–

za Regione Veneto C. Zampieri, E. Zanon, A. Manzi, C. Drago in B. Barel, avvocati,

–

za Evropsko komisijo G. Gattinara in P. Ondrůšek, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49, 56, 105 PDEU in naslednjih ter členov 1 in 2 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo IBA Molecular Italy Srl (v nadaljevanju: IBA) na eni strani ter Azienda ULSS n° 3 (lokalna zdravstvena enota št. 3, Italija), Regione Veneto (dežela Benečija, Italija), Ministero della Salute (ministrstvo za zdravje, Italija) in Ospedale dell’Angelo di Mestre (bolnišnica Angelo v Mestrah, Italija) na drugi strani v zvezi s tem, da sta lokalna zdravstvena enota št. 3 in bolnišnica Angelo v Mestrah triletno brezplačno dobavo radiofarmacevtskega zdravila na osnovi 18 F-Fluoro-deoksi-glukoze, poimenovanega fluordeoksiglukoza (18F) IBA“ (v nadaljevanju: zdravilo 18‑FDG) neposredno oddali Istituto Sacro Cuore ‐ Don Calabria di Negrar (v nadaljevanju: bolnišnica Sacro Cuore).

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Člen 1(2)(a) in (9) Direktive 2004/18, ki je naslovljen „Definicije“, določa:

4

Člen 2 Direktive 2004/18, naslovljen „Načela za oddajo naročil“, določa:

Italijansko pravo

5

Iz člena 1 legge n. 132, recante norme sugli enti ospedalieri e sull’assistenza ospedaliera (zakon št. 132 o bolnišnicah in bolnišnični oskrbi) z dne 12. februarja 1968 (GURI št. 68 z dne 12. marca 1968) izhaja, da „civilno priznane cerkvene ustanove in subjekti, ki izvajajo bolnišnično oskrbo“, spadajo med „uvrščene“ bolnišnice. Peti odstavek te določbe natančneje določa:

6

Po mnenju predložitvenega sodišča zlasti iz člena 41 legge n. 833 ‐ Istituzione del servizio sanitario nazionale (zakon št. 833 o vzpostavitvi nacionalne zdravstvene službe) z dne 23. decembra 1978 (redni dodatek h GURI št. 360 z dne 28. decembra 1978, v nadaljevanju: zakon št. 833) na eni strani izhaja, da „razmerja med lokalnimi zdravstvenimi enotami, pristojnimi za določeno ozemlje, ter ustanovami, subjekti in bolnišnicami iz prvega odstavka, ki so bili uvrščeni v skladu z zakonom št. 132 z dne 12. februarja 1968, bolnišnico Galliera iz Genove in suverenim malteškim viteškim redom urejajo posebne pogodbe“, in na drugi strani, da „priznane zdravstvene ustanove, ki izvajajo javno zdravstveno oskrbo, ohranijo svoj status aktivnih subjektov v javnem sistemu zdravstvene oskrbe“.

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

7

IBA je podjetje, specializirano za proizvodnjo radiofarmacevtskih zdravil. V Italiji je izključni koncesionar za zdravilo 18-FDG, ki je izotopični sledilec, ki se uporablja v nekaterih rentgenskih preiskavah.

8

To podjetje je s tožbo z dne 29. aprila 2015 pred Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) izpodbijalo ukrepe in sporazume, s katerimi sta lokalna zdravstvena enota št. 3 in bolnišnica Angelo iz Mester naročilo za dobavo zdravila 18-FDG oddali bolnišnici Sacro Cuore za obdobje treh let neposredno in brez predhodnega postopka za oddajo javnega naročila.

9

Čeprav gre za versko strukturo zasebnega prava, zadnjenavedena kot „uvrščena“ bolnišnica, ki se kot takšna šteje za javno strukturo, na podlagi posebne pogodbe sodeluje v sistemu javnega načrtovanja zdravja v deželi Benečija.

10

Pogodba, sklenjena v okviru navedenega naročila blaga, določa, da mora bolnišnica Sacro Cuore brezplačno dobaviti zdravilo 18-FDG devetim regionalnim javnim bolnišnicam in da prejme pavšalne stroške dobave v višini 180 EUR na pošiljko.

11

V utemeljitev svoje zahteve za to, da bi se neposredna oddaja javnega naročila dobave zdravila 18-FDG bolnišnici Sacro Cuore razglasila za nično in da bi se nato organiziral postopek javnega razpisa za dobavo tega zdravila, je družba IBA izpodbijala naslednje akte:

–

dodelitev nepovratnih sredstev v višini 700.000 EUR, ki jih je dežela Benečija izplačala bolnišnici Sacro Cuore in ki so bila namenjena kritju stroškov brezplačne dobave zdravila 18-FDG vsem zainteresiranim zdravstvenim organizacijam v tej deželi;

–

standardni sporazum o ustanovitvi razmerja dobave med vsako regionalno javno zdravstveno ustanovo in bolnišnico Sacro Cuore, ki ga je pripravila dežela Benečija, in

–

različni regionalni in državni akti glede sporne oddaje in pogojev za proizvodnjo in dobavo navedenega zdravila.

12

Tribunale amministrativo regionale del Lazio (regionalno upravno sodišče za Lacij) je s sodbo z dne 26. aprila 2016 zavrnilo tožbo družbe IBA predvsem iz dveh razlogov.

13

Prvič, zadevna dobava zdravila 18-FDG naj bi bila v glavnem brezplačna, saj naj niti dodeljena regionalna nepovratna sredstva v višini 700.000 EUR, dodeljena bolnišnici Sacro Cuore, niti kritje stroškov prevoza zdravil ne bi pomenila neposredne nasprotne dajatve.

14

Drugič, tudi ob predpostavki, da je pogodba o dobavi navedenega zdravila odplačna, bi sporna oddaja pomenila dogovor med službami javne uprave, za katerega se pravo Unije o javnih naročilih ne bi uporabljalo.

15

Družba IBA je zato je vložila pritožbo zoper navedeno sodbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija). Ta v bistvu meni, da je presoja prvostopenjskega sodišča glede razlage pojma pogodbe, sklenjene proti plačilu, napačna. Strinja pa se s presojo, da je s sporno pogodbo o dobavi vzpostavljeno sodelovanje med javnimi subjekti, ki so izvzeti iz področja uporabe predpisov o javnih naročilih.

16

Na prvem mestu meni predvsem, da bolnišnica Sacro Cuore razen povračila stroškov dobave zdravila 18-FDG formalno ne prejema nobenega plačila za dobavo tega zdravila javnim zdravstvenim ustanovam, na katere je dobava naslovljena.

17

Vendar naj bi v skladu z namensko razlago člena 1(2)(a) Direktive 2004/18 šlo za odplačno pogodbo, kadar subjekt, ki skrbi za dobavo zadevnega blaga, prejme pomembno ekonomsko korist od organa javne uprave, ki ni naročnik, in ko je razumno sklepati, da so ta sredstva namenjena prav dobavi tega blaga. To pa naj bi bil v obravnavanem primeru namen donacije v višini 700.000 EUR, ki jo je bolnišnici Sacro Cuore dodelila dežela Benečija.

18

Drugič, Consiglio di Stato (državni svet) meni, da se italijanski zakonik o javnih naročilih in pravo Unije o javnih naročilih uporabljata v postopku, kot je ta iz točke 8 te sodbe.

19

Iz sodne prakse Sodišča naj bi namreč izhajalo, da pogodbe, sklenjene med javnima naročnikoma proti plačilu, pomenijo javna naročila, tudi kadar naročnik, ki deluje kot zasebni izvajalec, ne sledi primarno pridobitnemu cilju. Pogodba se tudi ne more izogniti pojmu javnega naročila samo zato, ker je njeno plačilo omejeno na povračilo stroškov, ki so nastali zaradi dogovorjene storitve.

20

Poleg tega naj v sporu o glavni stvari ne bi šlo za nobenega od dveh položajev, ki omogočata, da se ne uporabi pravo javnih naročil. Predložitveno sodišče meni, da nima opravka s pogodbo, ki jo je sklenil organ javne uprave z drugim javnim organom, ki je od njega pravno ločen in nad katerim ta organ javne uprave izvaja „podoben nadzor“, kot je ta, ki ga izvaja nad svojimi službami v smislu sodbe z dne 18. novembra 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), niti s pogodbo, s katero se vzpostavlja sodelovanje med javnimi subjekti in katere namen je zagotoviti izvajanje naloge javne službe, ki je skupna vsem tem javnim subjektom, v smislu zlasti sodbe z dne 13. junija 2013, Piepenbrock (C‑386/11, EU:C:2013:385).

21

Vendar bi bilo po mnenju Consiglio di Stato (državni svet) treba bolnišnico Sacro Cuore kot uvrščeno bolnišnico povsem izenačiti z naročnikom, tudi če ni subjekt javnega prava.

22

Nazadnje, predložitveno sodišče navaja, da Sodišču še ni bilo treba odločiti o res posebnem položaju ustanov, kot so „uvrščene“ bolnišnice, ki so funkcionalno vključene v regionalni zdravstveni sistem, čeprav je njihovo upravljanje glede financiranja, imenovanja direktorjev in notranjega delovanja še vedno zasebno.

23

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

Vprašanja za predhodno odločanje

Prvo vprašanje

24

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(2)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da pojem „proti plačilu sklenjena pogodba“ zajema odločitev, s katero javni naročnik nekemu gospodarskemu subjektu neposredno in torej brez postopka za oddajo javnega naročila dodeli sredstva, ki so v celoti namenjena za proizvodnjo izdelkov, ki naj bi jih ta subjekt brezplačno dobavljal različnim javnim naročnikom, ki jim ni treba plačati nobenega nadomestila navedenemu dobavitelju, razen plačila pavšalnega zneska v višini 180 EUR na pošiljko za stroške dostave.

25

Najprej je očitno, da sta v postopku v glavni stvari dežela Benečija in bolnišnica Sacro Cuore sklenili pogodbo, s katero se zadnjenavedena zavezuje, da bo regionalnim javnim bolnišnicam brezplačno proizvajala in distribuirala zdravilo 18-FDG, vendar bodo zadnjenavedeni plačali pavšalne stroške dobave v višini 180 EUR na pošiljko. S tem namenom je dežela Benečija bolnišnici Sacro Cuore odobrila subvencijo v višini 700.000 EUR, ki je bila v celoti namenjena za proizvodnjo tega zdravila.

26

O odplačnosti take pogodbe ni dvoma.

27

V skladu s členom 1(2)(a) Direktive 2004/18 mora namreč biti pogodba med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki sklenjena „proti plačilu“, da lahko spada pod pojem javnega naročila.

28

Iz običajnega pravnega pomena izraza „proti plačilu“ izhaja, da ta pomeni pogodbo, s katero se vsaka pogodbenica zavezuje, da bo opravila storitev v zameno za drugo storitev.

29

Tako pogodba, ki določa izmenjavo storitev, spada pod pojem javnih naročil, tudi kadar je določeno plačilo omejeno na delno povračilo stroškov, ki so nastali zaradi opravljanja dogovorjene storitve (glej v tem smislu sodbi z dne 19. decembra 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce in drugi, C‑159/11, EU:C:2012:817, točka 29, in z dne 13. junija 2013, Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, točka 31).

30

V postopku v glavni stvari je treba pri presoji odplačnosti pogodbe o proizvodnji in dobavi zdravila torej upoštevati obstoj protivrednosti, ki se dobavitelju tega zdravila plača s subvencijo dežele Benečija v višini 700.000 EUR.

31

Iz tega izhaja, da pogodba, kot je ta v postopku v glavni stvari, s katero se gospodarski subjekt zaveže, da bo proizvajal in dobavljal izdelek različnim javnim naročnikom v zameno za financiranje, ki se v celoti uporabi za uresničevanje tega cilja, spada pod pojem pogodbe, sklenjene „proti plačilu“, v smislu člena 1(2)(a) Direktive 2004/18, tudi če stroški proizvodnje in distribucije tega izdelka niso v celoti kriti s to subvencijo ali s stroški dostave, ki se lahko zaračunajo tem javnim naročnikom.

32

Na prvo vprašanje je treba torej odgovoriti, da je člen 1(2)(a) Direktive 2004/18 treba razlagati tako, da pojem „proti plačilu sklenjene pogodbe“ zajema odločitev, s katero javni naročnik nekemu gospodarskemu subjektu neposredno in torej brez postopka za oddajo javnega naročila dodeli sredstva, ki so v celoti namenjena za proizvodnjo izdelkov, ki se brezplačno dobavijo javnim naročnikom, ki jim ni treba plačati nobenega nadomestila navedenemu dobavitelju, razen plačila pavšalnega zneska v višini 180 EUR na pošiljko za stroške dostave.

Drugo vprašanje

33

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(2)(a) in člen 2 Direktive 2004/18 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki z izenačitvijo „uvrščenih“ zasebnih bolnišnic z javnimi bolnišnicami zaradi vključitve teh zasebnih bolnišnic v sistem nacionalnega programa javnega zdravja, ki ga urejajo posebne pogodbe, ki se razlikujejo od običajnih razmerij z drugimi zasebnimi subjekti, ki so del sistema zagotavljanja zdravstvenih storitev, vzpostavljenih na podlagi akreditacije, povzroči, da zanje ne veljata nacionalna ureditev in ureditev Unije o javnih naročilih, tudi kadar se tem subjektom dodeli naloga, da brezplačno proizvajajo in javnim zdravstvenim ustanovam dobavljajo posebne izdelke, potrebne za izvajanje zdravstvene dejavnosti, v zameno za javna sredstva, namenjena za izdelavo in dobavo teh izdelkov.

34

V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 1(2)(a) Direktive 2004/18 določa, da mora biti zato, da se zadevna odplačna pogodba šteje za javno naročilo in da se zato zanjo uporabi ureditev Unije na tem področju, ta pogodba sklenjena med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki.

35

Tako kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, dve vrsti pogodb, ki jih sklenejo organi javne uprave, ne spadata v okvir uporabe prava Unije o javnih naročilih (sodba z dne 19. decembra 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce in drugi, C‑159/11, EU:C:2012:817, točka 31).

36

Na prvem mestu gre za pogodbe, ki so sklenjene med osebo javnega prava, ki izpolnjuje pogoje iz člena 1(9) Direktive 2004/18 za opredelitev kot „naročnik“ v smislu te direktive, in osebo, ki je pravno ločena od tega subjekta, če ta subjekt nad to osebo izvaja podoben nadzor, kot je ta, ki ga izvaja nad svojimi službami, in če navedena oseba hkrati realizira pretežni del svoje dejavnosti z enim ali več subjekti, ki so njeni lastniki (glej v tem smislu sodbi z dne 18. novembra 1999, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, točka 50, in z dne 11. januarja 2005, Stadt Halle in RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, točka 49).

37

V zvezi s tem je dovolj, da se ugotovi, da iz navedb predložitvenega sodišča izhaja, da niti dežela Benečija niti naročniki, omenjeni v točki 8 te sodbe, ne izvajajo nadzora nad bolnišnico Sacro Cuore, ki je podoben nadzoru, ki ga izvajajo nad svojimi lastnimi službami.

38

Tako nacionalna ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, pogodb, sklenjenih med institucijo, kot je bolnišnica Sacro Cuore, in osebo javnega prava, ne more izvzeti iz področja uporabe predpisov o javnih naročilih, tako da se sklicuje na izjemo, na katero je bilo opozorjeno v točki 36 te sodbe.

39

Na drugem mestu, na področje uporabe prava Unije o javnih naročilih ne spadajo niti odplačne pogodbe, s katerimi se vzpostavlja sodelovanje med javnimi subjekti, katerega namen je zagotoviti izvajanje naloge javne službe, ki je skupna vsem tem javnim subjektom, če takšne pogodbe sklepajo izključno javni subjekti brez sodelovanja zasebne stranke, če noben zasebni ponudnik ni postavljen v ugodnejši položaj kot njegovi konkurenti in če se sodelovanje, vzpostavljeno s temi pogodbami, izvaja le na podlagi preudarkov in zahtev, ki se nanašajo na uresničevanje ciljev v javnem interesu (glej v tem smislu sodbi z dne 9. junija 2009, Komisija/Nemčija, C‑480/06, EU:C:2009:357, točki 44 in 47, in z dne 13. junija 2013, Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, točki 36 in 37).

40

Ker so vsa merila, navedena v prejšnji točki te sodbe, kumulativna, se lahko naročilo, sklenjeno med javnimi subjekti, izvzame iz področja uporabe prava Unije o javnih naročilih na podlagi te izjeme, le če izpolnjuje vsa ta merila (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2013, Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, točka 38).

41

Prvo od teh meril se nanaša posebej na zahtevo, da ta oblika sodelovanja poteka med javnimi subjekti.

42

Ugotoviti je treba, da to merilo v obravnavanem primeru očitno ni izpolnjeno. „Uvrščene“ bolnišnice, kot je Sacro Cuore, so namreč pravne osebe, katerih upravljanje tako na področju financiranja in imenovanja direktorjev kot tudi na področju notranjega delovanja je v celoti zasebno, kot to izhaja iz točke 37 te sodbe.

43

Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je člen 1(2)(a) in člen 2 Direktive 2004/18 treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki z izenačitvijo „uvrščenih“ zasebnih bolnišnic z javnimi bolnišnicami zaradi vključitve teh zasebnih bolnišnic v sistem nacionalnega programa javnega zdravja, ki ga urejajo posebne pogodbe, ki se razlikujejo od običajnih razmerij z drugimi zasebnimi subjekti, ki so del sistema zagotavljanja zdravstvenih storitev, vzpostavljenih na podlagi akreditacije, povzroči, da zanje ne veljata nacionalna ureditev in ureditev Unije o javnih naročilih, tudi kadar se tem subjektom dodeli naloga, da brezplačno proizvajajo in javnim zdravstvenim ustanovam dobavljajo posebne izdelke, potrebne za izvajanje zdravstvene dejavnosti, v zameno za javna sredstva, namenjena za izdelavo in dobavo teh izdelkov.

Stroški

44

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

1.

Člen 1(2)(a) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da pojem „proti plačilu sklenjene pogodbe“ zajema odločitev, s katero javni naročnik nekemu gospodarskemu subjektu neposredno in torej brez postopka za oddajo javnega naročila dodeli sredstva, ki so v celoti namenjena za proizvodnjo izdelkov, ki se brezplačno dobavijo javnim naročnikom, ki jim ni treba plačati nobenega nadomestila navedenemu dobavitelju, razen plačila pavšalnega zneska v višini 180 EUR na pošiljko za stroške dostave.

2.

Člen 1(2)(a) in člen 2 Direktive 2004/18 je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki z izenačitvijo „uvrščenih“ zasebnih bolnišnic z javnimi bolnišnicami zaradi vključitve teh zasebnih bolnišnic v sistem nacionalnega programa javnega zdravja, ki ga urejajo posebne pogodbe, ki se razlikujejo od običajnih razmerij z drugimi zasebnimi subjekti, ki so del sistema zagotavljanja zdravstvenih storitev, vzpostavljenih na podlagi akreditacije, povzroči, da zanje ne veljata nacionalna ureditev in ureditev Unije o javnih naročilih, tudi kadar se tem subjektom dodeli naloga, da brezplačno proizvajajo in javnim zdravstvenim ustanovam dobavljajo posebne izdelke, potrebne za izvajanje zdravstvene dejavnosti, v zameno za javna sredstva, namenjena za izdelavo in dobavo teh izdelkov.