Con l'art. 28 del regio decreto 25 ottobre 1960, norma che inseriva un art. 106 nel testo unico in materia di assegni familiari per i lavoratori subordinati, approvato con regio decreto 19 dicembre 1939, il legislatore belga decideva la costituzione, da parte dell Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés, di un fondo di riserva, la cui principale destinazione è quella di ovviare ad eventuali insufficienze delle entrate ed a finanziare indebiti irrecuperabili in ragione della prescrizione (regio decreto 10 novembre 1967, art. 21), ma del quale il comitato di gestione del suddetto ente può disporre per fini diversi, previa autorizzazione da parte del ministro competente (regio decreto 8 aprile 1965, art. 2, 1o).

Così ad esempio, nel settembre 1971 veniva concesso, a carico del fondo, un assegno speciale d'importo equivalente alla metà degli assegni familiari mensili normalmente spettanti. Poiché, tuttavia, il governo non intendeva impegnarsi per il futuro, la concessione dell'assegno speciale ha sempre costituito oggetto di una decisione adottata di anno in anno. Nel 1973 la prestazione di cui trattasi non veniva attribuita.

Considerate le cospicue riserve di cui disponeva l'ente previdenziale, il principio del versamento di tale assegno veniva ammesso nel 1974. Esso si concretava nella legge speciale 28 marzo 1975 che introduceva a tal fine, col suo art. 1, nel testo unico vigente in materia di assegni familiari, un art. 50 quinquies. Questa norma è del seguente tenore: Le casse di compensazione per assegni familiari nonché le autorità e gli enti pubblici di cui all'art. 18 corrispondono, per l'anno 1974, un assegno speciale. Tale assegno viene versato a favore dei figli che hanno avuto diritto ad assegni familiari per il mese di luglio 1974.

L'importo di tale assegno speciale, è pari a quello degli assegni familiari ai sensi degli artt. 40, 42, 47, 50 bis o 50 ter, eventualmente aumentato del supplemento per ragioni di età contemplato dall'art. 44 ed effettivamente corrisposto per il mese di luglio 1974.

Le condizioni di pagamento dell'assegno specciale in questione sono identiche a quelle fissate per il versamento degli assegni familiari.

In forza della suddetta legge, un regio decreto 2 settembre 1975 attribuiva un assegno speciale per l'anno 1975 a talune categorie di persone retribuite sul bilancio dello Stato, fra le quali il marito della ricorrente nella causa 106/76.

Nel 1976, essendosi constatato che le riserve dell'ente previdenziale erano ancora eccedentarie, il legislatore insisteva, per così dire, nel suo orientamento, adot tando, con la legge 5 gennaio 1976 (art. 126, 1o e 2o) le stesse disposizioni, con l'unica differenza che il mese di riferimento era l'agosto invece del luglio.

Si tratta quindi, secondo il diritto belga, di una prestazione familiare di previdenza sociale il cui fondamento non è affatto certo; essa viene concessa di volta in volta e ai sensi dell'art. 74 del testo unico, non costituisce, ad alcun titolo, un supplemento di salario o di stipendio, mentre l'assegno statutario per figli a carico è un elemento della retribuzione dei dipendenti delle Comunità. Il carattere essenzialmente discrezionale ed aleatorio della prestazione belga è provato dalla circostanza che il comitato di gestione dell'ente competente ha chiesto al ministro della previdenza sociale di riconoscere definitivamente tale vantaggio in un testo normativo, senza aver ancora ottenuto, per quanto mi consta, soddisfazione al riguardo.

Secondo la Commissione consultiva del contenzioso, è evidente che i fini diversi, di cui all'art. 2, 1o, del regio decreto 8 aprile 1965devono necessariamente essere altra cosa che l'attribuzione di assegni nei casi in cui questi spettino per legge … Poiché, quindi, la prima destinazione dei fondi contemplata dal testo riguarda, all'occorrenza, il versamento di assegni familiari dovuti per legge, la seconda destinazione dev'essere necessariamente di natura diversa. Essa può essere perciò costituita dal versamento di assegni familiari nei casi in cui questi non sono dovuti per legge.

Come ha scritto Michel Magrez, nella Revue belge de sécurité sociale, 1972, pag. 1090, il regime degli assegni familiari a favore dei lavoratori dipendenti è quindi il solo settore della previdenza sociale in cui è possibile la concessione di vantaggi non contemplati dalla legge, mediante decisione del comitato di gestione dell'ente nazionale competente, prestazioni per le quali non è certo, fin dall'inizio, ch'esse possano essere corrisposte a titolo definitivo.

Queste considerazioni trovano conferma nei regolamenti comunitari in materia di previdenza sociale.

Ai sensi dell'art. 1, lett. u), ii), del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, il termine assegni familiari designa le prestazioni periodiche in danaro, concesse esclusivamente in funzione del numero ed eventualmente dell'età dei familiari. Non stupisce, perciò, il fatto che l'assegno familiare speciale belga non figuri nelle Tabelle comparative dei regimi di sicurezza sociale applicabili nei paesi membri delle Comunità europee, Regime generale, edite dalla Commissione (situazione al 1o luglio 1976).

Di conseguenza, mentre — come vedremo — il requisito della periodicità sembra essere soddisfatto per quanto riguarda il versamento dell assegno familiare per ferie, le cose stanno affatto diversamente per l'assegno familiare speciale, nonostante la sua denominazione di quattordicesima mensilità di assegni familiari. Malgrado l'identità fra il suo importo e quello dell'assegno mensile per figlio a carico, e benché si tratti di una prestazione corrisposta dallo stesso ente, esiste una diversità di natura: trattasi, in un certo senso, di una liberalità di cui i beneficiari godono in ragione delle eccedenze del fondo costituito mediante i contributi dei datori di lavoro, a titolo di assegni familiari, previa consultazione delle organizzazioni sindacali belghe circa gli scopi cui destinare tali eccedenze.

Qualora, come era stato da talune parti proposto, dette eccedenze fossero state utilizzate, ad esempio, per la creazione di giardini d'infanzia, le ricorrenti avrebbero potuto fruire di tali assegni, che in tal caso avrebbero assunto la forma di prestazioni in natura, e non avrebbero perciò potuto essere di natura uguale a quella dell'assegno per figli a carico di cui all'art. 67 dello statuto, corrisposta in danaro. Non si vede quindi perché esse non potrebbero fruirne se dette eccedenze sono impiegate nel modo sopra indicato.

Vorrei fare un'ultima osservazione per quanto riguarda questo primo punto: anche ammesso, quod non, che si tratti effettivamente di un assegno della medesima natura ai sensi dello statuto, non si comprende perché la differenza risultante dalla detrazione dovrebbe tornare a vantaggio della Comunità. Poiché gli assegni corrisposti dagli enti belgi superavano, nel settembre, quelli versati dalla Comunità, gli interessati avrebbero dovuto — in forza dell'art. 60 del testo unico belga, norma informata, secondo la Commissione, agli stessi criteri che erano stati tenuti presenti dagli autori dell'art. 67, n. 2, dello statuto — dichiarare gli assegni comunitari di uguale natura e questi avrebbero dovuto essere detratti dalle somme percepite nel Belgio, non viceversa. Se mai qualcuno doveva beneficiare del rimborso degli importi differenziali in questione, avrebbe dovuto essere l'ente che li aveva versati servendosi dei propri fondi. Nel Belgio, infatti, le prestazioni familiari sono essenzialmente finanziate mediante contributi dei datori di lavoro (7,5 % della retribuzione), mentre l'eventuale partecipazione della pubblica amministrazione è costituita solo da una sovvenzione annua.

Il regio decreto 1o febbraio 1968, relativo all'assegno familiare per ferie, stabilisce all'art. 1 (modificato dall'art. 6 del regio decreto 5 ottobre 1973): l'importo dell'assegno familiare per ferie è pari all'importo degli assegni familiari ai sensi degli artt. 40, 42, 47, 50 bis o 50 ter, eventualmente aumentato del supplemento per ragioni di età contemplato dall'art. 44 ed effettivamente corrisposto per il mese di aprile dell'anno considerato.

Secondo l' art. 2 dello stesso testo, l'assegno familiare per ferie e gli assegni familiari relativi al mese di aprile vengono liquidati in unica soluzione dagli enti debitori. Questi tengono una contabilità separata per le operazioni attinenti al pagamento dell'assegno familiare per ferie.

Secondo l'art. 4, il regio decreto 25 aprile 1958, il quale stabilisce il metodo di calcolo della sovvenzione che le casse di compensazione per assegni familiari possono utilizzare per finanziare le proprie spese amministrative … non si applica alle operazioni di cui al presente decreto.

A norma dell'art. 3, le spese amministrative derivanti dal pagamento dell'assegno familiare per ferie vengono rimborsate, in base ad un importo forfettario, dall' Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés alle casse di compensazione affiliate a detto ente.

Perciò, le modalità di pagamento dell'assegno familiare per ferie sono press'a poco identiche a quelle stabilite, per l'assegno familiare speciale, dall'art. 50 quinquies del testo unico belga. Tuttavia, come quest'ultimo assegno, anche quello per ferie non costituisce, ad alcun titolo, un supplemento di salario o di stipendio (art. 74). Anche in questo caso, benché tali caratteristiche abbiano portato a designare detto assegno familiare per ferie come tredicesima mensilità di assegni familiari, e l'identità nell'importo fra tali assegni abbia indotto i responsabili dell'amministrazione a considerarlo, nella loro riunione come un semplice aumento degli assegni familiari, non si può ammettere l'identità di natura. Trattasi di una prestazione familiare che, benché periodica (a differenza dell'assegno familiare speciale), ha una destinazione specifica e costituisce perciò una prestazione di carattere diverso dagli assegni familiari ordinari cui corrisponde l'assegno per figli a carico contemplato dall'art. 67, n. 1, lett. b), dello statuto. Ciò risulta chiaramente dalle Tabelle comparative dei regimi di sicurezza sociale applicabili nei paesi membri delle Comunità europee. Per prestazioni familiari s'intendono, ai sensi dell'art. 1, lett. u), i), del regolamento n. 1408/71, tutte le prestazioni in natura o in danaro destinate a compensare i carichi familiari nel quadro di una delle legislazioni previste all' art. 4, n. 1, lett. h) … dello stesso regolamento, esclusi tuttavia gli assegni di natalità previsti rispettivamente dalla legislazione belga e da quella lussemburghese, nonché, per la Francia, certi assegni prenatali e postnatali contemplati dal Code de la sécurité sociale.

Secondo le disposizioni attualmente in vigore dei regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72, i lavoratori soggetti alla legislazione francese hanno diritto, per i propri figli residenti nell'ambito della Comunità al di fuori del territorio francese, agli assegni familiari del luogo di residenza, mentre i lavoratori soggetti alle norme degli altri Stati membri fruiscono degli assegni familiari del paese nel quale sono occupati, indipendentemente dal luogo di residenza dei familiari.

Per i primi, i vantaggi di cui trattasi sono unicamente gli assegni familiari strido sensu; per i secondi, tali vantaggi comprendono, oltre gli assegni familiari veri e propri, anche le prestazioni specifiche.

Esistono quindi, a seconda delle normative nazionali, assegni familiari classici e prestazioni specifiche, proprie di uno o più Stati e non riscontrabili in tutti gli altri Stati (trattasi di assegni per sorveglianza dei bambini, assegni di alloggio e di trasloco, ed altri).

Ne consegue, ad esempio, che un lavoratore italiano occupato in Francia, il quale abbia lasciato la famiglia in Italia, percepisce assegni familiari italiani inferiori a quelli percepiti dai lavoratori francesi, mentre, per di più, il lavoratore francese ha diritto a prestazioni familiari complementari che non spettano al lavoratore straniero.

Questa differenza pratica solleva problemi delicati e riflette divergenze tuttora esistenti.

I rispettivi coniugi delle ricorrenti, ai quali sono state corrisposte le prestazioni per cui la Commissione ha effettuato la detrazione, sono sottoposti al regime previdenziale belga. Ai sensi di tale regime, né l'identità dell'ente pagatore, né l'identità dell'importo versato implicano necessariamente l'identità della natura delle prestazioni. Fino a quando non saranno stati compresi nell'assegno familiare dovuto per legge, l'assegno per ferie e l'assegno speciale vanno considerati distinti da quest ultimo. Mi sembra quindi inammissibile che questa Corte dichiari unilateralmente che, ai sensi dello statuto, una prestazione nazionale con destinazione specifica, espressamente distinta dagli assegni familiari per figli a carico di diritto interno, è di uguale natura dell'assegno per figli a carico contemplato dallo statuto del personale delle Comunità. Mi sembra altresì molto pericoloso affermare che i vantaggi attribuiti ad una persona che lavora, pur avendo natura specifica nell'ambito della legislazione in forza della quale essi vengono corrisposti, perdono tale carattere qualora il coniuge di detta persona sia un dipendente delle istituzioni europee, ed i vantaggi stessi debbano essere considerati provenienti da altra fonte a norma dello statuto.

A mio avviso, sarebbe del tutto iniquo far scontare ai dipendenti un modesto vantaggio, spettante incontestabilmente ai figli in ragione del lavoro subordinato o assimilato svolto da uno dei genitori nel Belgio, soprattutto se si pensa che fra questi dipendenti vi sono molte donne, che per lungo tempo non hanno fruito dell'assegno di famiglia e che, col matrimonio, avevano perduto l'indennità di dislocazione o hanno recuperato tale diritto solo di recente. Trattasi, a mio avviso, di una questione di principio.

D'altra parte, la tesi secondo cui, tenuto conto del suo importo, l'assegno statutario per figli a carico corrisposto al dipendente coniugato avrebbe una destinazione generica è smentita dal fatto che, accanto a questo assegno, lo stesso art. 67, n. 1, contempla un assegno specifico, e cioè l'indennità scolastica, attribuita anche per i ragazzi che frequentano le scuole europee, ove l'insegnamento è gratuito ed in cui non esistono tasse d'iscrizione, né d'esame.

Tuttavia, non si può ritenere che detta indennità sia stata concessa per far fronte a tutte le spese scolastiche sostenute per i figli: la sempre più frequente partecipazione dei ragazzi a corsi organizzati dalla scuola in montagna, al mare e in campagna, anche al di fuori dei periodi di vacanza, ha indotto le istituzioni, se non a creare un assegno speciale a tale scopo, cjuanto meno ad aumentare l'importo dell'indennità scolastica esistente.

Ma vi è di più: oltre all'indennità scolastica atribuita ai dipendenti ed imputata al bilancio delle Comunità europee, esiste una partecipazione finanziaria delle istituzioni comunitarie alle spese di soggiorno dei figli dei dipendenti nelle colonie organizzate, per le vacanze, dalle istituzioni stesse: non si vede assolutamente perché i dipendenti che non mandano i propri figli in queste colonie non potrebbero fruire di assegni familiari nazionali per ferie, indubbiamente spettanti in forza della rispettiva legislazione nazionale e manifestamente destinati a coprire, almeno in parte, le spese rese necessarie dalla partecipazione dei figli a colonie nazionali, qualora gli interessati abbiano preferito questa soluzione.

Vorrei aggiungere un'ultima considerazione: non esiste, nelle Comunità, alcun assegno specifico per persone a carico del dipendente che non siano i figli. Nell' allegato VII (art. 2, n. 4) è semplicemente previsto che in via eccezionale può essere equiparata al figlio a carico … qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi. L'importo dell'assegno per una persona a carico è esattamente identico a quello dell'assegno per un figlio a carico e viene versato, beninteso, dalla stessa fonte.

Ora, il mantenimento di dette persone, che sono per lo più ascendenti pensionati, non implica certamente le spese di soggiorno per ferie. Se l'assegno per persona a carico diversa da un figlio ha carattere forfettario e non comprende la voce ferie, l'assegno — esattamente identico — per figlio a carico non può, neppur esso, comprendere tale voce, nonostante il suo carattere forfettario.

Va ricordato che trattasi, nella fattispecie, di prestazioni che vengono corrisposte (assegno per ferie) o possono essere corrisposte (assegno speciale) solo una volta l'anno. La data in cui la scheda d'informazioni che i dipendenti sono tenuti a compilare annualmente viene restituita all'amministrazione e quella del pagamento delle due prestazioni di cui è causa potrebbero non coincidere.

Lo scarto si riflette nella mancanza di corrispondenza fra l'indicazione delle trattenute effettuate sul prospetto-paga dei dipendenti e la matrice da questi trasmessa all'amministrazione, visto che le detrazioni effettuate per conguaglio rispetto ai mesi passati non sono generalmente accompagnate da alcun riferimento ai mesi o periodi cui esse corrispondono. Ad esempio, nel caso della signora Francine Deboeck in Gelders, la detrazione delle somme versate a suo marito, a titolo di assegno per ferie e di assegno speciale, nel maggio e nel settembre 1975, nonché nel maggio 1976, è stata effettuata mediante trattenuta sul prospettopaga della ricorrente, nei mesi di marzo e, rispettivamente, di agosto 1976. Nel caso della sig.ra Gerarda Van den Branden in Emer, la detrazione delle somme versate al marito della ricorrente, a titolo di assegno per ferie e di assegno speciale, dal gennaio 1975 al maggio 1976, è stata effettuata mediante trattenute sullo stipendio della ricorrente nei mesi di giugno, luglio ed agosto 1976.

Le ricorrenti hanno regolarmente dichiarato gli assegni familiari ordinari percepiti dai rispettivi mariti (e la Emer anche l'assegno familiare per ferie, a decorrere dal febbraio 1967). Il problema era del resto da tempo sul tappeto, poiché, fin dal 1965, l'ufficio legale dell istituzione aveva preso posizione al riguardo, in senso d'altronde favorevole alle ricorrenti.

Stando così le cose, ammesso — e non concesso — che si tratti di assegni della medesima natura, una siffatta interpretazione potrebbe comunque valere solo per l'avvenire, non già retroattivamente. La Commissione dovrebbe far conoscere ai propri dipendenti quali sono gli assegni ch'essa considera di uguale natura, affinché gl'interessati possano compilare le schede d'informazione regolandosi in conseguenza, anziché comunicare — senza precisare che la comunicazione riguarda solo i dipendenti aventi la cittadinanza belga — che sarebbe opportuno ch'essi trasmettano ogni sei mesi, ad esempio, la matrice del versamento di assegni familiari, per consentire all'amministrazione di verificare se questi non siano aumentati. La divisione diritti individuali, privilegi dispone di personale sufficiente e capace di tenersi al corrente delle modifiche intervenute nelle legislazioni nazionali, in particolare a Bruxelles, ove tali modifiche sono rese note mediante pubblicazione sul Moniteur belge prima della loro entrata in vigore.

La Commissione afferma che, per ragioni amministrative e al fine di non imporre ai propri dipendenti il fastidio di numerose dichiarazioni, le detrazioni di cui trattasi vengono in parte effettuate con un certo ritardo. Ma, in materia di ripetizione di prestazioni previdenziali, qualsiasi ritardo è particolarmente inopportuno e deprecabile; appunto per questo, in tal campo, la ripetizione d' indebito è soggetta a norme di particolare tutela dei beneficiari delle prestazioni.

In realtà, il suddetto ritardo non è dovuto al desiderio di risparmiare noiose pratiche ai dipendenti, bensì al carattere speciale o aleatorio degli assegni in questione, il quale mi ha indotto a ritenere ch'essi non sono di uguale natura rispetto alle prestazioni che costituiscono un elemento della retribuzione mensile dei dipendenti.

Non sarebbe male, del resto, essere assolutamente certi del fatto che dall'esame comparativo che la Commissione dichiara di aver compiuto è emerso che solo i dipendenti coniugati con lavoratori subordinati occupati nel Belgio si trovavano nella situazione di percepire assegni di uguale natura, e che la soluzione adottata e la stessa per tutte le istituzioni e per tutte le sedi di servizio. La parità di trattamento mi sembra essere un principio fondamentale, in questo campo.