–

Prantsuse valitsus, esindajad: A.‑L. Desjonquères, N. Vincent ja A. Ferrand,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: B. Mongin ja M. Brauhoff,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjade (edaspidi „personalieeskirjad“) VIII lisa artikli 11 lõike 1 tõlgendamist.

2

Taotlus on esitatud DQ ning ministre de la Transition écologique et solidaire’i (keskkonnasäästliku ja solidaarse ülemineku minister) ja ministre de l’Action et des Comptes publics’i (avaliku halduse ja riigi rahanduse minister) vahelises kohtuvaidluses DQ taotluse üle kanda üle Euroopa Liidu pensioniskeemis omandatud vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatiline väärtus.

Õiguslik raamistik

3

Personalieeskirju reformiti nõukogu 22. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 723/2004, millega muudetakse Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirju ja Euroopa ühenduste muude teenistujate teenistustingimusi (ELT 2004, L 124, lk 1; ELT eriväljaanne 01/02, lk 130). Üks selle määrusega tehtud uuendustest puudutab vanaduspensioni õiguste ülekantavust käsitlevaid eeskirju.

4

Selle määruse põhjenduses 32 on märgitud:

5

Personalieeskirjade VIII lisa „Pensioniskeem“ artiklis 11 on sätestatud:

–

asuda sellise valitsusasutuse või riikliku või rahvusvahelise organisatsiooni teenistusse, kes on sõlminud liiduga kokkuleppe;

–

tegutseda töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana, millega seoses ta omandab pensioniõigusi skeemi järgi, mille haldusorganid on sõlminud liiduga kokkuleppe,

–

pärast lahkumist valitsusasutuse või riikliku või rahvusvahelise organisatsiooni teenistusest

–

pärast tegutsemist töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana,

6

Selle lisa artikkel 12 on sõnastatud järgmiselt:

7

Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste artikli 39 lõikes 1 on ette nähtud:

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

8

Põhikohtuasja kaebaja on alates 1. septembrist 2006 Prantsuse riigi avalik teenistuja, kes töötab Bas-Rhin’i departemangu (Prantsusmaa) piirkonnavalitsuse kestliku arengu vanemtehnikuna.

9

Ajavahemikul 1. aprillist 2011 kuni 31. augustini 2013 arvati ta isiklikel põhjustel reservi seetõttu, et ta töötas lepingulise töötajana Euroopa Komisjonis.

10

Kui ta oli pärast reservis oleku aja lõppemist uuesti oma koduriigi valitsusasutuse teenistusse asunud, taotles ta personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikele 1 tuginedes liidu pensioniskeemis omandatud vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse ülekandmist Prantsusmaa avalike teenistujate pensionifondi.

11

Taotlus jäeti 10. juuli 2014. aasta ja 17. septembri 2014. aasta otsustega rahuldamata.

12

Põhikohtuasja kaebaja esitas tribunal administratif de Strasbourgile (Strasbourgi halduskohus, Prantsusmaa) nende otsuste tühistamise nõude, mis jäeti 19. oktoobri 2016. aasta kohtuotsusega rahuldamata.

13

Põhikohtuasja kaebaja esitas Conseil d’État’le (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kassatsioonkaebuse, milles väitis, et tribunal administratif de Strasbourg (Strasbourgi halduskohus) rikkus võrdse kohtlemise põhimõtet, kui ta leidis, et kõnealuste vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse ülekandmise õigus on üksnes liidu teenistujatel ja ametnikel, kes asuvad esimest korda liikmesriigi valitsusasutuse teenistusse, mitte nendel, kes pärast isiklikel põhjustel reservi arvamise perioodi lõppemist teenistusse naasevad.

14

Kuna Conseil d’État (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) leidis, et vastus esitatud väitele ei ole ilmselge ja et personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 tõlgendamine on tema menetluses oleva vaidluse lahendamiseks määrava tähtsusega, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

Eelotsuse küsimuse analüüs

15

Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimusega sisuliselt selgitada, kas personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse ülekandmise õigus on üksnes ametnikel ja lepingulistel töötajatel, kes asuvad pärast liidu institutsioonis töötamist esimest korda liikmesriigi valitsusasutuse teenistusse, või võivad sellist ülekandmist taotleda ka need isikud, kes naasevad liikmesriigi valitsusasutuse teenistusse pärast isiklikel põhjustel reservis või puhkusel oleku ajal liidu institutsioonis töötamist.

16

Kõigepealt tuleb märkida, et tulenevalt Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste artikli 39 lõikes 1 sisalduvast viitest on personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 sätted kohaldatavad sellisele lepingulisele töötajale nagu põhikohtuasja kaebaja. Selles sättes on nimelt ette nähtud, et teenistusest lahkumise korral on teenistujal õigus vanaduspensionile, kindlustusmatemaatilise väärtuse ülekandmisele või lahkumistoetuse maksmisele vastavalt personalieeskirjade V jaotise 3. peatükile ja VIII lisale.

17

Personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõike 1 kohaselt on igal ametnikul või teenistujal, kes lahkub teenistusest, et asuda valitsusasutuse või riikliku või rahvusvahelise organisatsiooni teenistusse või et tegutseda töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana, õigus lasta oma liidu teenistuses kogutud pensioniõiguste kindlustusmatemaatiline ekvivalent üle kanda.

18

Personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõike 1 sõnastuse puhul tuleb märkida, et ainuüksi sõna „asuda“, mis tavatähenduses osutab teenistusse asumisel ametikohustuste täitmisele asumise alghetkele või ajalisele lähtepunktile, ei võimalda vastata küsimusele, kas tegemist on esmakordse teenistusse asumisega või kas see sõna hõlmab ka teenistusse naasmist.

19

Mingit teavet selle kohta ei anna ka grammatiline tõlgendamine, kõrvutades personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõike 3 sõnastusega, mis viitab ametnikule, kes „ennistatakse“ oma kohale pärast lähetust personalieeskirjade artikli 37 esimese lõigu punkti b teise taande järgi või pärast isiklikel põhjustel võetud puhkust personalieeskirjade artikli 40 järgi. Nimelt näitab personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõigete 1 ja 3 erinev sõnastus iseenesest, et neil on erinev ulatus. Nii viidatakse selle artikli lõikes 3, mis käsitleb konkreetselt sellise ametniku olukorda, kes on olnud personalieeskirjades ette nähtud lähetuses või isiklikel põhjustel võetud puhkusel, sõnaselgelt sama artikli lõike 2 kohaldamise tingimustele.

20

Mis puudutab seda, kuidas tuleb tõlgendada personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikes 1 sisalduvat sõnastust „asuda […] valitsusasutuse […] teenistusse“, siis olgu meenutatud, et nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest kui ka võrdsuse põhimõtte nõudest tuleneb, et sellise liidu õigusnormi sõnastust, mis ei viita sõnaselgelt liikmesriikide õigusele õigusnormi tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb tavaliselt kogu liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt ning sellise tõlgenduse andmisel tuleb arvesse võtta sätte konteksti ja asjaomase õigusakti eesmärki (15. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Axa Belgium, C‑494/14, EU:C:2015:692, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).

21

Personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 konteksti puhul peab märkima, et nimetatud lisa artiklite 11 ja 12 sätteid muudeti personalieeskirjade reformiga, mis viidi läbi määrusega nr 723/2004. Nagu nähtub määruse põhjendusest 32, soovis liidu seadusandja nimelt muuta lahkumistoetuse andmise eeskirju, et võtta arvesse vanaduspensioni õiguste ülekantavust käsitlevaid liidu eeskirju ning selleni jõudmiseks kõrvaldada mitmed vastuolud ja suurendada paindlikkust.

22

Nende sätete muutmine kajastab liidu seadusandja tahet vähendada nende juhtude arvu, mil lahkumistoetust võivad saada teenistujad, kellel ei ole õigust vanaduspensionile, kuna nad on olnud teenistuses vähem kui kümme aastat, ning laiendada võimalust kanda vanaduspensioni õigused üle muusse pensioniskeemi.

23

Mis puudutab eesmärki, mida taotleti määrusega nr 723/2004 läbi viidud personalieeskirjade reformiga, millega kehtestatakse pensioniõiguste ülekantavus kui norm, samas kui lahkumistoetus jääb kehtima erandmehhanismina, mille suhtes kehtivad ranged tingimused, siis tuleb märkida, et liidu seadusandja soov oli suurendada liidu avaliku teenistuse atraktiivsust. Sellega seoses püütakse niisuguse vanaduspensioni õiguste ülekandmise süsteemiga, nagu on nähtud ette personalieeskirjade VIII lisa artiklis 11 ja mis teeb võimalikuks koordineerimise liikmesriigi pensioniskeemide ja liidu pensioniskeemi vahel, hõlbustada liikumist liikmesriigi avalikust teenistusest või erasektorist liidu avalikku teenistusse ning tagada liidule parimad võimalused valida oma teenistusse kvalifitseeritud töötajaid, kellel on juba sobiv töökogemus (vt selle kohta 16. detsembri 2004. aasta kohtuotsus My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).

24

Selleks, et laiendada valikut sobiva töökogemusega töötajate hulgas, suurendas liidu seadusandja vanaduspensioni õiguste ülekantavuse paindlikkust mõlemas suunas, kaotades seega ebakindluse, millega osadel teenistujatel tuli kokku puutuda seoses teenistussuhte võimaliku lõppemisega ja võimatusega saada samaväärseid vanaduspensioni õigusi.

25

Niisiis, kui Euroopa Kohus leidis juba enne määrusega nr 723/2004 läbi viidud personalieeskirjade reformi, et personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõige 1 lubab liidu pensioniskeemis omandatud vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse tagasipöördumisel liikmesriigi skeemi üle kanda (29. juuni 1988. aasta kohtuotsus Gritzmann‑Martignoni vs. komisjon, 124/87, EU:C:1988:345, punkt 17), on see ammugi nii pärast reformi.

26

Personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikes 1 ette nähtud vanaduspensioni õiguste ülekantavuse tingimuste kitsendav tõlgendus, mille andis Prantsuse valitsus ja mille kohaselt ei lubata liikmesriigi ametnikul, kes on töötanud piiratud ajavahemiku liidu institutsioonis, kanda üle sellel ajavahemikul omandatud vanaduspensioni õigused, läheb aga selgelt vastuollu kõnealuse sätte eesmärgiga tagada vanaduspensioni õiguste ülekantavuse osas suur paindlikkus ja teha võimalikuks valida kvalifitseeritud töötajaid.

27

Eelöeldust tuleneb, et personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikes 1 ette nähtud vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse ülekandmist peavad saama taotleda nii ametnikud ja lepingulised töötajad, kes asuvad esimest korda liikmesriigi valitsusasutuse teenistusse, kui ka need, kes pöörduvad sinna tagasi eelkõige pärast isiklikel põhjustel reservis või puhkusel olekut.

28

Personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõike 1 mis tahes teistsugune tõlgendus, mis jätaks sellise isiku nagu põhikohtuasja kaebaja ilma õigusest liidu pensioniskeemis omandatud vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatiline väärtus üle kanda, oleks vastuolus EL toimimise lepingu sätetega, mis käsitlevad töötajate vaba liikumise põhimõtet.

29

Sellega seoses tuleb märkida, et liidu ametnikul või teenistujal võib olla võõrtöötaja staatus ELTL artikli 45 tähenduses. Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu kodanik, kes töötab muus liikmesriigis kui tema päritoluliikmesriik, ei kaota töötaja staatust selle artikli tähenduses seetõttu, et ta töötab rahvusvahelises organisatsioonis (16. veebruari 2006. aasta kohtuotsus Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 12 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 6. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Adrien jt, C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).

30

Sellest järeldub, et sellist liidu kodanikku nagu põhikohtuasja kaebaja, kes töötab liidu institutsioonis või organis oma päritoluriigist erinevas liikmesriigis, ei tohi jätta ilma õigustest ja sotsiaalsetest soodustustest, mida ELTL artikkel 45 talle annab (6. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Adrien jt, C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).

31

Väljakujunenud kohtupraktika järgi keelab ELTL artikkel 45 kõik meetmed, mis isegi siis, kui need on kohaldatavad ilma kodakondsusest lähtuva diskrimineerimiseta, võivad takistada liidu kodanikel aluslepinguga tagatud põhivabaduste teostamist või muuta selle vähem atraktiivseks (6. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Adrien jt, C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).

32

Nii on Euroopa Kohus otsustanud, et see, kui töötaja jäetakse ilma õigusest mitme liikmesriigi õigusaktide kohaselt täitunud perioode liita, võtmata arvesse rahvusvahelistes organisatsioonides töötatud aega, kujutab endast takistust töötajate vabale liikumisele ELTL artikli 45 tähenduses (vt selle kohta 4. juuli 2013. aasta kohtuotsus Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, punkt 45).

33

Praegusel juhul asetab Prantsuse valitsuse antud tõlgendus personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikele 1 asjaomase liikmesriigi ametnikud, kes on kasutanud ametikoha vastuvõtmisega liidu institutsioonis oma liikumisvabadust, ebasoodsamasse olukorda võrreldes sellesse liikmesriiki jäänud ametnikega, kuna viimaste sissemakseperiood on katkematu, esimesena nimetatud ametnike sissemakseperioodid tuleks aga liidu pensioniskeemis omandatud vanaduspensioni õiguste ülekandmisest keeldumise tõttu katkestada.

34

Lisaks on Euroopa Kohus personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikega 2 seoses varem leidnud, et kui liikmesriik keeldub võtmast vajalikke meetmeid liikmesriigi pensioniskeemis omandatud pensioniõiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse või kindlasummalise tagasiostmisväärtuse ülekandmiseks liidu pensioniskeemi, mis on nimetatud artiklis ette nähtud, muudab ta teatava teenistusstaažiga liikmesriigi ametnike värbamise liidu institutsioonide teenistusse raskemaks, kuna liikmesriigi teenistusest liidu institutsioonide teenistusse liikumise tagajärjel võivad nad ilma jääda vanaduspensioni õigustest, millele neil oleks olnud õigus, kui nad ei oleks asunud liidu teenistusse (vt selle kohta 16. detsembri 2004. aasta kohtuotsus My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 45, ja 4. veebruari 2015. aasta kohtuotsus Melchior, C‑647/13, EU:C:2015:54, punkt 26).

35

Ent sellised tagajärjed ei tohiks olla lubatavad, arvestades liikmesriikide lojaalse koostöö ja abistamise kohustust liidu suhtes, mida on väljendatud ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud kohustuses lihtsustada liidu eesmärkide täitmist (16. detsembri 2004. aasta kohtuotsus My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 48, ja 9. juuli 2010. aasta kohtumäärus Ricci ja Pisaneschi, C‑286/09, ei avaldata, EU:C:2010:420, punkt 33).

36

Peale selle on vastavalt Euroopa Kohtu praktikale liikmesriikidel kohustus personalieeskirjadest, mis on tervikuna siduvad ja vahetult kohaldatavad, kinni pidada (20. oktoobri 1981. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, 137/80, EU:C:1981:237, punkt 7, ja 10. mai 2017. aasta kohtuotsus de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, punkt 42) ja see kohustus ei ole mitte ainult liikmesriigi kohtutel, vaid ka kõigil asjaomase liikmesriigi organitel, sealhulgas haldusasutustel (19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punkt 35).

37

Siit järeldub, et lisaks mõjule, mida personalieeskirjad omavad liidu asutuste sees, on need siduvad ka liikmesriikidele niivõrd, kuivõrd liikmesriikide tegutsemine on vajalik nende rakendamiseks (20. oktoobri 1981. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, 137/80, EU:C:1981:237, punkt 8, ja 13. veebruari 2019. aasta kohtuotsus Rohart, C‑179/18, EU:C:2019:111, punkt 15 ja seal viidatud kohtupraktika), ning liikmesriigi valitsusasutused peavad hoiduma kõigist meetmetest, mis piiravad personalieeskirjadest tulenevate võimaluste kohaldamisala.

38

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et vanaduspensioni õiguste kindlustusmatemaatilise väärtuse ülekandmist võivad taotleda nii ametnikud ja lepingulised töötajad, kes asuvad pärast liidu institutsioonis töötamist esimest korda liikmesriigi valitsusasutuse teenistusse, kui ka need isikud, kes naasevad liikmesriigi valitsusasutuse teenistusse pärast isiklikel põhjustel reservis või puhkusel oleku ajal liidu institutsioonis töötamist.

Kohtukulud

39

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.