BESCHIKKING VAN HET HOF (Zevende kamer)

31 oktober 2025  ( * )

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof – Antwoord dat duidelijk uit de rechtspraak kan worden afgeleid – Staatssteun – Artikel 108 VWEU – Besluit van de Europese Commissie waarbij terugvordering van onrechtmatige steun wordt gelast – Verordening (EU) 2015/1589 – Artikel 16, lid 3 – Artikel 17, lid 1 – Nationale regeling die voorziet in een vervaltermijn die korter is dan de in het Unierecht vastgestelde verjaringstermijn – Doeltreffendheidsbeginsel”

In zaak C‑24/25,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (bestuurs‑ en belastingrechter Funchal, Portugal) bij beslissing van 28 oktober 2024, ingekomen bij het Hof op 16 januari 2025, in de procedure

Mission – Trading, Gestão e Serviços, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)

tegen

Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira,

geeft

HET HOF (Zevende kamer),

samengesteld als volgt: F. Schalin, kamerpresident, M. Gavalec en Z. Csehi (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: A. Rantos,

griffier: A. Calot Escobar,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof uitspraak te doen bij met redenen omklede beschikking,

de navolgende

Beschikking

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) en artikel 5, lid 1, van besluit (EU) 2022/1414 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Regeling III (PB 2022, L 217, blz. 49).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Mission – Trading, Gestão e Serviços, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) (hierna: „Mission – Trading”) en de Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (dienst belastingen en fiscale zaken van de autonome regio Madeira, Portugal, hierna: „belastingdienst”) betreffende de fiscale executieprocedure die laatstgenoemde tegen Mission – Trading heeft ingeleid teneinde de onrechtmatig aan Mission – Trading verleende staatssteun terug te vorderen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening 2015/1589

3	Artikel 16 van verordening 2015/1589 heeft als opschrift „Terugvordering van steun” en bepaalt in lid 3:

„Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese Unie overeenkomstig artikel 278 VWEU, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de [Europese] Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.”

4	Artikel 17 van deze verordening heeft als opschrift „Verjaringstermijn voor de terugvordering van steun” en bepaalt in lid 1:

„De bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar.”

Besluit 2022/1414

5	Artikel 1 van besluit 2022/1414 luidt als volgt:

6

„De steunregeling ‚Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regeling III’ is, voor zover die door Portugal werd uitgevoerd, in strijd met besluit C(2007) 3037 final van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N 421/2006 en met besluit C(2013) 4043 final van de Commissie van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N), door Portugal op onrechtmatige wijze ten uitvoer gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en is onverenigbaar met de interne markt.”

7	Artikel 4, lid 1, van dat besluit luidt:

„Portugal vordert de onverenigbare steun die onder de in artikel 1 bedoelde steunregeling is verleend, terug van de begunstigden.”

8	Artikel 5 van dat besluit bepaalt:

„1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.

2. Portugal ziet erop toe dat dit besluit binnen acht maanden na de datum van kennisgeving ervan wordt uitgevoerd.”

Portugees recht

Wetboek fiscaal procesrecht

9	De Código de Procedimento e de Processo Tributário (wetboek fiscaal procesrecht), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bevat een artikel 204 met als opschrift „Gronden voor verzet tegen executie” waarvan lid 1 bepaalt:

„Verzet kan uitsluitend zijn gebaseerd op de volgende gronden:

[...]

d) verjaring van de schuld waarop de executie betrekking heeft;

[...]”

Algemene belastingwet

10

De Lei General Tributária (algemene belastingwet), vastgesteld bij Decreto‑Lei nr. 398/98 (wetsbesluit nr. 398/98) van 17 december 1998 (Diário da República I, serie I‑A, nr. 290 van 17 december 1998), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bevat een artikel 45 met als opschrift „Verval van het recht om een aanslag op te leggen” dat luidt als volgt:

„1. Het recht om een aanslag op te leggen [vervalt] als de belastingbetaler niet binnen vier jaar op een rechtsgeldige manier van de aanslag in kennis wordt gesteld, tenzij de wet anders bepaalt.

2. In geval van een kennelijke vergissing in de aangifte van de belastingplichtige, bedraagt de in het vorige lid bedoelde vervaltermijn drie jaar.

3. In het geval van een aftrek of belastingkrediet is de vervaltermijn die van de uitoefening van dat recht.

4. De vervaltermijn gaat voor de periodieke belastingen in op het einde van het jaar waarin het belastbare feit zich heeft voorgedaan en voor de eenmalige belastingen op de datum waarop het belastbare feit zich heeft voorgedaan, met uitzondering van de belasting over de toegevoegde waarde en de inkomstenbelasting wanneer de belasting wordt geheven door middel van een definitieve bronbelasting, in welk geval deze termijn begint te lopen bij het begin van het kalenderjaar volgend op het jaar waarin de belasting opeisbaar is geworden of het belastbare feit zich heeft voorgedaan.

[...]

7. De in lid 1 bedoelde termijn bedraagt twaalf jaar wanneer het recht om een aanslag op te leggen betrekking heeft op belastbare feiten die verband houden met:

a) een land, gebied of regio met een duidelijk gunstiger belastingregeling, vermeld op een bij besluit van de minister van Financiën goedgekeurde lijst, en die bij de belastingdienst moeten worden, maar niet werden aangegeven, of

b) depositorekeningen of effectenrekeningen die zijn geopend bij financiële instellingen die geen ingezetene zijn van een lidstaat van de Europese Unie, of bij bijkantoren buiten de Europese Unie van ingezeten financiële instellingen, waarbij het bestaan en de identificatie ervan niet worden vermeld door aan inkomstenbelasting onderworpen belastingplichtigen in de belastingaangifte voor het jaar waarin de belastbare feiten plaatsvinden.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

11

Naar aanleiding van besluit 2022/1414 heeft de belastingdienst een fiscale executieprocedure tegen Mission – Trading ingesteld teneinde de staatssteun terug te vorderen die aan deze vennootschap was verleend in het kader van de steunregeling „Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regeling III” in de vorm van een verlaging van de vennootschapsbelasting voor het belastingjaar 2015.

12	Mission – Trading heeft tegen deze procedure verzet aangetekend bij de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (bestuurs‑ en belastingrechter Funchal, Portugal), de verwijzende rechter, met het verzoek de procedure te beëindigen.

13

Ter ondersteuning van haar verzet voert Mission – Trading met name aan dat de belastingdienst niet van haar kan vorderen dat zij de belastingschuld betaalt die het voorwerp uitmaakt van deze procedure, omdat zij niet binnen de vervaltermijn van artikel 45 van de algemene belastingwet in kennis is gesteld van de inning van die belasting.

14	De verwijzende rechter vraagt zich af of dit artikel 45 verenigbaar is met artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 en met artikel 5 van besluit 2022/1414.

15

Ten eerste verduidelijkt de verwijzende rechter dat het Portugese recht geen specifieke regeling bevat over de vervaltermijn in geval van terugvordering van staatssteun. Bij gebreke van een regel van nationaal recht die de toepassing van algemene termijnen uitsluit, is artikel 45 van de algemene belastingwet van toepassing. Ten tweede merkt de verwijzende rechter op dat in casu besluit 2022/1414 is vastgesteld na het verstrijken van de in het nationaal recht vastgestelde vervaltermijn.

16	In die omstandigheden heeft de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moeten de uitdrukking ‚de terugvordering [...] geschiedt onverwijld en daadwerkelijk’ in artikel 5 van besluit [2022/1414] van de Commissie van 4 december 2020 en de uitdrukking ‚terugvordering [dient] onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten’ in artikel 16, lid 3, van verordening [2015/1589] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van bepalingen van nationaal recht [in het bijzonder artikel 45 van de (algemene belastingwet)] die voorzien in het verval van het recht om een aanslag op te leggen wanneer de met dat doel daarin gestelde termijn is verstreken.”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

17

Volgens artikel 99 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Hof in elke stand van het geding op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen wanneer het antwoord op een prejudiciële vraag duidelijk uit de rechtspraak kan worden afgeleid.

18

Tevens dient in herinnering te worden gebracht dat de bij artikel 267 VWEU ingestelde gerechtelijke samenwerking berust op een duidelijke afbakening van de taken van het Hof en van de nationale rechterlijke instanties. Het Hof is om te beginnen niet bevoegd om de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen, maar enkel om uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en de handelingen van de instellingen van de Unie (zie in die zin arrest van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 201 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts staat het overeenkomstig punt 11 van de aanbevelingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (PB C, C/2024/6008) aan de nationale rechterlijke instanties om in het bij hen aanhangige geding de concrete gevolgen te verbinden aan de door het Hof verstrekte uitleggingsgegevens (zie in die zin arrest van 25 oktober 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, punt 43).

19

In casu is het Hof van oordeel dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het Unierecht duidelijk kan worden afgeleid uit de arresten van 30 april 2020, Nelson Antunes da cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321), en 14 december 2023, I (Terugbetaling van heffingen) (C‑655/22, EU:C:2023:993). Derhalve dient in de onderhavige zaak artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering te worden toegepast.

20	Zoals uit punt 17 van de onderhavige beschikking blijkt, zal de verwijzende rechter in het hoofdgeding de concrete gevolgen moeten verbinden aan de uitleggingsgegevens die voortvloeien uit deze rechtspraak van het Hof.

21

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589, voor zover het betrekking heeft op het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de toepassing van een nationale vervaltermijn voor de terugvordering van steun wanneer deze termijn is verstreken nog voordat het besluit van de Commissie is vastgesteld waarbij deze steun onrechtmatig wordt verklaard en de terugvordering van die steun wordt gelast.

22	Met betrekking tot de toepassing van de nationale verjaringsregels heeft het Hof in de punten 41, 44 en 46 van het arrest van 30 april 2020, Nelson Antunes da cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321), met name het volgende geoordeeld:

„41 De nationale verjaringsregels zijn [...] weliswaar in beginsel van toepassing op de terugvordering van onrechtmatig toegekende steun, maar deze regels moeten aldus worden toegepast dat de door het Unierecht vereiste terugvordering niet nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt en het belang van de Unie daarbij ten volle in aanmerking wordt genomen (zie in die zin arrest van 26 juni 2003, Commissie/Spanje, C‑404/00, EU:C:2003:373, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

[...]

44 [...] [U]it vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat verjaringstermijnen in het algemeen dienen om de rechtszekerheid te waarborgen (arrest van 23 januari 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑387/17, EU:C:2019:51, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

[...]

46 [...] [H]et [is] vaste rechtspraak [...] dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, ten eerste ondernemingen die steun genieten in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend, en ten tweede een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Met name kan de begunstigde van steun, wanneer de steun op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is omdat hij zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie ten uitvoer is gelegd, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak). [...] [D]it [geldt] zowel voor individuele steun als voor steun die is toegekend op grond van een steunregeling.”

23	Ten aanzien van de verjarings‑ of vervaltermijnen en het doeltreffendheidsbeginsel heeft het Hof in punt 44 van het arrest van 14 december 2023, I (Terugbetaling van heffingen) (C‑655/22, EU:C:2023:993), voorts geoordeeld:

„Wat de eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel betreft, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de vaststelling van redelijke verval‑ of verjaringstermijnen in beginsel voldoet aan het doeltreffendheidsvereiste, voor zover zij een toepassing vormt van het fundamentele rechtszekerheidsvereiste dat zowel de belanghebbende als het betrokken bestuursorgaan beschermt, ook al kan het verstrijken van dergelijke termijnen naar zijn aard verhinderen dat de betrokken personen hun rechten geheel of gedeeltelijk doen gelden (arrest van 19 december 2019, Cargill Deutschland, C‑360/18, EU:C:2019:1124, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”

24

In het geval dat de verjaringstermijn die in het nationale recht is vastgesteld en van toepassing is op de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun, is verstreken nog voordat de Commissie een besluit heeft vastgesteld waarbij steun onverenigbaar wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast, heeft het Hof, zoals blijkt uit de punten 46, 50 tot en met 52, 60 en 61 van het arrest van 30 april 2020 Nelson Antunes da Cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321), herhaaldelijk het volgende geoordeeld:

„46 Eveneens moet eraan worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, ten eerste ondernemingen die steun genieten in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend, en ten tweede een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Met name kan de begunstigde van steun, wanneer de steun op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is omdat hij zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie ten uitvoer is gelegd, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak). [...] [D]it [geldt] zowel voor individuele steun als voor steun die is toegekend op grond van een steunregeling.

[...]

50 [...] De Commissie [kan] altijd binnen de in artikel 17, lid 1, van verordening 2015/1589 gestelde termijn van tien jaar de terugvordering van onrechtmatige steun gelasten, en wel ongeacht het eventuele verstrijken van de in de nationale procedure toegepaste verjaringstermijn (zie in die zin arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 114).

51 Bovendien, zoals blijkt uit de in punt 46 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, kan Nelson Antunes da Cunha zich in casu niet op goede gronden beroepen op een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun in kwestie, aangezien deze steun door de Portugese Republiek ten uitvoer is gelegd zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie.

52 Een voor de terugvordering van steun geldende nationale verjaringstermijn die is verstreken nog voordat het terugvorderingsbesluit van de Commissie is vastgesteld, moet dus buiten toepassing worden gelaten door de verwijzende rechter.

[...]

60 In die omstandigheden kan het rechtszekerheidsbeginsel, dat de verjaringstermijnen beogen te waarborgen, niet in de weg staan aan de terugvordering van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun, [...].

61 Gelet op het bovenstaande dient op de vierde prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 16, lid 2, van verordening 2015/1589, waarin is bepaald dat de terug te vorderen steun rente omvat, en het doeltreffendheidsbeginsel, dat is neergelegd in lid 3 van datzelfde artikel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van een nationale verjaringstermijn op de terugvordering van steun wanneer deze verjaringstermijn is verstreken nog voordat het besluit van de Commissie is vastgesteld waarbij deze steun onrechtmatig wordt verklaard en terugvordering van die steun wordt gelast, [...].”

25

In casu blijkt uit artikel 1 van besluit 2022/1414 dat de steunregeling „Zona Franca da Madeira (ZFM – Regeling III)”, voor zover die door de Portugese Republiek werd uitgevoerd in strijd met besluit C(2007) 3037 final van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N 421/2006 en besluit C(2013) 4043 final van de Commissie van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N), door deze lidstaat op onrechtmatige wijze ten uitvoer is gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU.

26	De verwijzende rechter verduidelijkt dat de nationale vervaltermijn, die van toepassing is op de procedure tot terugvordering van de bedragen die op grond van deze steunregeling onrechtmatig zijn betaald aan Mission – Trading, vóór de vaststelling van besluit 2022/1414 is verstreken.

27

Uit de rechtspraak het Hof, zoals die in de onderhavige beschikking in herinnering is gebracht, blijkt dat de Commissie, ondanks het verstrijken van een dergelijke in het nationale recht vastgestelde verjarings‑ of vervaltermijn, vóór het verstrijken van de in artikel 17, lid 1, van verordening 2015/1589 voorziene verjaringstermijn van tien jaar steeds de terugvordering van onrechtmatige steun kan vorderen.

28

In deze omstandigheden moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589, voor zover het betrekking heeft op het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de toepassing van een nationale vervaltermijn voor de terugvordering van steun wanneer deze termijn is verstreken nog voordat het besluit van de Commissie is vastgesteld waarbij deze steun onrechtmatig wordt verklaard en de terugvordering van die steun wordt gelast.

Kosten

29	Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU], voor zover het betrekking heeft op het doeltreffendheidsbeginsel,

moet aldus worden uitgelegd dat

het in de weg staat aan de toepassing van een nationale vervaltermijn voor de terugvordering van steun wanneer deze termijn is verstreken nog voordat het besluit van de Commissie is vastgesteld waarbij deze steun onrechtmatig wordt verklaard en de terugvordering van die steun wordt gelast.