1.I nærværende præjudicielle sager forelægges Domstolen på ny den nu velkendte problematik vedrørende foreneligheden med fællesskabsretten af afgifter, som uden forskel pålægges indenlandske og importerede produkter, og hvis provenu er bestemt til at finansiere et offentligt organs institutionelle aktiviteter.For at lette forståelsen af rækkevidden af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, skal jeg indledningsvis beskrive de omtvistede afgifters karakter, de lovbestemmelser, hvorved de er blevet indført, og beføjelserne for de forskellige organer, der modtager provenuet af afgifterneDe to forelæggelseskendelser er faktisk begge lige summariske på dette punkt, idet de reelt blot formulerer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen. Jeg mener alligevel, at de faktiske og retlige oplysninger, som under alle omstændigheder er tilvejebragt i sagen, er tilstrækkelige, navnlig i betragtning af de forklaringer, der er afgivet af sagsøgeren, af den portugisiske regering og af Kommissionen som svar på nogle specifikke skriftlige spørgsmål fra Domstolen. Når endvidere henses til det, som efter min mening bør fastholdes som det væsentlige træk ved samarbejdet mellem Fællesskabets retsinstanser og de nationale domstole, skal jeg derfor ikke vove mig nærmere ind på spørgsmålet om, hvorvidt forelæggelseskendelserne opfylder de formelle betingelser for at kunne realitetsbehandles af Domstolen.
.
2.I sag C-347/95 er der tale om en afgift, der opkræves af mejeriprodukter, når de sælges på det portugisiske marked. Denne afgift, der blev indført på et (ikke nærmere oplyst) tidspunkt før 1974, er senere blevet ændret flere gangeArtikel 1 i lovdekret nr. 309/86 af 23.9.1986 fastsætter den afgiftssats, der gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen.
.Sag C-28/96 vedrører tre afgifter, der også opkræves, når de omhandlede produkter sælges på det portugisiske marked: en afgift på kød, slagteaffald og æg; en afgift på okse-, fåre- og gedekød, der særligt er bestemt til bekæmpelse af sygdomme hos drøvtyggere, og en afgift på svinekød, der særligt er bestemt til bekæmpelse af svinepest. Disse afgifter, der har været gældende fra før 1949, er også blevet ændret flere gange efter hinandenDe satser, der gjaldt for hver af de nævnte afgifter på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, var blevet fastsat henholdsvis ved lovdekret nr. 343/86 af 9.10.1986, ved nr. 240/82 af 22.6.1982 og nr. 44158 af 17.1.1962. De tre afgifter er senere blevet ophævet ved lovdekret nr. 365/93 af 22.10.1993. Som det fremgår af Kommissionens indlæg, blev der vedrørende alle afgifterne iværksat traktatbrudsprocedurer for tilsidesættelse af forpligtelserne i medfør af traktatens artikel 95, hvilke procedurer senere blev henlagt af forskellige grunde: for den første afgifts vedkommende, fordi den ikke fandtes at virke diskriminerende; for de to andre afgifters vedkommende, fordi de blev ophævet.
.
3.Provenuet af de ovenfor beskrevne afgifter var oprindeligt bestemt til at finansiere et organ for økonomisk samordning, der blev oprettet i 1939 under navnet Junta Nacional dos Produtos Pecuários (JNPP). Efter Den Portugisiske Republiks tiltrædelse af Det Europæiske Fællesskab blev alle dette organs rettigheder og beføjelser ved lovdekret nr. 15/87 af 9. januar 1987 overført til en nyoprettet offentlig institution, Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (herefter IROMA), som endvidere modtog provenuet af de omhandlede afgifter.I medfør af artikel 3, stk. 4, i det nævnte lovdekret blev det pålagt IROMA — en institution, der er en juridisk person og er tillagt økonomisk og administrativ selvstændighed — at forvalte og samordne markederne for produkter fra jordbrug og kvægavl. Institutionen varetog nærmere følgende opgaver: tilvejebringelse af de institutionelle garantier, som er fastsat i henhold til de nationale ordninger og fællesskabsordningerne vedrørende intervention og priser samt ydelse af præmier, støtte og tilskud for disse produkter; forvaltning af de økonomiske mekanismer, der er indført nationalt eller på fællesskabsplan til finansiering af foranstaltninger vedrørende intervention, regulering, orientering samt ordning af de pågældende markeder; overvågning af udviklingen af markederne inden for jordbrug og kvægavl i Portugal og i de andre medlemsstater og af disse markeders funktion; fastsættelse af bestemmelser for og regulering af udenrigshandelen med produkter fra jordbrug og kvægavl; national medvirken i forvaltningen af fællesskabsmarkederne for disse produkter; samarbejde med de nationale myndigheder og med Kommissionens kompetente tjenestegrene, navnlig vedrørende indsamling og formidling af oplysninger om disse markeders funktion; samarbejde med organisationerne, der repræsenterer de erhvervsdrivende, som berøres af de pågældende markeders funktion; oplysnings- og uddannelsesaktiviteter over for producenter, industridrivende, handlende og forbrugere inden for sektoren; initiativ til lovgivning vedrørende regulering, orientering og ordning af de pågældende markeder og endelig forvaltning af slagterierne.
<TI><P>Det første og det andet spørgsmål</P></TI>8.Det første og det andet spørgsmål, som går ud på, om de omtvistede afgifter er forenelige dels med artikel 9 og 12, dels med artikel 95, har nær sammenhæng, hvorfor de skal behandles sammen.Jeg skal i dette øjemed først, om end kort, gengive de principper, som Domstolen har fastslået i sin praksis på området, som jeg ikke tøver med at beskrive som særdeles udtømmende og fast.
9.For det første har Domstolen ved flere lejligheder fastslået, at traktatens bestemmelser vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told og artikel 95 vedrørende diskriminerende interne afgifter ikke kan anvendes kumulativt; spørgsmålet om lovligheden af nationale fiskale (eller parafiskale) ordninger, der er omfattet af anvendelsesområdet for de første bestemmelser, kan derfor ikke samtidig bedømmes i forhold til den anden bestemmelseJf., blandt de nyeste afgørelser, dom af 2.8.1993, sag C-266/91, Celbi, Sml. I, s. 4337, præmis 9. Men princippet findes allerede i dom af 8.7.1965, sag 10/65, Deutschmann, Sml. 1965-1968, s. 95, org. réf.: Rec. s. 601, og af 16.6.1996, sag 57/65, Lütticke, Sml. 1965-1968, s. 199, org. ref.: Rec. s. 293.
.Domstolen har endvidere fastslået, at det med henblik på kvalificeringen og den retlige bedømmelse af afgifter, der uden forskel pålægges indenlandske produkter og importerede produkter, er nødvendigt at tage hensyn til det formål, hvortil afgifternes provenu anvendes. Visse afgifter, som ganske vist opkræves på samme måde af indenlandske og importerede produkter, kan således netop på grund af deres anvendelsesformål have en væsentligt forskellig virkning i forhold til de to typer produkter, hvorfor de efter omstændighederne enten skal anses for at være afgifter med tilsvarende virkning som told eller for at være diskriminerende interne afgifter. Det er således fast praksis, at også afgifter, der formelt ikke er diskriminerende, men som er bestemt til at finansiere aktiviteter, der særligt gavner de afgiftsbelagte indenlandske produkter, i forhold til det indenlandske produkt resulterer i en byrde, der i det væsentlige udlignes af de modtagne fordele, mens disse afgifter i forhold til det indførte produkt udgør en økonomisk nettobyrde, der ikke udlignes ved tildeling af andre fordele eller tilskudRetspraksis vedrørende dette spørgsmål er meget righoldig; if. f.cks. de nu gamle domme af 19.6.1973, sag 77/72, Capolongo, Sml. s. 611, af 18.6.1975, sag 94/74, IGAV, Sml. s. 699, og af 25.5.1977, sag 77/76, Cucchi, Sml. s. 987, eller, af nyere dato, dom af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 — C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl., Sml. 1, s. 1847.
.
10.Under disse omstændigheder skal det derfor, således som det senest er fastslået i Scharbatke-dommenDom af 27.10.1993, sag C-72/92, Sml. I, s. 5509, præmis 10.
, undersøges, i hvilket omfang afgiften, der opkræves af det indenlandske produkt, udlignes af modtagne fordele. Såfremt udligningen er fuldstændig, må det antages, at afgiften i realiteten udelukkende påhviler det indførte produkt og følgelig udgør en afgift med tilsvarende virkning som told; såfremt udligningen er delvis, må det fastslås, at den afgift, der påhviler det indenlandske produkt, under alle omstændigheder er mindre end den, der påhviler det importerede produkt, og der er følgelig tale om en diskriminerende beskatning i traktatens artikel 95's forstand.Det står i øvrigt fast, at en sådan undersøgelse påhviler den nationale ret, som alene råder over alle de oplysninger, herunder vedrørende faktum, der er nødvendige for at foretage de fornødne bedømmelserJf. f.eks. dommen i sagen Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl., a.st. (note 7), præmis 28, samt dom af 16.12.1992, sag C-17/91, Lornoy m.fl., Sml. I, s. 6523, præmis 22.
.
11.Det fremgår endvidere af Domstolens nævnte praksis, at anvendelsen af udlignings-princippet forudsætter, at der er identitet mellem det afgiftsbelagte produkt og det begunstigede indenlandske produktJf. Cucchi-dommcn, a.st. (note 7), samt dom af 25.5.1977, sag 105/76, Interzucchcri, Sml. s. 1029.
. For at kunne fastslå, hvorvidt en pålagt afgiftsbyrde er blevet udlignet, er det selvsagt nødvendigt, at provenuet af afgifterne i det mindste delvis er til fordel for det afgiftsbelagte indenlandske produkt og ikke udelukkende for andre produkter. Det er herefter klart, at spørgsmålet om udligning overhovedet ikke opstår, såfremt en afgift, som f.eks. opkræves ved salg af kød, derefter anvendes til at finansiere erhvervsstøtteforanstaltninger, som alene er til gavn for andre sektorer, f.eks. produktion af mælk og mejeriprodukter.12.Celbi-dommen indeholder i øvrigt nyttige angivelser for så vidt angår de kriterier, som den nationale ret skal anvende ved undersøgelsen af, om udligningen, der ydes det nationale produkt, er fuldstændig eller delvis. Domstolen har i den forbindelse fastslået, at det må undersøges, om det fulde afgiftsprovenu fra de indenlandske varer, opgjort i penge i en bestemt referenceperiode, fuldstændig svarer til de fordele, der udelukkende kommer disse varer til gode. Ingen andre kriterier, som f.eks. arten, betydningen eller uomgængeligheden af disse fordele, giver et tilstrækkeligt objektivt grundlag for at afgøre, om en national skatteforanstaltning er forenelig med traktatenCelbi-dommen, a.st. (note 6), præmis 18.
.13.Hvad endelig angår de konsekvenser, som den nationale ret skal drage af, at afgiften juridisk henføres under det ene eller det andet regelsæt, så fremgår disse allerede af IGAV-dommen: Såfremt fordelene for den indenlandske produktion helt (eller endog mere end) udligner den byrde, den bærer, må afgiften på varen som en afgift med tilsvarende virkning som told anses for ulovlig i sin helhed; hvis fordelene derimod delvis udligner den byrde, der påhviler den indenlandske produktion, skal den afgift, der opkræves af det indførte produkt — og som principielt er lovlig — blot nedsættes forholdsmæssigtIGAV-dommen, a.st. (note 7), præmis 13, samt, af nyere dato, Compagnie commerciale dc lOucst-dommcn, også nævnt ovenfor (note 7), præmis 27.
.14.For så vidt angår de foreliggende sager vil det således påhvile den nationale ret under anvendelse af de principper, som er gengivet i det foregående, at undersøge, hvorvidt de afgiftsbelagte importerede produkter også begunstiges af de mangeartede institutionelle aktiviteter, der er udført af disse organer, der (på de respektive tidspunkter) modtog de omtvistede afgifter. Kommet så vidt, mener jeg imidlertid ikke, at et svar fra Domstolen, som blot gentager de principper, der fremgår af dens faste praksis, vil sætte den nationale ret i stand til at afgøre de sager, der verserer for den. For hvis det forholdt sig sådan, ville den ikke have udsat sagerne og forelagt dem for Domstolen med anmodning om nærmere oplysninger på dette punktDer er i øvrigt grund til at minde om, at den ret, som har forelagt disse spørgsmål, der nu foreligger til bedømmelse, er den samme, som i Celbi-sagen forelagde Domstolen et spørgsmål vedrørende fortolkningen af de samme bestemmelser. Heraf fremgår klart, at den pågældende ret har fuldt kendskab til principperne i Domstolens praksis på området.
. Selve den omstændighed, at retten har rejst de spørgsmål, som nu foreligger til bedømmelse, viser efter min mening de ubestridelige vanskeligheder ved anvendelsen af denne praksis — hvis hovedlinjer dog er klare — i de enkelte tilfælde.15.Jeg skal derfor prøve at formulere nogle supplerende bemærkninger vedrørende de omtvistede afgifter for at give den forelæggende ret så mange relevante oplysninger som muligt med henblik på fastlæggelsen af deres retlige kvalifikation; dette må naturligvis gøres inden for rammerne af de oplysninger, der foreligger i sagen (som suppleret med de af parterne givne oplysninger), samt under hensyn til den kompetence, der tilkommer den forelæggende ret, som det, som allerede nævnt, tilkommer at træffe den endelige afgørelse på dette punkt.De omtvistede afgifter er som nævnt afgifter, der pålægges indenlandske og importerede produkter uden forskel, såvel hvad angår de gældende satser som de nærmere regler for opkrævningen af demDet skal i den forbindelse tillige bemærkes, at der stadig ikke er klarhed over, hvilket forhold det var, der på det ι sagen relevante tidspunkt udløste afgiftspligten for de omtvistede afgifter. Mens det siledes fremgår af sagens dokumenter, at der var tale om afgifter, som opkrævedes, når de pågældende produkter blev solgt, må visse udtalelser fra den portugisiske regerings repræsentant i retsmødet forstås således, at de omhandlede afgifter for så vidt angår importerede produkter blev opkrævet ved indførslen. Det påhviler således også på dette punkt den nationale ret at foretage de fornødne undersøgelser og drage de konklusioner, som disse giver anledning til.
. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder blev afgifternes provenu på grundlag af en differentieret fordelingsnøgle fordelt mellem tre offentlige institutioner, hvoraf én (DGMAIAA) efter loven havde kompetence til at organisere og koordinere markedet for produkter fra jordbrug og kvægavlJf. ovenfor, punkt 3, 4 og 5.
på de ovenfor beskrevne betingelser.
16.Det er netop på grundlag af en undersøgelse af de opgaver, som disse institutioner er tillagt, at sagsøgeren, såvel som den portugisiske regering og Kommissionen, selv om de anerkender den nationale rets kompetence til at træffe den endelige afgørelse om spørgsmålet, drager den konklusion, at de omhandlede afgifter hverken synes at være afgifter med tilsvarende virkning som told eller en diskriminerende beskatning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Domstolens ovennævnte praksis, hvilket i det væsentlige begrundes med, at de institutioner, der modtog afgiftsprovenuet, gennemførte (eller havde gennemført) deres aktiviteter vedrørende forvaltning og samordning af det pågældende marked til fordel for samtlige erhvervsdrivende inden for sektoren, indlændinge såvel som udlændinge.Disse argumenter er dog ikke afgørende i sig selv. De udelukker nemlig ikke, at den indenlandske produktion, selv om forskellen mellem indenlandske produkter og importerede produkter formelt er uden betydning, faktisk i sidste ende alene eller i overvejende grad drager fordel af ydelserne fra disse institutioner, således at det ikke kan udelukkes, at den byrde, der bæres af de indenlandske produkter, helt (eller delvis) er blevet udlignet af denne fordel.
17.Lad mig som et belysende eksempel nævne de afgifter, der særligt er bestemt til at bekæmpe sygdomme hos drøvtyggere og svinepest. Det er klart, at det er dyr opdrættet på det nationale områdeDette blev i øvrigt i det væsentlige erkendt af den portugisiske regering i retsmødet.
, som efter al sandsynlighed i det væsentlige, hvis ikke udelukkende, kunne nyde godt af provenuet af disse afgifter, der er bestemt til finansiering af foranstaltninger vedrørende forebyggelse og behandling af kvægsygdomme.Lad mig endvidere som eksempel nævne den rolle, som IROMA (i dag DGMAIAA) havde med hensyn til styringen og reguleringen af udenrigshandelen med produkter fra jordbrug og kvægavlJf. ovenfor, punkt 3.
. Det er klart, at hvis udtrykket udenrigshandelen ikke alene omfatter handelen med tredjelande med de pågældende produkter, men også handelen inden for Fællesskabet, følger det så godt som sikkert heraf, at kun indenlandske producenter (og dermed indenlandske produkter) var bestemt til at høste fordel af denne særlige aktivitet.
18.Ud fra det diametralt modsatte synspunkt har den portugisiske regering tværtimod som et yderligere bevis for, at de omhandlede afgifter er forenelige med fællesskabsbestemmelserne, henvist til det forhold, at DGMAIAA på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i de to sager alene havde de organisatoriske beføjelser inden for den pågældende sektor, mens INGA og IROMA, som ganske vist fortsat modtog en betydelig del af provenuet (ca. 85%), ikke længere spillede nogen væsentlig rolle på området, og dette skulle ifølge den portugisiske regering på forhånd udelukke enhver mulighed for at udligne den byrde, der blev båret af de indenlandske produkter, ved fordele hidrørende fra de sidstnævnte institutioners virksomhed.Jeg må indrømme, at heller ikke dette argument forekommer mig overbevisende. Det rejser tværtimod efter min mening det modsatte spørgsmål: Det må nemlig stadig undersøges — og Domstolen råder ikke over præcise oplysninger i så henseende — hvilke former for virksomhed der blev udøvet af IROMA og INGA, som, efter at de var blevet frataget beføjelserne vedrørende organisation af markedet, som overførtes til DGMAIAA, under alle omstændigheder fortsat modtog en væsentlig del af provenuet af de omtvistede afgifter, ligesom det må undersøges, hvilken virkning disse aktiviteter havde med hensyn til en eventuel udligning af byrden, der påhvilede henholdsvis indenlandske og importerede produkter.
19.I øvrigt har Kommissionen anført, at endnu en af de i Domstolen praksis opstillede betingelser for, at en eventuel udligning af byrderne kan tages i betragtning, ikke er opfyldt i nærværende sag, nemlig den, at det afgiftsbelagte produkt og det eventuelt begunstigede indenlandske produkt skal være ens; de institutioner, der modtog afgifterne, var nemlig tillagt almindelige beføjelser vedrørende ordningen af hele markedet for produkter fra jordbrug og kvægavl, hvorimod de anfægtede afgifter alene påhvilede bestemte produkter.Det er imidlertid klart, at denne argumentation hviler på en urigtig fortolkning af Domstolens praksis. Som anført ovenfor i punkt 11, må den rigtige forståelse af praksis være den, at spørgsmålet om udligning ikke opstår, såfremt en afgift, der opkræves af et bestemt produkt, derefter anvendes til at finansiere støtteforanstaltninger, som alene gavner andre produkter; noget andet gælder, når den samme afgift anvendes til at finansiere aktiviteterne inden for en hel markedsordning, som pr. definition også omfatter det pågældende produkt.
20.I betragtning af de vanskeligheder, som anvendelsen af Domstolens praksis åbenbart giver anledning til for den forelæggende ret, vil det alt i alt være hensigtsmæssigt, at Domstolen i størst muligt omfang forsyner den med nyttige henvisninger med henblik på afgørelsen i sagen, idet man herved formindsker en risiko, som jeg i øvrigt allerede nævnte i mit forslag til afgørelse i Lornoy-sagen, nemlig risikoen for, at forskellige dommere, som i givet fald skal træffe afgørelse om samme afgift, anlægger forskellige opfattelserForslag til afgørelse af 25.6.1992 i Lornoy-sagcn, a.st. (note 9), afsnit a).
.<TI><P>Det tredje spørgsmål</P></TI>21.Nogle få, ganske korte bemærkninger vil være tilstrækkelige til at give den nationale ret et svar på det tredje spørgsmål, der som allerede nævnt vedrører spørgsmålet om de omhandlede afgifters forenelighed med artikel 33 i det sjette momsdirektiv. Denne bestemmelse forbyder som bekendt medlemsstaterne at indføre eller opretholde enhver form for skatter og afgifter, der har karakter af omsætningsafgift.Efter undersøgelsen af de omhandlede afgifter forekommer det mig ganske klart, at deres kendetegn adskiller sig fra en merværdiafgifts kendetegn, således som disse præcist er defineret i Domstolens praksisJf. f.eks. dom af 31.3.1992, sag C-200/90, Dansk Dcnkavit og Poulsen Trading, Smi. I, s. 2217, præmis 11.
. I modsætning til momsen anvendes disse afgifter nemlig ikke generelt, men opkræves kun af visse produkter; de er ikke (eller ses i det mindste ikke umiddelbart at være) proportionale med prisen for disse produkter; de opkræves ikke i hvert led af produktions- og omsætningsforløbet; endelig finder de ikke anvendelse på produkternes merværdi, således at den del af afgiften, der er betalt i det forudgående led, ikke kan fradrages.
Efter min mening opstår der herefter ikke i den foreliggende sag noget spørgsmål om de pågældende afgifters forenelighed med den ovennævnte bestemmelse i sjette direktiv.
22.I lyset af det anførte foreslår jeg følgelig Domstolen at besvare de spørgsmål, der er forelagt af Supremo Tribunal Administrativo, som følger:- 1)En afgift, der opkræves uden forskel af indenlandske og importerede produkter, og hvis provenu er bestemt til at finansiere aktiviteter, som alene er til fordel for de indenlandske produkter, således at de heraf følgende fordele fuldt ud udligner den byrde, som påhviler dem, udgør en afgift med tilsvarende virkning som told, der er forbudt ved traktatens artikel 9 og 12. Såfremt disse fordele udelukkende udligner en del af den byrde, der påhviler de indenlandske produkter, udgør afgiften derimod en diskriminerende intern beskatning, der er forbudt ifølge traktatens artikel 95.
Det tilkommer den nationale ret at undersøge, om det fulde afgiftsprovenu fra de indenlandske varer, opgjort i penge, fuldstændig svarer til de fordele, der udelukkende kommer disse varer til gode. I forbindelse med denne undersøgelse skal den nationale ret tage hensyn til den omstændighed, at afgiftens provenu særligt er bestemt til at bekæmpe sygdomme hos kvæg opdrættet på det nationale område og/eller til at regulere samhandelen med de øvrige medlemsstater med de afgiftsbelagte produkter.
- 2)Artikel 33 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF er ikke til hinder for, at medlemsstaterne indfører eller opretholder afgifter, som ikke har en omsætningsafgifts kendetegn; en afgift, som udelukkende opkræves af visse produkter, som ikke er proportional med de nævnte produkters pris, som ikke opkræves i hvert produktions- og omsætningsled, og som ikke finder anvendelse på produkternes merværdi, har ikke en omsætningsafgifts kendetegn.