1.

Sagsøgeren er først og fremmest af den opfattelse, at man ikke kun kan tale om usædvanlige vanskeligheder, jfr. artikel 14 i beslutning nr. 2794/80, nålen virksomheds udnyttelsesgrad ligger mere end 10 % under Fællesskabets gennemsnit. Dette indebærer en utilladelig indsnævring af skønnet, der kan føre til forskelsbehandling. Der må tværtimod stilles krav om en vurdering af alle konkrete omstændigheder og herunder må også det økonomiske område og især den finansielle situation inddrages; på denne baggrund kan det meget vel fremgå, at relevante usædvanlige vanskeligheder også må fastslås, selv om udnyttelsesgraden ligger mindre end 10 % under gennemsnittet.

Heroverfor har Kommissionen forsøgt at begrunde sin forvaltningspraksis, idet den som en almindelig betragtning har henvist til, at artikel 14 er en undtagelsesbestemmelse, der kræver en snæver fortolkning. Kommissionen skal således ikke kun henholde sig til ét kriterium, nemlig det allerede nævnte. Artikel 14 er i første række blevet anvendt, når leveringsforpligtelser ellers ikke kunne opfyldes, idet der dog kun er taget hensyn til sådanne leveringsforpligtelser inden for snævre grænser i overensstemmelse med den nævnte grundlæggende betragtning, nemlig kun såfremt udenlandske ordrer var dokumenteret. Desuden har man henholdt sig til en sammenligning af udnyttelsesgraden, idet artikel 14 er bragt i anvendelse i tilfælde, hvor referenceproduktionen — f.eks. på grund af tekniske forstyrrelser eller strejker — har afveget stærkt fra gennemsnittet og en regulær forhøjelse efter artikel 4, nr. 3-5, ikke kom i betragtning. I denne forbindelse har Kommissionen fundet det nødvendigt at arbejde med en fast størrelse, dels for at undgå forskelsbehandling, dels af hensyn til administrativ forenkling, idet tilpasningen af de kvartalsvise kvotaer skal ske hurtigst muligt. Desuden forekommer den valgte størrelse også at være saglig korrekt. Når der i artikel 14 tales om usædvanlige vanskeligheder, må der utvivlsomt kræves en afvigelse fra gennemsnittet af en vis størrelse. Det har endvidere ikke blot betydning, at den af Kommissionen valgte størrelse også spiller en rolle efter artikel 4, nr. 3, i beslutning nr. 2794/80, men også, at sådanne fluktuationer erfaringsmæssigt er almindelige under normale markedsforhold på stålmarkedet. Endelig har man også måttet tage hensyn til, at der består en vis usikkerhed ved vurderingen af kapaciteten, og at faren for forskelsbehandling af virksomhederne bliver større, når der tages hensyn til en ringere afvigelse fra gennemsnittet. Med hensyn til kravet om, at artikel 14 fortolkes indskrænkende, har Kommissionen endelig henvist til, at eventuelle vanskeligheder efter bestemmelsens ordlyd skal være en følge af anvendelsen af produktionskvotasystemet. Det kan derfor ikke have været tanken, at alle mulige synspunkter skulle tages i betagtning, som eksempelvis — som anført af sagsøgeren — rentebyrden, der er en følge af virksomhedens egne beslutninger i tiden forud for indførelsen af kvotasystemet, eller økonomiske omstændigheder såsom rentabiliteten, der jo var en forudsætning for indførelsen af kvotasystemet og ikke en følge af det.

Hvad dette første punkt i tvisten mellem parterne angår, er det givetvis rigtigt, at der måtte stilles strenge krav til anvendelsen af billighedsklausulen i artikel 14. Man kan vel også i ligebehandlingens interesse have en vis forståelse for, at en fast størrelse for afvigelsen fra den gennemsnitlige udnyttelsesgrad må anses som et vigtigt kriterium i denne sammenhæng. Imidlertid forekommer det mig at være lige så sikkert, at en ubøjelig fastholden ved netop 10 % som den eneste målestok — bortset fra påviselige leveringsforpligtelser — må støde på store betænkeligheder. Når Kommissionen hertil har anført, at dette under normale markedsforhold er en sædvanlige margen, kan man med rette indvende, at produktionen efter kvotasystemet er blevet presset ned på et niveau, der ligger langt under de normale markedsforhold, og at en yderligere forringelse af udnyttelsen under sådanne omstændigheder — også selv om den ikke er på 10 % — kan føre til usædvanlige vanskeligheder. Ligeledes nytter Kommissionens henvisning til vanskelighederne ved en korrekt kapacitetsfastsættelse givetvis ikke; for selv om disse består — hvilket der ikke er tvivl om — kan man let tænke sig, at en for lav kapacitet bliver lagt til grund, således at der altså i virkeligheden foreligger en større afvigelse fra den gennemsnitlige udnyttelsesgrad — målt i forhold til den faktiske kapacitet — der meget vel kan betyde, at der foreligger usædvanlige vanskeligheder i artikel 14's forstand.

Selv om man altså principielt kan tilslutte sig, at en afvigelse på 10 % fra den gennemsnitlige udnyttelsesgrad er valgt som ledetråd, har Kommissionen givetvis ikke ydet artikel 14's funktion retfærdighed — nemlig at sørge for en retfærdig udformning af produktionskvotaerne i de konkrete tilfælde inden for et forholdsvist groft udformet system — ved hårdnakket at fastholde det nævnte kriterium. Man må derfor gå ud fra, at Kommissionen — naturligvis forudsat, at en tilstrækkelig begrundet anmodning forelå — var forpligtet til at undersøge, om der ikke også ved en ringere afvigelse fra den gennemsnitlige udnyttelsesgrad forelå relevante usædvanlige vanskeligheder, der ikke alene faldt inden for det område, som den pågældende virksomhed selv havde ansvaret for. Der kan her eksempelvis — da en udtømmende teori ikke skal udvikles på dette sted — tænkes på overvejelser som dem, min kollega VerLoren van Themaat fremsatte i sit forslag til afgørelse i sag 119/81 ( 2 ) i forbindelse med støtteproblematikken, nemlig at spørgsmålet om støtte til virksomhederne og de vanskeligheder, der derved opstår for andre virksomheder, der ikke får støtte, også kan spille en rolle ved anvendelsen af artikel 14.

Da Kommissionens afslag i dette tilfælde alene — således som vi har hørt det — blev begrundet med, at sagsøgerens udnyttelsesgrad afveg mindre end 10 % fra gennemsnittet — om dette rent faktisk var tilfældet, skal jeg straks vende tilbage til — og at det i hvert fald ikke blev anført, at sagsøgeren ved indgivelsen af sin anmodning efter artikel 14 ikke anførte holdbare grunde for, at der forelå usædvanlige vanskeligheder efter et andet synspunkt, kan en annullation af beslutningen således allerede begrundes med, at Kommissionen har foretaget en utilladelig begrænsning af den efterprøvelse, den skal foretage efter artikel 14 i beslutning nr. 2794/80.

2.

Endvidere er det sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen med urette har benægtet, at det kriterium, som den anser for afgørende, nemlig en afvigelse på mere end 10 % fra den gennemsnitlige udnyttelsesgrad i Fællesskabet har været opfyldt i sagsøgerens tilfælde. Kommissionen er for det første nået til dette resultat, fordi den efter sagsøgerens opfattelse er gået ud fra en for lav kapacitet for valseværk II for varmvalsede bredbånd i Bremen. Hvis den i stedet főien produktion på 355000 tons pr. måned havde anerkendt en kapacitet, der — som det hedder i de skriftlige indlæg — lå på 459000 tons pr. måned, så havde dette medført, at sagsøgerens udnyttelsesgrad på grundlag af kvotameddelelsen kun havde været 39 % og dermed rent faktisk havde ligget mere end 10 % under Fællesskabets gennemsnit (56 % for det første kvartal af 1981). For det andet har sagsøgeren i denne sammenhæng foreholdt Kommissionen — i hvert fald i de skriftlige indlæg — at den med urette har undladt at tage hensyn til kapaciteten for valseværk I for varmvalsede bredbånd i Bremen, der blev taget i drift i 1958 og foreløbigt blev sat ud af drift i april 1974 som et led i omstruktureringsforanstaltninger.

3.

I sag 303/81 kan det således fastslås, at sagsøgeren bør gives medhold i sin påstand, dels fordi Kommissionen i sin beslutning vedrørende artikel 14 alene har lagt vægt på sagsøgerens udnyttelsesgrad, dels fordi Kommissionen trods vægtige holdepunkter har undladt at foretage en efterprøvelse af sagsøgerens kapacitet, der højst sandsynligt ville have ført til det resultat, at sagsøgerens udnyttelsesgrad på grundlag af de kvotaer, der var meddelt for første kvartal af 1981, lå mere end 10 % under den gennemsnitlige udnyttelsesgrad i Fællesskabet.

1.

Dersom man er enig i min vurdering vedrørende sag 303/81 og således går ind for en annullation af den beslutning, hvorved Kommissionen afslog at anvende artikel 14 i beslutning nr. 2794/80 over for sagsøgeren, så er det åbenbart, at heller ikke Kommissionens bødebeslutning kan opretholdes. Kommissionen skal nemlig herefter endnu en gang overveje anvendelsen af artikel 14 for første kvartal af 1981, og den kan herved nå til det resultat, at sagsøgerens produktions-kvota skulle have været større. Heraf følger muligvis en ringere overskridelse af kvotaen og dermed en mindre bøde eller måske endog — nemlig såfremt der kan ske en forhøjelse, der svarer til sagsøgerens faktiske produktion — at bøden fuldstændig bortfalder, fordi artikel 9 ikke er overtrådt.

2.

Jeg skal dog ikke lade det blive ved dette resultat, men subsidiært behandle den argumentation, der særligt er fremsat vedrørende sag 312/81.

Argumentationen hviler udelukkende på et tilsagn, som af det kommissionsmedlem, der var ansvarlig for stålkvota-systemet, hævdes at være blevet givet gennem dennes kabinetschef, om, at der ville blive fundet en løsning på det problem, der var opstået for sagsøgeren på grund af overskridelsen af produktionskvotaen i første kvartal af 1981. Når det yderligere i de skriftlige indlæg er gjort gældende, at den generelle beslutning nr. 2794/80 er retsstridig, er der ingen grund til at gå ind på dette og på de mangeartede formalitetsproblemer, der tildels er forbundet hermed, eftersom det fra sagsøgerens side under den mundtlige forhandling udtrykkeligt er anført, at man efter at have fået kendskab til dommen i sag 119/81 ( 5 ), ikke længere fastholder anbringendet om, at beslutning nr. 2794/80 er retsstridig.

3.

Hvad angår det tilsagn, der blev givet sagsøgeren, og hvoraf bødebeslutningens retsstridighed skulle fremgå, er der herom nærmere anført følgende.

Sagsøgeren blev indbudt til at deltage i forhandlinger den 20. marts 1981 med det formål at forberede en ordning for tiden efter den 30. juni 1981; under forhandlingerne var det planlagt, at de større jern- og stålvirksomheder frivilligt skulle aftale produktionsbegrænsninger. Sagsøgeren havde som udgangspunkt ikke haft til hensigt at efterkomme indbydelsen, fordi virksomheden frygtede at den ikke ville kunne opnå en retfærdig andel af det produktionskontingent, der skulle aftales. Kommissionen, der allerede tidligere havde ladet det forlyde, at kvotasystemet i medfør af EKSF-traktatens artikel 58 skulle udløbe i hvert fald den 30. juni 1981, var meget opsat på, at der blev indgået en frivillig aftale efter dette tidspunkt, og derfor også på, at sagsøgeren deltog i de planlagte forhandlinger. Af denne grund henvendte kabinetschefen for det kommissionsmedlem, der var ansvarlig for kvotasystemet, sig i dennes navn og efter dennes opfordring — sagsøgeren har her anvendt det juridiske begreb »som budbringer« — den 19. marts 1981 telefonisk til sagsøgeren. Kabinetschefen opnåede et løfte om, at sagsøgeren ville deltage i forhandlingerne, ved at give tilsagn om, at Kommissionen — også som kompensation for de ulemper, som sagsøgeren forventede ville opstå som følge af den nye ordning — ville løse det problem, der var opstået på grund af sagsøgerens overskridelse af produktionskvotaen i første kvartal af 1981. Sagsøgeren, der i tiltro til tilsagnet undlod at gå til Domstolen i anledning af kvotabeslutningen for første kvartal af 1981, deltog derpå i de planlagte forhandlinger, hvorunder man også delvis nåede til enighed. Når sagen stiller sig således, kan Kommissionen efter sagsøgerens opfattelse ikke ensidigt træde tilbage fra den trufne aftale og pålægge sagsøgeren en bøde uden at løse sagsøgerens problem.

Kommissionen har ikke bestridt — således har jeg forstået det under den mundtlige forhandling — at den nævnte kabinetschef over for sagsøgeren har talt om, at sagsøgerens problem ville blive løst (»to solve the problem«). Det er dog først og fremmest Kommissionens standpunkt, at eftersom artikel 9 indeholder en ufravigelig regel om, at der pålægges bøde ved overskridelse af produktions-kvotaerne, var det under ingen omstændigheder muligt at give tilsagn om, at der heller ikke i tilfælde af overskridelse af kvotaen ikke ville blive pålagt en bøde, hvilket viser, at det nævnte anbringende må afvises, fordi det ikke er følgerigtigt. Endvidere har Kommissionen henvist til, at det slet ikke lader sig afgøre, hvad der skulle være blevet lovet; der foreligger altså ikke den bestemthed, der er nødvendig i forvaltningsretten, og derfor heller ikke den vilje til at forpligte sig, der skal til, for at der foreligger et bindende løfte. Endvidere har Kommissionen bestridt, at det kommissionsmedlem, der var ansvarlig for kvotasystemet, havde givet sin kabinetschef den påståede bemyndigelse; og herefter følger det — forudsat, at kabinetschefen har villet give et bindende tilsagn — at i det mindste den retspraksis, der går ud på, at tjenestemænds mundtlige løfter skal godkendes af de ansvarlige myndigheder, får betydning. Endelig kan — dersom man går ud fra, at der er givet tilsagn om en kvotaforhøjelse som løsning på sagsøgerens problem — et tilsagn, der må forstås således, i hvert fald ikke anses som virksomt, idet det ikke opfylder kravet om skriftlighed.

4.