I.

Uvod

1.

Tužitelj iz glavnog postupka, društvo Saint‑Louis Sucre, proizvođač je šećera od šećerne repe. To društvo zahtijeva od Conseila d’État (Državno vijeće, Francuska) poništenje odluke od 20. prosinca 2019. (u daljnjem tekstu: sporna odluka), na temelju koje je ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (ministar poljoprivrede i hrane, Francuska) priznao société d’intérêt collectif agricole (u daljnjem tekstu: SICA) des betteraviers d’Étrépagny (poljoprivredna zadruga proizvođača repe iz Étrépagnyja) kao organizaciju proizvođača (u daljnjem tekstu: OP) ( 2 ) šećerne repe na tržištu šećera.

2.

Ovaj predmet odnosi se na određene uvjete koje OP mora ispuniti kako bi ga država članica mogla priznati kao takav, u smislu Uredbe o ZOT‑u ( 3 ). Naime, priznavanje OP‑a podrazumijeva određen broj prava i obveza ( 4 ).

3.

Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li sindikat biti član neproizvođač više od jednog OP‑a i, u slučaju članstva u OP‑u jednog člana neproizvođača ili više njih, koji su uvjeti na temelju kojih se može osigurati da članovi proizvođači na demokratičan način nadziru svoju organizaciju i njezine odluke.

II.

Činjenice u glavnom postupku, postupak pred Sudom i prethodna pitanja

4.

Spornom odlukom ministar poljoprivrede i hrane priznao je SICA‑u des betteraviers d’Étrépagny kao OP šećerne repe na tržištu šećera.

5.

Tužitelj iz glavnog postupka, društvo Saint‑Louis Sucre, tužbom podnesenom pred Conseilom d’État (Državno vijeće) zahtijeva poništenje te odluke. U potporu svojem zahtjevu taj tužitelj ističe, među ostalim, tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 153. stavka 1. točke (b) Uredbe o ZOT‑u kao i tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 153. stavka 2. točke (c) te uredbe.

6.

U prilog prvom tužbenom razlogu tužitelj iz glavnog postupka ističe da je sporna odluka donesena protivno članku 153. stavku 1. točki (b) Uredbe o ZOT‑u, s obzirom na to da su confédération générale des planteurs de betteraves (u daljnjem tekstu: CGB) Eure (Opće udruženje uzgajivača šećerne repe Eurea, u daljnjem tekstu: CGB Eure), CGB Île‑de‑France i društvo Naples Investissement, koji nisu proizvođači, istodobno članovi SICA‑e des betteraviers d’Étrépagny i SICA‑e Roye‑Déshydratation, koja je također priznata kao OP ( 5 ).

7.

Conseil d’État (Državno vijeće) smatra da odgovor na taj tužbeni razlog ovisi o pitanju treba li članak 153. stavak 1. točku (b) Uredbe o ZOT‑u – kojim se zahtijeva da članovi OP‑a budu članovi samo jedne organizacije proizvođača za pojedini proizvod gospodarstva – tumačiti na način da se primjenjuje samo na članove proizvođače ili da vrijedi za sve članove OP‑a, uključujući i neproizvođače.

8.

U prilog drugom tužbenom razlogu tužitelj iz glavnog postupka temelji se na članku 153. stavku 2. točki (c) Uredbe o ZOT‑u te ističe da proizvođači koji su članovi SICA‑e ne mogu na demokratičan način nadzirati svoju organizaciju i njezine odluke.

9.

Konkretno, tužitelj iz glavnog postupka tvrdi da CGB France de facto kontrolira CGB Eure i CGB Île‑de‑France te drži gotovo cijeli kapital društva Naples Investissement. CGB France je, dakle, preko tih triju subjekata, koji su bili dužni primjenjivati njegove upute, nadzirao 31,4 % ukupnog kapitala SICA‑e, čime je povrijeđen njezin statut, kojim je udio glasova svakog od članova ograničen na 10 %. Povrh toga, tužitelj iz glavnog postupka ističe da, od trinaest upravitelja SICA‑e, tri predstavljaju CGB Eure, CGB Île‑de‑France i Naples Investissement, a drugih šest su proizvođači, članovi CGB‑a France, koji su u tom udruženju izvršavali važne dužnosti. Tužitelj iz glavnog postupka dodaje da je povreda načela utvrđenog člankom 153. stavkom 2. točkom (c) Uredbe o ZOT‑u pojačana okolnošću da CGB osigurava SICA‑i direktora i dio njezinih sredstava.

10.

Conseil d’État (Državno vijeće) smatra da odgovor na argumente koje je u tom pogledu istaknulo društvo tužitelj ovisi o pitanju treba li, kako bi se osiguralo poštovanje načela iz članka 153. stavka 2. točke (c) Uredbe o ZOT‑u, za ocjenu neovisnosti svakog od članova organizacije uzeti u obzir samo okolnost da njihov kapital drži ista fizička ili pravna osoba ili pak i druge veze, kao što je, za članove neproizvođače, članstvo u istom sindikalnom udruženju ili, za članove proizvođače, obavljanje funkcija na rukovodećim položajima u takvom udruženju. Sud koji je uputio zahtjev usto smatra da osnovanost pred njim iznesenog tužbenog razloga također ovisi o pitanju je li za zaključak da postoji stvarni nadzor koji članovi proizvođači provode nad OP‑om dovoljno da oni imaju većinu glasova ili, uzimajući u obzir podjelu glasova među stvarno neovisnim članovima, treba ispitati omogućuje li udio u glasovima jednog ili više članova neproizvođača, čak i ako nemaju većinu, da nadziru odluke koje donosi OP.

11.

U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

–

treba li, kako bi se ocijenila neovisnost članova organizacije, uzeti u obzir isključivo okolnost da njihov kapital drži ista fizička ili pravna osoba ili i druge veze, kao što je, za članove neproizvođače, članstvo u istom udruženju sindikata, ili, za članove proizvođače, obavljanje funkcija na rukovodećim položajima u takvom udruženju;

–

je li dovoljno, kako bi se zaključilo da postoji stvarni nadzor koji članovi proizvođači provode nad organizacijom, da ti članovi imaju većinu glasova ili, s obzirom na podjelu glasova među stvarno neovisnim članovima, treba ispitati omogućuje li udio u glasovima jednog ili više članova neproizvođača, čak i ako nemaju većinu, da nadziru odluke koje donosi organizacija?”

12.

Pisana očitovanja Sudu podnijeli su društvo Saint‑Louis Sucre, SICA, francuska vlada i Europska komisija. Na raspravi održanoj 16. studenoga 2022. društvo Saint‑Louis Sucre, SICA, francuska vlada i Komisija iznijeli su usmena očitovanja.

III.

Pravni okvir

13.

U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., Uredbom o ZOT‑u uspostavlja se zajednička organizacija tržištâ poljoprivrednih proizvoda, što podrazumijeva sve proizvode navedene u Prilogu I. UFEU‑u.

14.

Članak 152. Uredbe o ZOT‑u, naslovljen „Organizacije proizvođača”, glasi kako slijedi:

15.

Članak 153. Uredbe o ZOT‑u, naslovljen „Statut organizacija proizvođača”, određuje:

16.

Stavak 1. članka 154. Uredbe o ZOT‑u, naslovljenog „Priznavanje organizacija proizvođača”, određuje:

IV.

Analiza

17.

U članku 39. stavku 1. UFEU‑a navedeni su gospodarski i socijalni ciljevi zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Oni uključuju povećanje produktivnosti, osiguranje primjerenog životnog standarda poljoprivrednog stanovništva, stabilizaciju tržišta, osiguranje dostupnosti opskrbe i osiguranje da roba dođe do potrošača po razumnim cijenama.

18.

U ostvarivanju tih ciljeva, u skladu s člankom 39. stavkom 2. točkom (a) UFEU‑a, treba voditi računa o „posebnoj naravi poljoprivredne djelatnosti, koja proizlazi iz socijalne strukture poljoprivrede te iz strukturnih i prirodnih razlika među različitim poljoprivrednim regijama”.

19.

Sudjelovanje OP‑a u ZPP‑u pridonosi ostvarivanju njegovih ciljeva, osiguravajući da je poljoprivredno tržište organizirano „od temelja”, odnosno za proizvođače i putem njih samih ( 6 ).

20.

Konkretnije, OP‑i moraju djelovati na postizanju barem jednog od jedanaest ciljeva navedenih u članku 152. stavku 1. točki (c) Uredbe o ZOT‑u ( 7 ). Usto, te organizacije obavljaju najmanje jednu od osam aktivnosti navedenih u članku 152. stavku 1. točki (b) te uredbe ( 8 ). Sažeto prikazano, njihove zajedničke aktivnosti trebaju, s jedne strane, omogućiti djelomičnu ili gotovo potpunu uzajamnost njihovih proizvodnih procesa, što će im omogućiti da ostvare ekonomiju razmjera, te, s druge strane, ojačati položaj proizvođača u okolnostima sve koncentriranije potražnje ( 9 ).

21.

Sudjelovanje u priznatom OP‑u nudi druge prednosti.

22.

Naime, njegovo priznavanje dovodi do primjene određenih odredaba Uredbe o ZOT‑u koje se odnose, među ostalim, na dodjelu potpora ( 10 ), na neprimjenu članka 101. stavka 1. UFEU‑a ( 11 ) te čak na mogućnost države članice da neke sporazume, odluke ili usklađena djelovanja koji su dogovoreni unutar te organizacije učini obvezujućima za druge subjekte koji nisu njezini članovi ( 12 ).

23.

Zbog toga je postupak priznavanja ključan trenutak koji određuje pravni položaj OP‑a, no to nije nepovratno jer se na temelju različitih postojećih ex post nadzora priznavanje može povući ( 13 ).

24.

U ovom predmetu, i prilikom takvog postupka priznavanja, sud koji je uputio zahtjev pita Sud o smislu i dosegu pravila o članstvu samo u jednom OP‑u (A) i o demokratičnom funkcioniranju OP‑a (B).

A.

Prvo prethodno pitanje, koje se odnosi na pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u

25.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u, kako je navedeno u članku 153. stavku 1. točki (b) Uredbe o ZOT‑u, tumačiti na način da se odnosi samo na njegove članove proizvođače ili da se odnosi na sve njegove članove, neovisno o tome jesu li ili nisu proizvođači.

26.

Čini se da je, formulirajući svoje pitanje, sud koji je uputio zahtjev pošao od pretpostavke da neproizvođač može biti član OP‑a. Najprije treba razmotriti tu pretpostavku (1) te nakon toga ispitati područje primjene tog pravila o članstvu samo u jednom OP‑u (2).

1.

Može li sindikat biti član OP‑a?

27.

Prije svega, valja podsjetiti na to da je sudskom praksom Suda prije određenog vremena priznata mogućnost da neproizvođač bude član OP‑a ( 14 ), no tom sudskom praksom ne precizira se izričito može li se to odnositi i na sindikat, kao što je to slučaj u okolnostima o kojima je riječ u glavnom postupku.

28.

S obzirom na to da je zakonodavstvo u tom području već više puta izmijenjeno, može se pretpostaviti da bi zakonodavac, da je imao namjeru preispitati tu mogućnost da neproizvođači budu članovi OP‑a, iskoristio prilike koje su mu se za to pružile.

29.

Štoviše, kad je riječ o voću i povrću ( 15 ), Delegirana uredba (EU) 2017/891 ( 16 ) u članku 16. izričito predviđa mogućnost da OP u svoje članstvo uključi članove neproizvođače. Isto tako, Uredba (EZ) br. 1432/2003 ( 17 ), koja je prethodila Uredbi (EZ) br. 1234/2007 ( 18 ), a koja je i sama prethodila Uredbi o ZOT‑u, također je u članku 13. predviđala da neproizvođači mogu biti članovi OP‑a.

30.

Stoga mi se na temelju navedenog čini uvjerljivim zaključiti da pravo Unije ne zabranjuje neproizvođaču da bude član OP‑a. Zakonodavstvom država članica može se čak pojasniti ta mogućnost, a francuski zakonodavac to je i učinio ( 19 ).

31.

Kad je riječ, konkretnije, o situaciji u kojoj je član neproizvođač sindikat, valja imati na umu zaštitu povezanu s temeljnom prirodom slobode udruživanja, koja uključuje i slobodu sindikalnog udruživanja, kako je zajamčena člankom 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).

32.

Ne samo da se zaštita koju pruža temeljna priroda te slobode odnosi, među ostalim, na osnivanje takvog tijela i slobodu udruživanja ili neudruživanja ( 20 ), nego se ta zaštita također odnosi na načine djelovanja i aktivnosti tog tijela ( 21 ).

33.

U mjeri u kojoj se članak 12. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) također odnosi na slobodu udruživanja, kako je zajamčena člankom 11. EKLJP‑a, valja uzeti u obzir navedenu sudsku praksu ( 22 ).

34.

Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, akte prava Unije, kao što je Uredba o ZOT‑u, nužno treba tumačiti u skladu s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom ( 23 ).

35.

Osim toga, iako iz elemenata kojima Sud raspolaže ne proizlazi da je sudjelovanje CGB‑a u OP‑u u ovom slučaju nova strategija sindikalnog djelovanja, to se ne može isključiti.

36.

To je tako osobito zato što sindikalne organizacije, kao organizacije profesionalaca u određenom sektoru, mogu imati interes intervenirati u potporu ili služiti kao posrednik u važnim ili tehničkim pitanjima. Upitani na raspravi o mogućim doprinosima OP‑u koji bi proizišli iz sudjelovanja člana neproizvođača, poput sindikata, SICA, francuska vlada i Komisija ustrajali su na njegovoj ulozi pomoći u razvoju OP‑a, osobito s obzirom na metode i tehnike proizvodnje kao i na izazove povezane s klimatskim promjenama.

37.

Doprinos članstva sindikalne organizacije u OP‑u stoga nije samo hipotetski.

38.

Slijedom toga, takvo članstvo sindikata u OP‑u dio je niza mogućnosti djelovanja koje takvo tijelo može provoditi. Općenitije, sudjelovanje sindikata u OP‑u, kao člana neproizvođača, omogućuje promicanje i doprinošenje postizanju ciljeva dodijeljenih tim OP‑ima ( 24 ).

39.

Stoga smatram da se Uredbi o ZOT‑u ne protivi to da OP među svojim članovima ima članove neproizvođače, a među kojima mogu biti i sindikalne organizacije.

40.

S obzirom na to pojašnjenje, sada valja razmotriti prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev.

2.

Područje primjene pravila o članstvo samo u jednom OP‑u

41.

Sudionici u postupku pred Sudom predlažu dva različita tumačenja.

42.

Društvo Saint‑Louis Sucre tvrdi da članak 153. stavak 1. točka (b) Uredbe o ZOT‑u bez razlike nameće pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u.

43.

SICA, francuska vlada i Komisija u biti tvrde da se to pravilo odnosi samo na proizvođače i da se stoga ne može primijeniti na člana neproizvođača.

44.

Čini se da argumentacija društva Saint Louis‑Sucre i dvojbe suda koji je uputio zahtjev koje se odnose na pravila o članstvu samo u jednom OP‑u djelomično proizlaze iz verzije članka 153. stavka 1. na francuskom jeziku, s obzirom na to da se ta verzija odnosi samo na „članove” OP‑a, bez ikakva drugog pojašnjenja. To nije jedina jezična verzija u tom smislu ( 25 ). Međutim, većina drugih jezičnih verzija jasno navodi da je riječ o „članovima proizvođačima” ( 26 ).

45.

U tom pogledu, valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj svim jezičnim verzijama akta Unije načelno treba priznati jednaku vrijednost. Kako bi se očuvalo jedinstveno tumačenje prava Unije, stoga je važno, u slučaju razlika između tih verzija, tumačiti predmetnu odredbu s obzirom na opću strukturu i cilj propisa kojeg je dio ( 27 ).

46.

U tom pogledu valja napomenuti da je pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u konkretizirano u jednoj drugoj odredbi Uredbe o ZOT‑u, odnosno u njezinu članku 152. stavku 1.a točki (d). U toj se odredbi u različitim jezičnim verzijama navode upravo članovi proizvođači.

47.

Čini se da upućivanje na „proizvod” u tim dvjema odredbama podrazumijeva upućivanje na one koji obavljaju poljoprivrednu djelatnost u smislu članka 4. stavka 1. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1307/2013 ( 28 ), dakle proizvođače.

48.

Što se tiče zakonodavnog postupka, valja istaknuti kako se čini da je pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u u područje ZPP‑a prvi put uvedeno Uredbom (EZ) br. 1182/2007 ( 29 ) o voću i povrću. To pravilo nekoliko mjeseci kasnije ponovljeno je i prošireno u Uredbi br. 1234/2007, u njezinu članku 125.a, umetnutom člankom 1. Uredbe (EZ) br. 361/2008 ( 30 ). Valja također istaknuti da je tekst te odredbe ostao neizmijenjen između Komisijina prvotnog prijedloga ( 31 ) i konačno usvojene verzije. Budući da obrazloženje koje se odnosi na taj prijedlog nije izričito navedeno, iz zakonodavnog postupka nije moguće spoznati stvarnu zakonodavčevu motivaciju.

49.

Upitani na raspravi o razlogu postojanja pravila o članstvu samo u jednom OP‑u, CISA, francuska vlada i Komisija naznačili su da je cilj tog pravila bio koncentrirati ponudu određenog proizvoda jačanjem položaja njegovih proizvođača, kako bi se ponovno uravnotežili trgovinski odnosi.

50.

Čini se da je takvo shvaćanje navedenog pravila potkrijepljeno iznimkom uspostavljenom člankom 153. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o ZOT‑u. Naime, tom se odredbom omogućuje odstupanje od navedenog načela u slučaju kada „poljoprivrednici [članovi proizvođači] imaju dvije različite proizvodne jedinice smještene na različitim zemljopisnim područjima”. Isto vrijedi i za iznimku iz članka 152. stavka 1.a trećeg podstavka te uredbe, u kojem se pojašnjava da države članice mogu odstupiti od uvjeta iz članka 152. stavka 1.a točke (d) navedene uredbe „kada članovi proizvođači imaju dvije različite proizvodne jedinice smještene na različitim zemljopisnim područjima”. Te iznimke od pravila o članstvu samo u jednom OP‑u dokazuju da izvan određenog zemljopisnog područja to pravilo doseže vlastita ograničenja jer zadržavanje takvog pravila više ne bi imalo smisla radi koncentracije ponude određenog proizvoda.

51.

Čini se da rijetki doprinosi pravne teorije o tom pitanju također opravdavaju svrhu pravila o članstvu samo u jednom OP‑u s obzirom na ponuđeni proizvod. Kad je riječ o Uredbi br. 1234/2007, koja je prethodila aktualnoj Uredbi o ZOT‑u, ističe se da je cilj tog pravila članstva samo u jednom OP‑u spriječiti da proizvođači steknu mogućnost fragmentiranja ponude određenog proizvoda i tako spriječiti uspostavljanje tržišnog natjecanja između tih organizacija ( 32 ).

52.

Stoga se čini da je koncentracija ponude razlog postojanja pravila o članstvu samo u jednom OP‑u.

53.

Osim toga, to pravilo pridonosi ostvarenju ciljeva ZPP‑a ( 33 ) jer omogućuje jačanje položaja proizvođača u okolnostima sve koncentriranije potražnje ( 34 ).

54.

Stoga valja utvrditi da se koncentracija ponude s obzirom na proizvode, ako je mogući razlog za postojanje pravila o članstvu samo u jednom OP‑u, odnosi samo na članove proizvođače, a ne i na druge članove OP‑a.

55.

Slijedom toga, smatram da se pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u odnosi samo na članove proizvođače.

56.

U svojim očitovanjima pred Sudom društvo Saint‑Louis Sucre ističe da bi članstvo sindikata u OP‑u moglo predstavljati problem sa stajališta tržišnog natjecanja.

57.

U presudi APVE Sud je podsjetio na to da je priznati OP zadužen za osiguravanje da se proizvodnja planira i prilagođava u odnosu na potražnju, posebno u smislu kakvoće i količine, za koncentraciju ponude i stavljanje na tržište proizvoda svojih članova ili za optimizaciju troškova proizvodnje i stabiliziranje proizvođačkih cijena. Kako bi to postigao, OP se mora poslužiti sredstvima različitima od onih koja uređuju uobičajeno funkcioniranje tržištâ te posebno određenim oblicima koordinacije i usklađivanja među poljoprivrednim proizvođačima. Stoga, osim ako se OP‑e ne želi lišiti sredstava koja im omogućavaju postizanje ciljeva koji su im povjereni u okviru zajedničke organizacije tržišta u kojoj sudjeluju, prakse tih subjekata potrebne za postizanje jednog ili više od navedenih ciljeva moraju biti izuzete, među ostalim, od zabrane sporazuma iz članka 101. stavka 1. UFEU‑a ( 35 ).

58.

Tako se imunitet koji se odnosi na pravila prava tržišnog natjecanja uživa samo u priznatom OP‑u ili udruženju OP‑a ( 36 ); izvan tog okvira ta se pravila ponovno primjenjuju.

59.

Konkretnije, čini se da se argumentima društva Saint‑Louis Sucre u biti izražava zabrinutost u pogledu moguće opasnosti od tajnog sporazuma zbog mogućeg sudjelovanja istog sindikata u dvama različitim OP‑ima.

60.

Valja podsjetiti na to da Uredba o ZOT‑u u takvom slučaju ne sprečava primjenu pravila u području tržišnog natjecanja. Stoga se ta uredba ne protivi nadležnostima nacionalnih tijela, koja, kada bi primijetila moguću opasnost od tajnog sporazuma, raspolažu određenom slobodom kako bi spriječila njegovo ostvarenje.

61.

U tom pogledu, kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku i kao što je to navela SICA na raspravi, tijekom ispitivanja njezine dokumentacije za priznavanje 11. prosinca 2019. naloženo joj je da izmijeni svoj interni poslovnik, kako bi se uzela u obzir očitovanja koja su joj podnesena tijekom postupka ispitivanja njezina zahtjeva za priznavanje, te da, u skladu s tim očitovanjima, u članak 18. svojeg internog poslovnika unese odredbu o povjerljivosti i deontološkim standardima za direktora i članove neproizvođače OP‑a.

62.

Osim toga, kao što se to raspravljalo na raspravi, premda je faza priznavanja OP‑a važan trenutak jer je riječ o fazi nadzora koji se provodi ex ante, a tijekom koje nadležna nacionalna tijela raspolažu rokom od četiri mjeseca za odgovor na zahtjev za priznavanje OP‑a ( 37 ), ipak je važno imati na umu da to nije jedina faza nadzora.

63.

Naime, postoji nekoliko drugih vrsta ex post nadzora. Kao prvo, nacionalno tijelo koje je provelo priznavanje može isto tako preispitati svoju odluku i odlučiti o njezinu povlačenju ( 38 ). Kao drugo, nacionalna i europska tijela nadležna za tržišno natjecanje mogu biti nadležna i za ispitivanje prakse jednog OP‑a ili više njih. Nedavna sudska praksa Suda pokazuje da nije riječ samo o hipotetskoj mogućnosti ( 39 ). Kao treće, u sklopu programa dodjele potpora, isplata tih potpora također podrazumijeva postupke nadzora.

64.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori da pravilo o članstvu samo u jednom OP‑u, kako je navedeno u članku 153. stavku 1. točki (b) Uredbe o ZOT‑u, treba tumačiti na način da se odnosi samo na članove proizvođače tog OP‑a.

B.

Drugo prethodno pitanje

65.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 153. stavak 2. točku (c) Uredbe o ZOT‑u tumačiti na način da nadzor koji provodi nacionalno tijelo i, ovisno o slučaju, nadležni nacionalni sudovi, kako bi se provjerilo može li OP koji je podnio zahtjev za priznavanje demokratično funkcionirati, mora biti ograničen na određene elemente kao što su sudjelovanje u kapitalu ili raspodjela glasova, ili pak mora biti što je moguće opsežniji i uključivati sve okolnosti ili sve elemente koji su na raspolaganju.

66.

Podsjećam na to da se u članku 152. stavku 1. točki (a) Uredbe o ZOT‑u navodi da „[d]ržave članice mogu, na zahtjev, priznati organizacije proizvođača koje […] su osnovali proizvođači iz bilo kojeg sektora iz članka 1. stavka 2., te ih kontroliraju u skladu s člankom 153. stavkom 2. točkom (c)”.

67.

Konkretnije, s jedne strane, članak 152. stavak 1. točka (b) Uredbe o ZOT‑u ustraje na okolnosti da su OP‑i „osnovan[i] na inicijativu proizvođačâ”.

68.

S druge strane, članak 153. stavak 2. točka (c) te uredbe zahtijeva od članova proizvođača OP‑a da na demokratičan način nadziru svoju organizaciju i njezine odluke. Iz te odredbe proizlazi da tom uredbom nisu utvrđena posebna mjerila koja tijelima država članica moraju omogućiti ocjenu provode li članovi OP‑a na demokratičan nadzor nad svojom organizacijom.

69.

Svaki od sudionika u postupku pred Sudom oslanja se na presudu u predmetu Španjolska/Komisija ( 40 ), koja je jedna od rijetkih naznaka u sudskoj praksi sudova Unije koja se odnosi na demokratično funkcioniranje OP‑a.

70.

S jedne strane, SICA smatra da valja provjeriti samo vlasništvo nad kapitalom i sastav većine glasova, bez uzimanja u obzir drugih veza, kao što su članstvo u istom udruženju sindikata ili obavljanje funkcija na rukovodećim položajima unutar takvog udruženja.

71.

S druge strane, društvo Saint‑Louis Sucre, francuska vlada i Komisija u biti tvrde da je važno uzeti u obzir sve relevantne elemente.

72.

Čini mi se da SICA‑in argument proizlazi iz djelomičnog tumačenja presude Španjolska/Komisija.

73.

Naime, u toj je presudi Opći sud podsjetio na to da je cilj propisa Unije koji se odnose na OP‑e zajamčiti njihovo demokratično funkcioniranje, i to putem dvaju načela. Ono se sastoji, s jedne strane, kad je riječ o članovima proizvođačima OP‑a, od nadzora nad svojom organizacijom i njezinim odlukama te, s druge strane, od toga da OP među svojim članovima mora imati određeni broj proizvođača ( 41 ) te da nijedan od navedenih članova načelno ne može raspolagati s više glasačkih prava od određenog postotka, tako da je taj OP na neki način reprezentativan ( 42 ).

74.

U ispitivanju tog drugog načela Opći sud navodi da se „ne može zanemariti identitet fizičkih ili pravnih osoba koje drže kapital članova OP‑a” ( 43 ).

75.

U tom pogledu, Opći sud ne ograničava se na formalističku analizu prividne neovisnosti članova OP‑a. Upravo suprotno, ta analiza uključuje ispitivanje mehanizama i načina stvarnog izvršavanja ovlasti nadzora nad OP‑om i njegovim odlukama, kao i osoba koje bi mogle stajati iza pravnih subjekata ili fizičkih osoba koje bi mogle služiti samo kao paravan ( 44 ). S obzirom na to, mogućnost izvršavanja stvarnog nadzora nad odlukama OP‑a odlučujući je element u analizi njegova demokratičnog funkcioniranja.

76.

Prema mojem mišljenju, zaključke iz presude Španjolska/Komisija ne samo da treba potvrditi nego se oni mogu primijeniti i u ovom predmetu.

77.

Međutim, te zaključke treba još dopuniti.

78.

Naime, proširujući tu presudu, čini mi se da nadzor nacionalnog tijela koje zauzima stajalište o priznavanju OP‑a treba uzeti u obzir sve moguće veze ovisnosti, bilo između članova proizvođača, bilo također između članova proizvođača i neproizvođača.

79.

U tu svrhu osobito treba detaljno ispitati pravila funkcioniranja OP‑a, poput statuta i internog poslovnika, identiteta svih članova koji ga čine te osobito izravnih ili neizravnih načina nadzora, kako bi se ispitali odnosi ovisnosti koji mogu postojati između njegovih članova, neovisno o tome jesu li proizvođači ili nisu, kao i bilo koji drugi element koji je nacionalnom tijelu na raspolaganju ili koji može razmotriti u fazi kad odlučuje o zahtjevu za priznavanje.

80.

S obzirom na to da su OP‑i organizacije koje su osnovane „na inicijativu proizvođačâ” te ih „[oni] kontroliraju”, to jest proizvođači moraju nadzirati „svoju organizaciju i njezine odluke” ( 45 ), sudjelovanju u OP‑u članova neproizvođača treba posvetiti posebnu pozornost, kako bi se izbjeglo da okvir razvijen Uredbom o ZOT‑u posluži kao paravan za zaobilaženje osobito pravila u području tržišnog natjecanja.

81.

Stoga treba provjeriti, među ostalim, da članovi proizvođači raspolažu barem većinom glasova u OP‑u ( 46 ) i da članovi neproizvođači ne raspolažu drugim izravnim ili neizravnim načinima stvarnog nadzora nad njegovim poslovanjem ( 47 ).

82.

Kako bi se to postiglo, nacionalna tijela nadzor moraju provoditi na pojedinačnoj osnovi, sveobuhvatno i na temelju skupa indicija ( 48 ).

83.

Taj realističan pristup opsegu nadzora, prema mojem mišljenju, podupire članak 154. stavak 1. točka (c) Uredbe o ZOT‑u, s obzirom na to da se tom odredbom od tijela koje odlučuje o zahtjevu za priznavanje traži da procijeni buduće i konkretne načine na koje OP namjerava djelovati kad je riječ o uzajamnosti sredstava kao i o eventualnim praksama koncentracije među članovima.

84.

Željela bih iznijeti posljednje pojašnjenje zbog posebnih okolnosti spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da tužitelj iz glavnog postupka osobito osporava izravno ili neizravno sudjelovanje sindikata u SICA‑i.

85.

Kao što se o tome raspravljalo na raspravi, i kao što se slažu ne samo SICA nego i francuska vlada i Komisija, važno je uzeti u obzir da jednostavno članstvo fizičke ili pravne osobe, člana proizvođača OP‑a ili člana neproizvođača, u sindikalnoj organizaciji ne može samo po sebi lišiti tog člana njegove samostalnosti ili njegove slobode odlučivanja. Isto vrijedi i za obavljanje rukovodećih položaja unutar takvih organizacija.

86.

Naime, kao što je to istaknuto u analizi prvog pitanja, zbog zaštite koju uživa sindikalna sloboda iz članka 12. stavka 1. Povelje ( 49 ), iz tih sindikalnih aktivnosti ne može se izvesti zaključak o tajnom sporazumu koji dovodi do usklađivanja ili dogovaranja ponude koje odstupa od okvira uspostavljenog Uredbom o ZOT‑u te samo zbog tog razloga predstavlja povredu pravila prava tržišnog natjecanja.

87.

Slijedom toga, osim ako ne postoje drugi elementi, samo postojanje veza – kao što su članstvo člana OP‑a, neovisno o tome je li on proizvođač ili nije, u sindikalnoj organizaciji kao i eventualno obavljanje funkcija na rukovodećim položajima unutar takve organizacije – ne utječe na demokratično funkcioniranje OP‑a, u smislu članka 153. stavka 2. točke (c) Uredbe o ZOT‑u, tako da te veze nisu odlučujući element.

88.

Naposljetku, kao što je navedeno u točki 60. ovog mišljenja, nacionalna tijela koja ispituju zahtjev za priznavanje uvijek mogu to priznavanje uvjetovati provedbom određenih postupaka kako bi se bolje spriječilo da se ostvari opasnost od mogućih tajnih dogovora.

89.

S obzirom na sve te elemente, smatram da na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev valja odgovoriti tako da članak 153. stavak 2. točku (c) Uredbe o ZOT‑u, u vezi s njezinim člankom 154. stavkom 1., treba tumačiti na način da nadzor koji provodi nacionalno tijelo i, ovisno o slučaju, nadležni nacionalni sudovi, kako bi se provjerilo može li OP koji je podnio zahtjev za priznavanje demokratično funkcionirati, mora biti što je moguće opsežniji i uključivati sve okolnosti ili sve elemente koji su im na raspolaganju, s time da članstvo članova OP‑a u sindikalnoj organizaciji ili njihovo obavljanje funkcija na rukovodećim sindikalnim položajima ne predstavlja samo po sebi relevantnu okolnost.

V.

Zaključak

90.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odgovori na sljedeći način: