UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
20 päivänä maaliskuuta 2025 (*)
Sisällys
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 2019/1161
B Vuoden 2023 tiedonanto
II Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
IV Kanne
A SEUT 258 artiklaan perustuva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
1. Asianosaisten lausumat
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
B Kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen SEUT 26 0 artiklan 3 kohdan nojalla
1. Asianosaisten lausumat
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Oikeudenkäyntikulut
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistäminen – Direktiivi (EU) 2019/1161 – Täytäntöönpanon laiminlyönti ja täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättäminen – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Vaatimus vastaajan velvoittamiseksi maksamaan kiinteämääräinen hyvitys
Asiassa C‑480/23,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan ja SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 26.7.2023,
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Messina ja E. Rousseva,
kantajana,
vastaan
Bulgarian tasavalta, asiamiehinään T. Mitova, S. Ruseva ja R. Stoyanov,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: ensimmäisen jaoston puheenjohtaja F. Biltgen, joka hoitaa seitsemännen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, viidennen jaoston puheenjohtaja M. L. Arastey Sahún (esittelevä tuomari) sekä tuomari J. Passer,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan komissio vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin
– toteaa, että Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä annetun direktiivin 2009/33/EY muuttamisesta 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1161 (EUVL 2019, L 188, s. 116) 2 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai joka tapauksessa koska se ei ole ilmoittanut niistä komissiolle
– velvoittaa Bulgarian tasavallan maksamaan komissiolle kiinteämääräisen hyvityksen, joka vastaa seuraavista kahdesta määrästä suurempaa:
– 1 800 euron päiväkohtainen kiinteämääräinen hyvitys kerrottuna niiden päivien lukumäärällä, joka kuluu direktiivissä 2019/1161 vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivän ja rikkomisen päättymispäivän välillä, tai jos rikkominen ei ole päättynyt, tässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivän välillä, tai
– vähintään 504 000 euron suuruinen kiinteämääräinen hyvitys
– velvoittaa Bulgarian tasavallan siinä tapauksessa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu tässä asiassa annettavan tuomion julistamishetkellä, maksamaan komissiolle 10 800 euron päiväkohtaisen uhkasakon tässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen päivään asti, jona Bulgarian tasavalta noudattaa direktiivin 2019/1161 mukaisia velvoitteitaan, ja
– velvoittaa Bulgarian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 2019/1161
2 Direktiivin 2019/1161 johdanto-osan 1, 2, 5, 8, 12 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1) Kuten 23–24 päivänä lokakuuta 2014 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä korostettiin, unioni on sitoutunut kestävään, kilpailukykyiseen, toimintavarmaan ja vähähiiliseen energiajärjestelmään. – –
(2) Komissio totesi 20 päivänä heinäkuuta 2016 antamassaan tiedonannossa ’Vähäpäästöistä liikkuvuutta koskeva eurooppalainen strategia’, että ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen osapuolten 21. konferenssissa Pariisissa 2015 annettujen unionin sitoumusten täyttäminen edellyttää liikennealan hiilestä irtautumisen nopeuttamista ja että siksi myös liikenteen aiheuttamissa kasvihuonekaasupäästöissä ja ilman epäpuhtauksia aiheuttavissa päästöissä on tarpeen pyrkiä määrätietoisesti nollatasoon vuosisadan puoliväliin mennessä. Lisäksi on viipymättä vähennettävä merkittävästi liikenteen aiheuttamia ihmisten terveyttä ja ympäristöä vahingoittavia ilman epäpuhtauksien päästöjä. Tähän voidaan päästä erilaisten poliittisten aloitteiden yhdistelmällä, johon kuuluvat myös toimet, joilla tuetaan siirtymistä julkiseen liikenteeseen, ja julkisten hankintojen käyttö puhtaiden ajoneuvojen edistämiseksi.
– –
(5) Uuteen teknologiaan liittyvä innovointi auttaa vähentämään ajoneuvojen hiilidioksidipäästöjä, ilman epäpuhtauksia ja melusaastetta ja tukee liikennealan irtautumista hiilestä. Kun vähäpäästöisten ja päästöttömien tieliikenteen ajoneuvojen osuus kasvaa, hiilidioksidin ja tiettyjen epäpuhtauksien (hiukkaset, typen oksidit ja muut hiilivedyt kuin metaani) päästöt vähenevät ja ilmanlaatu kaupungeissa ja muilla saastuneilla alueilla paranee, samalla kun tällainen kehitys osaltaan edistää unionin teollisuuden kilpailukykyä ja kasvua vähäpäästöisten ja päästöttömien ajoneuvojen kasvavilla maailmanmarkkinoilla. Komission olisi pyrittävä politiikkatoimenpiteisiin, joilla edistetään tällaisten uusien teknologioiden laajamittaista käyttöönottoa ja valmistuskapasiteettia teollisuudessa kaikissa jäsenvaltioissa, jotta voidaan luoda tasapuoliset toimintaedellytykset ja turvata tasapainoinen kehitys kaikissa jäsenvaltioissa.
– –
(8) Kun otetaan huomioon, että tavaroihin, urakoihin ja palveluihin liittyvien julkisten menojen osuus oli vuonna 2018 noin 16 prosenttia bruttokansantuotteesta, viranomaiset voivat julkisella hankintapolitiikallaan edistää ja tukea innovatiivisten tavaroiden ja palvelujen markkinoita. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi [puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä 23.4.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/33/EY (EUVL 2009, L 120, s. 5)] olisi vahvistettava selkeät ja avoimet vaatimukset, mukaan lukien selkeät pitkän aikavälin hankintatavoitteet ja yksinkertainen laskentamenetelmä niitä varten. – –
– –
(12) Laajentamalla direktiivin 2009/33/EY soveltamisalaa sisällyttämällä siihen sellaiset käytännöt kuin ajoneuvon leasingvuokraus, vuokraus ja osamaksukauppa sekä tietyt palveluhankintasopimukset varmistetaan, että se kattaa kaikki merkitykselliset hankintakäytännöt. Tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien palvelujen, kuten joukkoliikennepalvelut maanteitse, matkustajien erikoismaantiekuljetukset, tilausmatkustajaliikenteen palvelut sekä tietyt posti- ja pakettipalvelut ja jätteiden keruupalvelut, olisi oltava niitä, joissa kyseisten palvelujen tarjoamiseen käytettävät ajoneuvot kuuluvat ajoneuvoluokkiin, joihin tätä direktiiviä sovelletaan, ja muodostavat merkittävän osan sopimusta. – –
– –
(33) Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitteita eli edistää puhtaiden ajoneuvojen kysyntää vähäpäästöiseen liikkuvuuteen siirtymisen tueksi, vaan ne voidaan yhteisen pitkän aikavälin toimintakehyksen ja toiminnan laajuuden vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.”
3 Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan direktiivi 2009/33/EY seuraavasti:
– –
2) Korvataan 1 artikla seuraavasti:
’1 artikla
Kohde ja tavoitteet
Tässä direktiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot varmistavat, että hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt ottavat tiettyjen tieliikenteen moottoriajoneuvojen hankintoja tehdessään huomioon ajoneuvon elinkaarenaikaiset energia- ja ympäristövaikutukset, mukaan lukien energiankulutuksen ja hiilidioksidipäästöt ja tietyt epäpuhtauksia aiheuttavat päästöt, jotta voidaan edistää ja piristää puhtaiden ja energiatehokkaiden ajoneuvojen markkinoita ja parantaa liikennealan myönteistä vaikutusta unionin ympäristö-, ilmasto- ja energiapolitiikkaan.’;
– –
4) Korvataan 3 artikla seuraavasti:
’3 artikla
Soveltamisala
1. Tätä direktiiviä sovelletaan hankintoihin, jotka tehdään seuraavanlaisilla sopimuksilla:
a) tieliikenteen moottoriajoneuvojen ostoa, vuokrausta, leasingvuokrausta ja osamaksukauppaa koskevat sopimukset, jotka hankintaviranomaiset tai hankintayksiköt tekevät siltä osin kuin niillä on velvollisuus soveltaa [julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetussa Europan parlamentin ja neuvoston direktiiveissä 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65)] ja [vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243)] säädettyjä hankintamenettelyjä;
b) [rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 (EUVL 2007, L 315, s. 1)] tarkoitetut julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, joiden kohteena on maanteiden henkilöliikennepalvelujen tarjoaminen ja jotka ylittävät jäsenvaltioiden vahvistaman kynnysarvon, joka ei saa olla suurempi kuin mainitun asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa vahvistettu sovellettava kynnysarvo;
c) tämän direktiivin liitteessä olevassa taulukossa 1 täsmennetyt palveluhankintasopimukset siltä osin kuin hankintaviranomaisilla tai hankintayksiköillä on velvollisuus soveltaa direktiiveissä 2014/24/EU ja 2014/25/EU säädettyjä hankintamenettelyjä.
– –’
5) Korvataan 4 artikla seuraavasti:
’4 artikla
Määritelmät
Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1) ’hankintaviranomaisilla’ – –;
2) ’hankintayksiköillä’ – –;
3) ’tieliikenteen moottoriajoneuvolla’ – –;
4) ’puhtaalla ajoneuvolla’:
a) M1-, M2- tai N1-luokan ajoneuvoa, jonka suurimmat pakokaasupäästöt ilmaistuna grammoina hiilidioksidia kilometriä kohti (CO2 g/km) ovat liitteessä olevassa taulukossa 2 säädettyjen raja-arvojen mukaiset ja todellisissa ajo-olosuhteissa syntyvät epäpuhtauksia aiheuttavat päästöt ovat pienemmät kuin mainitussa taulukossa esitetyt prosenttiosuudet sovellettavista päästörajoista, tai;
b) M3-, N2- tai N3-luokan ajoneuvoa, joka käyttää [vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin käyttöönotosta 22.10.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/94/EU (EUVL 2014, L 307, s. 1)] 2 artiklan 1 ja 2 alakohdassa määriteltyä vaihtoehtoista polttoainetta, lukuun ottamatta polttoaineita, joihin liittyy suuria epäsuoran maankäytön muutoksen riskejä ja jotka on tuotettu sellaisista raaka-aineista, joiden tuotantoalue on laajentunut merkittävästi maalle, johon on sitoutunut paljon hiiltä, [uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/2001 (EUVL 2018, L 328, s. 82)] 26 artiklan mukaisesti. Kun kyseessä ovat ajoneuvot, jotka käyttävät nestemäisiä biopolttoaineita taikka synteettisiä tai parafiinisiä polttoaineita, kyseisiin polttoaineisiin ei saa sekoittaa tavanomaisia fossiilisia polttoaineita;
5) ’päästöttömällä raskaalla hyötyajoneuvolla’ tämän artiklan 4 alakohdan b alakohdassa määriteltyä puhdasta ajoneuvoa, jossa ei ole polttomoottoria tai jossa on polttomoottori, jonka päästöt ovat alle 1 g CO2/kWh mitattuna [moottoriajoneuvojen ja moottoreiden tyyppihyväksynnästä raskaiden hyötyajoneuvojen päästöjen osalta (Euro VI) ja ajoneuvojen korjaamiseen ja huoltamiseen tarvittavien tietojen saatavuudesta ja asetuksen (EY) N:o 715/2007 ja direktiivin 2007/46/EY muuttamisesta sekä direktiivien 80/1269/ETY, 2005/55/EY ja 2005/78/EY kumoamisesta 18.6.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 595/2009 (EUVL 2009, L 188, s. 1)] ja sen täytäntöönpanotoimenpiteiden mukaisesti tai jonka päästöt ovat alle 1 g CO2/km mitattuna [moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta ja ajoneuvojen korjaamiseen ja huoltamiseen tarvittavien tietojen saatavuudesta 20.6.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2007 (EUVL 2007, L 171, s. 1)] ja sen täytäntöönpanotoimenpiteiden mukaisesti.’
6) Korvataan 5 artikla seuraavasti:
’5 artikla
Hankintojen vähimmäistavoitteet
1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 3 artiklassa tarkoitetuissa ajoneuvojen ja palvelujen hankinnoissa noudatetaan liitteessä olevassa taulukossa 3 esitettyjä puhtaiden kevyiden hyötyajoneuvojen hankintojen vähimmäistavoitteita ja liitteessä olevassa taulukossa 4 esitettyjä puhtaiden raskaiden hyötyajoneuvojen hankintojen vähimmäistavoitteita. – –
– –’”
4 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 2 päivänä elokuuta 2021. Niiden on viipymättä ilmoitettava tästä komissiolle.
Näissä jäsenvaltioiden antamissa säädöksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset tehdään.
2. Jäsenvaltioiden on toimitettava tässä direktiivissä säännellyistä kysymyksistä antamansa keskeiset kansalliset säännökset kirjallisina komissiolle.”
B Vuoden 2023 tiedonanto
5 Komission tiedonannon 2023/C 2/01, jonka otsikko on ”Taloudelliset seuraamukset rikkomusmenettelyissä” (EUVL 2023, C 2, s. 1; jäljempänä vuoden 2023 tiedonanto), 3 ja 4 kohdassa vahvistetaan uhkasakkoa ja kiinteämääräistä hyvitystä koskevat säännöt.
6 Tiedonannon 4.2 kohdassa täsmennetään kiinteämääräisen hyvityksen laskentamenetelmä seuraavasti:
”Kiinteämääräinen hyvitys lasketaan pitkälti samalla tavalla kuin uhkasakko, eli
– kertomalla kiinteä vakiomäärä vakavuutta ilmaisevalla kertoimella
– kertomalla tulos kertoimella n
– kertomalla tulos niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu – –
– –”
7 Saman tiedonannon 4.2.1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Kiinteämääräisen hyvityksen laskemiseksi päiväkohtainen määrä kerrotaan niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu. Tämä lukumäärä määritellään seuraavasti:
– –
– SEUT-sopimuksen 260 artiklan 2 kohdan nojalla nostetut kanteet: päivien lukumäärä ensimmäisen tuomion antamispäivästä rikkomisen päättymispäivään tai, jos laiminlyöntiä ei korjata, SEUT-sopimuksen 260 artiklan nojalla annetun tuomion antamispäivään
– –”
8 Vuoden 2023 tiedonannon 4.2.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komissio soveltaa kiinteämääräisen hyvityksen laskennassa samaa vakavuutta ilmaisevaa kerrointa ja samaa kiinteää kerrointa n kuin uhkasakon laskemisessa – –
Kiinteämääräisen hyvityksen kiinteä vakiomäärä on pienempi kuin uhkasakkojen kohdalla. – –
Kiinteämääräiseen hyvitykseen sovellettava kiinteä vakiomäärä vahvistetaan liitteen I 2 kohdassa.
Toisin kuin uhkasakkoa laskettaessa, kiinteämääräistä hyvitystä laskettaessa ei sovelleta rikkomisen kestoa ilmaisevaa kerrointa, koska rikkomisen kesto on jo otettu huomioon kertomalla päiväkohtainen määrä rikkomisen kestoa vastaavalla päivien lukumäärällä.”
9 Kyseisen tiedonannon liitteessä I, jonka otsikko on ”Tuomioistuimelle ehdotettujen taloudellisten seuraamusten määrittämiseen käytetyt tiedot”, olevassa 2 kohdassa todetaan, että kyseisen tiedonannon 4.2.2 kohdassa mainittu kiinteämääräisen hyvityksen kiinteä vakiomäärä on 1 000 euroa päivässä eli yksi kolmasosa uhkasakon kiinteästä vakiomäärästä, ja sen 3 kohdassa todetaan, että kerroin n Bulgarian tasavallan osalta on 0,18. Kyseisessä liitteessä I olevassa 5 kohdassa täsmennetään, että kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä Bulgarian tasavallan osalta on 504 000 euroa.
II Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
10 Komissio lähetti 29.9.2021 Bulgarian tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se muistutti tätä siitä, että määräaika direktiivin 2019/1161 saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä oli päättynyt ja että toimenpiteitä, joilla kyseinen direktiivi saatettiin kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ei ollut vielä ilmoitettu sille. Näin ollen komissio kehotti kyseistä jäsenvaltiota ilmoittamaan sille toteutetuista toimenpiteistä ja muistutti tätä siitä, että jos voimassa oleva Bulgarian lainsäädäntö oli jo kyseisen direktiivin mukainen, sen oli toimitettava vastaavien kansallisten säännösten teksti ja ilmoitettava myös täytäntöönpanotoimenpiteet riittävän selvästi ja täsmällisesti.
11 Bulgarian tasavalta ilmoitti 29.11.2021 päivätyssä vastauksessaan komissiolle, että direktiivi 2019/1161 tultaisiin saattamaan täysimääräisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä julkisia hankintoja koskevan lain muuttamisesta ja täydentämisestä annetulla lailla, tieliikennelain muuttamisesta ja täydentämisestä annetulla lailla, puhtaita ja energiatehokkaita ajoneuvoja koskevista vaatimuksista annetulla asetuksella sekä ministerineuvoston toimella, jolla märitetään hankintayksiköt, joilla on velvollisuus hyväksyä puhtaille ajoneuvoille asetetut vaatimukset ja niiden osuus ajoneuvojen kokonaismäärästä. Bulgarian tasavalta viittasi alustavaan aikatauluun, jonka mukaan kyseiset lainsäädäntötoimet annetaan ennen vuoden 2022 huhtikuun loppua ja kyseiset hallintotoimet kaksi kuukautta näiden lainsäädäntötoimien antamisen jälkeen.
12 Koska mitään ilmoitusta direktiivin 2019/1161 täytäntöönpanosta ei tehty, komissio osoitti 6.4.2022 Bulgarian tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
13 Bulgarian tasavalta ei 30.5.2022 päivätyllä kirjeellä kiistänyt rikkomista, josta sitä arvosteltiin, mutta se muistutti, että direktiivi 2019/1161 saatettaisiin täysimääräisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä tämän tuomion 11 kohdassa tarkoitetuilla laeilla ja hallintotoimilla.
14 Koska komissio katsoi, että yli 20 kuukautta tämän direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen ei vieläkään ollut toteutettu direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä tai niistä ei ainakaan ollut ilmoitettu komissiolle, se nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin tuomioistuimessa.
III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
15 Käsiteltävän asian kirjallinen vaihe saatettiin päätökseen 7.2.2024.
16 Komissio ilmoitti 3.5.2024 päivätyllä asiakirjalla unionin tuomioistuimelle, että Bulgarian tasavallan voitiin katsoa saaneen direktiivin 2019/1161 täytäntöönpano valmiiksi 5.1.2024, jonka seurauksena se peruutti kanteensa osittain luopuen uhkasakon määräämistä koskevasta vaatimuksestaan ja mukautti vaatimuksiaan tämän jäsenvaltion velvoittamisesta maksamaan kiinteämääräinen hyvitys siten, että se vaati tältä osin 1 593 000 euron suuruisen summan maksamista.
17 Bulgarian tasavalta esitti 13.5.2024 huomautuksensa komission kanteen osittaisesta peruuttamisesta ja tämän vaatimusten mukauttamisesta.
18 Bulgarian tasavalta toimitti 11. ja 14.6.2024 asiakirjan, joka liitettiin asiakirja-aineistoon unionin tuomioistuimen presidentin 17.6.2024 tekemällä päätöksellä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 128 artiklan 2 kohdan mukaisena todisteena, joka on esitetty asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättymisen jälkeen.
19 Tämä jäsenvaltio esitti kyseisessä asiakirjassa ensinnäkin niiden tutkimusten tulokset, jotka koskevat julkisia hankintoja koskevien sopimusten täytäntöönpanoa varten tarjottavien liikennepalvelujen tarjoamiseen hankittuja tai käytettyjä tieliikenteen moottoriajoneuvoja, ja toiseksi tiedot, joita hankintayksiköt olivat antaneet.
20 Bulgarian tasavalta esitti nämä lisätiedot tukeakseen väitteitään, joiden mukaan vaatimus kiinteämääräisen hyvityksen maksamiseen velvoittamisesta ja toissijaisesti komission vaatiman kiinteämääräisen hyvityksen määrän alentamisesta on hylättävä.
21 Komissio vastasi näihin uusiin todisteisiin 14.10.2024 päivätyllä kirjeellä.
IV Kanne
A SEUT 258 artiklaan perustuva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
1. Asianosaisten lausumat
22 Komissio muistuttaa kannekirjelmässään alustavana huomautuksena, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja muun muassa 27.10.2011 annetun tuomion komissio v. Puola (C‑362/10, EU:C:2011:703, 46 kohta) ja 15.10.2015 annetun tuomion komissio v. Saksa (C‑137/14, EU:C:2015:683, 51 kohta) mukaan direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti ja riittävän konkreettisesti, täsmällisesti ja selvästi oikeusvarmuutta koskevan vaatimuksen noudattamiseksi. Lisäksi komissio toteaa, että kun direktiivissä säädetään nimenomaisesti, että sen täytäntöönpanosäännöksissä on viitattava siihen tai niihin liitetään tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti, kuten käsiteltävässä asiassa direktiivin 2019/1161 2 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, kyseisen oikeuskäytännön mukaan on joka tapauksessa toteutettava erillinen täytäntöönpanotoimi. Se vetoaa tältä osin 11.6.2015 annetun tuomion komissio v. Puola (C‑29/14, EU:C:2015:379) 49 kohtaan.
23 Komissio tukeutuu 8.7.2019 annetun tuomion komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – Nopeat verkot) (C‑543/17, EU:C:2019:573) 51 ja 59 kohtaan ja toteaa, että jäsenvaltioilla on velvollisuus toimittaa sille selvät ja täsmälliset tiedot direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä. Niiden olisi ilmoitettava yksiselitteisesti, millä laeilla, asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä ne katsovat täyttäneensä eri velvoitteet, joita niille direktiivistä aiheutuu. Jäsenvaltioiden on myös ilmoitettava kunkin kyseessä olevan direktiivin säännöksen osalta kansallinen säännös tai säännökset, joilla se on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, ja tähän ilmoitukseen voidaan tarvittaessa liittää vastaavuustaulukko.
24 Käsiteltävässä asiassa komissio toteaa, että Bulgarian tasavalta ei ollut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä direktiivin 2019/1161 saattamiseksi osaksi sen kansallista oikeusjärjestystä.
25 Lisäksi Bulgarian tasavalta on laiminlyönyt velvollisuutensa toimittaa välittömästi komissiolle täytäntöönpanotoimenpiteiden teksti. Komissio korostaa, ettei kyseinen jäsenvaltio kiistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä tältä osin.
26 Bulgarian tasavalta väittää vastineessaan, että direktiivin 2019/1161 täytäntöönpanon viivästyminen johtui Bulgarian poliittisesta epävakaudesta, joka oli seurausta tiheään vaihtuneista hallituksista ja kansalliskokouksen hajottamisesta.
27 Tämä jäsenvaltio korostaa, että laki, jolla direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, annettiin 5.10.2023 ja julkaistiin 20.10.2023 Darzhaven vestnikissä nro 88. Kyseinen laki on tullut voimaan, ja se on ilmoitettu komission Themis-järjestelmään numerolla MNE(2023)05496.
28 Tästä syystä ja kun otetaan huomioon laaja harkintavalta, joka komissiolla on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn jatkamista tai keskeyttämistä koskevan päätöksen osalta, Bulgarian tasavalta pyytää tätä toimielintä peruuttamaan käsiteltävässä asiassa nostetun kanteen.
29 Bulgarian tasavalta täsmentää lisäksi, että tietyt direktiivissä 2019/1161 säädetyistä määritelmistä sisältyivät kansalliseen lainsäädäntöön, joka oli annettu ennen 2.8.2021.
30 Erityisesti julkisia hankintoja koskevan lain (Zakon za obshtestvenite porachki; DV nro 13, 16.2.2016), sellaisena kuin se on muutettuna, 5 §:n 2 ja 4 momentti vastaavat hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden määritelmän osalta direktiivin 2009/33 4 artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2019/1161, koska unionin lainsäätäjä viittasi nämä määritelmät vahvistaessaan direktiiviin 2014/24 ja direktiiviin 2014/25.
31 Tieliikennelain (Zakon za Dvizhenieto po patishtata; DV nro 20, 5.3.1999) 149 §:n 1 momentista, sellaisena kuin se on muutettuna, kyseinen jäsenvaltio toteaa, että tämä säännös vastaa direktiivin 2009/33 4 artiklan 3 alakohtaa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2019/1161, jossa ”tieliikenteen moottoriajoneuvo” määritellään viittaamalla moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, komponenttien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksynnästä ja markkinavalvonnasta, asetusten (EY) N:o 715/2007 ja (EY) N:o 595/2009 muuttamisesta sekä direktiivin 2007/46/EY kumoamisesta 30.5.2018 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2018/858 (EUVL 2018, L 151, s. 1).
32 Bulgarian tasavalta väittää lisäksi, että kun otetaan huomioon kansallisella tasolla vallinnut poliittinen epävakaus, joka sen mukaan muodostaa ylivoimaisen esteen, ja lainsäädäntömenettelyn aikana covid-19-pandemian vuoksi ilmenneet vaikeudet, sen oli objektiivisesti mahdotonta saattaa direktiivi 2019/1161 asetetussa määräajassa osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
33 Komissio muistuttaa vastauskirjelmässään, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja muun muassa 25.1.2017 annetun tuomion Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja 8.6.2023 annetun tuomion komissio v. Slovakia (Peruuttamisoikeus ilman kuluja) (C‑540/21, EU:C:2023:450, 80 ja 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) mukaisesti on niin, että vaikka ylivoimaisen esteen käsite ei edellytä täydellistä mahdottomuutta, se, että jäsenvaltio noudattaa unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, edellyttää kuitenkin, että kyseinen noudattamatta jättäminen johtuu epätavallisista ja ennalta arvaamattomista olosuhteista, joihin kyseinen valtio ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia ei olisi voitu välttää kaikesta noudatetusta huolellisuudesta huolimatta.
34 Tämä toimielin korostaa, että Bulgarian tasavalta on vedonnut lainsäädäntömenettelyn aikana kohdattuihin covid-19-pandemian jälkeisiin vaikeuksiin ensimmäisen kerran vasta unionin tuomioistuimessa esittämässään vastineessa.
35 Komissio ei kiistä sitä, että covid-19-pandemia on poikkeuksellinen, ennalta-arvaamaton ja Bulgarian tasavallasta riippumaton kriisi, johon tämä ei voinut vaikuttaa.
36 Se katsoo kuitenkin, että ylivoimaisena esteenä esitetyn seikan ja kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen välillä on oltava konkreettinen yhteys, ja muistuttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja muun muassa 25.1.2017 annetun tuomion Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) mukaan ylivoimaisen esteen käsitteen sisältö ei ole samanlainen kaikilla unionin oikeuden soveltamisaloilla ja että sen merkitys on määritettävä sen oikeudellisen yhteyden mukaan, jota sen vaikutusten on tarkoitettu koskevan.
37 Bulgarian tasavalta ei ole osoittanut, että covid-19-pandemian ja direktiivin 2019/1161 täytäntöönpanon viivästymisen välillä olisi erityinen yhteys. Tämä jäsenvaltio ei ole ilmoittanut, mikä oli pandemiasta johtuneen täytäntöönpanon viivästymisen kesto, eikä se ole täsmentänyt syitä, joiden vuoksi kyseinen pandemia esti sitä saattamasta tätä täytäntöönpanoa päätökseen vaaditussa määräajassa.
38 Komissio lisää 8.6.2023 annettuun tuomioon komissio v. Slovakia (Peruuttamisoikeus ilman kuluja) (C‑540/21, EU:C:2023:450, 80 ja 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) tukeutuen, että ylivoimaista estettä koskevaan argumenttiin voidaan vedota ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan aiheutuneiden vaikeuksien ratkaisemiseksi.
39 Määräaika direktiivin 2019/1161 saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä alkoi kulua seitsemän kuukautta ennen kuin Bulgarian tasavaltaan julistettiin covid-19-pandemian vuoksi poikkeustila. Kuten vastineesta ilmenee, kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa koskevan lakihankkeen valmistelu alkoi vasta vuonna 2021.
40 Kaikki jäsenvaltiot Viron tasavaltaa ja Bulgarian tasavaltaa lukuun ottamatta olivat väitetysti saattaneet direktiivin 2019/1161 osaksi kansallisia oikeusjärjestyksiään ennen vuoden 2022 loppua, ja Viron tasavalta oli saattanut kyseisen direktiivin osaksi kansallista oikeusjärjestystään vuoden 2023 huhtikuussa.
41 Näin ollen covid-19-pandemialla ei voida perustella sitä, ettei Bulgarian tasavalta ole noudattanut direktiivin 2019/1161 2 artiklan mukaista velvollisuuttaan yli kaksi vuotta täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
42 Bulgarian tasavallan väitteestä, jonka mukaan poliittinen epävakaus esti sitä saattamasta direktiiviä 2019/1161 vaaditussa määräajassa osaksi kansallista oikeusjärjestystä, komissio muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön ja muun muassa 23.11.2000 annetun tuomion komissio v. Ranska (C‑319/99, EU:C:2000:649, 10 kohta), 7.12.2000 annetun tuomion komissio v. Italia (C‑423/99, EU:C:2000:681, 10 kohta), 16.7.2020 annetun tuomion komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 85 kohta) ja 25.2.2021 annetun tuomion komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 77 kohta) mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole pannut täytäntöön direktiiviä siinä säädetyssä määräajassa.
43 Joka tapauksessa parlamentaarinen kriisi, johon Bulgarian tasavalta viittaa, alkoi vuoden 2021 huhtikuussa, vain neljä kuukautta ennen direktiivin 2019/1161 täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä.
44 Komissio toteaa lisäksi, että vaikka Bulgarian tasavalta väittää, että kansalliseen oikeuteen sisältyi jo joitakin kyseisellä direktiivillä käyttöön otettuja määritelmiä, se on kuitenkin esittänyt tältä osin selittävän asiakirjan vasta vastineessaan.
45 Lisäksi vain sen perusteella, että on toimitettu selittävä asiakirja, joka koskee direktiivin säännösten tosiasiallista täytäntöönpanoa voimassa olevilla kansallisen oikeuden säännöksillä, ei voida katsoa, että täytäntöönpanosäädös on olemassa. Jos direktiivissä nimittäin säädetään nimenomaisesti jäsenvaltioiden velvollisuudesta varmistaa, että sen täytäntöönpanon edellyttämissä säännöksissä viitataan tähän direktiiviin tai että niihin liitetään tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti, jäsenvaltioiden on tarpeen antaa kyseisen direktiivin erillinen täytäntöönpanotoimi. Komissio perustaa tältä osin näkemyksensä 29.10.2009 annettuun tuomioon komissio v. Puola (C‑551/08, EU:C:2009:683, 23 kohta), 11.6.2015 annettuun tuomioon komissio v. Puola (C‑29/14, EU:C:2015:379, 49 kohta), 4.10.2018 annettuun tuomioon komissio v. Espanja (C‑599/17, EU:C:2018:813, 21 kohta) ja 16.7.2020 annettuun tuomioon komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 31 kohta).
46 Käsiteltävässä asiassa tällaisesta vaatimuksesta säädetään komission mukaan nimenomaisesti direktiivin 2019/1161 2 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa.
47 Näin ollen Bulgarian oikeuden olemassa olevia säännöksiä ei voida pitää direktiivin 2019/1161 erillisenä täytäntöönpanotoimena.
48 Bulgarian tasavalta väittää vastauskirjelmässään, että – toisin kuin komissio väittää – tämä jäsenvaltio on sekä oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä että vastineessaan toimittanut konkreettisia, objektiivisia ja täsmällisiä tietoja direktiivin 2019/1161 säännösten täytäntöönpanomenettelyn etenemisestä.
49 Covid-19-pandemiasta Bulgarian tasavalta katsoo, että lainsäädäntöprosessin keston vuoksi kyseistä direktiiviä ei voitu saattaa osaksi kansallista oikeusjärjestystä välittömästi pandemian päättymisen jälkeen.
50 Kyseinen jäsenvaltio viittaa myös pitkään kestäneisiin jaksoihin, joiden aikana sellaista lainsäädäntöelintä ei ollut, joka olisi ollut toimivaltainen antamaan kyseisen direktiivin säännösten täytäntöönpanon edellyttämiä lainsäädäntötoimia.
51 Bulgarian tasavalta toteaa esittäneensä vastineessaan vastaavuustaulukon, johon sisältyvät direktiivin 2019/1161 eri säännöksiä vastaavat kansallisen lainsäädännön säännökset.
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
52 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 2.8.2021 ja ilmoitettava tästä viipymättä komissiolle. Kyseisen 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodon mukaan näissä jäsenvaltioiden antamissa säädöksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti.
53 Direktiivin 2019/1161 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava tässä direktiivissä säännellyistä kysymyksistä antamansa keskeiset kansalliset säännökset kirjallisina komissiolle.
54 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 15 kohta ja tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että 6.4.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Bulgarian tasavalta ei ollut antanut direktiivin 2019/1161 täysimääräisen noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä se näin ollen ollut ilmoittanut näistä säännöksistä komissiolle.
56 Kyseinen jäsenvaltio väittää ensinnäkin, että voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyi jo joitakin direktiivissä 2019/1161 määriteltyjä käsitteitä, muun muassa käsitteet ”hankintaviranomaiset”, ”hankintayksiköt” ja ”tieliikenteen moottoriajoneuvo”.
57 Tältä osin on todettava, että direktiivillä 2019/1161 on paitsi muutettu tämän tuomion 56 kohdassa tarkoitettujen ja direktiivin 2009/33 4 artiklassa vahvistettujen kolmen käsitteen määritelmää myös määritelty kaksi muuta käsitettä eli puhtaan ajoneuvon ja päästöttömän raskaan hyötyajoneuvon käsitteet. Lisäksi direktiivillä 2019/1161 muutettiin muita direktiivin 2009/33 säännöksiä.
58 Bulgarian tasavalta ei ole kuitenkaan osoittanut, että voimassa olevalla kansallisella lainsäädännöllä varmistettaisiin kaikkien direktiivillä 2019/1161 tehtyjen muutosten täytäntöönpano.
59 Toiseksi kyseinen jäsenvaltio väittää, että sen oli objektiivisesti mahdotonta varmistaa direktiivin 2019/1161 saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä yhtäältä usein vaihtuneista hallituksista ja kansalliskokouksen hajottamisesta seuranneen poliittisen epävakauden vuoksi ja toisaalta lainsäädäntötyössä viivästyksiä aiheuttaneen covid-19-pandemian vuoksi, ja nämä kaksi seikkaa muodostavat myös ylivoimaisia esteitä.
60 Bulgarian tasavallan argumenttia, joka koskee poliittista epävakautta, ei voida hyväksyä unionin tuomioistuimen sen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, jonka mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, kuten sitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön asetetussa määräajassa (tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 33 kohta).
61 Covid-19-pandemiaa koskevasta Bulgarian tasavallan väitteestä riittää kun muistutetaan, että vaikka ylivoimaisen esteen käsite ei edellytä täydellistä mahdottomuutta noudattaa unionin oikeuden mukaisia velvoitteita, se edellyttää kuitenkin, että kyseessä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen johtuu epätavallisista ja ennalta arvaamattomista seikoista, joihin se osapuoli, joka vetoaa niihin, ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattamalla olisi voinut välttää, ja ylivoimaiseen esteeseen voidaan lisäksi vedota ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi (tuomio 8.6.2023, komissio v. Slovakia (Peruuttamisoikeus ilman kuluja), C‑540/21, EU:C:2023:450, 81 kohta ja tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 36 kohta).
62 Vaikka covid-19-pandemian kaltainen laajamittainen terveyskriisi on Bulgarian tasavallasta riippumaton epätavallinen ja ennakoimaton tapahtuma, kyseisen jäsenvaltion oli kuitenkin toimittava vaadittua huolellisuutta noudattaen ja ilmoitettava komissiolle ajoissa ilmenneistä vaikeuksista ainakin ennen 6.4.2022 annetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä (ks. vastaavasti tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 36 kohta). Kuten vastaajan vastauskirjelmän 5–8 kohdasta ilmenee ja kuten komissio on vahvistanut 3.5.2024 päivätyssä asiakirjassaan, jolla se luopuu osittain vaatimuksistaan, Bulgarian tasavalta on pannut direktiivin 2019/1161 täysimääräisesti täytäntöön vasta 5.1.2024.
63 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2019/1161 2 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä säädetyssä määräajassa eikä näin ollen ilmoittanut niistä komissiolle.
B Kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla
1. Asianosaisten lausumat
64 Komissio katsoo, että kyseessä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuuluu SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan ja että vuoden 2023 tiedonantoa sovelletaan käsiteltävässä asiassa.
65 Se muistuttaa, että tiedonannon 2 kohdan mukaan SEUT 260 artiklan nojalla määrättävien taloudellisten seuraamusten on perustuttava kolmeen kriteeriin, joita ovat rikkomisen vakavuus, sen kesto ja tarve varmistaa taloudellisen seuraamuksen varoittava vaikutus, jotta voidaan välttää rikkomisen toistuminen.
66 Komissio väittää ensinnäkin rikkomisen vakavuudesta, että se soveltaa SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla vireille pantuihin kanteisiin järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, jos jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään täytäntöönpanotoimenpiteitä. Komissio katsoo, että vuoden 2023 tiedonannon 3.2.2 kohdan mukaan oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvassa unionissa kaikkia direktiivejä on pidettävä yhtä tärkeinä ja että jäsenvaltioiden on saatettava ne kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiiveissä asetetuissa määräajoissa.
67 Komissio lisää, että koska unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että jäsenvaltion velvollisuuteen ilmoittaa toimenpiteistä, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, sisältyy velvollisuus toimittaa riittävän selvät ja täsmälliset tiedot kansallisista säännöksistä, joilla direktiivin vastaavat säännökset on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä (ks. vastaavasti tuomio 8.7.2019, komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – Nopeat verkot), C‑543/17, EU:C:2019:573, 51 ja 59 kohta), siitä, että tämä jäsenvaltio on laiminlyönyt tätä velvollisuutta, voidaan määrätä seuraamus SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla.
68 Näin ollen komissio ehdottaa, että käsiteltävässä asiassa sovelletaan vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10 asteikolla 1–20. Se täsmentää, että tämä kerroin 10 on erityisen maltillinen tapauksessa, jossa täytäntöönpano on laiminlyöty eikä täytäntöönpanotoimista ole ilmoitettu lainkaan. Vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 horisontaalinen soveltaminen kaikissa tapauksissa, joissa täytäntöönpano on laiminlyöty kokonaan eikä komissiolle ole ilmoitettu lainkaan täytäntöönpanotoimista, takaa komission mukaan oikeusvarmuuden ja tämän toimielimen toiminnan ennakoitavuuden sekä jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun.
69 Komissio muistuttaa, että velvollisuus toteuttaa kansalliset toimenpiteet direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja velvollisuus ilmoittaa näistä toimenpiteistä komissiolle ovat jäsenvaltioiden keskeisiä velvoitteita unionin oikeuden täyden tehokkuuden varmistamiseksi ja että näiden velvoitteiden noudattamatta jättämistä on näin ollen pidettävä selvästi vakavana. Se viittaa tältä osin 25.2.2021 annettuun tuomioon komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70 Toiseksi komissio toteaa rikkomisen kestosta, että kun on kyse kiinteämääräisen hyvityksen laskemisesta, se vastaa niiden päivien lukumäärää, joina rikkominen on jatkunut. Tämä kesto lasketaan vuoden 2023 tiedonannon 4.2.1 kohdan mukaisesti, ja se vastaa päivien lukumäärää kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä seuraavasta päivästä rikkomisen päättymispäivään. Käsiteltävässä asiassa komissio täsmentää, että huomioon otettava ajanjakso on se, joka alkoi 3.8.2021, koska direktiivin 2019/1161 täytäntöönpanolle varattu määräaika päättyi 2.8.2021, ja päättyi 4.1.2024, koska direktiivi 2019/1161 saatettiin täysimääräisesti osaksi Bulgarian kansallista oikeusjärjestystä 5.1.2024, mikä vastaa 885 päivän ajanjaksoa.
71 Kolmanneksi komissio toteaa seuraamuksen varoittavasta vaikutuksesta, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden maksukyky, että sen ilmaisee kullekin jäsenvaltiolle vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevassa 3 kohdassa vahvistettu n-kerroin. Sen laskentatapa, joka tarkistettiin tällä tiedonannolla, perustuu vastedes pääasiallisesti jäsenvaltioiden bruttokansantuotteeseen (BKT) ja toissijaisesti niiden väestöön. Kyseisen 3 kohdan mukaan Bulgarian tasavallan n-kerroin on 0,18.
72 Komissio ehdottaa, että kiinteämääräisen hyvityksen määrä vahvistetaan siten, että vuoden 2023 tiedonannon 4.2 ja 4.2.2 kohdan mukaisesti määritetty päiväkohtainen määrä, joka on 1 800 euroa päivässä (1000x10x0,18), kerrotaan niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen on jatkunut (885 päivää). Vaaditun kiinteämääräisen hyvityksen kokonaismäärä on siten 1 593 000 euroa, joka on joka tapauksessa suurempi summa kuin kyseisen tiedonannon liitteessä I olevassa 5 kohdassa Bulgarian tasavallalle vahvistettu kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä, joka on 504 000 euroa.
73 Bulgarian tasavalta vaatii unionin tuomioistuinta ensisijaisesti hylkäämään komission vaatimuksen kiinteämääräisen hyvityksen maksamiseen velvoittamisesta tai toissijaisesti alentamaan vaaditun kiinteämääräisen hyvityksen määrää.
74 Bulgarian tasavalta väittää kiinteämääräisen hyvityksen määrästä, että tämän tuomion 32 kohdassa tarkoitetut vaikeudet, joita kyseiselle jäsenvaltiolle on aiheutunut, on otettava huomioon väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen määrittämiseksi.
75 Kyseinen jäsenvaltio lisää, että vaikka voimassa olevassa Bulgarian lainsäädännössä ei nimenomaisesti viitata direktiiviin 2019/1161, tämä ei estä yksityisiä vetoamasta oikeuksiin, jotka perustuvat kyseiseen lainsäädäntöön, joka sen mukaan vastaa kyseisen direktiivin vaatimuksia.
76 Tämä viimeksi mainittu seikka on myös otettava huomioon tutkittaessa väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuutta, ja sen pitäisi johtaa siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin ei hylkää komission SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla esittämää vaatimusta kokonaisuudessaan, kiinteämääräisen hyvityksen määrän vahvistamiseen mahdollisimman alhaiselle tasolle.
77 Komissio väittää vastauskirjelmässään, että – kuten se väitti SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen tutkimisen yhteydessä – Bulgarian tasavalta ei voi vedota ylivoimaista estettä koskevaan argumenttiin välttyäkseen maksuvelvollisuudeltaan.
78 Komissio muistuttaa, että kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen riippuu niiden seurausten arvioinnista, joita asianomaisen jäsenvaltion velvoitteiden noudattamatta jättäminen aiheuttaa yksityisille ja julkisille intresseille, erityisesti silloin, kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut pitkään, ja se tukeutuu tältä osin 16.7.2020 annettuun tuomioon komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 76 kohta).
79 Bulgarian tasavalta väittää vastauskirjelmässään, että soveltaessaan järjestelmällisesti kerrointa 10 kaikkiin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan rikkomiseen verrattavissa oleviin rikkomisiin, komissio ei yksilöi seuraamusta suhteessa rikkomiseen.
80 Kun otetaan huomioon tälle jäsenvaltiolle ominaiset olosuhteet, tämän kertoimen soveltaminen käsiteltävässä asiassa on sen mukaan kohtuutonta.
81 Bulgarian tasavalta väittää, että koska komission lähestymistavassa ei yksilöidä, sen avulla ei voida saavuttaa tavoiteltua varoittavaa vaikutusta, ja se voi johtaa täytäntöönpanon laadun heikkenemiseen, kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioita kannustetaan sen mukaan saattamaan joka tapauksessa direktiivit asetetussa määräajassa osaksi kansallisia oikeusjärjestyksiään.
82 Tällainen lähestymistapa on sen mukaan myös ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja vilpittömän yhteistyön velvoitteen kanssa.
83 Vastauksessaan komission asiakirjaan, jossa tämä luopuu osittain vaatimuksistaan, Bulgarian tasavalta väittää, että unionin tuomioistuin on katsonut 25.4.2024 annetun tuomion komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi) (C‑147/23, EU:C:2024:346) 78 ja 79 kohdassa, että kyseinen toimielin ei voi vedota jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteeseen, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 4 artiklan 2 kohdassa, perustellakseen rikkomisen vakavuutta ilmaisevan yhden ainoan kertoimen automaattista soveltamista, kun direktiiviä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön, ja siten kun sen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä ei ole ilmoitettu. Jäsenvaltioille kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraukset kyseessä oleville yksityisille ja julkisille intresseille voivat nimittäin vaihdella paitsi jäsenvaltiosta toiseen myös sen direktiivin normatiivisen sisällön mukaan, jota ei ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Näin ollen komissio ei voi vapautua velvollisuudestaan arvioida tapauskohtaisesti todetun rikkomisen vaikutuksia yksityisille ja julkisille eduille ainoastaan soveltamalla automaattisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa rahamääräisiä seuraamuksia vahvistaessaan ja ottamalla huomioon mahdolliset lieventävät tai raskauttavat seikat.
84 Käsiteltävässä asiassa komissio ei ole ottanut vakavuuskerrointa määrittäessään huomioon niiden sosiaalisten suhteiden luonnetta, joita täytäntöönpanon laiminlyönti koskee, eikä useita muita lieventäviä seikkoja, joihin Bulgarian tasavalta on viitannut kirjallisen menettelyn aikana.
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
85 On muistutettava, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että kun komissio saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 258 artiklan nojalla katsoessaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, kyseinen toimielin voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka tämän jäsenvaltion olisi sen käsityksen mukaan suoritettava. SEUT 260 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin toteaa, ettei velvollisuutta ole täytetty, se voi määrätä asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon komission ilmoittaman määrän rajoissa, ja suoritus on maksettava unionin tuomioistuimen tuomiossaan määräämänä ajankohtana.
86 Koska – kuten tämän tuomion 63 kohdasta ilmenee – on osoitettu, että 6.4.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Bulgarian tasavalta ei ollut antanut eikä näin ollen ilmoittanut komissiolle direktiivin 2019/1161 säännösten täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, näin todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuuluu SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.
87 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan rahamääräisen seuraamuksen määräämisen tarkoituksenmukaisuuden arvioimiseksi unionin tuomioistuimen on päätettävä kussakin asiassa sen käsiteltäväksi saatettuun tapaukseen liittyvien olosuhteiden perusteella ja sen mukaisesti, minkä verran sen mielestä tarvitaan taivuttelua ja ennaltaehkäisevyyttä, niistä rahamääräisistä seuraamuksista, jotka ovat asianmukaisia muun muassa vastaavien unionin oikeuden rikkomisten toistumisen ehkäisemiseksi (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88 On katsottava, että kaikki todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat eli se, ettei kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämistä laeista, asetuksista ja hallinnollisista määräyksistä ole ilmoitettu lainkaan 6.4.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eikä edes siihen päivään mennessä, jona nyt käsiteltävä kanne on nostettu, ovat sellaisia, että ne osoittavat, että vastaavien unionin oikeuden rikkomisten toistumisen tehokas estäminen edellyttää kiinteämääräisen hyvityksen kaltaisen ehkäisevän toimenpiteen toteuttamista (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 70 kohta ja tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 73 kohta).
89 Sen kiinteämääräisen hyvityksen laskemiseksi, joka jäsenvaltio voidaan velvoittaa maksamaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, unionin tuomioistuimen on harkintavaltaansa käyttäen vahvistettava sen määrä siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa rikkomiseen. Merkityksellisiin tekijöihin kuuluvat tältä osin todetun laiminlyönnin vakavuus, sen ajanjakson pituus, jona laiminlyönti on jatkunut, sekä kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
90 Ensinnäkin on todettava, että rikkomisen vakavuutta ei voida vahvistaa soveltamalla automaattisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 79 ja 88 kohta).
91 Käsiteltävässä asiassa todetun rikkomisen vakavuuden tutkimista varten on muistutettava, että velvoite toteuttaa toimenpiteet direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja velvoite ilmoittaa näistä toimenpiteistä komissiolle ovat jäsenvaltioiden keskeisiä velvoitteita unionin oikeuden täyden tehokkuuden varmistamiseksi ja että näiden velvoitteiden noudattamatta jättämistä on näin ollen pidettävä selvästi vakavana (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
92 Käsiteltävässä asiassa on korostettava, että direktiivi 2019/1161 on, kuten sen johdanto-osan 2, 5, 8, 12 ja 33 perustelukappaleessa todetaan, merkittävä unionin oikeuden väline, koska sillä pyritään edistämään puhtaiden ajoneuvojen kysyntää vähäpäästöiseen liikkuvuuteen siirtymisen tueksi, jotta yhtäältä voidaan vähentää ajoneuvojen hiilidioksidipäästöjä, ilman epäpuhtauksia ja melusaastetta ja tukea samalla liikennealan irtautumista hiilestä ja toisaalta parantaa siten ilmanlaatua kaupungeissa ja muilla saastuneilla alueilla, edistäen samalla unionin teollisuuden kilpailukykyä ja kasvua vähäpäästöisten ja päästöttömien ajoneuvojen kasvavilla maailmanmarkkinoilla.
93 Tämän direktiivin säännösten täytäntöönpanon laiminlyönti vaarantaa väistämättä unionin oikeuden noudattamisen ja sen yhdenmukaisen ja tehokkaan soveltamisen.
94 Kuten tämän tuomion 56 kohdassa muistutetaan, Bulgarian tasavalta on väittänyt vastineessaan, että tietyt direktiivissä 2019/1161 määritellyt käsitteet sisältyivät jo aikaisempaan kansalliseen lainsäädäntöön, muun muassa kyseisessä direktiivissä säädetyt käsitteet ”hankintaviranomaiset”, ”hankintayksiköt” ja ”tieliikenteen moottoriajoneuvo”.
95 Kuten tämän tuomion 57 kohdassa todetaan, mainitulla direktiivillä on kuitenkin paitsi muutettu näiden kolmen käsitteen määritelmiä, jotka sisältyvät direktiivin 2009/33 4 artiklaan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2019/1161, myös määritelty kaksi muuta käsitettä eli puhtaan ajoneuvon ja päästöttömän raskaan hyötyajoneuvon käsitteet. Näillä kahdella viimeksi mainitulla käsitteellä on kuitenkin perustavanlaatuinen merkitys tämän tuomion 92 kohdassa mainittujen direktiivin 2019/1161 tavoitteiden kannalta.
96 Lisäksi unionin lainsäätäjä on direktiivin 2019/1161 antaessaan muuttanut muita direktiivin 2009/33 säännöksiä.
97 Kuten tämän tuomion 58 kohdassa todetaan, Bulgarian tasavalta ei kuitenkaan ole osoittanut, että voimassa olevalla kansallisella lainsäädännöllä varmistettiin kaikkien direktiivillä 2019/1161 tehtyjen muutosten täytäntöönpano.
98 Näin ollen kyseisen direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräyksien antamatta jättämistä on pidettävä vakavana.
99 Rikkomisen kestosta on todettava, että on kiistatonta, ettei Bulgarian tasavalta ollut direktiivin 2019/1161 2 artiklassa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyessä eli 2.8.2021 antanut kyseisen direktiivin täytäntöönpanon varmistamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä eikä näin ollen ollut myöskään ilmoittanut näistä säännöksistä komissiolle.
100 Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, Bulgarian tasavalta saattoi direktiivin 2019/1161 täysimääräisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä 5.1.2024, ja kyseessä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kesti näin ollen 885 päivää.
101 Bulgarian tasavallan maksukyvyn määrittämisestä on lopuksi todettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan n-kertoimen laskentamenetelmässä ei ole otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion väestömäärää siinä määrin kuin komissio on toiminut vuoden 2023 tiedonannon nojalla (ks. vastaavasti tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 84–86 ja 102 kohta).
102 Bulgarian tasavallan BKT:tä on sitä vastoin pidettävä hallitsevana tekijänä. Tämän osalta on myös otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion BKT:n viimeaikainen kehitys, sellaisena kuin se on ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat (tuomio 13.6.2024, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto II), C‑123/22, EU:C:2024:493, 131 kohta).
103 Edellä todettujen seikkojen perusteella ja sen harkintavallan valossa, joka unionin tuomioistuimelle annetaan SEUT 260 artiklan 3 kohdassa, jossa määrätään, että unionin tuomioistuin ei voi vahvistaa komission ilmoittamaa kiinteämääräisen hyvityksen määrää suurempaa määrää, on katsottava, että direktiivin 2019/1161 2 artiklan rikkomisesta johtuvaa rikkomista ja unionin oikeuden täyden tehokkuuden loukkaamista vastaavien rikkomisten toistumisen estämiseksi tulevaisuudessa on määrättävä maksettavaksi kiinteämääräinen hyvitys, jonka määräksi on vahvistettava 1 593 000 euroa.
Oikeudenkäyntikulut
104 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Bulgarian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Bulgarian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja lisäksi korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä annetun direktiivin 2009/33/EY muuttamisesta 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1161 2 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut Euroopan komission 6.4.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä tämän direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä näin ollen ole ilmoittanut niistä komissiolle.
2) Bulgarian tasavalta velvoitetaan maksamaan Euroopan komissiolle 1 593 000 euron suuruinen kiinteämääräinen hyvitys.
3) Bulgarian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.