Der belgische Gesetzgeber beschloß mit Artikel 28 des Arrêté royal vom 25. Oktober 1960, der einen Artikel 106 in die durch Arrêté royal vom 19. Dezember 1939 koordinierten Gesetze über Familienzulagen für Arbeitnehmer einfügte, die Errichtung eines Reservefonds durch das Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés (Staatliches Amt für Familienzulagen an Arbeitnehmer).

Dieser Fonds ist hauptsächlich dazu bestimmt, etwaige Unzulänglichkeiten der Einnahmen auszugleichen und diejenigen überzahlten Beträge zu tragen, die aus Gründen der Verjährung nicht zurückgefordert werden können (Artikel 21 des Arrêté royal vom 10. November 1967).

Der Verwaltungsausschuß des Office national kann aber mit vorheriger Zustimmung des zuständigen Ministers diesen Fonds auch zu anderen Zwecken verwenden (Artikel 2 Absatz 1 des Arrêté royal vom 8. April 1965).

So kam es, daß im September 1971 zu Lasten des Fonds eine besondere Zulage in Höhe einer halben Monatszahlung der Familienzulage zum gewöhnlichen Satz gewährt wurde.

Da es die Regierung jedoch ablehnte, sich für die Zukunft zu verpflichten, wurde die Gewährung der besonderen Zulage stets jährlich neu beschlossen.

Die Zulage wurde im Jahr 1973 nicht gewährt.

Wegen der erheblichen Rücklagen, über die das Office verfügte, wurde 1974 die Zahlung der Zulage im Grundsatz anerkannt. Der Grundsatz wurde in einem Ausnahmegesetz vom 28. März 1975 formuliert. Nach Artikel 1 dieses Gesetzes wurde hierzu folgender Artikel 50d in die koordinierten Gesetze aufgenommen: Die Familienausgleichskassen sowie die in Artikel 18 genannten Behörden und öffentlich-rechtlichen Anstalten gewähren für das Jahr 1974 eine besondere Zulage. Diese Zulage wird zugunsten der Kinder gezahlt, die für Juli 1974 Anspruch auf Familienzulagen gehabt haben.

Der Betrag dieser besonderen Zulage entspricht dem gegebenenfalls um den Alterszuschlag des Artikels 44 erhöhten Betrag der in den Artikeln 40, 42, 47, 50a oder 50b vorgesehenen Familienzulagen, der für Juli 1974 tatsächlich ausbezahlt wurde.

Die Zahlungsbedingungen für diese besondere Zulage sind die gleichen wie die für die Familienzulagen.

Aufgrund dieses Gesetzes gewährte ein Arrêté royal vom 2. September 1975 bestimmten Gruppen vom Staat besoldeter Personen, darunter dem Ehemann der Klägerin in der Rechtssache 106/76, für das Jahr 1975 eine besondere Zulage.

1976 griff der Gesetzgeber, da sich herausgestellt hatte, daß die Rücklagen des Office noch Überschüsse aufwiesen, die Sache mit Artikel 126 Absätze 1 und 2 des Gesetzes vom 20. Januar 1976 wieder auf, nur mit dem Unterschied, daß Bezugsmonat der August und nicht der Juli war.

Es handelt sich also nach belgischem Recht um eine Familienleistung der sozialen Sicherheit, die in ihrem Prinzip keineswegs feststeht, die von Fall zu Fall gewährt wird und die nach Artikel 74 der koordinierten Gesetze unter keinem Gesichtspunkt einen Lohn- oder Gehaltszuschlag darstellt, während die statutarische Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder Bestandteil der Dienstbezüge des Beamten ist. Der Beweis für diesen — weitgehenden — Ermessens- und Zufallscharakter ist, daß der Verwaltungsausschuß des Office national den Minister für Soziale Vorsorge ersuchte, diese Leistung endgültig durch Rechtsvorschriften anzuerkennen, daß diesem Ersuchen aber nach meiner Kenntnis bisher noch nicht stattgegeben worden ist.

Nach Ansicht der Commission consultative du contentieux ist es selbstverständlich, daß die in Artikel 2 Absatz 1 des Arrêté royal vom 8. April 1965 genannten weiteren Verwendungszwecke zwangsläufig etwas anderes sein müssen, als die Gewährung von Zulagen in Fällen, in denen ein Rechtsanspruch auf solche Zulagen besteht … Da sich also die in den Bestimmungen zuerst genannte Verwendung auf die Zahlung der gesetzlich geschuldeten Familienzulagen im Bedarfsfall bezieht, muß die zweite Verwendung zwangsläufíg anderer Art sein. Sie kann daher die Zahlung von Familienzulagen in Fällen sein, in denen diese nicht gesetzlich geschuldet werden.

Wie Michel Magrez in der Revue belge de sécurité sociale 1972, S. 1090, ausführt, ist das System der Familienzulagen für Arbeitnehmer der einzige Zweig der sozialen Sicherheit, in dem die Möglichkeit besteht, auf die Entscheidung des Verwaltungsausschusses des entspechenden Office national hin außergesetzliche Leistungen zu gewähren, bei denen nicht von Anfang an sicher ist, daß ihre endgültige Zahlung gewährleistet werden kann.

Diese Analyse wird durch die Gemeinschaftsverordnungen über soziale Sicherheit bestätigt

Nach Artikel 1 Buchstabe u Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 bezeichnet der Begriff Familienbeihilfenregelmäßige Geldleistungen, die ausschließlich nach Maßgabe der Zahl und gegebenenfalls des Alters vom Familienangehörigen gewährt werden. Es ist deshalb nicht erstaunlich, daß die besondere belgische Familienzulage nicht in der von der Kommission herausgegebenen Vergleichenden Darstellung der Systeme der sozialen Sicherheit in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften, Allgemeines System, (Stand: 1. Juli 1976) erscheint.

Wenn somit wie wir sehen werden, dieses Kriterium der Regelmäßigkeit bei der Zahlung der Familienurlaubszulage erfüllt ist so ist dies doch keineswegs der Fall bei der besonderen Familienzulage, trotz ihrer Bezeichnung als vierzehnte Familienzulage. Obgleich ihr Betrag dem der monatlichen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder entspricht besteht ungeachtet der Tatsache, daß es sich um eine von derselben Einrichtung gezahlte Leistung handelt eine Artverschiedenheit: Es handelt sich gewissermaßen um eine unentgeltliche Zuwendung, die wegen der Überschüsse des aus den Arbeitgeberbeiträgen für die Familienzulagen gebildeten Fonds gewährt wird, nachdem die belgischen Gewerkschaftsorganisationen zur Frage der Verwendung dieser Überschüsse gehört worden sind.

Wenn dieser Uberschuß, wie einige vorgeschlagen haben, zum Beispiel für die Errichtung von Kindertagesstätten verwendet worden wäre, hätten die Klägerinnen von diesen Leistungen profitieren können, und diese hätten dann die Form von Sachleistungen angenommen, die nicht gleicher Art wie die in bar ausgezahlte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach Artikel 67 hätten sein können. Es ist also nicht ersichtlich, weshalb sie diese Überschüsse, wenn sie in dieser Weise gezahlt werden, nicht in Anspruch nehmen könnten.

Ich möchte eine letzte Bemerkung zu diesem ersten Punkt machen:

Angenommen, es handele sich entgegen meiner Auffassung tatsächlich um eine Zulage gleicher Art im Sinne des Statuts, so ist unverständlich, weshalb der abgezogene Betrag der Gemeinschaft zugute kommen sollte. Da die von den belgischen Kassen gezahlten Zulagen im September die von der Gemeinschaft gezahlten überstiegen, wäre es — nach Artikel 60 der belgischen koordinierten Gesetze, dessen Verfasser nach Ansicht der Kommission die gleiche Sorge wie die Verfasser des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts beschäftigt hat — Sache der Betroffenen gewesen, die von den Gemeinschaften gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben; diese hätten dann von den belgischen Beträgen abgezogen werden müssen und nicht umgekehrt. Wenn etwa die fraglichen Summen zurückgezahlt werden müßten, dann an die Einrichtung, die sie aus ihren eigenen Mitteln gezahlt hat. In Belgien werden die Familienleistungen im wesentlichen durch Beiträge der Arbeitgeber (7,5 % des Gehalts) finanziert und die öffentliche Hand beteiligt sich daran nur unter Umständen durch eine jährliche Subvention.

Die Familienausgleichskassen sowie die in Artikel 18 genannten Behörden und öffentlich-rechtlichen Anstalten gewähren eine Familienurlaubszulage. Diese Zulage wird im Laufe des Monats Mai jeden Jahres zugunsten der Kinder gezahlt, die im April des Jahres, für das sie gewährt wird, Anspruch auf Familienzulagen gehabt haben. Die Zahlungsbedingungen der Familienurlaubszulage sind die gleichen wie die, die für die Familienzulagen festgelegt sind …

Der Arrêté royal vom 1. Februar 1968 über die Familienurlaubszulage bestimmt in seinem Artikel 1 (in der Fassung des Artikels 6 des Arrêté royal vom 5. Oktober 1973):

Der Betrag der Familienurlaubszulage entspricht dem gegebenenfalls um den Alterszuschlag des Artikels 44 erhöhten Betrag der in den Artikeln 40, 42, 47, 50a oder 50b vorgesehenen Familienzulagen, der für April des betreffenden Jahres tatsächlich ausbezahlt wird.

Nach Artikel 2 dieses Arrêté royal [werden] die Familienurlaubszulage und die Familienzulagen für April … von den Auszahlungsstellen in einer einzigen Zahlung ausgezahlt. Die Zahlstellen führen über die mit der Zahlung der Familienurlaubszulage zusammenhängenden Vorgänge getrennt Buch.

Nach Artikel 4 [gilt] der Arrêté royal vom 25. April 1958 über das Verfahren zur Berechnung der Subvention, die die Familienausgleichskassen zur Deckung ihrer Verwaltungskosten verwenden können, … nicht für die in diesem Arrêté genannten Vorgänge.

Nach Artikel 3 werden die aus der Zahlung der Familienurlaubszulagen erwachsenden Verwaltungskosten vom Staatlichen Amt für Familienzulagen an Arbeitnehmer in einem Pauschalbetrag an die diesem Amt angeschlossenen Ausgleichskassen gezahlt

Die Zahlungsmodalitäten der Familienurlaubszulage sind demnach im wesentlichen die gleichen wie die der besonderen Familienzulage des Artikels 50d der koordinierten Gesetze. Ebenso wie diese stellt aber die Urlaubszulage unter keinem Gesichtspunkt einen Lohn- oder Gehaltszuschlag dar (Artikel 74). Obgleich diese Merkmale dazu geführt haben, diese Familienurlaubszulage als dreizehnte Familienzulage zu bezeichnen, und die Identität des Betrags dieser Beihilfen die Konferenz der Verwaltungsleiter dazu veranlaßt hat die zweite Zulage als eine einfache Erhöhung der erstgenannten Zulagen zu betrachten, kann diese Identität auch hier keine Identität der Art bedeuten. Es handelt sich um eine Familienleistung, die trotz der Regelmäßigkeit der Zahlung im Unterschied zu der besonderen Familienzulage eine spezialisierte Zulage, das heißt eine andere Leistung als die gewöhnlichen Familienzulagen, ist denen die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder im Sinne des Artikels 67 Absatz 1 Buchstabe b des Statuts entspricht. Dies ergibt sich eindeutig aus der Vergleichenden Darstellung der Systeme der sozialen Sicherheit in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften.

Unter der Bezeichnung Familienleistungen sind nach Artikel 1 Buchstabe u Ziffer i der Verordnung Nr. 1408/71 alle Sach- oder Geldleistungen zu verstehen, die zum Ausgleich von Familienlasten im Rahmen der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung genannten Rechtsvorschriften bestimmt sind, jedoch mit Ausnahme der in den belgischen und luxemburgischen Rechtsvorschriften vorgesehenen Geburtsbeihilfen sowie in Frankreich der pränatalen und postnatalen Zulagen nach dem Gesetzbuch der sozialen Sicherheit

Nach den geltenden Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 haben Arbeitnehmer, die den französischen Rechtsvorschriften unterliegen, für ihre Kinder, die im Gemeinschaftsgebiet außerhalb Frankreichs wohnen, Anspruch auf die Familienzulagen des Wohnorts, während Arbeitnehmer, die den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten unterliegen, die Familienleistungen des Beschäftigungslandes erhalten, unabhängig vom Wohnort der Familienangehörigen.

Für die erstgenannten Arbeitnehmer handelt es sich bei den erwähnten Leistungen nur um Familienzulagen stricto sensu, für die letztgenannten umfassen die Leistungen neben den Familienzulagen im eigentlichen Sinn die spezialisierten Leistungen.

Es gibt also nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften klassische Familienzulagen und daneben spezialisierte Leistungen, die einem oder mehreren Staaten eigen sind und in allen übrigen Staaten nicht bestehen. So gibt es Zulagen für Aufbewahrungskosten sowie Wohnungs- und Umzugsbeihilfen, wobei diese Aufzählung nicht erschöpfend ist.

Daraus ergibt sich beispielsweise, daß ein italienischer Arbeitnehmer, der in Frankreich beschäftigt ist und dessen Familie in Italien geblieben ist, niedrigere italienische Familienzulagen erhält als diejenigen, die die französischen Arbeitnehmer erhalten, und außerdem, daß der französische Arbeitnehmer Anspruch auf zusätzliche Familienleistungen hat, die dem ausländischen Arbeitnehmer nicht zugute kommen.

Dieser Unterschied im Ergebnis wirft heikle Fragen auf und offenbart die Divergenzen, die heute noch bestehen.

Die Ehemänner der Klägerinnen, derentwegen die Kommission den Abzug vorgenommen hat, unterliegen dem belgischen System der sozialen Sicherheit In diesem System zieht weder die Identität der Auszahlungsstelle noch die Identität des gezahlten Betrags zwangsläufig die Identität der Leistungsart nach sich. Die Urlaubszulage und die besondere Zulage würden nicht zu der gesetzlichen Familienzulage gezählt worden sein; die ersten beiden sind als verschieden von dieser letztgenannten anzusehen. Ich halte es demnach nicht für möglich, einseitig zu bestimmen, daß vom Standpunkt des Statuts aus gesehen eine spezialisierte innerstaatliche Leistung, die ausdrücklich von Familienzulagen für unterhaltsberechtigte Kinder unterschieden wird, gleicher Art ist wie die im Gemeinschaftsstatut vorgesehene Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder. Ich halte es außerdem für sehr gefährlich zu behaupten, daß die einer erwerbstätigen Person gewährten Leistungen, obgleich diese in den Rechtsvorschriften, nach denen sie gezahlt werden, spezifischer Art sind, diesen Charakter verlieren, wenn die betreffende Person einen bei den Europäischen Organen beschäftigten Ehegatten hat und diese Leistungen so anzusehen sind, als wären sie bereits in anderer Form gemäß dem Statut gezahlt worden.

Beamte, unter denen sich eine große Anzahl Frauen befinden, die lange Zeit keine Haushaltszulage erhalten und bei ihrer Heirat die Auslandszulage verloren oder doch erst kürzlich wiedererlangt haben, für einen geringen Vorteil bezahlen zu lassen, auf die ihre Kinder wegen der Arbeitnehmertätigkeit oder gleichgestellten Tätigkeit ihres Ehegatten in Belgien unbestritten Anspruch haben, halte ich für eine krasse Unbilligkeit. Dies ist scheint mir, eine Grundsatzfrage.

Im übrigen wird die Ansicht wonach die dem beamteten Ehegatten gezahlte statutarische Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder wegen ihrer beträchtlichen Höhe eine allgemeine Zweckbestimmung hat dadurch widerlegt daß Artikel 67 Absatz 1 selbst — neben dieser Zulage — eine spezialisierte Zulage vorsieht nämlich die Erziehungszulage, die auch den Kindern gewährt wird, die die europäischen Schulen besuchen, wo der Unterricht kostenlos ist und es weder Einschreibenoch Prüfungsgebühren gibt.

Dennoch kann man nicht davon ausgehen, daß diese Erziehungszulage gewährt wird, um alle Erziehungskosten der Kinder zu decken: Die immer häufiger werdende Teilnahme der Kinder am Schulunterricht im Gebirge (verbunden mit Skilaufen), an der See oder im Landschulheim (classes de neige, classes de mer oder classes de plein air), auch außerhalb der Ferienzeiten, hat die Organe veranlaßt, wenn nicht eine besondere Zulage zu diesem Zweck einzuführen, so doch wenigstens den Betrag der bestehenden Erziehungszulage zu erhöhen.

Außerdem besteht neben der Erziehungszulage, die den europäischen Beamten gewährt und mit der der Haushalt der Gemeinschaften belastet wird, eine finanzielle Beteiligung der europäischen Organe im Hinblik auf den Aufenthalt der Kinder dieser Beamten in den von den europäischen Organen errichteten Ferienkolonien. Es ist absolut nicht einzusehen, weshalb diejenigen Beamten, die ihre Kinder nicht in solche Kolonien schikken, nicht die nationalen Familienurlaubszulagen erhalten könnten, auf die sie nach den nationalen Rechtsvorschriften unbestritten Anspruch haben und die offensichtlich dazu bestimmt sind, die durch die Verschickung ihrer Kinder in nationale Ferienkolonien, wenn sie diese Lösung bevorzugen, entstandenen Kosten zumindest teilweise zu decken.

Ich möchte ein letztes Argument hinzufügen: Es gibt in den Gemeinschaften keine spezifische Zulage für andere unterhaltsberechtigte Personen als die Kinder. Anhang VII (Artikel 2 Absatz 4) sieht lediglich vor, daß dem unterhaltsberechtigten Kind … ausnahmsweise ... jede Person gleichgestellt werden [kann], der gegenüber der Beamte gesetzlich zum Unterhalt verpflichtet ist und deren Unterhalt ihn mit erheblichen Ausgaben belastet. Der Betrag der Zulage für die unterhaltsberechtigte Person ist genau der gleiche wie der der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und wird selbstverständlich von derselben Dienststelle gezahlt

Der Unterhalt dieser Personen — meistens im Ruhestand lebende Verwandte in aufsteigender Linie — umfaßt sicher nicht die Kosten für einen Ferienaufenthalt

Wenn die Zulage für unterhaltsberechtigte Personen einen pauschalen Charakter hat und den Posten Ferien nicht mit umfaßt kann die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, die mit ihr streng identisch ist diesen Posten trotz ihres pauschalen Charakters auch nicht decken.

Erinnern wir uns, daß es sich hier um Leistungen handelt die. nur einmal im Jahr gezahlt werden (die Urlaubszulage) oder gezahlt werden können (die besondere Zulage). Es ist also möglich, daß ein zeitlicher Abstand zwischen dem Termin, an dem der von den Beamten auszufüllende jährliche Fragebogen an die Verwaltung zurückgeschickt wird, und dem Termin der Zahlung der beiden genannten Leistungen existiert.

Dieser Abstand kommt darin zum Ausdruck, daß keine Übereinstimmung zwischen dem auf der Gehaltsabrechnung der Beamten für die vorgenommenen Abzüge vorgesehenen Feld und dem von den Beamten vorgelegten Abschnitt besteht da die zur Regulierung der abgelaufenen Monate abgezogenen Beträge im allgemeinen nicht mit einem Hinweis auf die Monate oder Zeiträume versehen sind, auf die sie sich beziehen. So wurde im Fall von Frau Francine Deboeck, verheiratete Lodewijk Gelders, der Abzug der Zahlungen, die an ihren Ehemann als Urlaubszulage und besondere Zulage im Mai und September 1975 und im Mai 1976 geleistet worden waren, im Wege der Einbehaltung auf ihrer Gehaltsabrechnung für März und August 1976 vorgenommen. Im Fall von Frau Gerarda Van den Branden, verheiratete Piergiorgo Emer, wurde der Abzug der Zahlungen, die ihr Ehemann von Januar 1975 bis Mai 1976 als Urlaubszulage und besondere Zulage erhalten hatte, im Wege der Einbehaltung von ihrem Gehalt für die Monate Juni, Juli und August 1976 vorgenommen.

Die Klägerinnen haben die gewöhnlichen Familienzulagen, die ihre Ehemänner erhielten, und — im Fall von Frau Emer — seit Februar 1967 auch die Familienurlaubszulage regelmäßig angegeben. Das Problem stellte sich seit langem, da der Juristische Dienst bereits 1965 Stellung genommen hatte, übrigens in einem für die Klägerinnen günstigen Sinne.

Nimmt man unter diesen Umständen an — was ich nicht tue —, daß es sich um Zulagen gleicher Art handelt, so könnte diese Auslegung nur für die Zukunft und nicht rückwirkend gelten. Es ist Sache der Kommission, ihre Beamten wissen zu lassen, welche Zulagen von ihr als gleichartig betrachtet werden, damit die Beamten ihre Fragebogen dementsprechend ausfüllen können, anstatt ihnen — ohne klarzustellen, daß nur die Belgier angesprochen sind — mitzuteilen, daß es angezeigt wäre, daß sie zum Beispiel alle sechs Monate ihre Empfängerabschnitte betreffend die Familienzulagen übermitteln, um die Feststellung zu ermöglichen, ob diese nicht erhöht worden sind. Die Abteilung Persönliche Rechte, Vorrechte verfügt über ausreichendes und sachkundiges Personal, um sich über die Änderungen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften auf dem laufenden zu halten, insbesondere in Brüssel, wo diese Änderungen vor ihrem Inkrafttreten im Moniteur belge veröffentlicht werden.

Die Kommission erklärt, die Abzüge würden aus verwaltungstechnischen Gründen, und um ihre Beamten nicht durch zahlreiche Erklärungen zu belästigen, teilweise mit einer gewissen Verzögerung vorgenommen. Auf dem Gebiet der Rückforderung von Leistungen der sozialen Sicherheit ist aber jede Verzögerung besonders unangebracht und wird als nachteilig empfunden; dies ist der Grund, weshalb in diesem Bereich die Rückforderung überzahlter Beträge Regeln unterliegt, die die Empfänger in besonderem Maße schützen.

In Wirklichkeit hängt diese Verzögerung nicht mit dem Wunsch, auf die Beamten Rücksicht zu nehmen, zusammen, sondern mit dem Sonder- oder Zufallscharakter der fraglichen Zulagen, ein Grund, der mich zu der Auffassung gebracht hat, daß diese nicht gleicher Art sind wie die Leistungen, die Bestandteil des Monatsgehalts der Beamten sind.

Man möchte übrigens ganz sicher sein, daß die vergleichende Untersuchung, die die Kommission durchgeführt zu haben erklärt, ergeben hat, daß nur die Ehegatten der in Belgien beschäftigten Arbeitnehmer Zulagen gleicher Art beziehen konnten und daß die gleiche Lösung von allen Organen in allen Dienstorten angewandt wird. Das Fehlen von Diskriminierungen halte ich für eine grundlegende Regel in diesem Bereich.