GMO-verordening niet aan de toepassing van de mededingingsregels in de weg. De verordening doet dus geen afbreuk aan de bevoegdheden van de nationale autoriteiten die over een zekere speelruimte beschikken om een mogelijk risico van collusie te verhinderen wanneer zij dat waarnemen.

61.

Zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en zoals de SICA ter terechtzitting heeft opgemerkt, is haar in dit verband op 11 december 2019, tijdens het onderzoek van haar erkenningsdossier, gelast om haar interne reglement te wijzigen om rekening te houden met de opmerkingen die tijdens de onderzoek van haar erkenningsverzoek waren gemaakt, door in overeenstemming daarmee in artikel 18 van haar interne reglement een vertrouwelijkheids- en deontologieclausule voor de directeur en de niet-producerende leden van de PO op te nemen.

62.

Zoals ter terechtzitting is besproken, is de erkenningsfase van een PO voorts weliswaar een belangrijk moment omdat het een ex-antecontrolefase is, waarin de bevoegde nationale autoriteiten vier maanden de tijd hebben om te reageren op het verzoek om erkenning van een PO ( 37 ), maar mag niet uit het oog worden verloren dat dit niet de enige controlefase is.

63.

Er zijn namelijk verschillende andere vormen van controle ex post. Ten eerste kan de nationale autoriteit die de erkenning heeft verleend, op haar besluit terugkomen en dit intrekken. ( 38 ) Ten tweede kunnen de nationale of Europese mededingingsautoriteiten te maken krijgen met de praktijken van een of meer PO’s. Uit de recente rechtspraak van het Hof blijkt dat dit niet slechts een theoretische mogelijkheid is. ( 39 ) Ten derde leidt de toekenning van steun in het kader van hulpprogramma’s ook tot controleprocedures.

64.

In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, op de eerste vraag te antwoorden dat de in artikel 153, lid 1, onder b), van de GMO-verordening geformuleerde regel van aansluiting bij slechts één enkele PO aldus moet worden uitgelegd dat deze regel uitsluitend betrekking heeft op de leden van die PO die producent zijn.

B.

Tweede prejudiciële vraag

65.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 153, lid 2, onder c), van de GMO-verordening aldus moet worden uitgelegd dat de controle die de nationale autoriteit, en in voorkomend geval de bevoegde rechterlijke instanties, moet uitoefenen om na te gaan of een PO die om erkenning heeft verzocht, democratisch kan functioneren, beperkt moet blijven tot bepaalde elementen zoals het kapitaalbezit of de verdeling van de stemrechten, of zo ruim mogelijk moet zijn en alle beschikbare omstandigheden of elementen moet omvatten.

66.

Ter herinnering merk ik op dat in artikel 152, lid 1, onder a), van de GMO-verordening is bepaald dat „[d]e lidstaten […] op verzoek producentenorganisaties [kunnen] erkennen die […] bestaan uit, en overeenkomstig artikel 153, lid 2, onder c), gecontroleerd worden door, producenten uit een in artikel 1, lid 2, bedoelde specifieke sector”.

67.

Meer bepaald wordt in artikel 152, lid 1, onder b), van de GMO-verordening benadrukt dat de PO’s „zijn opgericht op initiatief van de producenten zelf”.

68.

Voorts vereist artikel 153, lid 2, onder c), van die verordening dat de aangesloten producenten van een PO op democratische wijze toezicht kunnen uitoefenen op hun organisatie en haar besluiten. Uit deze bepaling volgt dat de specifieke criteria aan de hand waarvan de autoriteiten van de lidstaten moeten beoordelen of een PO op democratische wijze door haar leden wordt gecontroleerd, niet in deze verordening zijn vastgelegd.

69.

De deelnemers aan de procedure voor het Hof verwijzen elk naar het arrest in de zaak Spanje/Commissie ( 40 ), dat een van de weinige aanwijzingen in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie vormt met betrekking tot de democratische werking van een PO.

70.

De SICA is van mening dat uitsluitend het kapitaalbezit en de samenstelling van de meerderheid van de stemmen moet worden gecontroleerd, zonder rekening te houden met andere banden, zoals het lidmaatschap van dezelfde beroepsvereniging of de uitoefening van beheersverantwoordelijkheden binnen een dergelijke vereniging.

71.

Saint-Louis Sucre, de Franse regering en de Commissie betogen daarentegen in essentie dat alle relevante factoren in aanmerking genomen moeten worden.

72.

Het argument van de SICA is mijns inziens gebaseerd op een gedeeltelijke lezing van het arrest Spanje/Commissie.

73.

In dit arrest herinnert het Gerecht eraan dat de Unieregeling inzake PO’s ertoe strekt de democratische werking ervan te waarborgen door twee beginselen. Ten eerste dienen de bij de PO aangesloten producenten controle over hun organisatie uit te oefenen en zeggenschap te hebben bij de beslissingen die zij neemt. Ten tweede dient de PO een bepaald aantal producenten onder haar leden te tellen ( 41 ) en mag geen van deze leden in beginsel over meer dan een bepaald percentage van de stemmen beschikken, zodat de PO in zekere zin representatief is. ( 42 )

74.

Bij de beoordeling van dit tweede beginsel stelt het Gerecht dat „de identiteit van de natuurlijke of rechtspersonen die het kapitaal van de leden van de [PO] in handen hebben echter niet buiten beschouwing [mag] worden gelaten”. ( 43 )

75.

In dit verband beperkt het Gerecht zich niet tot een formalistische analyse van de schijnbare onafhankelijkheid van de leden van de PO. Integendeel, deze analyse omvat een onderzoek van de mechanismen en modaliteiten van de werkelijke uitoefening van de controlebevoegdheid van de PO en van haar besluiten, alsmede van de personen die kunnen schuilgaan achter rechtspersonen of natuurlijke personen die als dekmantel kunnen dienen. ( 44 ) Het vermogen om daadwerkelijk controle uit te oefenen op de besluiten van een PO is dus een bepalend element in de analyse van de democratische werking ervan.

76.

De lessen uit het arrest Spanje/Commissie moeten niet alleen worden onderschreven, maar zijn ook van toepassing op de onderhavige zaak.

77.

Deze lessen moeten echter nog worden aangevuld.

78.

In het verlengde van dat arrest komt het mij namelijk voor dat de nationale autoriteit die een standpunt moet innemen over de erkenning van een PO bij haar controle rekening moet houden met alle mogelijke banden van afhankelijkheid tussen de aangesloten producenten, maar ook tussen de leden die producent zijn en de leden die geen producent zijn.

79.

Daartoe moeten de regels betreffende de werking van de PO, zoals de statuten en het interne reglement, de identiteit van al haar leden, met name de middelen voor directe of indirecte controle, worden onderzocht om de eventuele banden van afhankelijkheid tussen haar leden te onderzoeken, of dat nu producenten zijn of niet, alsmede elk ander element waarover de nationale autoriteit beschikt of waarvan zij in de onderzoeksfase van het verzoek om erkenning kennis zou kunnen nemen.

80.

Aangezien PO’s „zijn opgericht op initiatief van de producenten zelf” die „gecontroleerd worden door producenten”, hetgeen betekent dat de producenten toezicht moeten kunnen uitoefenen „op hun organisatie en haar besluiten” ( 45 ), moet bijzondere aandacht worden besteed aan de betrokkenheid van niet-producenten die bij een PO zijn aangesloten, teneinde te voorkomen dat het bij de GMO-verordening vastgestelde kader wordt gebruikt als dekmantel om de mededingingsregels te omzeilen.

81.

Daarom moet onder meer worden nagegaan of de leden die producent zijn ten minste de meerderheid van de stemmen in de PO hebben ( 46 ) en of de niet-producenten geen andere mogelijkheden hebben om de zaken van de PO direct of indirect daadwerkelijk te beheersen. ( 47 )

82.

Daartoe moeten de nationale autoriteiten de controles van geval tot geval, op alomvattende wijze en aan de hand van een aantal aanwijzingen uitvoeren. ( 48 )

83.

Deze realiteit met betrekking tot de reikwijdte van de controle wordt naar mijn mening bevestigd door artikel 154, lid 1, onder c), van de GMO-verordening, aangezien deze bepaling de autoriteit die over de erkenningsaanvraag beslist, verplicht vooruit te kijken naar de praktische aspecten van de toekomstige tenuitvoerlegging, zowel wat de bundeling van middelen als wat mogelijke concentratiepraktijken tussen de leden betreft.

84.

Gelet op de bijzondere omstandigheden van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding zou ik een laatste verduidelijking willen aanbrengen, aangezien verzoekster in het hoofdgeding specifiek de directe of indirecte aansluiting van een beroepsvereniging bij de SICA betwist.

85.

Zoals ter terechtzitting is besproken, en zoals niet alleen door de SICA, maar ook door de Franse regering en de Commissie is onderschreven, is het van belang te overwegen dat het enkele feit dat een natuurlijke persoon of een rechtspersoon, die als producent of als niet-producent lid is van een PO, is aangesloten bij een beroepsvereniging, op zich niet betekent dat dit lid zijn autonomie of beslissingsvrijheid wordt ontnomen. Hetzelfde geldt voor de uitoefening van verantwoordelijkheden binnen dergelijke verenigingen.

86.

Zoals opgemerkt bij de behandeling van de eerste vraag kan wegens de bescherming die artikel 12, lid 1, van het Handvest aan de vrijheid van vereniging biedt ( 49 ), uit deze verenigingsactiviteiten niet worden afgeleid dat er sprake is van collusie die leidt tot coördinatie of onderlinge afstemming van het aanbod die afwijkt van het bij de GMO-verordening vastgestelde kader en alleen al om die reden een inbreuk op de regels van het mededingingsrecht vormt.

87.

Bijgevolg is het loutere bestaan van banden, zoals de aansluiting van een lid van een PO bij een beroepsvereniging, ongeacht of dit lid producent is of niet, alsmede de eventuele uitoefening van verantwoordelijkheden binnen een dergelijke vereniging, op zich niet van invloed op de democratische werking van een PO in de zin van artikel 153, lid 2, onder c), van de GMO-verordening, zodat zij op zichzelf geen doorslaggevend element vormen, tenzij er andere elementen aanwezig zijn.

88.

Zoals in punt 60 van deze conclusie in herinnering is gebracht, is het tenslotte voor de nationale autoriteiten die belast zijn met het onderzoek van de erkenningsaanvraag altijd mogelijk deze erkenning afhankelijk te stellen van de uitvoering van bepaalde procedures om het risico van een eventuele afstemming gemakkelijker te voorkomen.

89.

In het licht van al deze factoren ben ik van mening dat het antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter moet zijn dat artikel 153, lid 2, onder c), van de GMO-verordening, gelezen in het licht van artikel 154, lid 1, ervan, aldus moet worden uitgelegd dat de controle die de nationale autoriteit, en in voorkomend geval de bevoegde rechterlijke instantie, moet uitoefenen om na te gaan of een PO die om erkenning heeft verzocht democratisch kan functioneren, zo ruim mogelijk moet zijn en alle beschikbare omstandigheden of elementen moet omvatten waarover deze autoriteit of instantie beschikt, zonder dat de aansluiting van de leden van de PO bij een beroepsvereniging of hun uitoefening van verantwoordelijkheden bij deze vereniging op zichzelf een relevant criterium vormt.

V.

Conclusie

90.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt: