I.

Indledning

1.

Sagsøgeren i hovedsagen, selskabet Saint-Louis Sucre, producerer sukker af sukkerroer. Dette selskab har nedlagt påstand om, at Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) annullerer en bekendtgørelse af 20. december 2019 (herefter »den omtvistede bekendtgørelse«), i medfør af hvilken den franske landbrugs- og fødevareminister har anerkendt société d’intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d’Étrépagny (landbrugsandelsselskabet for Étrépagnys sukkerroeavlere) som producentorganisation  ( 2 ) inden for sukkersektoren for sukkerroer.

2.

Den foreliggende sag vedrører visse betingelser, som en producentorganisation skal opfylde for at kunne blive anerkendt som sådan, jf. markedsforordningen  ( 3 ), af en medlemsstat. Anerkendelsen af en producentorganisation indebærer nemlig en række rettigheder og forpligtelser  ( 4 ).

3.

Mere specifikt ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en faglig forening kan være ikke-producentmedlem af mere end én producentorganisation, og – såfremt producentorganisationen har en eller flere ikke-producentmedlemmer – hvilke betingelser der gør det muligt at sikre sig, at producentmedlemmerne på demokratisk vis kontrollerer deres organisation og dens beslutninger.

II.

De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, retsforhandlingerne for Domstolen og de præjudicielle spørgsmål

4.

Ved den omtvistede bekendtgørelse har landbrugs- og fødevareministeren anerkendt SICA des betteraviers d’Étrépagny som producentorganisation inden for sukkersektoren for sukkerroer.

5.

Sagsøgeren i hovedsagen, Saint-Louis Sucre, har ved stævning indleveret til Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anlagt et søgsmål med påstand om annullation af denne bekendtgørelse. Til støtte for sin påstand har denne sagsøger navnlig fremført et anbringende vedrørende tilsidesættelse af markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b), og et anbringende vedrørende tilsidesættelse af denne forordnings artikel 153, stk. 2, litra c).

6.

Til støtte for det første af disse anbringender har sagsøgeren i hovedsagen gjort gældende, at den omtvistede bekendtgørelse er blevet vedtaget i strid med markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b), idet CGB (Confédération Générale des planteurs de Betteraves) (sammenslutningen af sukkerroeavlere) i (CGB) Eure (CGB Eure), CGB i Île-de-France og selskabet Naples Investissement, som ikke er producenter, er medlemmer af såvel SICA des betteraviers d’Étrépagny som SICA Roye-Déshydratation, idet sidstnævnte også er anerkendt som producentorganisation  ( 5 ).

7.

Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er af den opfattelse, at svaret på dette anbringende afhænger af, hvorvidt markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b), som pålægger medlemmerne af en producentorganisation kun at være medlem af én producentorganisation for en given bedrift, skal fortolkes således, at denne bestemmelse kun finder anvendelse på tilsluttede producenter, eller om den finder anvendelse på alle medlemmer af en organisation, herunder medlemmer, der ikke er producenter.

8.

Til støtte for det andet af disse anbringender har sagsøgeren i hovedsagen støttet sig på markedsforordningens artikel 153, stk. 2, litra c), og gjort gældende, at producentmedlemmerne af SICA ikke på demokratisk vis er i stand til at kontrollere deres organisation og dens beslutninger.

9.

Sagsøgeren i hovedsagen har navnlig gjort gældende, at CGB France faktisk kontrollerer CGB Eure og CGB Île-de-France og stort set ejer hele kapitalen i Naples Investissement. Gennem disse tre enheder, der har pligt til at gennemføre CGB France’s anvisninger, kontrollerer CGB France således 31,4% af SICA’s samlede kapital, hvilket er i strid med dette selskabs vedtægter, hvorefter hvert af dets medlemmer ikke må have en stemmeandel på mere end 10%. Ydermere har sagsøgeren i hovedsagen gjort gældende, at tre af SICA’s tretten bestyrelsesmedlemmer repræsenterer henholdsvis CGB Eure, CGB Île-de-France og Naples Investissement, mens seks andre er producentmedlemmer af CGB France, hvori de har betydelige forpligtelser. Sagsøgeren i hovedsagen har tilføjet, at tilsidesættelse af det princip, der er fastlagt ved markedsforordningens artikel 153, stk. 2, litra c), skærpes af den omstændighed, at SICA’s direktør og en del af dette selskabs midler står til CGB’s rådighed.

10.

Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er af den opfattelse, at svaret på den argumentation, som det sagsøgende selskab har gjort gældende i denne henseende, afhænger af, om der – for at sikre overholdelse af princippet i markedsforordningens artikel 153, stk. 2, litra c) – med henblik på at vurdere uafhængigheden for hvert enkelt medlem af organisationen udelukkende skal tages hensyn til, om selskabskapitalen ejes af den samme fysiske eller juridiske person, eller om der ligeledes skal tages hensyn til andre forbindelser såsom for ikke-producentmedlemmers vedkommende medlemskab af den samme faglige sammenslutning eller for tilsluttede producenters vedkommende udøvelse af ledelsesansvar inden for en sådan sammenslutning. Det er endvidere den forelæggende rets opfattelse, at svaret på, hvorvidt det anbringende, der er fremsat for den, er begrundet eller ej, ligeledes afhænger af, om det for at fastslå, om den kontrol, som de tilsluttede producenter udøver med producentorganisationen, faktisk sker, er tilstrækkeligt, at de tilsluttede producenter har flertallet af stemmerne, eller om det skal undersøges, hvorvidt en eller flere ikke-producentmedlemmers stemmeandel set i lyset af stemmefordelingen mellem de reelt uafhængige medlemmer giver ikke-producentmedlemmerne mulighed for, selv uden at have flertal, at kontrollere de beslutninger, der træffes af producentorganisationen.

11.

Under disse omstændigheder har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

–

Skal der for at vurdere uafhængigheden af organisationens medlemmer udelukkende tages hensyn til, om selskabskapitalen ejes af den samme fysiske eller juridiske person, eller også til andre forbindelser, såsom – for ikke-producentmedlemmernes vedkommende – medlemskab af den samme sammenslutning eller – for de tilsluttede producenters vedkommende – udøvelse af ledelsesansvar inden for en sådan sammenslutning?

–

Er det tilstrækkeligt for at fastslå, at den kontrol, tilsluttede producenter udøver med producentorganisationen, faktisk sker, at de tilsluttede producenter har flertallet af stemmerne, eller skal det i lyset af stemmefordelingen mellem de reelt uafhængige medlemmer undersøges, om stemmeandelen for en eller flere ikke-producentmedlemmer giver dem mulighed for at kontrollere de beslutninger, der træffes af producentorganisationen, selv uden flertal?«

12.

Saint-Louis Sucre, SICA, den franske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. I et retsmøde, der blev afholdt den 16. november 2022, afgav Saint-Louis Sucre, SICA, den franske regering og Kommissionen mundtlige indlæg.

III.

Retsforskrifter

13.

I henhold til markedsforordningens artikel 1, stk. 1, oprettes en fælles markedsordning for landbrugsprodukter, dvs. alle de produkter, der er angivet i bilag I til EUF-traktaten.

14.

Markedsforordningens artikel 152 med overskriften »Producentorganisationer« har følgende ordlyd:

15.

Markedsforordningens artikel 153 med overskriften »Vedtægt for producentorganisationer« fastsætter:

16.

Markedsforordningens artikel 154, stk. 1, med overskriften »Anerkendelse af producentorganisationer« fastsætter:

IV.

Bedømmelse

17.

Artikel 39, stk. 1, TEUF angiver de økonomiske og sociale mål, der forfølges med den fælles landbrugspolitik. Det er således målet at forøge produktiviteten, at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, at stabilisere markederne, at sikre forsyningerne og at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.

18.

I henhold til artikel 39, stk. 2, litra a), TEUF tages der ved opfyldelsen af disse mål hensyn til »landbrugserhvervets særlige karakter, der følger af landbrugets sociale struktur og af de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsområder«.

19.

Producentorganisationernes deltagelse i den fælles landbrugspolitik bidrager til opfyldelsen af disse mål, idet de sørger for, at markedet for landbrugsprodukter er organiseret »fra bunden«, dvs. for og af producenterne selv  ( 6 ).

20.

Mere konkret skal producentorganisationerne forfølge mindst ét af de elleve formål, der er nævnt i markedsforordningens artikel 152, stk. 1, litra c)  ( 7 ). Endvidere skal disse organisationer mindst udføre en af de otte aktiviteter, der er nævnt i denne forordnings artikel 152, stk. 1, litra b)  ( 8 ). Kort sagt skal deres forenede indsats dels fremme en delvis eller yderst vidtgående gensidig deling af deres produktionsproces, således at de kan opnå stordriftsfordele, dels styrke markedspositionen for producenterne, som står over for en i stigende grad koncentreret efterspørgsel  ( 9 ).

21.

Medlemskab af en anerkendt producentorganisation giver flere fordele.

22.

Anerkendelsen af den medfører nemlig, at visse af markedsforordningens bestemmelser finder anvendelse, herunder vedrørende tildeling af støtte  ( 10 ), ikke-anvendelse af artikel 101, stk. 1, TEUF  ( 11 ) og endog muligheden for, at en medlemsstat kan gøre nogle af de aftaler, vedtagelser eller former for samordnet praksis, som der er opnået enighed om i organisationen, bindende for andre aktører, der ikke er medlem  ( 12 ).

23.

Det er derfor, at anerkendelsesproceduren er afgørende, idet den bestemmer en producentorganisations retsstilling uden dog at være irreversibel, eftersom anerkendelsen bl.a. kan tilbagekaldes som led i en efterfølgende kontrol  ( 13 ).

24.

I den foreliggende sag og i anledning af en sådan anerkendelsesprocedure ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken betydning og hvilken rækkevidde bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation (A) har, og hvordan producentorganisationen fungerer demokratisk (B).

A.

Om det første præjudicielle spørgsmål vedrørende bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation

25.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation som udtrykt i markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b), skal fortolkes således, at den udelukkende gælder de dertil knyttede producenter, eller om den gælder samtlige medlemmer, uanset om de er producenter eller ej.

26.

At dømme efter affattelsen af spørgsmålet synes den forelæggende ret at have forudsat, at en ikke-producent kan være medlem af en producentorganisation. Det er vigtigt først at se på denne forudsætning (1) og dernæst undersøge anvendelsesområdet for denne bestemmelse om tilknytning til kun én producentorganisation (2).

1.

Kan en faglig forening være medlem af en producentorganisation?

27.

Indledningsvis gør jeg opmærksom på, at det i Domstolens praksis for noget tid siden blev fastlagt, at det var muligt for en ikke-producent at blive medlem af en producentorganisation  ( 14 ), idet det dog ikke udtrykkeligt er præciseret i denne retspraksis, om dette ligeledes kunne gælde for en faglig forening som under de i hovedsagen omhandlede omstændigheder.

28.

Da lovgivningen på dette område siden da er blevet ændret en række gange, må det formodes, at hvis lovgiver havde haft i sinde at fjerne denne mulighed for medlemskab som ikke-producent af en producentorganisation, havde der været rig lejlighed til det.

29.

Endvidere er det for så vidt angår frugt og grøntsager  ( 15 ) udtrykkeligt bestemt i artikel 16 i den delegerede forordning (EU) 2017/891  ( 16 ), at det er muligt for en producentorganisation at optage ikke-producenter som medlemmer. Ligeledes var det bestemt i artikel 13 i forordning (EF) nr. 1432/2003  ( 17 ), som var forgængeren til forordning (EF) nr. 1234/2007  ( 18 ), der igen var forgængeren til markedsforordningen, at ikke-producenter kunne være medlem af en producentorganisation.

30.

Jeg er således af den opfattelse, at det kan udledes af det ovenfor anførte, at EU-retten ikke forbyder en ikke-producent at være tilknyttet en producentorganisation. Medlemsstaternes lovgivning kan endog klarlægge denne mulighed, og det er det, den franske lovgiver har gjort  ( 19 ).

31.

Hvad nærmere bestemt angår den situation, hvor det pågældende ikke-producentmedlem er en faglig forening, må man holde sig den beskyttelse, der ligger i foreningsfrihedens grundlæggende karakter, for øje, herunder retten til at organisere sig, som er sikret ved artikel 11 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).

32.

Ikke alene vedrører den beskyttelse, der ligger i denne frihedsrettigheds grundlæggende karakter, bl.a. dannelsen af et sådant organ, friheden til at melde sig ind og friheden til ikke at gøre det  ( 20 ), men denne beskyttelse omfatter ligeledes dette organs handlekraft og virke  ( 21 ).

33.

For så vidt som artikel 12, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ligeledes vedrører foreningsfriheden, der er sikret ved EMRK’s artikel 11, bør der henses til den førnævnte retspraksis  ( 22 ).

34.

EU-retsakter som f.eks. markedsforordningen skal nemlig ifølge fast retspraksis nødvendigvis fortolkes i lyset af de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret  ( 23 ).

35.

Selv om det ikke fremgår af de oplysninger, som Domstolen har til rådighed, at CGB’s deltagelse i en producentorganisation i det foreliggende tilfælde er et udslag af en ny faglig strategi, kan det endvidere ikke udelukkes, at dette kunne være tilfældet.

36.

Dette gælder så meget desto mere som de faglige organisationer i deres egenskab af brancheorganisation for en given sektor kan have interesse i at gribe ind til støtte for eller være budbringer af vigtige eller tekniske spørgsmål. Adspurgt i retsmødet om, hvordan et ikke-producentmedlem som f.eks. en faglig forening eventuelt bidrager ved sin deltagelse i en producentorganisation, fastholdt SICA, den franske regering og Kommissionen, at dette medlem har en assisterende rolle i forbindelse med producentorganisationens udvikling, herunder med hensyn til produktionsmetoder og ‑teknikker samt udfordringerne som følge af klimaforandringerne.

37.

En faglig organisations bidrag til en producentorganisation i kraft af sit medlemskab er således ikke blot hypotetisk.

38.

En sådan tilknytning af en faglig forening til en producentorganisation indgår følgelig i viften af handlemuligheder, som et sådant organ har. Mere generelt gør en faglig forenings medlemskab som ikke-producent af en producentorganisation det muligt at fremme og understøtte opfyldelsen af de målsætninger, der er tillagt disse producentorganisationer  ( 24 ).

39.

Jeg er derfor af den opfattelse, at markedsforordningen ikke er til hinder for, at en producentorganisation optager ikke-producenter som medlemmer, herunder faglige foreninger.

40.

Da dette nu er præciseret, skal jeg gå over til at behandle den forelæggende rets første spørgsmål.

2.

Anvendelsesområdet for bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation

41.

Parterne i sagen for Domstolen har fremført to forskellige fortolkninger.

42.

Saint-Louis Sucre har gjort gældende, at markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b), pålægger medlemmer – uden sondring – af en producentorganisation at være tilknyttet denne alene.

43.

SICA, den franske regering og Kommissionen har nærmere bestemt gjort gældende, at denne bestemmelse kun tager sigte på producenterne, og at den derfor ikke kan finde anvendelse på ikke-producentmedlemmer.

44.

Saint-Louis Sucres argumentation og den forelæggende rets tvivl med hensyn til bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation synes delvist at hidrøre fra den franske sprogversion af artikel 153, stk. 1, eftersom denne version blot henviser til »membres« (medlemmer) af producentorganisationen uden yderligere præcisering. Det er denne sprogversion ikke alene om  ( 25 ). Størstedelen af sprogversionerne præciserer imidlertid klart, at der er tale om »producentmedlemmer«  ( 26 ).

45.

I denne forbindelse minder jeg om fast retspraksis, hvorefter samtlige sproglige versioner af en EU-retsakt principielt tillægges den samme værdi. Af hensyn til en fortsat ensartet fortolkning af EU-retten er det vigtigt, at den pågældende bestemmelse, når der er uoverensstemmelse mellem versionerne, fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med det regelsæt, som den indgår i  ( 27 ).

46.

I denne forbindelse skal det påpeges, at bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation er konkretiseret i endnu en bestemmelse i markedsforordningen, nemlig dennes artikel 152, stk. 1a, litra d). I denne bestemmelse er det producenterne som medlemmer, der henvises til i de forskellige sprogversioner.

47.

På baggrund af henvisningen i disse to bestemmelser til »produktet« synes det at dreje sig om dem, der udøver landbrugsvirksomhed som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a) og c), i forordning nr. 1307/2013  ( 28 ) altså de omfattede producenter.

48.

For så vidt angår lovgivningsproceduren skal det anføres, at bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation forekommer at være blevet indført på området for den fælles landbrugspolitik ved forordning (EF) nr. 1182/2007  ( 29 ) vedrørende frugt og grøntsager. Denne bestemmelse blev gentaget og udvidet nogle måneder senere i forordning nr. 1234/2007, artikel 125a, som blev indsat ved artikel 1 i forordning (EF) nr. 361/2008  ( 30 ). Det skal ligeledes præciseres, at affattelsen af denne bestemmelse er forblevet uændret fra Kommissionens oprindelige forslag  ( 31 ) til den endeligt vedtagne tekst. For så vidt som grundene til dette forslag ikke er blevet uddybet, kan det ikke ud fra lovgivningsproceduren erkendes, hvad der var lovgivers reelle bevæggrunde.

49.

Adspurgt i retsmødet om legitimeringen for bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation svarede SICA, den franske regering og Kommissionen, at det var deres opfattelse, at denne bestemmelse skulle koncentrere udbuddet af et givet produkt ved at styrke markedsstillingen for producenterne heraf med henblik på at genskabe balancen i deres forretningsforbindelser.

50.

En sådan forståelse af den nævnte bestemmelse synes at blive underbygget af den undtagelse, der er fastsat i markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b). Denne bestemmelse gør det nemlig muligt at fravige det nævnte princip i tilfælde, »hvor de tilsluttede producenter ejer to forskellige produktionsenheder i forskellige geografiske områder«. Det samme gør sig gældende for undtagelsen i denne forordnings artikel 152, stk. 1a, tredje afsnit, hvor det præciseres, at medlemsstaterne dog kan fravige betingelsen i den nævnte forordnings artikel 152, stk. 1a, litra d), »hvor tilsluttede medlemmer har to særskilte produktionsenheder beliggende i forskellige geografiske områder«. Disse undtagelser fra bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation viser, at ud over en given geografisk sfære ville denne bestemmelse støde mod sine egne grænser, eftersom opretholdelsen af en sådan bestemmelse ville blive meningsløs i henseende til koncentrationen af udbuddet af et bestemt produkt.

51.

De få gange, hvor dette emne behandles i retslitteraturen, synes legitimeringen for bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation ligeledes begrundet ved henvisning til det udbudte produkt. Med hensyn til forordning nr. 1234/2007, som var forgængeren for den gældende markedsforordning, er det gjort gældende, at denne bestemmelse om tilknytning til kun én producentorganisation har til formål at hindre, at producenterne kan fragmentere udbuddet af et givet produkt, og således at forebygge, at der opstår konkurrence mellem disse organisationer  ( 32 ).

52.

Koncentrationen af udbuddet synes således at legitimere bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation.

53.

Endvidere bidrager denne bestemmelse til opfyldelsen af målsætningerne for den fælles landbrugspolitik  ( 33 ), fordi den styrker markedspositionen for producenterne, som står over for en i stigende grad koncentreret efterspørgsel  ( 34 ).

54.

Det må konstateres, at selv om koncentrationen af udbuddet er en plausibel legitimering for bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation, tager den nævnte koncentration som henvisning til produkterne kun sigte på de tilknyttede producenter og ikke de øvrige medlemmer af producentorganisationerne.

55.

Det er følgelig min opfattelse, at bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation kun gælder de dertil knyttede producenter.

56.

I sine skriftlige indlæg for Domstolen har Saint-Louis Sucre gjort gældende, at en faglig forenings tilknytning til en producentorganisation kunne være problematisk i konkurrencemæssig henseende.

57.

I APVE-dommen påpegede Domstolen, at en anerkendt producentorganisation har til opgave at sikre, at produktionen planlægges og tilpasses efter efterspørgslen navnlig hvad angår kvalitet og mængde, at koncentrere udbuddet og afsætningen af medlemmernes produktion og at optimere produktionsomkostningerne og stabilisere producentpriserne. Med henblik herpå skal en producentorganisation tage andre midler i brug end dem, der anvendes under normale markedsvilkår, og navnlig anvende visse former for koordinering og samordning mellem landbrugsproducenter. Producentorganisationers former for praksis, som er nødvendige for at nå de mål, som de har fået til opgave at varetage inden for rammerne af den fælles markedsordning, som de deltager i, bør derfor ikke være omfattet af bl.a. forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler i artikel 101, stk. 1, TEUF, idet disse organisationer ellers fratages de midler, som sætter dem i stand til at nå disse mål  ( 35 ).

58.

Immuniteten vedrørende konkurrencereglerne gælder således kun inden for en anerkendt producentorganisation eller sammenslutning af producentorganisationer  ( 36 ). Uden for denne ramme finder disse regler atter anvendelse.

59.

Nærmere bestemt synes Saint-Louis Sucre i sin argumentation i det væsentlige at udtrykke bekymring for en eventuel risiko for hemmelig samordning på grund af en faglig forenings eventuelle deltagelse i to forskellige producentorganisationer.

60.

Jeg gør opmærksom på, at markedsforordningen i et sådant tilfælde ikke er til hinder for anvendelsen af konkurrencereglerne. Denne forordning griber således ikke ind i de nationale myndigheders kompetencer, idet disse myndigheder, når de opdager en potentiel risiko for hemmelig samordning, har et vist råderum til at afværge den.

61.

Det skal i denne forbindelse anføres, således som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse og som nævnt af SICA i retsmødet, at det den 11. december 2019 under behandlingen af dette selskabs anerkendelsesansøgning blev pålagt SICA at ændre sin forretningsorden for at tage hensyn til de bemærkninger, der var fremsat over for selskabet under behandlingen af dets anerkendelsesansøgning, idet der i artikel 18 i forretningsordenen i overensstemmelse med disse bemærkninger formelt skulle indsættes en klausul om fortrolighed og etik gældende for producentorganisationens direktør og ikke-producentmedlemmerne.

62.

Som det endvidere blev drøftet i retsmødet er det imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at selv om proceduren for anerkendelse af en producentorganisation er vigtig, da der her er tale om udførelse af en forudgående kontrol, hvor de kompetente nationale myndigheder har fire måneder til at svare på ansøgningen om anerkendelse af en producentorganisation  ( 37 ), er det ikke den eneste kontrolfase.

63.

Der findes nemlig flere typer efterfølgende kontrol. For det første kan den nationale myndighed, der har udstedt anerkendelsen, fortryde sin beslutning og kalde anerkendelsen tilbage  ( 38 ). For det andet kan de nationale eller europæiske konkurrencemyndigheder anmodes om at behandle en eller flere producentorganisationers former for praksis. Domstolens nylige praksis viser, at det ikke kun er en teoretisk mulighed  ( 39 ). For det tredje medfører udbetaling af støtte i forbindelse med støtteordninger ligeledes kontrolprocedurer.

64.

Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål med, at bestemmelsen om tilknytning til kun én producentorganisation som udtrykt i markedsforordningens artikel 153, stk. 1, litra b), skal fortolkes således, at den udelukkende gælder de dertil knyttede producenter.

B.

Om det andet præjudicielle spørgsmål

65.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om markedsforordningens artikel 153, stk. 2, litra c), skal fortolkes således, at den kontrolpligt, der påhviler den nationale myndighed og i givet fald de kompetente retsinstanser til at efterprøve, om en producentorganisation, der har indgivet ansøgning om anerkendelse, er i stand til at fungere demokratisk, skal begrænses til visse oplysninger såsom kapitalandele eller stemmeandele, eller om den skal være så vidtrækkende som muligt og omfatte enhver omstændighed eller alle forhåndenværende oplysninger.

66.

Jeg påpeger, at markedsforordningens artikel 152, stk. 1, litra a), fastsætter, at »[m]edlemsstaterne […] efter anmodning [kan] anerkende producentorganisationer […] der består af og i henhold til artikel 153, stk. 2, litra c), kontrolleres af producenter fra en specifik sektor, der er nævnt i artikel 1, stk. 2«.

67.

Nærmere bestemt fremhæves i markedsforordningens artikel 152, stk. 1, litra b), for det første den omstændighed, at producentorganisationerne »er oprettet på initiativ af producenterne«.

68.

For det andet kræves det i denne forordnings artikel 153, stk. 2, litra c), at de tilsluttede producenter fører demokratisk kontrol med producentorganisationen og dens beslutninger. Det fremgår af denne bestemmelse, at de specifikke kriterier, der skal gøre det muligt for medlemsstaternes myndigheder at vurdere, om der føres demokratisk kontrol med en producentorganisation af dens medlemmer, ikke er fastlagt i den nævnte forordning.

69.

Parterne i sagen for Domstolen har alle støttet sig til dommen i sagen Spanien mod Kommissionen  ( 40 ), der er en af de sjældne tilkendegivelser i Unionens retsinstansers praksis vedrørende en producentorganisations demokratiske funktionsmåde.

70.

På den ene side er SICA af den opfattelse, at det udelukkende skal efterprøves, hvem der ejer kapitalen, og hvordan stemmeflertallet er sammensat, mens der ikke skal tages hensyn til andre forbindelser såsom medlemskab af den samme sammenslutning eller udøvelse af ledelsesansvar inden for en sådan sammenslutning.

71.

På den anden side har Saint-Louis Sucre, den franske regering og Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at samtlige relevante oplysninger skal tages i betragtning.

72.

SICA’s argument er efter min opfattelse baseret på en ufuldstændig læsning af dommen i sagen Spanien mod Kommissionen.

73.

Retten bemærkede nemlig i denne dom, at EU-bestemmelserne vedrørende producentorganisationer har til formål at sikre deres demokratiske funktion gennem to principper. Disse indebærer, dels at de til producentorganisationen knyttede producenter skal udøve kontrol med deres organisation og dens beslutninger, dels at producentorganisationen skal have et vist antal producenter blandt sine medlemmer  ( 41 ), og at ingen af de nævnte medlemmer i princippet må råde over mere end en vis stemmerandel, således at denne producentorganisation er nogenlunde repræsentativ  ( 42 ).

74.

Det var ved undersøgelsen af dette andet princip, at Retten fastslog, at »der imidlertid ikke [kan] ses bort fra identiteten af de fysiske eller juridiske personer, der ejer selskabskapitalen i medlemmerne af [producentorganisationen]«  ( 43 ).

75.

I denne forbindelse nøjedes Retten ikke med en formalistisk bedømmelse af, om medlemmerne af producentorganisationen fremstod som uafhængige. Denne bedømmelse omfattede tværtimod en undersøgelse af mekanismerne og de nærmere regler for den reelle udøvelse af kontrol med producentorganisationen og dens beslutninger og af de personer, der kunne skjule sig bag juridiske enheder eller fysiske personer, som kunne agere dække  ( 44 ). Det er således evnen til at udøve en reel kontrol med en producentorganisations beslutninger, der er et afgørende element i bedømmelsen af, om den fungerer demokratisk.

76.

Ikke alene skal den lære, der kan udledes af dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, efter min opfattelse tiltrædes, men den kan også overføres på den foreliggende sag.

77.

Denne lære kræver dog et supplement.

78.

I forlængelse af denne dom er det nemlig min opfattelse, at når den nationale myndighed anmodes om at tage stilling til anerkendelsen af en producentorganisation, skal dens kontrol omfatte alle eventuelle afhængighedsforhold, både mellem tilknyttede producenter og mellem disse og ikke-producentmedlemmer.

79.

I denne henseende bør der bl.a. foretages en grundig undersøgelse af reglerne for producentorganisationens funktionsmåde, f.eks. vedtægter og forretningsorden, og af alle medlemmernes identitet, især af direkte eller indirekte kontrolmuligheder, for at afdække de afhængighedsforhold, der måtte forekomme mellem medlemmerne, uanset om de er producenter eller ej, og af enhver anden oplysning, som den nationale myndighed råder over, eller som den måtte få kendskab til under behandlingen af anerkendelsesansøgningen.

80.

For så vidt som en producentorganisation er en organisation, der er oprettet »på initiativ af producenterne« og »kontrolleres af producenter«, dvs. at producenterne skal føre kontrol med »producentorganisationen og dens beslutninger«  ( 45 ), kræver inddragelse af ikke-producentmedlemmer i en producentorganisation særlig opmærksomhed for at undgå, at markedsforordningens ramme kan benyttes til at dække for en omgåelse af konkurrencereglerne.

81.

Det skal således bl.a. kontrolleres, at de tilknyttede producenter i det mindste har stemmeflertal i producentorganisationen  ( 46 ), og at ikke-producentmedlemmerne ikke har andre, direkte eller indirekte, muligheder for reelt at kontrollere dens virksomhed  ( 47 ).

82.

I denne henseende skal de nationale myndigheder foretage en særskilt og overordnet kontrol i hvert enkelt tilfælde, idet de henholder sig til en række indicier  ( 48 ).

83.

Denne realistiske tilgang til kontrollens omfang underbygges efter min opfattelse af markedsforordningens artikel 154, stk. 1, litra c), eftersom denne bestemmelse kræver, at den myndighed, der træffer afgørelse om anerkendelsesansøgningen, dykker ned i de konkrete betingelser for udførelsen af fremtidige aktiviteter, både i henseende til samlingen af ressourcerne og praksis for koncentration mellem medlemmerne.

84.

Jeg anfører en sidste præcisering på grund af de særlige omstændigheder ved den tvist, som er indbragt for den forelæggende ret, idet sagsøgeren i hovedsagen navnlig har anfægtet en faglig forenings direkte eller indirekte tilslutning til SICA.

85.

Som det blev drøftet i retsmødet, og som både SICA og den franske regering og Kommissionen er enige om, må det lægges til grund, at en fysisk eller juridisk persons medlemskab af en faglig forening, uanset om den pågældende er producentmedlem eller ikke-producentmedlem af en producentorganisation, ikke som sådan i sig selv kan fratage dette medlem vedkommendes uafhængighed eller handlefrihed. Det samme gør sig gældende for udøvelsen af ansvar i sådanne organisationer.

86.

Som nævnt under behandlingen af det første spørgsmål kan det nemlig – i kraft af den beskyttelse, som friheden til at organisere sig tillægges ved chartrets artikel 12, stk. 1  ( 49 ) – ikke udledes af disse faglige aktiviteter, at der foregår en hemmelig koordinering eller samordning af udbuddet, som er i strid med den ramme, som er fastsat i markedsforordningens, og alene af denne grund er en tilsidesættelse af konkurrencereglerne.

87.

Heraf følger, at medmindre der foreligger andre omstændigheder, påvirker den blotte tilstedeværelse af forbindelser, såsom tilknytningen til en faglig forening for et medlem af en producentorganisation, uanset om medlemmet er producent eller ej, og den eventuelle udøvelse af ansvar i en sådan forening, ikke en producentorganisations demokratiske funktionsmåde som omhandlet i markedsforordningens artikel 153, stk. 2, litra c), hvorfor de ikke i sig selv udgør en afgørende oplysning.

88.

Det er som nævnt i punkt 60 i dette forslag til afgørelse endelig altid muligt for de nationale myndigheder, der skal behandle anerkendelsesansøgningen, at gøre denne anerkendelse betinget af indførelsen af visse foranstaltninger, der kan forebygge risikoen for hemmelig samordning.

89.

I lyset af samtlige disse oplysninger er det min opfattelse, at den forelæggende rets andet spørgsmål skal bevares med, at markedsforordningens artikel 153, stk. 2, litra c), sammenholdt med denne forordnings artikel 154, stk. 1, skal fortolkes således, at den kontrolpligt, der påhviler den nationale myndighed og i givet fald de kompetente retsinstanser til at efterprøve, om en producentorganisation, der har indgivet ansøgning om anerkendelse, er i stand til at fungere demokratisk, skal være så vidtrækkende som muligt og omfatte enhver omstændighed eller alle forhåndenværende oplysninger, idet tilknytningen til en faglig forening for medlemmerne af producentorganisationen eller disses udøvelse af et fagligt ansvar ikke i sig selv er et relevant kriterium.

V.

Forslag til afgørelse

90.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) forelagte præjudicielle spørgsmål således: