(1)

Em 9 de dezembro de 2013 e 10 de abril de 2014, a Comissão recebeu duas denúncias anónimas contra o Estado espanhol, relativas à alegada concessão de um auxílio ilegal e incompatível à Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A. («Correos»). Ambas as denúncias incidem sobre as seguintes medidas potenciais respeitantes à Correos: i) alegada compensação excessiva paga à Correos pela prestação da OSU desde 1998; ii) isenções fiscais alegadamente incompatíveis concedidas à Correos; e iii) alegado incumprimento da Correos no que se refere ao pagamento de contribuições para a segurança social dos seus funcionários.

(2)

Em 14 de fevereiro de 2014, em 26 de fevereiro de 2014 e em 15 de julho de 2014, a Comissão enviou a versão não confidencial das duas denúncias às autoridades espanholas.

(3)

Em 11 de abril de 2014 e em 18 de setembro de 2014, as autoridades espanholas responderam a essas denúncias.

(4)

Em 10 de julho de 2014, em 22 de outubro de 2014 e em 4 de dezembro de 2015, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades espanholas.

(5)

Estas responderam a esses pedidos em 7 de agosto e em 19 de dezembro de 2014, em 19 de janeiro de 2015 e em 21 de dezembro de 2015, respetivamente.

(6)

Por ofício de 11 de fevereiro de 2016, a Comissão informou a Espanha de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente a várias medidas concedidas à Correos. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento («decisão de início de procedimento de 2016») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2).

(7)

A Comissão recebeu as primeiras observações da Espanha sobre a decisão de início de procedimento por ofício de 21 de abril de 2016.

(8)

A Comissão recebeu observações da Correos sobre a decisão de início de procedimento por ofício de 11 de maio de 2016.

(9)

A Comissão recebeu observações de um terceiro por carta de 12 de maio de 2016.

(10)

A Comissão enviou à Espanha as observações recebidas em 8 de junho de 2016.

(11)

A Espanha apresentou as suas observações às observações apresentadas por terceiros interessados, por carta de 6 de julho de 2016.

(12)

No âmbito do processo, a Comissão recebeu observações adicionais da Espanha em 24 de outubro de 2017 e em 23 de maio de 2018.

(13)

A Comissão recebeu observações adicionais de uma antiga concorrente da Correos, a Unipost, por carta de 20 de março de 2018.

(14)

Antes da adesão da Espanha à Comunidade Económica Europeia (CEE) em 1986, os serviços postais em Espanha eram inteiramente detidos pelo Estado. O Decreto 1113/1960, de 19 de maio, relativo ao regulamento postal («Ordenanza Postal»), aplicado pelo regulamento relativo aos serviços postais («Reglamento de los Servicios de Correos»), aprovado pelo Decreto 1653/1964, de 14 de maio, definia o serviço postal e incumbia a sua prestação à Direção-Geral da «Correos y Telégrafos». A adoção da Ordenanza Postal e o respetivo regulamento de execução marcaram o início da liberalização do mercado postal espanhol, uma vez que o monopólio da «Correos y Telégrafos» ficou circunscrito às cartas e postais internacionais e interurbanos, tendo sido totalmente liberalizados os serviços urbanos de correspondência e encomendas. Na década de 1970, entraram no mercado postal espanhol os primeiros grandes operadores privados.

(15)

Após a adesão da Espanha à CEE, teve lugar uma liberalização gradual dos serviços postais entre 1998 e 2010. Mais concretamente, a Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (3) foi incorporada em 1998 no sistema jurídico espanhol pela Lei 24/1998, de 13 de julho, do serviço postal universal e de liberalização dos serviços postais (a Lei Postal de 1998), que incumbiu pela primeira vez à Correos a obrigação de serviço universal (4) («OSU»). A Lei estabelecia uma lista reduzida de serviços incluídos na OSU (5) que permaneciam reservados à Correos como prestadora do serviço postal universal («a área reservada»), enquanto eram liberalizados todos os outros serviços postais («a área não reservada»).

(16)

A liberalização dos serviços postais em Espanha continuou com a transposição para a legislação espanhola da Diretiva 2002/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (6), através da Lei 53/2002, de 30 de dezembro, relativa às medidas fiscais, administrativas e de ordem social, que alterou a referida Lei Postal de 1998 e reduziu ainda mais o âmbito da área reservada.

(17)

Em 2010, o setor postal foi totalmente liberalizado pela Lei 43/2010, de 30 de dezembro, relativa ao serviço postal universal, os direitos dos utilizadores e o mercado postal (a Lei Postal de 2010), que incorporou no sistema jurídico espanhol a Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (7). A Lei Postal de 2010 redefiniu o âmbito de aplicação da OSU (por exemplo, o serviço de transferências financeiras ficou excluído da OSU) e eliminou a área reservada.

(18)

A Correos é uma empresa-mãe pública do Grupo Correos; o seu único acionista é a Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). A SEPI é uma entidade pública de gestão de participações do Estado.

(19)

A Correos oferece serviços postais, incluindo serviços universais, serviços de correio e outros serviços (por exemplo, serviços relacionados com os postais e atividades relacionadas, incluindo os serviços de transferências financeiras, filatelia, etc.). Em 2016, a Correos teve um volume de negócios de aproximadamente 1,761 mil milhões de euros, realizou 2 774 milhões de envios postais (incluindo encomendas) e emprega 49 785 trabalhadores.

(20)

A Correos é o maior prestador de serviços postais de Espanha, com 8 787 estações de correios em 2016. É o líder de mercado no setor postal espanhol com a maior quota de mercado dos serviços postais em Espanha, exceto nos serviços de encomendas. Até 2017, a Unipost S.A. foi o principal concorrente da Correos no mercado espanhol; no entanto, a empresa enfrentou dificuldades financeiras e entrou em processo de liquidação em 19 de fevereiro de 2018. Outros operadores postais europeus (por exemplo, Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios Portugal e Royal Mail) possuem quotas de mercado significativas nos serviços de encomendas.

(21)

Em Espanha, o Estado geriu diretamente o serviço postal desde 1716. A Correos fazia parte da administração pública espanhola, integrada em diversos Ministérios, nomeadamente o Ministério do Interior e, posteriormente, o Ministério de Transportes e Comunicações.

(22)

O organismo autónomo «Correos y Telégrafos» foi criado pela Lei 31/1990, de 27 de dezembro, de orçamento geral do Estado. O organismo autónomo «Correos y Telégrafos» foi constituído em 1992 e adscrito ao Ministério dos Transportes, Turismo e Comunicações.

(23)

A «Correos y Telégrafos» foi transformada em entidade pública empresarial adscrita ao Ministério de Fomento nos termos da Lei 6/1997, de 14 de abril, de organização e funcionamento da administração geral do Estado.

(24)

A Lei 14/2000, de 29 de dezembro, de medidas fiscais, administrativas e de ordem social, adotou o quadro jurídico da «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A.» e a empresa foi constituída em junho de 2001. Em 5 de junho de 2012, todas as empresas pertencentes ao Grupo Correos (ou seja, a Correos e respetivas filiais Correos Express, Nexea e Correos Telecom) foram incorporadas na SEPI, que se tornou no acionista único.

(25)

Em 1998, a Correos foi incumbida da OSU pela Lei Postal de 1998. Como compensação pela prestação da OSU, a Correos recebeu fundos públicos entre 1998 e 2010. Posteriormente, a Lei Postal de 2010 incumbiu a Correos da prestação do serviço postal universal durante um período de quinze anos, a partir de 1 de janeiro de 2011.

(26)

A partir de 11 de março de 2000, a Lei Postal de 1998 foi complementada com um «Plano de Prestação» («Plan de Prestación de 2000»), que estabelece o mecanismo de compensação para calcular o custo líquido incorrido pela Correos por cumprir a sua obrigação como prestadora do serviço universal («PSU») e os critérios de qualidade para o desempenho da OSU.

(27)

Entre 2000 e 2010, a compensação à Correos pela OSU foi concedida com base numa metodologia desenvolvida pelas autoridades espanholas (a «metodologia espanhola»), apresentada em pormenor no Plan de Prestación de 2000. Por outro lado, o Plan de Prestación de 2000 obriga a Correos a ter contabilidade analítica, com separação de contas, em conformidade com o disposto no artigo 29.o da Lei Postal de 1998.

(28)

A metodologia espanhola para calcular o custo líquido do encargo não razoável que a OSU pressupõe constava das seguintes fases:

(29)

O quadro 1 apresenta as compensações atribuídas à Correos pela prestação da OSU durante o período 2004-2010, calculadas utilizando a metodologia espanhola.

Quadro 1

Compensações pela OSU atribuídas à Correos

(30)

A Lei Postal de 1998 foi substituída pela Lei Postal de 2010, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2011. A Lei Postal de 2010 confiou a Correos a prestação do serviço postal universal durante um período de 15 anos a partir da data de entrada em vigor (ou seja, até 1 de janeiro de 2026).

(31)

Os artigos 27.o e 28.o da Lei Postal de 2010 estabelecem que o prestador do serviço postal universal pode receber uma compensação equivalente ao custo líquido decorrente do cumprimento das suas obrigações. O custo líquido deve ser calculado de acordo com a metodologia dos custos líquidos evitados e corresponde à diferença entre o custo líquido suportado pelo PSU na execução da OSU e o custo líquido suportado pelo PSU sem executar a OSU. Nesse cálculo, devem ser tidos em conta quaisquer outros dados pertinentes, designadamente todos os benefícios não materiais e todos os benefícios de mercado que revertam para o prestador de serviços postais designado para prestar o serviço universal, o direito a obter um lucro razoável e os incentivos à rendibilidade, com base no anexo 1 da Diretiva 2008/6/CE.

(32)

Em conformidade com o artigo 22.o, n.o 3, e com o artigo 27.o, n.o 2, alínea b), da Lei Postal de 2010, o método do custo líquido evitado descrito no considerando 31 deveria ser desenvolvido num novo «Plan de Prestación». No entanto, até à data, esse novo plano ainda não foi adotado. Consequentemente, não está disponível, desde 2011, uma metodologia para calcular o custo líquido da OSU.

(33)

De acordo com as autoridades espanholas, a Correos não recebe formalmente nenhuma compensação pela OSU desde 2011, ainda que tenha beneficiado de adiantamentos parciais a título provisório correspondentes aos anos 2011-2017. O custo líquido real correspondente a esses anos deverá ser calculado quando for adotado o novo Plan de Prestación e definida a metodologia dos custos líquidos evitados. A Comissão avaliará as compensações pela OSU nos termos da Lei Postal de 2010 noutra decisão.

(34)

Em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998, o PSU beneficiará da «isenção de todos os impostos que incidem sobre as suas atividades ligadas aos serviços reservados, com exceção do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas». O artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010 manteve esta isenção fiscal e alargou-a à totalidade da OSU.

(35)

De acordo com as autoridades espanholas, o único imposto que poderia enquadrar-se na aplicação desta isenção, além do IVA, seria o imposto sobre as atividades económicas (IAE), já que se trata de um imposto que recai sobre o exercício de uma atividade económica e está vinculado à prestação do serviço postal universal. Outros impostos, como o imposto sobre transmissões patrimoniais, o imposto sobre construções, o imposto sobre a mais-valia dos terrenos urbanos e o imposto de circulação, não se enquadram na aplicação da isenção, uma vez que não estão relacionados com a atividade económica da execução da OSU.

(36)

As autoridades espanholas esclareceram que a Correos beneficiou de uma isenção parcial do IAE, uma vez que paga apenas 50 % da taxa de imposto normal.

(37)

No que diz respeito ao imposto sobre os bens imóveis («IBI»), as autoridades espanholas explicaram que se trata de um imposto que não onera a atividade vinculada à execução da OSU ou outros serviços postais, dado que incide sobre a propriedade imobiliária, pelo que não seria abrangido pelo âmbito de aplicação das duas leis postais. Todavia, entre 2008 e 2013, com base na sua interpretação do artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998, e artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010, a Correos apresentou vários pedidos de isenção de IBI para uma série de instalações em diferentes municípios. Várias administrações e tribunais locais decidiram a favor da Correos relativamente ao pedido da Correos de isenção do IBI, tendo esta sido reembolsada pelos impostos pagos previamente

(38)

O IBI é um imposto local do sistema tributário espanhol que está regulado pelo Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de março. De acordo com o artigo 60.o, o referido imposto «é um imposto direto de caráter real que recai sobre o valor dos bens imóveis, nos termos estabelecidos por esta lei». A operação tributável do IBI corresponde à titularidade de qualquer um dos direitos previstos no artigo 61.o do Real Decreto Legislativo 2/2004 sobre os bens imóveis rústicos e urbanos e sobre os imóveis de características especiais. O IBI não onera uma atividade, mas antes o valor da propriedade.

(39)

Entre 2008 e 2013, com base na sua interpretação do artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998, e artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010, a Correos apresentou vários pedidos de isenção de IBI, nos termos das leis postais, para uma série de instalações em diferentes municípios. Na sequência deste pedido de isenção do IBI, várias Administrações e tribunais locais decidiram a favor da Correos. De acordo com as autoridades espanholas, as devoluções efetivamente outorgadas à Correos ascendem a 752 840,50 euros.

(40)

Estas interpretações das Leis Postais de 1998 e 2010 por parte dos tribunais, que permitiram que o PSU ficasse isento de IBI, foram rejeitadas pelo Supremo Tribunal espanhol em 2013, na sequência de um recurso interposto pelas autoridades locais da Deputação Provincial de Huesca. O Supremo Tribunal espanhol considerou, no seu acórdão, que o artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010 devia ser interpretado de forma restritiva. De acordo com o Supremo Tribunal espanhol, as isenções fiscais previstas no referido artigo são aplicáveis apenas aos impostos sobre as atividades diretamente vinculadas ao exercício da OSU e, por conseguinte, não podiam ser aplicadas ao IBI, que é um imposto direto sobre o valor da propriedade.

(41)

As isenções de IBI concedidas à Correos entre 2008 e 2013 nunca foram objeto de recuperação. Com efeito, no quadro do sistema jurídico espanhol, o recurso no interesse da lei tem um caráter extraordinário e subsidiário destinado exclusivamente à fixação de jurisprudência ou doutrina jurídica, pelo que não pode ter efeito sobre o objeto do recurso (ou seja, no caso em apreço, não permite a anulação de resoluções e decisões relativas a isenções fiscais).

(42)

O IAE foi estabelecido pela Lei 39/1988, de 28 de dezembro, que foi substituída pelo Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de março. O respetivo artigo 78.o estabelece que as empresas que exerçam atividades empresariais, profissionais ou artísticas devem estar sujeitas ao imposto.

(43)

De acordo com o artigo 78.o do Real Decreto Legislativo 2/2004, o IAE «é um imposto direto de caráter real, cuja operação tributável é constituída pelo mero exercício, em território nacional espanhol, de atividades empresariais, profissionais ou artísticas, sejam ou não exercidas em local determinado e sejam ou não especificadas nas taxas de imposto».

(44)

As taxas do IAE foram aprovadas pelo Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de setembro. A atividade postal é classificada no grupo 847 «Serviços de Correios e Telecomunicações» a partir de 1999. Este grupo inclui a prestação de serviços postais que consistem na recolha, admissão, classificação, tratamento, rota, transporte, distribuição e entrega de envios de correspondência e envios postais em todas as suas modalidades. Todavia, a terceira nota do grupo de tarifas 847 estabelece que a entidade pública empresarial Correos tem direito a satisfazer apenas 50 % da quota atribuída a este grupo. Segundo as autoridades espanholas, isto significa que a Correos beneficiou de uma isenção de 8 113,66 euros por ano desde 2004. As autoridades espanholas confirmaram que a Correos continua a beneficiar da isenção parcial do imposto estabelecida na terceira nota do grupo de tarifas 847.

(45)

Durante o período em análise, a Correos beneficiou de três aumentos de capital no valor total de 48 081 000 euros:

(46)

Segundo as autoridades espanholas, esses aumentos de capital faziam parte do plano estratégico da Correos para o período 2004-2006, para compensar a desaceleração do mercado postal. As diretrizes estratégicas básicas desse plano eram as seguintes:

(47)

A Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral («LOREG») e as respetivas normas de desenvolvimento regulam o processo eleitoral em Espanha, reconhecendo o direito a votar pessoalmente ou por correio.

(48)

O artigo 22.o da Lei Postal de 1998 e o artigo 22.o, n.o 5, da Lei Postal de 2010 estabelecem que o Estado pode impor determinadas obrigações aos prestadores do serviço universal designados no âmbito dos processos eleitorais. O referido artigo 22.o, n.o 5, da Lei Postal de 2010 estabelece que «a imposição de obrigações adicionais de serviço público deverá ser objeto de compensação».

(49)

Nos termos da primeira disposição adicional da Lei Postal de 2010, a Correos é o PSU designado para prestar vários serviços no contexto das diferentes eleições espanholas (eleições gerais, regionais, europeias e municipais).

(50)

As obrigações de serviço público impostas à Correos relativamente à organização dos processos eleitorais em Espanha consistem em:

(51)

As autoridades espanholas explicaram que, tendo em conta as limitações de tempo vinculadas ao processo eleitoral, a Correos vê-se obrigada a dar prioridade às atividades mencionadas no considerando 50 relativamente a outras atividades postais. O elevado número de envios que é necessário distribuir, a sua grande concentração em poucos dias e a obrigação de entregar a maioria dos documentos em mão (no caso do correio registado, nomeadamente o voto por correio) implicam esforços adicionais importantes. Consequentemente, a Correos tem de reforçar temporariamente o seu pessoal e outros recursos (por exemplo, transporte, segurança, etc.).

(52)

A Correos recebeu compensações (ver o quadro 2) pelas suas diferentes obrigações relacionadas com a organização de eleições desde 2004:

Quadro 2

Montantes da compensação atribuída à Correos para a organização de eleições

(53)

A Comissão decidiu dar início ao procedimento de investigação formal por ter sérias dúvidas relativamente à compatibilidade de várias das medidas concedidas a favor da Correos desde 2004:

(54)

Em especial, a Comissão manifestou dúvidas quanto aos pontos seguintes:

(55)

A Comissão recebeu observações de duas partes interessadas: o alegado beneficiário das medidas de auxílio, a Correos, e outro terceiro («o terceiro anónimo»), que solicitou confidencialidade em relação à sua identidade.

(56)

De acordo com a Correos, a compensação pela OSU atribuída à empresa durante o período 2004-2010 não constitui auxílio estatal. Em particular, a Correos considera que a compensação não representa uma vantagem, visto que preenche os quatro critérios estabelecidos no processo C-280/00 («os critérios Altmark») (8). A Correos refuta a conclusão da decisão de início de procedimento de que a compensação pela OSU não cumpre o terceiro e o quarto dos critérios Altmark.

(57)

No que diz respeito ao terceiro critério Altmark, a Correos afirma que é necessário que a compensação recebida pela prestação de um serviço público não exceda o custo líquido, considerado como a diferença entre os custos e as receitas correspondentes, majorado de um lucro razoável. A Correos considera que o terceiro critério Altmark está inextricavelmente associado à análise de compatibilidade dos serviços de interesse económico geral, de acordo com a Comunicação da Comissão («Enquadramento SIEG de 2012») (9). Em particular, a Correos afirma que a compensação recebida pela OSU está em conformidade com a metodologia dos custos líquidos evitados prevista no n.o 27 do Enquadramento SIEG de 2012, pelo que se deve considerar que cumpre o terceiro critério Altmark.

(58)

A Correos explica que a metodologia espanhola utilizada para determinar a compensação da Correos tem por base o relatório que a Comissão encomendou à empresa de consultoria «National Economic Research Associates» (relatório de peritos NERA) (10). Segundo a Correos, o método de cálculo da compensação apresentado no relatório de peritos NERA é uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados.

(59)

A Correos considera também que o cumprimento do terceiro critério Altmark está abrangido pelo princípio de confiança legítima. De acordo com a Correos, a publicação do relatório de peritos NERA, que reconhecia a validade da metodologia dos custos líquidos evitados para o cálculo da compensação pela prestação do serviço postal universal, gerou confiança legítima.

(60)

Segundo a Correos, para o cumprimento do terceiro critério Altmark é irrelevante que a metodologia dos custos líquidos evitados não seja aplicável até à entrada em vigor do Enquadramento SIEG de 2012.

(61)

Considera igualmente que as compensações pela OSU atribuídas à Correos cumprem o quarto critério Altmark. Na ausência de um procedimento de contratação pública, o nível da compensação recebida seria adequado, com base numa análise dos custos que uma empresa média do mesmo setor, bem gerida e devidamente equipada, suportaria, tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução das obrigações de serviço público.

(62)

De acordo com a Correos, o estudo da Frontier Economics apresentado pela Espanha demonstra que os custos suportados pela Correos são inferiores aos de uma empresa média do setor postal. A Correos refuta as dúvidas levantadas pela Comissão relativamente às conclusões do relatório da Frontier Economics:

(63)

A Correos indica igualmente que, se a Comissão concluir que a medida constitui auxílio estatal, esta deveria ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(64)

Reitera que o método de compensação utilizado pelas autoridades espanholas e incluído no relatório de peritos NERA constitui uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados e deve ser aceite pela Comissão. Além disso, a Correos considera que não recebeu compensação excessiva pela prestação da OSU durante o período 2004-2010, uma vez que a compensação foi calculada de acordo com a metodologia dos custos líquidos evitados, sem incluir nenhum lucro razoável.

(65)

Se a Comissão concluir que a medida pode constituir auxílio estatal incompatível, a Correos insiste que a Comissão deve ter em conta os dividendos pagos ao Estado durante o período 2004-2010 como redução da compensação concedida à Correos.

(66)

Relativamente à isenção fiscal referente ao IBI, a Correos explica, em primeiro lugar, que, para analisar estas medidas, não deve ser considerado o disposto na Lei Postal de 1998 nem na Lei Postal de 2010, mas deve antes recorrer-se diretamente às regras que regem cada imposto.

(67)

Além disso, a Correos considera que a medida não constitui auxílio estatal porque não é imputável ao Estado. A isenção fiscal não está prevista em nenhuma disposição normativa. Apenas algumas administrações fiscais locais e determinados órgãos judiciais locais aplicaram a isenção fiscal a 94 entidades locais da Correos, de um total de 13 000. O Supremo Tribunal espanhol, no seu acórdão de 7 de outubro de 2013, concluiu que o artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010 não contemplava nenhuma isenção fiscal relacionada com o IBI.

(68)

A Correos considera também que a isenção do IBI não pode ser recuperada, dada a existência de caso julgado. Em conformidade com a jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União (11), se a resolução judicial analisou a existência de auxílio estatal, deve ser respeitado o princípio de caso julgado. A Correos considera que, no seu acórdão, o Supremo Tribunal espanhol aplica o Direito da União e faz referência à existência de um auxílio estatal. Por conseguinte, deve ser respeitado o princípio de caso julgado e deve evitar-se a recuperação no caso em apreço.

(69)

Por outro lado, a Correos é da opinião de que o princípio de caso julgado deve ser considerado um princípio geral de direito da União e que deve ser respeitado quando não haja possibilidade de recuperação, devido à existência de uma decisão judicial definitiva na qual tenha sido determinada a existência de auxílio.

(70)

No que se refere à isenção do IAE, a Correos alega que a isenção parcial deste imposto não constitui auxílio estatal. Em particular, destaca que a isenção parcial do imposto não é seletiva, uma vez que é justificada pela lógica do regime fiscal do IAE. Segundo a Correos, a natureza ou a lógica intrínseca do IAE é tributar as atividades económicas com o objetivo de intervir na produção ou distribuição de bens e serviços. A Correos desenvolve atividades económicas que consistem na produção de bens e serviços, mas também presta outros serviços públicos como a OSU, que não respondem à referida finalidade. A isenção parcial do IAE responderia precisamente ao desenvolvimento dessas outras atividades.

(71)

Além disso, a Correos considera que a isenção parcial do IAE constituiria, em qualquer caso, um auxílio existente. Essa isenção fiscal encontrava-se em vigor antes da adesão da Espanha à CEE em 1986. A denominada Cuota de Licencia (taxa de licença), modalidade do imposto sobre atividades e receitas comerciais e industriais, foi adotada nos termos do Decreto 3313/1966, de 29 de dezembro. Com a Lei 39/1988, de 28 de dezembro, o IAE substituiu o imposto sobre atividades e receitas comerciais e industriais, na sua modalidade de taxa de licença. A Correos afirma que não tiveram lugar alterações significativas na operação tributável desde 1966.

(72)

A Correos alega que os aumentos de capital realizados em 2004, 2005 e 2006 estão em conformidade com o PIEM e não representam um benefício para a Correos.

(73)

Considera que a análise dos investimentos realizados devido aos aumentos de capital entre 2004 e 2006 demonstra que o Estado espanhol efetuou os referidos aumentos na sua qualidade de acionista e que estes investimentos poderiam ter sido efetuados por qualquer investidor privado.

(74)

A Correos alega que os aumentos de capital respondem à necessidade de realizar investimentos de montante superior ao nível habitual de investimento da empresa. O objetivo dos aumentos de capital é estabelecido na memória da audição da Correos perante o Congresso dos Deputados em 4 de outubro de 2005. Nela é estabelecida uma ligação entre os aumentos de capital e a necessidade de mais investimentos na empresa. O objetivo dos aumentos de capital era levar a cabo um processo de modernização na Correos, aumentando a eficiência e a qualidade dos serviços prestados pela companhia.

(75)

A Correos alega que a rentabilidade do investimento demonstra que qualquer investidor privado teria levado a cabo um investimento semelhante, uma vez que a taxa interna de rentabilidade dos aumentos superava o custo de capital da Correos.

(76)

Além disso, a Correos afirma que não se deve subordinar o cumprimento do PIEM à existência de uma avaliação da rentabilidade prévia quando se aplica à situação de um prestador de SIEG como a OSU. O referido prestador teria necessariamente de ter em consideração a obrigação de prestar o SIEG da empresa, no momento de decidir efetuar ou não um investimento.

(77)

Nessas circunstâncias, seria suficiente demonstrar, com base em provas objetivas e verificáveis, que um investidor privado que se encontrasse na mesma obrigação de serviço público teria agido da mesma forma.

(78)

Segundo a Correos, esta é a conclusão a que chegou o Tribunal de Justiça nos processos Chronopost I (12) e Chronopost II (13), nos quais foi aceite que a taxa interna de rentabilidade calculada ex post era um meio adequado para determinar se a ampliação de capital estava em conformidade com o PIEM.

(79)

A Correos alega que a distribuição de material eleitoral dos candidatos políticos no contexto da organização de eleições deve ser considerada parte das prerrogativas do Estado.

(80)

Em particular, considera que a distribuição de material eleitoral é uma função essencial do Estado, porque faz parte do processo eleitoral geral e está relacionada com a função constitucional dos partidos políticos, e porque os funcionários da Correos, ao realizar essa atividade, atuam na sua qualidade de funcionário público.

(81)

No entender da Correos, a distribuição de material eleitoral pelos candidatos políticos, pelo seu objeto, natureza e regulação, está consequente e estreitamente vinculada ao exercício do poder público pelo Estado. Por conseguinte, não se trata de uma atividade económica e a Correos não deve ser considerada uma empresa nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(82)

Inclusivamente no caso de a Comissão considerar que a distribuição de material eleitoral dos candidatos políticos é uma atividade económica, a Correos estima que tal não constitui uma vantagem seletiva para a Correos. Esta atividade tem sido confiada à Correos pelo Estado espanhol, visto que é o único operador postal capaz de prestar um serviço com as características e a qualidade necessárias. Relativamente à distribuição de material eleitoral dos candidatos políticos, a Correos não se encontra, consequentemente, numa situação de facto ou de direito comparável a nenhuma outra empresa do setor postal.

(83)

Ainda que a Comissão conclua que a medida constitui auxílio estatal, a Correos afirma que a medida deveria ser considerada auxílio existente. A existência de uma tarifa reduzida para os envios de material eleitoral dos candidatos políticos está em vigor desde as eleições realizadas em 15 de junho de 1977. Essas eleições foram convocadas nos termos do Real Decreto 20/1997, de 18 de março, no qual foi fixada pela primeira vez uma tarifa especial para o envio de material eleitoral.

(84)

A Correos explica que o montante exato da tarifa reduzida (uma peseta, o que equivale a 0,006 euros) estava também regulado num Despacho Ministerial de 1977. Segundo a Correos, esta tarifa reduzida manteve-se desde então. O Supremo Tribunal espanhol, no seu acórdão de 2 de outubro de 2006 (14), considerou que a tarifa reduzida existente para os envios de material eleitoral dos candidatos políticos permanece em vigor, sendo esta de uma peseta (0,006 euros).

(85)

O Real Decreto 20/1977 foi posteriormente substituído pela Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral («LOREG»), que manteve a mesma redação relativamente às tarifas reduzidas para os envios postais de propaganda eleitoral.

(86)

No caso de a Comissão concluir que a medida constitui auxílio estatal, a Correos também considera que deveria ser declarada compatível com o mercado interno.

(87)

Em primeiro lugar, a medida em questão constitui um verdadeiro serviço de interesse económico. Tanto o artigo 22.o da Lei Postal de 1998 como o artigo 22.o, n.o 5, da Lei Postal de 2010, reconhecem que podem ser impostas ao prestador do serviço postal universal obrigações relacionadas com a distribuição de material eleitoral para salvaguardar o normal funcionamento dos processos eleitorais. Além disso, este último artigo reconhece que a referida imposição de obrigações adicionais deverá ser objeto de compensação.

(88)

A Correos considera que a medida é compatível de acordo com a Decisão SIEG de 2012 (15). A Correos explica que a Decisão SIEG de 2012 seria aplicável, visto que a média anual da compensação concedida à Correos se situaria abaixo de 15 milhõesde euros.

(89)

O terceiro anónimo expressa a sua concordância com as conclusões preliminares às quais chegou a Comissão na decisão de início de procedimento relativamente às seguintes medidas:

(90)

O terceiro anónimo também manifesta a sua concordância com o foco da investigação em curso nas medidas enumeradas no considerando 89.

(91)

Não obstante, chama a atenção da Comissão para várias medidas que não foram abordadas pela Comissão na decisão de início de procedimento de 2016 e que, na sua opinião, também deveriam ser avaliadas.

(92)

De acordo com o terceiro anónimo (16):

(93)

A Espanha considera que a medida não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Em particular, as autoridades espanholas alegam que a medida não concede uma vantagem económica à Correos, uma vez que as compensações pela OSU cumprem os critérios estabelecidos no acórdão Altmark (19). As autoridades espanholas explicam igualmente que a medida em questão não foi notificada porque se considerou que preenchia o conjunto de requisitos do acórdão Altmark.

(94)

As autoridades espanholas afirmam que a medida cumpre o terceiro critério Altmark, que exige que a compensação pela OSU não exceda o custo líquido (isto é, a diferença entre os custos e as receitas correspondentes, mais um lucro razoável) da obrigação de serviço público. A Espanha alega que aplicou um método válido de compensação, correspondente à metodologia dos custos líquidos evitados estabelecida pela Diretiva 2008/6/CE. As autoridades espanholas alegam que utilizaram a metodologia resultante do relatório de peritos NERA, que a Comissão encomendou à empresa de consultoria National Economic Research Associates. Segundo as autoridades espanholas, esta metodologia é uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados. A Comissão considera erradamente que a compensação em excesso, também no contexto do acórdão Altmark, só pode ser calculada utilizando o método de contabilidade analítica e conclui que, no período de 2004-2010, a compensação recebida pela Correos excedeu o que pode ser considerado necessário para cobrir total ou parcialmente os custos incorridos na implementação da sua OSU.

(95)

As autoridades espanholas alegam também que a medida cumpre o quarto critério Altmark. O quarto critério Altmark exige que, na ausência de um procedimento de contratação pública, o nível de compensação recebida seja adequado, com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e devidamente equipada do mesmo setor teria suportado, tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução da obrigação de serviço público. Segundo as autoridades espanholas, a comparação apenas pode ser efetuada em relação a empresas do mesmo setor, que neste caso é o setor postal. A Espanha refuta as dúvidas levantadas pela Comissão relativamente às conclusões do relatório da Frontier Economics, segundo as quais a medida estava em conformidade com o quarto critério Altmark. Na opinião das autoridades espanholas, em nenhuma das decisões da Comissão ficou demonstrado que os operadores postais na Grécia e Itália foram ineficientes. A Espanha considera também que, para o cumprimento do quarto critério Altmark, não é relevante que o estudo tenha sido levado a cabo a posteriori. Em decisões anteriores, a Comissão considerou que o facto de um estudo ser realizado a posteriori não constituía um obstáculo para a aceitação do quarto critério Altmark. Em particular, a Espanha remete-se à Decisão da Comissão, de 21 de outubro de 2008, relativa à Poste Italiane (20). Além disso, a Espanha considera que a jurisprudência constante aceitou os relatórios elaborados a posteriori. Concretamente, a Espanha refere o processo Chronopost-La Poste (21), no qual o Tribunal Geral validou um relatório elaborado a posteriori.

(96)

As autoridades espanholas consideram que, se a medida for considerada um auxílio estatal, esta deveria ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado. Em particular, consideram que a medida cumpre os critérios de compatibilidade do Enquadramento SIEG de 2012.

(97)

As autoridades espanholas refutam as dúvidas levantadas pela Comissão relativamente à exaustividade do ato de atribuição que define as obrigações de serviço público e as modalidades do cálculo da compensação. Segundo as autoridades espanholas, o ato de atribuição pode assumir a forma de um ou mais atos juridicamente vinculativos. O Estado-Membro é livre de escolher a forma específica do ato de atribuição. Por outro lado, também é necessário que o ato seja designado «de atribuição». Em particular, as autoridades espanholas consideram que a medida cumpre o requisito do n.o 16, alínea e), do Enquadramento SIEG de 2012, segundo o qual o ato de atribuição deve incluir um mecanismo para evitar e recuperar as possíveis compensações excessivas. Tal é demonstrado pelo facto de que a compensação excessiva concedida em 2005 foi recuperada ulteriormente em exercícios posteriores.

(98)

No que se refere à possibilidade de utilizar os custos líquidos evitados como método para calcular a compensação, as autoridades espanholas especificam que o n.o 69 do Enquadramento SIEG de 2012 só estabelece a não obrigatoriedade de aplicar a metodologia dos custos líquidos evitados, mas nunca refere a proibição do direito dos Estados-Membros a utilizar este método. Além disso, o n.o 184 do Guia para a aplicação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais, de contratos públicos e do mercado interno aos serviços de interesse económico geral e, em especial, aos serviços sociais de interesse geral, (22) esclarece que o objetivo da declaração de não aplicabilidade do método de custos líquidos evitados, que consta do n.o 69 do Enquadramento SIEG 2012, é salvaguardar os Estados-Membros de uma dificuldade acrescida no caso das medidas que existiam antes da obrigação de utilizar a metodologia dos custos líquidos evitados. Por conseguinte, as autoridades espanholas consideram que este método, aplicado pela Espanha, constitui um método válido que pode ser utilizado legitimamente para calcular as compensações concedidas antes de 2012.

(99)

Tal como explicado no considerando 94, as autoridades espanholas consideram que a metodologia espanhola para o cálculo da compensação pela prestação da OSU, e que se baseava no relatório de peritos NERA, é equivalente ao método dos custos evitados líquidos. Consideram irrelevante neste âmbito que a metodologia espanhola não inclua incentivos para a eficiência de custos e benefícios não materiais, uma vez que esses dois critérios não existiam na época em que Espanha aplicou a metodologia. Esses critérios foram introduzidos posteriormente pela Diretiva 2008/6/CE e pelo Enquadramento SIEG de 2012.

(100)

As autoridades espanholas discordam da metodologia e dos critérios aplicados pela Comissão em relação ao lucro razoável na decisão de início de procedimento de 2016. Alegam que não deve existir um intervalo de lucro razoável de referência aplicável a todos os operadores postais e que cada caso deve ser julgado em função das respetivas características. O intervalo de lucro razoável de referência aplicado pela Comissão na sua decisão de 25 de janeiro de 2012 (23), relativa à bpost, não deve ser definido como referência para outros operadores postais. Em primeiro lugar, o processo bpost difere consideravelmente do processo da Correos, na medida em que não está relacionado com a prestação da OSU, e sim com outros SIEG. Em segundo lugar, a Comissão não aplicou de forma coerente o intervalo de lucro razoável de referência estabelecido na Decisão bpost, uma vez que permitiu margens superiores noutras decisões (24).

(101)

No que diz respeito à isenção fiscal relativa ao IBI, as autoridades espanholas explicam que a Lei Postal de 1998 e a Lei Postal de 2010 não isentavam a Correos do pagamento do IBI. No entanto, alguns tribunais espanhóis, na sua interpretação das disposições das duas leis postais, consideraram que a isenção do IBI era aplicável à Correos. As autoridades espanholas explicam que a isenção fiscal é aplicada num número muito restrito de casos. De facto, foi aplicada de forma efetiva por apenas 94 entidades locais da Correos, das 13 000 entidades existentes.

(102)

As autoridades espanholas consideram que as isenções fiscais não podem ser imputadas ao Estado porque derivam de resoluções dos órgãos jurisdicionais espanhóis nas quais se estipula o reembolso à Correos do IBI previamente pago pela empresa.

(103)

Relativamente à isenção do IAE, as autoridades espanholas estimam que deve ser considerado auxílio existente. Essa isenção fiscal teria estado em vigor antes da adesão da Espanha à CEE em 1986. Segundo as autoridades espanholas, a isenção do IAE remonta a 1966, quando foi adotado o imposto sobre atividades e lucros comerciais e industriais («Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales»), aprovado pelo Decreto 3313/1966, de 29 de dezembro. A Lei 39/1988, de 28 de dezembro, substituiu o referido imposto na sua modalidade de taxa de licença pelo imposto sobre as atividades económicas (IAE). Segundo as autoridades espanholas, este imposto não sofreu alterações substanciais desde 1966, apesar de a Correos desfrutar de isenção plena quando era um órgão administrativo, devido à sua natureza.

(104)

As autoridades espanholas consideram que os aumentos de capital realizados em 2004, 2005 e 2006 não constituem auxílio estatal, uma vez que cumprem o PIEM.

(105)

Salientam que estas injeções de capital foram precedidas por avaliações económicas ex ante comparáveis às que qualquer investidor privado teria realizado. Os aumentos de capital estavam previstos nos planos de ação plurianual aprovados pelo Estado na qualidade de acionista e incluídos no orçamento geral do Estado, o que se reflete nos planos estratégicos da empresa, desenvolvidos com vista a uma expansão em áreas empresariais com melhores perspetivas, bem como melhorias na eficiência da entidade num contexto de desaceleração acentuada no mercado postal.

(106)

Em concreto, os planos estratégicos do período 2001-2006 definiam planos de ação destinados a concluir o processo de modernização da empresa, através da realização dos seguintes objetivos:

(107)

Segundo as autoridades espanholas, para a execução desses objetivos era aconselhada a atribuição de recursos adicionais à empresa, para levar a cabo os investimentos necessários. Uma vez analisada a estratégia da empresa, o acionista decidiu efetuar três aumentos de capital num montante total de 48,08 milhões de euros, repartidos por três injeções de 16,027 milhões de euros cada, a aplicar nos exercícios de 2004, 2005 e 2006. Esta capitalização foi considerada um elemento fundamental para alcançar os rácios de rentabilidade previstos nos planos de ação da empresa e refletidos nas avaliações efetuadas pelo acionista único. Com efeito, os aumentos de capital responderam à necessidade de realizar investimentos «incrementais» ou adicionais relativamente aos que a empresa levava a cabo periodicamente.

(108)

As autoridades espanholas alegam ainda que a avaliação foi efetuada com base num quadro de perspetivas comerciais e de resultados associado à capitalização, sendo esse quadro elaborado com um horizonte de cinco anos, prazo considerado razoável para avaliar a adequação das decisões de investimento. Essas projeções foram refletidas nos planos de ação plurianual (PAP), por sua vez integrados no Orçamento Geral do Estado. O PAP aprovado no exercício de 2004 apresentava um crescimento do volume de negócios anual de 3,6 % e um aumento do resultado líquido positivo, com margens médias próximas dos 5 % ao ano, em relação a um cenário estático na ausência de capitalização. Esses resultados foram obtidos considerando duas realizações de capital em 2004, 2005 e 2006, o que permitiu a plena implementação das linhas de ação previstas nos planos estratégicos relativamente aos investidores.

(109)

As previsões incluídas no PAP e inscritas no orçamento geral do Estado são inteiramente comparáveis às que um investidor privado teria realizado numa economia de mercado. Constituem a base na qual o Estado, na qualidade de acionista, sustentou a decisão de efetuar três injeções no capital social da empresa, num montante total de 48 081 000 euros.

(110)

Essas previsões, elaboradas ex ante, são apresentadas no quadro 3.

Quadro 3

PAP 2004

(111)

As autoridades espanholas explicam que os PAP constituem análises ex ante sólidas de projeções económicas e financeiras. As previsões incluídas nestes demonstravam níveis de rentabilidade equivalentes aos que seriam exigidos por um investidor privado, mantendo-se plenamente justificada a decisão de ampliar o capital social, com o objetivo de facilitar à empresa a execução dos investimentos necessários para alcançar as margens previstas. Estas margens de rentabilidade teriam conduzido qualquer investidor privado, de acordo com as autoridades espanholas, a tomar uma decisão similar.

(112)

A Espanha indica que tomou a decisão de aumentar o capital social e realizar o capital no montante de 16,027 milhões de euros em 13 de dezembro de 2004, em função do PAP do exercício de 2004 com as previsões financeiras favoráveis apresentadas no quadro 1. As decisões dos sucessivos aumentos foram também tomadas pelo acionista, respetivamente, em 5 de dezembro de 2005 e em 29 de dezembro de 2006, igualmente em função dos PAP correspondentes. A Espanha assinala ainda que a evolução real dos parâmetros contemplados pelos PAP melhoraram largamente as previsões financeiras, como se pode observar no quadro 4.

Quadro 4

Dados reais

(113)

Para complementar o exposto anteriormente, as autoridades espanholas apresentaram também um teste do investidor privado realizado ex post pela Ernst & Young, no qual se conclui que a TIR dos aumentos de capital analisados ascendeu a 9,29 %, sendo o custo de capital de mercado do referido investimento de 7,87 %.

(114)

Neste âmbito, as autoridades espanholas consideram que as preocupações manifestadas pela Comissão na decisão de início do procedimento de 2016, baseadas no processo Comissão/EDF (25), relativa à necessidade de realizar a análise da rentabilidade antes do investimento, não têm em conta que foi realizada uma avaliação económica ex ante, que serve o critério do investidor privado incluído no relatório como elemento complementar que ratifica o princípio PIEM aplicado.

(115)

Mais concretamente, as autoridades espanholas negam a pertinência do acórdão Comissão/EDF no caso em análise, uma vez que a EDF operava em condições normais de mercado, ao passo que a Correos foi encarregue da OSU. Alegam que, quando são analisadas as medidas adotadas relativamente a uma empresa pública que opera num setor com OSP, não pode ser considerada como não válida uma análise de rentabilidade ex post, uma vez que a prestação do serviço económico geral não responde estritamente a uma lógica comercial, sendo necessário, nesse caso, considerar todos os dados objetivos e verificáveis disponíveis.

(116)

Seguindo esta lógica, as autoridades espanholas consideram que uma jurisprudência mais pertinente seriam os processos Chronopost I (26) e Chronopost II (27), nos quais o Tribunal de Justiça da União Europeia aprovou a análise efetuada pela Comissão na Decisão 98/365 (28) nos dois acórdãos, que proferiu como consequência dos respetivos recursos interpostos contra a referida Decisão. Nesta, a Comissão tinha analisado se o comportamento do operador postal francês (La Poste), enquanto acionista do SFMI-Chronopost, se justificava do ponto de vista comercial, com base no critério de investidor privado numa economia de mercado, e comparava a TIR obtida com os aumentos de capital efetuados pelo Estado a favor da La Poste, bem como o custo dos fundos próprios numa base ex post.

(117)

Por último, as autoridades espanholas explicam que, se a Comissão negou que os aumentos de capital estavam em conformidade com o PIEM, os mesmos deveriam ser analisados à luz do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, uma vez que constituem recursos consagrados à cobertura do serviço público, mas não têm de modo algum em conta eventuais auxílios ao funcionamento, tanto pela utilização dos fundos como pela natureza dos mesmos.

(118)

As autoridades espanholas consideram que a distribuição de material eleitoral pela Correos não constitui auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Todas as atividades levadas a cabo pela Correos no contexto da organização de eleições e, em particular, a distribuição de propaganda eleitoral relativa aos candidatos políticos, não são atividades económicas, uma vez que fazem parte das funções do Estado.

(119)

Em particular, no que diz respeito à distribuição de material eleitoral dos candidatos, as autoridades espanholas não aceitam as conclusões da decisão de início de processo, que consideram que a medida constitui uma atividade económica. Alegam que o Estado não introduziu mecanismos de mercado para assegurar que cada um dos eventuais eleitores recebe a propaganda eleitoral enviada pelos candidatos eleitorais. Um procedimento eleitoral consiste num conjunto de atividades, todas elas necessárias, interligadas e destinadas a um objetivo essencial: garantir o direito fundamental de votar. Por conseguinte, esta atividade deve ser considerada uma função do Estado.

(120)

Segundo as autoridades espanholas, ainda que seja decidido que a medida constitui auxílio estatal, seria auxílio existente, uma vez que é anterior à adesão da Espanha à Comunidade Económica Europeia em 1986. A compensação atribuída aos candidatos eleitorais pela distribuição de material eleitoral está em vigor desde 1977 e nunca foi objeto de alteração substancial. O artigo 44.o, n.o 3, do Real Decreto-Lei 20/1977, de 18 de março, relativo a regras eleitorais, estabelecia que, por despacho ministerial, seriam fixadas tarifas postais especiais para os envios de material eleitoral dos candidatos políticos. O despacho ministerial de 3 de março de 1977 e o despacho ministerial de 4 de maio de 1977 estabeleceram que a tarifa aplicável aos envios até 50 gramas de peso seria de 1 peseta, tarifa essa que se manteve inalterada desde então.

(121)

O artigo 59.o da Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral reiterou a obrigação de fixar por decreto ministerial tarifas especiais para os envios postais de propaganda eleitoral. O Decreto Ministerial de 30 de outubro de 1985 estabeleceu, no seu artigo 1.o, que continuavam a ser aplicáveis as tarifas especiais do Decreto Ministerial de 3 de maio de 1977. Posteriormente, o Decreto Ministerial de 30 de abril de 1986 previu, no seu artigo 1.o, que continuavam a ser aplicáveis as tarifas especiais estabelecidas no artigo 1.o do Decreto Ministerial de 30 de outubro de 1985, ou seja, as tarifas especiais do Decreto Ministerial de 3 de maio de 1977. O artigo 12.o do Real Decreto 605/1999, de 6 de abril, e as Leis Postais de 1998 e de 2010 não alteraram a tarifa especial aplicável aos candidatos eleitorais, que está atualmente prevista no artigo 59.o da Lei Orgânica 5/1985, de 19 de junho, do Regime Eleitoral Geral e que faz referência às tarifas especiais estabelecidas no Decreto Ministerial de 3 de março de 1977.

(122)

As autoridades espanholas afirmam também que, se a medida for considerada um auxílio estatal, esta deveria ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(123)

Considerando o prazo de prescrição de dez anos previsto na decisão de início de procedimento (14 de fevereiro de 2004 a 14 de fevereiro de 2014), as autoridades espanholas alegam que o período examinado deveria ser 2004-2012, uma vez que em 2013 não teve lugar nenhum processo eleitoral.

(124)

A atribuição de um serviço de interesse económico geral durante o período 2004-2011 decorreu do Decreto Ministerial, no qual é indicado o conteúdo, o âmbito e a duração das obrigações de serviço público. A atribuição do serviço de interesse económico geral à Correos durante os anos 2011 e 2012 foi efetuada através de acordo do Conselho de Ministros para cada uma das eleições. Nos referidos acordos é indicada a natureza, conteúdo, alcance e duração do serviço de interesse económico geral. Por outro lado, o quadro 4 comprova que, em qualquer caso, a compensação total recebida pela Correos pelo envio de propaganda eleitoral durante as eleições realizadas nos anos de 2004 a 2012 não excedeu os custos incorridos.

Quadro 5

Compensação insuficiente da Correos pelo envio de propaganda eleitoral

(125)

Em primeiro lugar, as autoridades espanholas indicam que o denunciante cujo escrito deu origem a este procedimento não apresentou observações à decisão de início de procedimento de 2016. As autoridades espanholas registam que os únicos terceiros que apresentaram observações são a entidade Correos y Telégrafos, S.A. e uma parte anónima representante do setor de encomendas, como se pode deduzir pelo conteúdo das observações formuladas.

(126)

As autoridades espanholas remetem-se às suas observações sobre a decisão de início de procedimento de 2016 relativamente a uma série de questões acerca das quais o terceiro anónimo não apresenta nenhum argumento adicional.

(127)

As autoridades espanholas também apresentam algumas observações sobre as seguintes questões

(128)

As autoridades espanholas consideram que o pedido de extensão da investigação até ao prazo estipulado é inadmissível e incoerente, uma vez que, de acordo com a jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça, a Comissão apenas submete ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado as medidas que suscitam sérias dúvidas quanto à sua compatibilidade, desde que essas medidas tenham sido aplicadas fora do prazo de prescrição de dez anos. As autoridades espanholas observam também que a parte anónima reconheceu este facto nas suas observações, ao afirmar: «É evidente que estes montantes não podem ser objeto do processo de investigação, visto que prescreveu a possibilidade de os fiscalizar».

(129)

As autoridades espanholas consideram ainda que o pedido de extensão da investigação ao período posterior a 2010 carece de fundamento, uma vez que o Estado espanhol se limitou a efetuar adiantamentos por conta que serão objeto do respetivo ajuste uma vez determinado o custo líquido, na sequência da notificação do novo Plan de Prestación e da decisão da Comissão Europeia sobre o mesmo.

(130)

Consideram que o referido terceiro reconhece implicitamente que a determinação do custo líquido poderá ser efetuada apenas após a adoção do novo Plan de Prestación, uma vez que, nas suas observações, cita a memória das contas anuais da Correos do exercício de 2014, que refere o seguinte: «Eventualmente, uma resolução da CNMC (29) relativa ao cálculo do custo líquido do serviço postal universal dos exercícios de 2011, 2012 e 2013 que não corresponda ao consignado no Orçamento Geral do Estado, poderia ter impacto nos montantes contabilizados. Este impacto final não poderia ser calculado até à entrada em vigor do novo Plan de Prestación que determinará a metodologia e os conceitos para o cálculo do custo líquido».

(131)

No que se refere à isenção do IVA, as autoridades espanholas explicam que esta está estabelecida na lei espanhola em total conformidade com o disposto pela Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado que regula esta matéria. As autoridades espanholas salientam também que o elemento essencial de imputabilidade não existe quando a medida nacional transpõe um ato comunitário não sujeito a uma margem discricionária, tal como estabelece o acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de abril de 2009 no processo C-460/07, Puffer (30).

(132)

As autoridades espanholas negam que a Correos possa ter beneficiado de auxílio para financiar as suas campanhas de publicidade e de comunicação.

(133)

Em particular, esclarecem que os planos de publicidade e comunicação institucional mencionados pelo terceiro interessado anónimo como indício do referido auxílio incluem um conjunto de ações realizadas pelos órgãos da administração pública central e das empresas públicas neste âmbito, para fins estatísticos, mas que os custos de publicidade da Correos mencionados nesses planos foram sempre realizados a cargo do seu orçamento.

(134)

As autoridades espanholas explicam que, tal como é indicado no próprio plano, a comissão de publicidade e comunicação institucional, órgão administrativo colegial, inclui no referido plano todas as campanhas institucionais que a administração pública central e as entidades que lhe estão vinculadas planeiam desenvolver. A Correos y Telégrafos, S.A., à semelhança das restantes empresas públicas, desenvolve os seus próprios planos de publicidade financiados pelos seus próprios recursos, estando estes incluídos no referido plano unicamente para fins estatísticos.

(135)

As autoridades espanholas expressam a sua concordância com as observações apresentadas pela entidade Correos y Telégrafos, S.A.

(136)

Pretendem especificar o pedido apresentado pela referida entidade nas suas observações escritas no sentido em que os dividendos distribuídos devem ser afetados a uma redução do excesso de compensação indicado na decisão de início do procedimento de 2016, reiterando a inexistência de uma compensação em excesso comprovada até à data.

(137)

Não obstante, a Espanha também reitera as suas observações, salientando a necessidade de ter em conta o pagamento de tais dividendos para efeitos de redução de eventuais auxílios que possam ser determinados no final do procedimento formal de investigação. Segundo as autoridades espanholas, os referidos dividendos, concedidos com caráter extraordinário e não recorrente pela Correos ao Estado, devem ser considerados para efeitos de cálculo dos recursos públicos colocados à disposição da Correos, em conformidade com a Decisão «Statsbaner» da Comissão (31).

(138)

Reiterando que as compensações pela OSU atribuídas à Correos no período 2004-2010 não constituem auxílio estatal e que, a constituir auxílio estatal, deveriam ser consideradas compatíveis, as autoridades espanholas consideram que, mesmo aceitando a abordagem da Comissão na decisão de início de procedimento de 2016 relativa à utilização do método de imputação de custos (32), o cálculo das eventuais compensações excessivas apenas se poderia basear nos seguintes pressupostos:

(139)

Em primeiro lugar, a área reservada e a área não reservada devem ser consideradas em separado: a área reservada corresponde aos serviços postais universais prestados em regime de monopólio; a área não reservada é referente aos serviços postais universais. Adicionalmente, a compensação na área reservada aplica uma metodologia cujos resultados equivalem de forma totalmente idêntica aos do método de imputação de custos, enquanto a área não reservada aplica a metodologia dos custos líquidos evitados; a compensação é calculada e determinada em separado para cada área. Consequentemente, estas áreas devem ser consideradas dois SIEG distintos, sujeitos a avaliações separadas e a métodos diferentes de compensação. De acordo com a metodologia espanhola, a compensação na área reservada corresponde ao respetivo custo contabilístico líquido (diferença entre os custos totais e as receitas), ao passo que a compensação na área não reservada é calculada utilizando uma metodologia dos custos líquidos evitados, uma vez que apenas é calculada a soma das perdas dos segmentos não rentáveis da área não reservada, com base no pressuposto de que qualquer operador privado não sujeito a obrigações de serviço público não realizaria os serviços deficitários.

(140)

Segundo esta lógica, de um montante total de aproximadamente 955,237 milhões de de euros do total da compensação pela OSU atribuída à Correos no período 2004-2010, cerca de 637,850 milhões de euros (o défice contabilístico da área reservada) seriam atribuídos à área reservada e o restante (317,387 milhões de euros) à área não reservada (ver o quadro 5).

Quadro 6

Compensações pela OSU nas áreas reservada e não reservada

(141)

As autoridades espanholas consideram que as duas compensações devem ser avaliadas separadamente, o que conduz a um resultado diferente do alcançado pela Comissão na decisão de início do procedimento de 2016.

(142)

As autoridades espanholas propõem avaliar as compensações pela área reservada do serviço universal aplicando o método de imputação de custos e uma rentabilidade de vendas (33) («ROS») de 4,8 % (referência utilizada no processo bpost para encomendas com nível de risco reduzido).

(143)

Desta abordagem pode claramente concluir-se que a Correos foi subcompensada pelo fornecimento deste SIEG, uma vez que o auxílio concedido à área reservada do serviço universal corresponde exatamente ao seu custo líquido contabilístico, como indicado no quadro 6, e a subcompensação corresponde ao montante do lucro razoável que não foi contabilizado.

Quadro 7

Subcompensação da área reservada da OSU

(144)

As autoridades espanholas explicam que, uma vez que a Correos foi subcompensada pela prestação dos serviços na área reservada e que são cumpridas as restantes condições do Enquadramento SIEG de 2012, a compensação concedida pelos referidos serviços deveria ser considerada compatível.

(145)

As autoridades espanholas consideram que, relativamente aos serviços na área não reservada da OSU, cabe aplicar o valor de referência utilizado no processo bpost para encomendas com nível de risco elevado.

(146)

Todavia, com base nesse pressuposto, as autoridades espanholas reconhecem que a área não reservada da OSU apresentaria um custo líquido negativo em cada exercício, ou seja, um lucro líquido que não permitiria conceder nenhum tipo de compensação, tal como é indicado no quadro 7.

Quadro 8

Compensação excessiva da área não reservada da OSU

(147)

Com base nesta abordagem, a compensação concedida à área não reservada da OSU poderia ser considerada incompatível, na medida em que constituiu uma compensação excessiva à Correos. No entanto, as autoridades espanholas também salientam que os dividendos devem ser tidos em consideração ao reduzir de facto o montante da compensação concedida à Correos, tal como explicado nos considerandos 148 a 152.

(148)

As autoridades espanholas explicam que a Correos pagou dividendos no período 2004-2010.

Quadro 9

Dividendos pagos pela Correos

(149)

As autoridades espanholas explicam que os referidos dividendos não devem ser considerados uma remuneração do acionista, uma vez que, pelo contrário, desempenharam o papel de mecanismo de reembolso implícito que permite às autoridades espanholas, dadas as circunstâncias específicas do caso, reduzir os potenciais excessos de financiamento através da recuperação de recursos da empresa. O Estado, em função da sua capacidade de autoridade orçamental, decidiu incluir esta disposição em cada um dos orçamentos gerais do Estado adotados no período 2005-2008, a fim de corrigir potenciais excessos de financiamento indicados no ano anterior ao da adoção dessas decisões orçamentais. Essa decisão não foi adotada nos exercícios de 2009 e 2010, dado que as previsões indicavam perdas na empresa nesses anos.

(150)

Em primeiro lugar, as autoridades espanholas explicam que a decisão de distribuir dividendos é imputável ao Estado espanhol, na sua qualidade de autoridade pública, e não à gestão da Correos. Neste contexto, as autoridades espanholas explicam o seguinte:

(151)

Em segundo lugar, as autoridades espanholas explicam que, por força das circunstâncias, os dividendos eram a única modalidade disponível para modular todo o financiamento potencialmente excessivo em determinados anos, pelas seguintes razões:

(152)

Em conformidade, as autoridades espanholas explicam que os dividendos pagos no ano N foram apurados no ano N-1 com base nos resultados contabilísticos do ano N-2. Consequentemente, os referidos dividendos visam modular a compensação excessiva do ano N-2, tal como resumido no quadro 9.

Quadro 10

Dividendos e compensação excessiva

(153)

Em 20 de março de 2018, a Unipost informou a Comissão de que tinha entrado em liquidação em 19 de fevereiro de 2018 e de que considerava que o auxílio estatal incompatível concedido à Correos tinha influenciado significativamente a sua insolvência.

(154)

Segundo a Unipost, o referido auxílio incompatível permitiu que a Correos praticasse preços mais baixos nos mercados não reservados, aplicando una política de preços que não estava relacionada com os seus custos nos referidos mercados não reservados.

(155)

Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(156)

Daqui resulta que, para que uma medida financeira possa ser considerada auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, devem ser cumpridas todas as condições seguintes: i) a medida deverá ser imputável ao Estado-Membro e concedida mediante recursos estatais; ii) deverá conferir uma vantagem económica à empresa; iii) a vantagem deverá ser seletiva;

(157)

Para que uma medida constitua um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, deve ser concedida pelo Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Por «recursos estatais» entendem-se todos os recursos do setor público (34), incluindo os recursos de entidades nacionais (descentralizadas, federadas, regionais ou de outra natureza) (35).

(158)

As compensações pela prestação do serviço postal universal nos termos da Lei Postal de 1998 são pagas diretamente pelo orçamento geral do Estado e são, por isso, claramente imputáveis ao Estado e concedidas mediante recursos estatais.

(159)

Para se inserir no âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma medida estatal deve favorecer «certas empresas ou certas produções». Neste sentido, apenas as medidas que favoreçam empresas e lhes concedam uma vantagem de modo seletivo são abrangidas pelo conceito de auxílio estatal.

(160)

As compensações pela OSU são claramente seletivas, uma vez que apenas beneficiam uma empresa: Correos

(161)

A concessão de fundos públicos a uma entidade só pode ser qualificada de auxílio estatal se essa entidade for uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. O Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal de Justiça») definiu reiteradamente as empresas como entidades que exercem uma atividade económica (36). A qualificação de uma entidade como empresa depende, assim, da natureza da sua atividade, independentemente do estatuto jurídico dessa entidade e do seu modo de financiamento (37). De um modo geral, deve considerar-se que qualquer atividade consistente na oferta de bens ou serviços no mercado tem um caráter económico (38). Uma entidade que desenvolve simultaneamente atividades económicas e não económicas deve ser considerada uma empresa apenas no que se refere às primeiras (39). O simples facto de uma empresa não ter fins lucrativos não significa necessariamente que as suas atividades não tenham um caráter económico (40).

(162)

No caso em apreço, a Correos presta serviços postais a troca de remuneração no mercado espanhol e em concorrência com outros fornecedores. A oferta de serviços postais neste mercado supõe, portanto, uma atividade económica. As compensações pela OSU compensam a Correos pela prestação de alguns destes serviços postais e, portanto, compensam uma atividade económica. Consequentemente, em relação às atividades financiadas pelas medidas em causa, a Correos deve ser considerada uma empresa.

(163)

Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vantagem é um benefício económico que uma empresa não poderia ter obtido em condições normais de mercado, isto é, sem a intervenção do Estado (41). Apenas o efeito da medida sobre a empresa é relevante, e não as causas ou os objetivos da intervenção estatal (42). Existe uma vantagem sempre que a situação financeira de uma empresa melhora na sequência da intervenção do Estado.

(164)

As compensações pela OSU destinam-se a cobrir a totalidade ou uma parte dos custos líquidos suportados pela Correos no desempenho da OSU. Sem a intervenção do Estado, a Correos deveria suportar estes custos por si mesma. A medida analisada exonera a Correos de uma parte dos custos das suas atividades económicas, melhorando dessa forma a sua situação financeira. Consequentemente, e sem prejuízo da questão de a medida cumprir as condições estabelecidas pelo acórdão Altmark, a medida confere, prima facie, uma vantagem para a Correos.

(165)

Considera-se que a compensação por serviço público concedida a uma empresa que cumpre as quatro condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark não confere nenhuma vantagem económica e, por conseguinte, não constitui auxílio estatal (43). As quatro condições são as seguintes:

(166)

Em relação à compensação concedida à Correos durante o período em análise, a Comissão confirma as opiniões expressas na decisão de início de procedimento de 2016 (44) de que a terceira e quarta condições do acórdão Altmark não se encontram preenchidas.

(167)

Na sua Decisão de 25 de janeiro de 2012 relativa à bpost (45), a Comissão determinou um intervalo de lucro razoável de referência aplicável a todos os operadores postais da União. A Comissão determinou esse nível de benefício de referência com base em três estudos de peritos (realizados, respetivamente, pela WIK Consult, Deloitte e Charles River Associates). O nível de lucro de referência aplicável a todos os operadores postais da União (indicado como ROS) é baseado na rentabilidade observada de conjuntos de empresas comparáveis do setor postal e de encomendas de vários países. Em particular, nos casos em que um operador postal se encontra exposto a um grau de risco significativo é aplicado o intervalo [ROS 5,4 %-7,4 %], ao passo que nos casos em que existe apenas um risco limitado é utilizado o intervalo [ROS 3,6 %-4,8 %] (46).

(168)

Na decisão de início de procedimento de 2016, a Comissão manifestava dúvidas sobre a possibilidade de a Correos ter recebido uma compensação excessiva com base no seguinte cálculo (ver o quadro 10), utilizando o valor de referência ROS mais elevado fixado no processo bpost.

Quadro 11

Possível compensação excessiva da Correos

(169)

As autoridades espanholas e/ou a Correos (47) formularam algumas observações sobre as dúvidas manifestadas pela Comissão (ver as secções 4.1.1 e 5.1.1):

(170)

Estas alegações são analisadas a seguir.

(171)

As autoridades espanholas e/ou a Correos consideram que o terceiro critério Altmark pode ser verificado através da metodologia dos custos líquidos evitados (isto é, que a ausência de compensação excessiva exigida pelo terceiro critério Altmark pode ser comprovada pela comparação dos custos líquidos evitados do SIEG e a compensação concedida ao prestador do SIEG).

(172)

A Comissão lembra que o acórdão Altmark foi adotado em 29 de julho de 2003. Não há dúvida de que no momento da adoção do referido acórdão, o único método aplicável para o cálculo do custo líquido dos SIEG era o método de imputação de custos. O próprio acórdão Altmark faz referência aos custos incorridos e às receitas, o que identifica, indubitavelmente, o método de imputação de custos, ao passo que os custos líquidos evitados se baseiam fundamentalmente no conceito de «custos evitados» (que, por definição, são custos não realizados).

(173)

O método de imputação de custos foi incluído no Enquadramento SIEG de 2005 (48), aplicável desde 29 de novembro de 2005 até 31 de janeiro de 2012, e serviu de base para várias decisões da Comissão sobre compensação pela OSU durante esse período (49). É também o método que deve ser utilizado em virtude do Enquadramento SIEG de 2012 no caso de não poder ser aplicada a metodologia dos custos líquidos evitados (50). Este método só foi introduzido formalmente pela Comissão, como método válido para calcular o custo líquido da OSU, na Diretiva 2008/6/CE (que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2011) e no Enquadramento SIEG de 2012 (que entrou em vigor em 31 de janeiro de 2012).

(174)

O Tribunal de Justiça da União Europeia esclareceu que o conceito de auxílio estatal é um conceito objetivo e jurídico definido diretamente pelo Tratado (51). Neste sentido, parece errado alterar ao longo do tempo o método utilizado para avaliar a existência de auxílio em conformidade com o acórdão Altmark, a fim de o alinhar com as opções escolhidas pela Comissão no Enquadramento SIEG de 2012, que descreve as condições para a compatibilidade de algumas compensações por SIEG. Em qualquer caso, tal como explicado no considerando 172, essa interpretação pode ser contrária ao teor do acórdão.

(175)

Por conseguinte, a Comissão não aceita que a metodologia dos custos líquidos evitados possa ser utilizada para comprovar a conformidade com o terceiro critério do acórdão Altmark.

(176)

As autoridades espanholas e/ou a Correos defendem que a metodologia espanhola é uma aplicação válida da referida metodologia dos custos líquidos evitados, reconhecida como método adequado para calcular o custo líquido da OSU na Diretiva 2008/6/CE e no Enquadramento SIEG de 2012.

(177)

A Comissão considera que, embora a referida metodologia possa ser utilizada para comprovar o cumprimento do terceiro critério Altmark, quod non, a metodologia espanhola não pode ser considerada uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados.

(178)

Em primeiro lugar, cabe observar que, tal como foi reconhecido pelas próprias autoridades espanholas, o método espanhol aplica o método de imputação de custos à área reservada da OSU (ver o considerando 139). Segundo as autoridades espanholas, apenas a abordagem aplicada à área não reservada da OSU (na qual o custo líquido é igual à soma das perdas dos segmentos beneficiários da área não reservada da OSU) pode ser comparada com um custo líquido evitado (ver considerando 139). Esta abordagem dupla é, por si só, incoerente com a metodologia de custos líquidos evitados, descrita (52) e aplicada pela Comissão na sua prática decisória (53), que implica comparar a situação da empresa no seu conjunto com e sem a obrigação de serviço público (neste caso, a OSU).

(179)

Mesmo tendo em conta a área não reservada da OSU, a metodologia espanhola apresenta uma série de diferenças com a metodologia dos custos líquidos evitados, descrita e aplicada pela Comissão na sua prática decisória.

(180)

Em primeiro lugar, a metodologia espanhola não parece ser baseada num cenário contrafactual realista, o que constitui um importante elemento da metodologia dos custos líquidos evitados. Efetivamente, limita-se a considerar as perdas ex post dos centros de custos deficitários. As autoridades espanholas alegam que se baseia num cenário contrafactual implícito: qualquer operador privado descontinuaria estes centros deficitários para não estar sujeito às obrigações de serviço público (ver o considerando 139). No entanto, esta abordagem não parece descrever uma verdadeira estratégia de negócio, que exigiria a determinação ex ante dos centros de custos para a descontinuação dos serviços, uma vez que não se pode esperar que o operador saiba antecipadamente quais os centros de custos que serão deficitários. Por outro lado, a metodologia espanhola parece implicar que os centros poderiam ser descontinuados e novamente criados de um ano para o outro durante o período de avaliação, o que não constitui um cenário contrafactual realista.

(181)

Também não corrige o impacto da interrupção da distribuição dos fluxos de tráfego não rentáveis na rentabilidade de outros produtos e serviços (incluídos ou não incluídos na OSU), como também é exigido pela metodologia dos custos líquidos evitados.

(182)

Por último, a metodologia espanhola não tem em conta os benefícios não materiais e de mercado, nem inclui incentivos para a eficiência de custos, conforme é exigido pela metodologia dos custos líquidos evitados.

(183)

Face ao exposto, a Comissão não considera que a metodologia espanhola seja uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados.

(184)

Conforme explicado nos considerandos 172 a 175, a Comissão não considera adequada a metodologia dos custos líquidos evitados para comprovar o cumprimento do terceiro critério Altmark e, além disso, tal como explicado nos considerandos 176 a 183, a Comissão não considera que a metodologia espanhola seja uma aplicação válida da referida metodologia.

(185)

Consequentemente, a Comissão considera que as compensações concedidas à Correos em conformidade com a metodologia espanhola não correspondem aos custos líquidos evitados da OSU e que, mesmo que assim fosse, tal não seria suficiente para garantir o cumprimento do terceiro critério Altmark.

(186)

As autoridades espanholas e/ou a Correos alegam que as autoridades espanholas poderiam ter confiança legítima relativamente ao cumprimento do terceiro critério Altmark através da utilização da metodologia dos custos líquidos evitados e da metodologia espanhola.

(187)

O Tribunal de Justiça declarou (54), relativamente aos auxílios estatais, que, quando o auxílio não é comunicado à Comissão e constitui, portanto, um auxílio ilegal, não é possível recorrer ao princípio de proteção da confiança legítima. Consequentemente, a confiança legítima quanto à legalidade de um auxílio, salvo circunstâncias excecionais, apenas pode ser invocada se o auxílio tiver sido notificado à Comissão.

(188)

A Espanha nunca notificou a Comissão das compensações pela OSU, apesar da divulgação feita pela Comissão na sua prática decisória em matéria de auxílios estatais no setor postal (55). Em particular, várias decisões da Comissão relativas a auxílios estatais no setor postal que foram publicadas avaliam o cumprimento dos requisitos Altmark e nenhuma delas aceitou a metodologia dos custos líquidos evitados como meio adequado para comprovar o cumprimento do terceiro critério Altmark. Por outro lado, várias decisões constituem uma orientação relativamente à abordagem da Comissão à metodologia dos custos líquidos evitados (56) e, nesse sentido, está claro que a metodologia espanhola diverge da metodologia dos custos líquidos evitados aplicada pela Comissão (como foi explicado nos considerandos a 177 a 183).

(189)

A Comissão considera que o relatório de peritos NERA publicado em 1998 (que não tinha efeito vinculativo) não pode induzir uma confiança legítima relativamente à apreciação da existência de auxílio nas compensações por serviço público, que estava claramente delimitada pelo acórdão Altmark de 2003 e pela prática decisória da Comissão desde o referido acórdão.

(190)

As autoridades espanholas sugerem diferentes abordagens para calcular o excesso de compensação pela OSU (ver a secção 5.3.1).

(191)

Sem se pronunciar neste momento sobre as referidas abordagens alternativas, a Comissão observa que também permitem concluir que a Correos foi excessivamente compensada pela prestação dos serviços universais não reservados. Nessa base, o terceiro critério Altmark não é cumprido.

(192)

Em relação ao quarto critério Altmark, é indiscutível que a OSU não foi atribuída através de um processo de concurso público, tendo sido confiada diretamente à Correos pelas autoridades espanholas.

(193)

Não obstante, estas alegaram que a Correos é compensada de acordo com os custos de uma empresa média e bem gerida. Para suportar esta alegação, as autoridades espanholas facultaram à Comissão um estudo elaborado pela Frontier Economics.

(194)

O objetivo do estudo é apresentar uma análise comparativa dos custos da Correos relativamente aos custos de outros operadores postais europeus encarregues da OSU, para demostrar que as compensações pela OSU concedidas à Correos cumprem o quarto critério Altmark. O estudo utiliza um modelo econométrico para estimar os custos de uma hipotética empresa média, bem gerida, com base na informação recolhida junto de vários prestadores europeus do serviço postal universal. Os custos reais da Correos são comparados com os custos que essa hipotética empresa média, bem gerida, teria suportado se estivesse numa situação (por exemplo, relativamente à densidade de rede) semelhante à da Correos. Os resultados do estudo sugerem que os custos da Correos no período 2005-2010 foram inferiores aos da hipotética empresa média, bem gerida, de acordo com as estimativas do modelo econométrico.

(195)

Na decisão de início do procedimento de 2016, a Comissão manifestou dúvidas de que a empresa hipotética, média, bem gerida e definida no estudo, fosse, de facto, um operador postal eficiente. Com efeito, não foi demonstrado que os prestadores da OSU utilizados para determinar este valor de referência sejam eles mesmos operadores eficientes. O estudo indica apenas que esses operadores postais são considerados «bem geridos e adequadamente equipados, porque não existe nenhuma prova que demonstre a sua ineficiência ou que indique que têm incentivos para operar de forma ineficiente». No entanto, este argumento é difícil de aceitar pelo facto de o conjunto incluir prestadores do serviço postal universal (57) que receberam uma compensação para esse efeito e relativamente aos quais a Comissão já tomou decisões, tendo concluído que os seus custos não podiam ser considerados custos eficientes (58).

(196)

As autoridades espanholas e/ou a Correos alegam que a Comissão não indicou formalmente, nas decisões relativas às compensações pela OSU concedidas ao serviço de correios grego e à Poste Italiane, que o operador não era eficiente (ver os considerandos 62 e 95). Note-se que a Comissão rejeitou uma abordagem semelhante na Decisão de 2012 relativa à Poste Italiane (59), com base numa comparação com um conjunto de operadores postais, devido ao facto de não ser possível deduzir, através das informações disponíveis, que esses operadores eram eficientes. A Comissão mantém a sua posição de que não é possível presumir que os operadores postais são, em média, rentáveis, nomeadamente à luz da reestruturação em curso que afeta este setor.

(197)

Além disso, a compensação da Correos pela OSU foi determinada com base na metodologia espanhola que, segundo as autoridades espanholas, é uma aplicação da metodologia dos custos líquidos evitados. Este argumento parece contradizer o teor do quarto critério Altmark, que faz referência aos custos de uma empresa bem gerida.

(198)

Por último, tal como foi explicado nos considerandos 167 e 168, a Comissão considera que o terceiro critério Altmark não se encontra preenchido, uma vez que, em resultado do método utilizado pelas autoridades espanholas, os montantes da compensação excedem os custos líquidos da OSU da Correos (incluindo um lucro razoável), o que significa que, mesmo que fosse reconhecido que os custos da Correos correspondem aos de uma empresa bem gerida, não se poderia considerar que a compensação concedida à Correos tinha sido estabelecida com base nesses custos.

(199)

Por conseguinte, não é possível concluir que o nível da compensação concedida à Correos foi determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média do mesmo setor, bem gerida e adequadamente equipada, teria suportado, tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução das obrigações.

(200)

A Comissão conclui que dois dos quatro requisitos cumulativos enunciados no acórdão Altmark não são cumpridos no presente caso, pelo que deve ser considerado que as compensações concedem uma vantagem à Correos.

(201)

O apoio público concedido a empresas só constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado se «falsearem ou ameaçarem falsear a concorrência» e se «afetarem as trocas comerciais entre os Estados-Membros».

(202)

No que diz respeito ao princípio da distorção da concorrência, uma medida de auxílio concedida por um Estado é considerada suscetível de falsear ou ameaçar falsear a concorrência quando é suscetível de melhorar a posição concorrencial do beneficiário em relação a outras empresas com as quais concorre (60). Para efeitos práticos, presume-se que existe uma distorção da concorrência quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa que esteja ou possa vir a estar em concorrência com outras empresas em mercados abertos à concorrência.

(203)

No que diz respeito ao princípio dos efeitos sobre as trocas comerciais, a jurisprudência do Tribunal de Justiça estabeleceu que qualquer auxílio concedido a uma empresa que exerce as suas atividades no mercado interno é suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (61). No âmbito das normas relativas aos auxílios estatais, os efeitos nas trocas comerciais não são excluídos a priori pelo caráter local ou regional dos serviços prestados. Embora não exista um limiar ou percentagem mínimos abaixo dos quais se possa considerar que as trocas comerciais entre os Estados-Membros não são afetadas, o âmbito limitado da atividade económica, que pode apresentar um volume de negócios muito baixo, torna menos provável a existência de efeitos nas trocas comerciais.

(204)

No que diz respeito ao caso em apreço, a Comissão observa que as atividades da Correos foram desenvolvidas nos mercados postal e de encomendas, que se caracterizam por uma forte concorrência com outros prestadores de serviços nos diferentes Estados-Membros (por exemplo, a Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios de Portugal e Royal Mail). Consequentemente, não há dúvida de que qualquer medida tomada a favor da Correos é suscetível de afetar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(205)

Com base nas considerações apresentadas, a Comissão considera que as compensações pela OSU concedidas à Correos ao abrigo da Lei Postal de 1998 cumprem os critérios cumulativos dos auxílios estatais, pelo que a medida constitui auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(206)

Tal como previsto no artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (62), entende-se por auxílio existente «qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do TFUE no respetivo Estado-Membro». Pode assim concluir-se que qualquer regime de auxílio existente em Espanha antes da sua adesão à CEE em 1 de janeiro de 1986 deve ser considerado auxílio existente.

(207)

Nos termos do artigo 1.o, alínea c), desse regulamento, entende-se por «novo auxílio»«quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente». Segundo o Tribunal de Justiça, para determinar se um auxílio foi alterado, é fundamental analisar se existiram alterações às disposições que o estabeleceram (63). Em acórdãos posteriores, o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral explicaram qual é o tipo de alteração das disposições, através das quais o auxílio foi concedido, que converte os auxílios existentes em auxílios novos. Segundo o Tribunal Geral, «a alteração de auxílios existentes passa a ser considerada novo auxílio apenas quando afeta o regime de auxílios inicial na sua essência, passando o mesmo a ser considerado novo. Não se considera alteração ao regime existente, quando o elemento novo é claramente destacável do regime inicial» (64).

(208)

A este respeito, é de notar que, antes da entrada em vigor da Lei Postal de 1998, as perdas totais líquidas da Correos (independentemente de essas perdas terem sido causadas por atividades incluídas ou não incluídas na OSU) foram compensadas diretamente pelo orçamento geral da Espanha. Após a adoção da Lei Postal de 1998, o Estado limitou o financiamento público da Correos à compensação pela prestação de atividades da OSU novamente definidas e limitadas e deixou de compensar as perdas totais líquidas da empresa.

(209)

A Comissão considera que a natureza da compensação pela OSU foi alterada essencialmente de duas maneiras. Em primeiro lugar, a Lei Postal de 1998 reduz o âmbito de aplicação da compensação, limitando-a às atividades incluídas na OSU, enquanto anteriormente todas as atividades da Correos (incluindo as não relacionadas com a OSU) podiam beneficiar da compensação. Importa referir que esta redução é considerada uma alteração fundamental e não uma mera diminuição da compensação (65). Com efeito, em função das respetivas situações financeiras dos serviços incluídos ou não incluídos na OSU, a alteração não podia dar lugar a um aumento ou a uma diminuição da compensação (66). Em segundo lugar, o método para determinar o montante da compensação também foi alterado pelo Plan de Prestación de 2000 (ver o considerando 26). Com efeito, enquanto num primeiro momento a compensação pela OSU se baseava nas perdas líquidas sofridas pela Correos, o Plan de Prestación exigiu a utilização de uma metodologia específica (ver os considerandos 27 e 28) para determinar o montante dessa compensação.

(210)

A Comissão considera, desde logo, que o regime foi alterado de forma significativa desde a adesão da Espanha à CEE em 1986. Pelo acima exposto, a Comissão conclui que as compensações pela OSU concedidas à Correos ao abrigo da Lei Postal de 1998 não podem ser consideradas auxílio existente para efeitos de auxílios estatais e, por conseguinte, devem ser considerados auxílios novos, pelo menos desde a entrada em vigor da Lei Postal de 1998 no ano de 1998.

(211)

A Comissão observa que as compensações pela OSU abrangidas pela presente Decisão, na medida em que constituíam auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, não foram notificadas nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado. Por conseguinte, as compensações pela OSU constituem auxílios ilegais nos termos do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (UE) 2015/1589.

(212)

Na medida em que as compensações concedidas à Correos pela OSU constituam auxílios estatais ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é pertinente analisar a sua compatibilidade com o mercado interno. As razões que levam a que uma medida de auxílio estatal possa ou deva ser declarada compatível com o mercado interno estão enumeradas no artigo 106.o, n.o 2, e no artigo 107.o, n.os 2 e 3, do Tratado.

(213)

Tendo em conta que as autoridades espanholas afirmaram reiteradamente que as compensações pela OSU concedidas à Correos em virtude da Lei Postal de 1998 constituem uma compensação pela prestação de serviços de interesse económico geral («SIEG»), a compatibilidade dessas compensações com o mercado interno deve ser avaliada com base no artigo 106.o, n.o 2, do Tratado. Este artigo dispõe:

«as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União».

(214)

A Comissão determinou as condições com base nas quais aplica o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado numa série de instrumentos; destes, os mais recentes são o Enquadramento SIEG de 2012 e a Decisão SIEG de 2012 (67) (a seguir conjuntamente designados por «o pacote SIEG de 2012»). Anteriormente, a Comissão tinha publicado e aplicado as condições de avaliação da compatibilidade nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, no Enquadramento SIEG de 2005 (68) e na Decisão SIEG de 2005 (69).

(215)

No que se refere à Decisão SIEG de 2012, dado que o montante das compensações pela OSU concedidas à Correos durante o período 2004-2010 são superiores a 15 milhões de euros por ano, essas compensações não são abrangidas pela Decisão SIEG de 2012, conforme o disposto no respetivo artigo 2.o. Também não são abrangidas pela Decisão SIEG de 2005, conforme o disposto no respetivo artigo 2.o

(216)

Na atual fase de desenvolvimento do mercado interno, os auxílios estatais não abrangidos pelo âmbito da Decisão SIEG de 2012 podem ser declarados compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado se forem necessários para a gestão dos serviços de interesse económico geral em causa e não afetarem o desenvolvimento do comércio de uma maneira que contrarie os interesses da União (70).

(217)

O Enquadramento SIEG de 2012 descreve as condições necessárias para alcançar esse equilíbrio. Não obstante, em conformidade com o n.o 69 do Enquadramento SIEG de 2012, uma vez que as compensações pela OSU durante o período 2004-2010 constituem auxílios estatais ilegais, não serão aplicáveis na avaliação da Comissão quanto à compatibilidade, nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, as condições estabelecidas nos números seguintes do Enquadramento SIEG de 2012:

(218)

Consequentemente, na secção seguinte, a Comissão avaliará as compensações pela OSU nos termos do Enquadramento SIEG de 2012, excluindo os números citados, e determinará se as referidas compensações cumprem as restantes condições estabelecidas nesse enquadramento.

(219)

O serviço atribuído à Correos pelo Estado espanhol é o serviço postal universal em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2008/6/CE, que prevê o seguinte: «Os Estados-Membros devem assegurar que os utilizadores usufruam do direito a um serviço universal que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis a todos os utilizadores». Tal como referido nos considerandos 4 a 8 da Diretiva 2008/6/CE, que altera a Diretiva 97/67/CE, as obrigações de serviço universal, tal como são definidas na Diretiva relativa aos serviços postais, já são reconhecidas pela União como autênticos serviços de interesse económico geral ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(220)

Tal como se refere na secção 2.3 do Enquadramento SIEG de 2012, o conceito de serviço de interesse económico geral ao abrigo do artigo 106.o do Tratado significa que foi atribuída à empresa em questão a responsabilidade pelo funcionamento do serviço de interesse económico geral através de um ou vários atos oficiais.

(221)

Estes atos devem indicar, nomeadamente:

(222)

A Lei Postal de 1998 e o Plan de Prestación de 2000, que foram os atos oficiais de atribuição para o período 2004-2010, definem e atribuem claramente a OSU à Correos. O território abrangido é todo o território nacional espanhol.

(223)

A Lei Postal espanhola de 1998 indica também, no seu artigo 19.o, os direitos exclusivos atribuídos à Correos. Esses direitos incluem, por exemplo, a utilização do termo «Espanha», a denominação «Correos» e os símbolos correspondentes.

(224)

O Plan de Prestación de 2000 prevê um mecanismo para calcular o custo líquido da OSU (a metodologia espanhola), que é utilizado como base para o montante da compensação (71). O mecanismo de compensação e os parâmetros para calcular a compensação podem assim ser considerados definidos.

(225)

Tendo em conta que a metodologia espanhola previa que o montante das compensações pela OSU devia corresponder a um cálculo ex post do custo líquido, é possível aceitar que o sistema foi concebido para evitar uma compensação excessiva, na medida em que o método de cálculo foi considerado fiável. Embora a Comissão questione a aplicabilidade da metodologia espanhola, considera-se que tal não afeta o cumprimento do requisito de prever mecanismos para evitar a compensação excessiva.

(226)

A Comissão considera, portanto, que a atribuição à Correos pode ser considerada em conformidade com o Enquadramento SIEG de 2012.

(227)

Como consta na secção 2.4 do Enquadramento SIEG de 2012, «a duração do prazo de atribuição deve ser justificada com base em critérios objetivos, tais como a necessidade de amortizar imobilizações financeiras não transmissíveis. Em princípio, a duração da atribuição não deve exceder o período necessário para a amortização dos ativos mais significativos necessários para prestar os SIEG».

(228)

A Lei Postal de 1998 não especificava a duração do período de atribuição da OSU à Correos. Todavia, a atribuição terminou em 2011, quando a nova Lei Postal espanhola de 2010 entrou em vigor, pelo que a duração real da atribuição foi de doze anos.

(229)

Em primeiro lugar, a Comissão não considera que o referido requisito do Enquadramento SIEG de 2012 possa dar lugar à incompatibilidade de um auxílio que é anterior à entrada em vigor do referido enquadramento. Efetivamente, os objetivos da disposição do Enquadramento SIEG de 2012 relativa à limitação da duração são garantir que o Estado analise periodicamente a situação do mercado para verificar se a manutenção de um serviço continua a ser justificada e possibilitar a concorrência para a concessão desse serviço público através da aplicação das normas de contratação pública. Esses objetivos não podem ser alcançados no caso de uma medida que tenha sido executada no passado e, consequentemente, não podem dar lugar à incompatibilidade das compensações pela OSU concedidas até 2010 (72).

(230)

A Comissão observa ainda que um período de atribuição de doze anos não parece excessivo e é semelhante aos períodos de atribuição aplicados a outros prestadores da OSU na União (73).

(231)

Por conseguinte, é possível aceitar que um período de atribuição de doze anos não excede o período necessário para a amortização dos ativos mais importantes utilizados pela Correos para a prestação da OSU, conforme é exigido pelo Enquadramento SIEG de 2012.

(232)

De acordo com o n.o 18 do Enquadramento SIEG de 2012, «os auxílios só serão considerados compatíveis com o mercado interno com base no artigo 106.o, n.o 2, do Tratado quando a empresa em causa cumprir, se for caso disso, o disposto na Diretiva 2006/111/CE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas».

(233)

O artigo 29.o da Lei Postal de 1998 impõe a obrigação de separação de contas no sistema contabilístico interno do fornecedor do serviço universal.

(234)

Esta obrigação é aplicada, em particular, através da Ordem FOM/2447/2004, de 12 de julho, relativa à «contabilidade analítica e separação de contas». A Comissão verificou que os princípios estabelecidos na referida disposição estão em conformidade, em termos de imputação de custos diretos e indiretos, com os princípios estabelecidos no Enquadramento SIEG de 2012 (75).

(235)

Por outro lado, na sequência da petição da Comissão na decisão de início de procedimento de 2016, as autoridades espanholas facultaram à Comissão uma descrição detalhada do sistema de contabilidade analítica da Correos, que se resume na figura que se segue.

Sistema de imputação de custos da Correos

Rateio de custos de estrutura

Imputação direta

Custo por produto/serviço

Imputação atividades a produtos

CeCos operacionais

Imputação de custos a CeCos

Custos indiretos

Custos diretos

Imputação CeCos a atividades

Imputação de custos a CeCos

Contabilidade Financeira

Volume

Tempo

Custos por atividade

CeCos estrutura

(236)

Tal como foi explicado no considerando 235, o sistema de contabilidade analítica da Correos baseia-se no método de contabilidade de custos denominado custos por atividades. O sistema de custos por atividades é um método especial do método de imputação de custos plenamente distribuídos, que está em conformidade com as disposições aplicáveis do Enquadramento SIEG de 2012 (76) e também em consonância com os requisitos específicos do setor relativos à separação contabilística, estabelecidos no artigo 14.o da Diretiva relativa a serviços postais.

(237)

O modelo analítico da Correos consta basicamente das seguintes fases:

(238)

A Comissão conclui que o sistema de contabilidade analítica aplicado pela Correos é adequado para separar as atividades incluídas na OSU das atividades não incluídas na OSU, bem como, no âmbito da OSU, as atividades reservadas das atividades não reservadas.

(239)

A Comissão conclui que a Correos cumpriu a Diretiva 2006/111/CE.

(240)

O n.o 21 do Enquadramento SIEG 2012 estabelece que «[…] o montante da compensação não deve exceder o necessário para cobrir os custos líquidos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, incluindo um lucro razoável». Refere também que «[…] quando a empresa realizar igualmente atividades fora do âmbito do SIEG, os custos a tomar em consideração podem cobrir todos os custos diretos necessários para cumprir as obrigações do serviço público e uma contribuição adequada para os custos indiretos comuns ao SIEG e a outras atividades. Os custos relacionados com eventuais atividades fora do âmbito do SIEG devem incluir todos os custos diretos e uma contribuição adequada para os custos comuns».

(241)

O n.o 24 do Enquadramento SIEG de 2012 estabelece que «os custos líquidos necessários, ou que se prevê que venham a ser necessários para o cumprimento das obrigações de serviço público, devem ser calculados com base na metodologia dos custos líquidos evitados, nos setores onde tal é exigido pela legislação da União ou pela legislação nacional e, noutros casos, sempre que tal seja possível».

(242)

Na decisão de início de procedimento de 2016, a Comissão considerou que, uma vez que as compensações pela OSU concedidas em virtude da Lei Postal de 1998 tinham sido concedidas como auxílios ilegais antes da entrada em vigor do Enquadramento SIEG de 2012 em 31 de janeiro de 2012, o n.o 69 do referido enquadramento excluía expressamente a aplicação do n.o 24 do enquadramento e, por conseguinte, a aplicação da metodologia dos custos líquidos evitados aos auxílios ilegais.

(243)

Com efeito, a nota de rodapé 2 do n.o 21 do Enquadramento SIEG de 2012 esclarece que, quando a metodologia dos custos líquidos evitados não puder ser aplicada (ou, como no presente caso, não seja aplicável), o custo líquido da execução das obrigações de serviço público será a diferença entre os custos e as receitas. Este «método de imputação de custos» é descrito nos números 28 e seguintes do Enquadramento SIEG de 2012. Foi considerado que era o método adequado para calcular a compensação pelo SIEG em virtude do Enquadramento SIEG de 2005, aplicável desde 29 de novembro de 2005 até 31 de janeiro de 2012, e serviu de base para várias decisões da Comissão sobre compensação por OSU durante esse período (77).

(244)

As autoridades espanholas e/ou a Correos contestaram este argumento nos seus comentários, alegando que o Enquadramento SIEG de 2012 não impedia a utilização dos custos líquidos evitados, mas simplesmente permitia que não fossem utilizados antes da sua entrada em vigor (ver, em especial, o considerando 98).

(245)

A Comissão considera que a aceitação da utilização da metodologia dos custos líquidos evitados no caso dos auxílios ilegais concedidos antes da entrada em vigor do Enquadramento SIEG de 2012 permitiria que alguns Estados-Membros beneficiassem da não notificação da referida medida de auxílio ilegal, uma vez que poderiam escolher entre o método de imputação de custos e a metodologia dos custos líquidos evitados, enquanto que os Estados-Membros que tivessem comunicados as compensações pelo SIEG, conforme previsto pelas regras sobre auxílios estatais, estariam obrigados a utilizar um único método, ou seja, o método de imputação de custos. Esta abordagem permitiria assim à Espanha obter a vantagem de infringir as obrigações de notificação e implicaria uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento. Por conseguinte, a Comissão considera que o método contabilístico é o único que pode ser utilizado neste caso.

(246)

De qualquer modo, mesmo que fosse autorizada a utilização do método estipulado no Enquadramento SIEG de 2012 e na Diretiva 2008/6/CE no presente caso, tal como explicado nos considerandos 176 a 183, a Comissão considera que a metodologia espanhola não pode ser considerada uma aplicação válida da metodologia dos custos líquidos evitados, ao contrário do que afirmam as autoridades espanholas e/ou a Correos.

(247)

Assim, a metodologia espanhola, independentemente das suas potenciais vantagens intrínsecas, não é um método reconhecido pela Comissão, nem antes nem depois da entrada em vigor do Enquadramento SIEG de 2012.

(248)

Nessas circunstâncias, a Comissão considera que o único método que pode ser utilizado é o método contabilístico, que era o único método de referência no momento em que foram concedidas as compensações pela OSU e que constituiu a base para várias decisões da Comissão relativas à compensação pela OSU nesse período.

(249)

Como é explicado no considerando 167, a Comissão, na sua Decisão de 25 de janeiro de 2012 relativa à bpost, determinou um intervalo de lucro razoável de referência aplicável a todos os operadores postais da União.

(250)

As autoridades espanholas questionaram a aplicabilidade destas referências à Correos, alegando que cada caso deve ser apreciado com base nas suas próprias características. A Comissão convidou as autoridades espanholas a facultar informações detalhadas sobre o mercado postal espanhol que permitissem avaliar a oportunidade de contar com valores de referência diferentes para a Correos. Todavia, essas informações não foram apresentadas. Consequentemente, a Comissão aplicará o intervalo de lucro razoável de referência estabelecido no processo bpost ao presente caso.

(251)

No caso de a Comissão aplicar o método contabilístico às compensações pela OSU concedidas à Correos nos termos da Lei Postal de 1998, as autoridades espanholas sugeriram que fossem tidos em conta os seguintes elementos (ver secção 5.3.1):

(252)

Estas propostas são analisadas nos considerandos 253 a 263.

(253)

As autoridades espanholas alegaram que as compensações pela OSU que a Correos recebeu pela prestação de serviços reservados e não reservados devem ser avaliadas separadamente.

(254)

Após analisar os argumentos apresentados pelas autoridades espanholas no âmbito do procedimento formal de investigação, a Comissão considera que a separação entre os setores reservados e não reservados pode ser aceite pelas seguintes razões:

(255)

A Comissão gostaria de sublinhar que a aceitação desta diferenciação implica que as compensações pela OSU para a área reservada e as compensações de OSU para a área não reservada tenham de ser avaliadas separadamente, sem uma reconciliação posterior das duas avaliações.

Mediante a separação, a Comissão confirma que os resultados apresentados no n.o 5.3.1 estão corretos:

(256)

A compensação excessiva da Correos pela prestação dos serviços não reservados ascende, portanto, a 317,387 milhões de euros (em valor nominal).

(257)

As autoridades espanholas argumentaram que o excesso de compensação da Correos deve ser deduzido dos dividendos pagos pela Correos no período 2004-2010 (aproximadamente 151 milhões de euros).

(258)

Por uma questão de princípio, a Comissão não considera que os dividendos sejam um meio adequado para reduzir a compensação excessiva, tal como referido no processo Dansk Statsbanker (78). Contudo, no caso em apreço, a Comissão entende que, devido às suas circunstâncias específicas, o pagamento de dividendos foi provavelmente a única forma de limitar, na prática, os efeitos de uma compensação excessiva da Correos, resultante dos lucros elevados da área não reservada.

(259)

Em primeiro lugar, a Comissão considera que a Espanha forneceu elementos de prova suficientes de que a decisão de pagar dividendos procede do Estado espanhol (na qualidade de único acionista da Correos) e não da administração da própria empresa Correos.

(260)

Para além da inclusão pelo Estado dos referidos dividendos no seu orçamento muito antes do seu pagamento efetivo, o que ajuda a demonstrar que o Estado exercia o controlo da decisão, é igualmente difícil identificar o interesse económico da Correos, enquanto empresa, de pagar dividendos ao Estado nesse período. Os incentivos normalmente utilizados por uma empresa para remunerar os seus acionistas (atrair investidores, garantir financiamento futuro, demonstrar a solidez financeira da empresa) não parecem ser pertinentes no caso em apreço, no qual o Estado é o único acionista e a empresa estava certa de receber do Estado um financiamento contínuo até 2010. Por estas razões, tendo em conta o quadro jurídico específico em vigor, pode aceitar-se que a decisão de pagar dividendos provém essencialmente do Estado, que utilizou este instrumento para a mobilização de fundos da empresa.

(261)

No que diz respeito ao Estado espanhol, pagar compensações excessivas pela OSU e receber dividendos em simultâneo pode parecer contraditório, mas pode ser entendido num contexto em que os dividendos são, na realidade, uma forma de reduzir um eventual excesso de financiamento que, de qualquer modo, tinha de ser pago à Correos no âmbito do Plan de Prestación de 2000. Com efeito, dado que a Espanha assinou um contrato de serviço público no qual o montante da compensação a pagar à Correos foi automaticamente definido, independentemente do nível de lucro da empresa, pode considerar-se que os dividendos podem cumprir de facto o papel de mecanismo de reembolso neste caso.

(262)

A Comissão observa igualmente que os referidos dividendos foram obtidos principalmente a partir dos serviços não reservados da OSU com compensação excessiva, a origem dos lucros da Correos. Além disso, a Correos, que era muito rentável nos anos em causa, não parece ter obtido nenhuma vantagem específica dos fundos mantidos temporariamente: em especial, não recorreu a empréstimos bancários, que poderiam ter beneficiado da sua melhor solvabilidade, nem efetuou aquisições.

(263)

Em tais circunstâncias, a Comissão concorda em deduzir da compensação excessiva paga à Correos os dividendos pagos pela Correos no período 2004-2010.

(264)

O quadro 11 resume o cálculo do montante nominal da recuperação:

Quadro 12

Cálculo da compensação excessiva

(265)

Em primeiro lugar, a Comissão conclui que as compensações pela OSU concedidas à Correos ao abrigo da Lei Postal de 1998 constituem um auxílio estatal ilegal.

(266)

Por outro lado, as referidas compensações pela OSU constituem um auxílio incompatível nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, na medida em que se verificou uma compensação excessiva da Correos.

(267)

Uma vez efetuada a dedução dos dividendos, o excesso de compensação ascende a 166,112 milhões de euros.

(268)

O montante efetivo a recuperar pode ter em conta o ajustamento orçamental previsto na Comunicação relativa à recuperação (79), que estabelece, no n.o 50 (80), que «as autoridades nacionais podem tomar em consideração a incidência do sistema fiscal no cálculo do montante a reembolsar. Nos casos em que um beneficiário de um auxílio ilegal e incompatível pagou impostos sobre o auxílio recebido, as autoridades nacionais podem, em conformidade com as disposições nacionais em matéria fiscal, tomar em consideração o pagamento anterior de impostos, recuperando apenas o montante líquido recebido pelo beneficiário. A Comissão considera que, nestes casos, as autoridades nacionais devem garantir que o beneficiário não tem possibilidades de beneficiar de uma nova dedução fiscal alegando que o reembolso reduziu o seu rendimento coletável, uma vez que desta forma o montante líquido da recuperação seria inferior ao montante líquido inicialmente recebido».

(269)

O montante efetivo a recuperar poderá assim ter em conta um ajustamento fiscal desde que a Espanha respeite as condições estabelecidas no n.o 50 da Comunicação relativa à recuperação. Incluirá igualmente os juros a partir da data em que a compensação pela OSU foi colocada à disposição da Correos até à sua recuperação.

(270)

O artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, exige que o auxílio seja concedido por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais, independentemente da forma que assumam. Uma perda de receitas fiscais é equivalente ao consumo de recursos estatais, sob a forma de despesa fiscal.

(271)

Tal como o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias referiu no processo do Banco Exterior de España, uma medida ao abrigo da qual as autoridades públicas concedem, a determinadas empresas, isenções fiscais que, apesar de não implicarem a transferência efetiva de fundos do Estado, coloca os beneficiários em situação económica mais favorável relativamente aos restantes contribuintes, constitui um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado (81).

(272)

Ao isentar a Correos do IBI e do IAE, as autoridades espanholas renunciam a receitas que constituem recursos estatais.

(273)

Por conseguinte, a Comissão considera que essas isenções fiscais implicam uma perda de recursos estatais, pelo que são concedidas pelo Estado através de recursos estatais.

(274)

Nas suas observações, as autoridades espanholas e/ou a Correos alegaram que a isenção do IBI não é imputável ao Estado, uma vez que resulta de decisões de um tribunal nacional e não do próprio Estado (ver os considerandos 67 e 102).

(275)

A Comissão não concorda com este argumento: nos casos em que uma autoridade pública concede uma vantagem a um beneficiário, a medida é, por definição, imputável ao Estado, mesmo que a autoridade em questão goze de autonomia jurídica em relação às outras autoridades públicas (82). Por conseguinte, os auxílios concedidos através de decisões proferidas pelos tribunais nacionais são imputáveis ao Estado e podem, por conseguinte, ser considerados auxílios estatais.

(276)

Tal como é indicado no considerando 162, a Correos é considerada uma empresa prestadora de serviços da OSU, os quais são objeto de isenção fiscal.

(277)

A forma exata de uma medida é igualmente irrelevante para determinar se confere uma vantagem económica à empresa (83). O conceito de vantagem financeira abrange não só os benefícios positivos, como também as intervenções que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (84). Por conseguinte, uma isenção de encargos económicos (tais como as obrigações fiscais) pode também constituir uma vantagem.

(278)

A Correos foi total ou parcialmente isenta de determinados impostos, como o IBI e o IAE, enquanto outras empresas, que também exercem atividades económicas (incluindo a prestação de serviços postais) estão, em princípio, totalmente sujeitas aos referidos impostos. Por conseguinte, a Correos beneficia de uma vantagem económica nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(279)

As isenções fiscais concedidas à Correos reduzem os encargos que estão normalmente incluídos nos seus custos de exploração. Consequentemente, beneficiam a Correos por oposição a outras empresas sujeitas ao IBI ou ao IAE, que não podem beneficiar destas vantagens.

(280)

Uma medida é seletiva, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, na medida em que favorece certas empresas ou certas produções.

(281)

A diferença de tributação deve ser analisada à luz da jurisprudência relativa ao conceito de seletividade (85). Uma medida fiscal é, prima facie, seletiva se constituir um desvio do quadro fiscal geral (ou de referência). A este respeito, é necessário avaliar se a medida favorece certas empresas em comparação com outras que estejam numa situação factual e jurídica comparável, à luz do objetivo prosseguido pelo sistema fiscal de referência. Segundo a jurisprudência do Tribunal, uma medida seletiva prima facie pode ser justificada pela lógica do sistema fiscal. Contudo, a este respeito, só podem ser tidas em conta razões intrínsecas inerentes ao sistema fiscal e não motivos de política externa. Se a medida seletiva prima facie não puder ser justificada pela lógica do sistema fiscal, equivaleria a uma vantagem seletiva e, se as restantes condições do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado forem respeitadas, seria um auxílio estatal na aceção dessa disposição (86).

(282)

A determinação do regime fiscal de referência (ou quadro de referência) assume especial importância no caso das medidas fiscais, uma vez que a própria existência de uma vantagem só pode ser avaliada em relação ao «regime fiscal normal» (87).

(283)

No presente caso, o quadro de referência deve ser definido como o IBI, em conformidade com o Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de março. Decorre deste diploma que, em conformidade com as disposições ordinárias, as empresas (entre outras pessoas singulares e coletivas) estão sujeitas ao IBI devido à titularidade dos direitos sobre os bens imóveis rurais e urbanos e sobre os edifícios com características especiais, conforme previsto no artigo 61.o do Real Decreto Legislativo 2/2004.

(284)

De acordo com o artigo 60.o do real Decreto Legislativo 2/2004, o IBI «é um imposto direto de caráter real que recai sobre o valor dos bens imóveis, nos termos estabelecidos por esta lei». A operação tributável do IBI corresponde à titularidade de qualquer um dos direitos previstos no artigo 61.o do Real Decreto Legislativo 2/2004 (88) sobre os bens imóveis rústicos e urbanos e sobre os imóveis de características especiais. O IBI não onera uma atividade, mas antes o valor da propriedade.

(285)

Nos termos do artigo 19.o, n.o 1, alínea b), da Lei Postal de 1998 e do artigo 22.o, n.o 2, da Lei Postal de 2010, a Correos está, em princípio, isenta do imposto sobre as atividades económicas relacionadas com os seus serviços reservados (ao abrigo da Lei Postal de 1998) ou incluídas no âmbito da OSU (ao abrigo da Lei Postal de 2010). Embora as autoridades espanholas aleguem que o IBI não está vinculado diretamente a uma determinada atividade económica e que a Correos não podia, por conseguinte, beneficiar da isenção, na prática a Correos apresentou um pedido de isenção aos tribunais, por considerar que tinha direito à isenção do IBI no caso dos serviços postais de determinados municípios.

(286)

A isenção do IBI aplicável à Correos constitui uma exceção ao regime fiscal geral do IBI aplicável em Espanha e confere uma vantagem seletiva à Correos. Com efeito, ao aplicar a isenção fiscal, a Correos, que participa em transações imobiliárias tal como outras empresas, goza de uma vantagem a que outras empresas não têm direito. Consequentemente, a medida constitui uma exceção ao regime fiscal geral do IBI, na medida em que estabelece uma diferenciação entre operadores económicos que, à luz do objetivo desse regime fiscal (que consiste em tributar a titularidade de qualquer um dos direitos previstos no artigo 61.o do Real Decreto Legislativo n.o 2/2004 relativo aos bens imóveis rurais e urbanos), se encontram numa situação factual e jurídica comparável (89).

(287)

A Comissão chegou à conclusão preliminar de que a isenção do IBI aplicável à Correos é prima facie seletiva. No entanto, continua a ser necessário determinar (tal como referido no considerando 281) se essa isenção pode ser justificada pela natureza ou pela estrutura geral do regime fiscal do IBI, demonstrando que a medida resulta diretamente dos princípios básicos ou orientadores do referido sistema fiscal.

(288)

As autoridades espanholas e/ou a Correos não facultaram, antes da adoção da decisão de início do procedimento de 2016 nem do procedimento formal de investigação, qualquer argumento que demonstre que a isenção do IBI resulta da aplicação de um princípio orientador do regime fiscal do IBI. A Comissão também não conseguiu identificar essa justificação. A lógica subjacente ao sistema fiscal do IBI consiste em tributar os direitos de propriedade previstos no artigo 61.o do Real Decreto Legislativo 2/2004 sobre os bens imóveis rústicos e urbanos e sobre os imóveis de características especiais. A aplicação de uma isenção total do IBI exclusivamente à Correos não se enquadra na lógica do regime fiscal do IBI.

(289)

Uma vez que, no âmbito do procedimento formal de investigação, as autoridades espanholas não apresentaram quaisquer argumentos que contradigam a apreciação da Comissão, a Comissão confirma a conclusão preliminar refletida na decisão de início do procedimento de 2016 de que a isenção do IBI concedida à Correos constitui uma vantagem seletiva que não pode ser justificada pela natureza e lógica do regime fiscal do IBI.

(290)

Nos termos do artigo 78.o do Real Decreto Legislativo 2/2004, as empresas que exercem atividades comerciais, profissionais ou artísticas estão sujeitas ao Imposto sobre as Atividades Económicas (IAE). O IAE aplicado aos serviços postais e de telecomunicações é estabelecido no grupo de preços 847 «Serviços integrais da Correos y Telecomunicaciones», do Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de setembro. Consequentemente, o quadro de referência é o IAE, em conformidade com o Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de março.

(291)

A terceira nota do grupo de preços 847 do Real Decreto Legislativo 1175/1990 estabelece que a entidade pública empresarial Correos tem o direito de satisfazer apenas 50 % da quota indicada para as empresas sujeitas ao referido grupo 847, «Serviços integrais da Correos y Telecomunicaciones».

(292)

A isenção parcial do IAE aplicável à Correos constitui uma exceção ao regime fiscal do IAE aplicável às atividades empresariais, profissionais e artísticas em geral e aos serviços postais e de telecomunicações em particular. Pode, portanto, considerar-se que essa isenção concede uma vantagem seletiva à Correos. Com efeito, ao aplicar a isenção fiscal de 50 %, a Correos, que exerce atividades económicas em geral e os serviços postais em particular, goza de uma vantagem fiscal a que não têm direito outras empresas em geral e outros operadores postais em particular. A medida constitui uma derrogação ao regime fiscal comum em matéria de IAE aplicável a todas as empresas em geral e aos operadores postais e de telecomunicações em particular, na medida em que estabelece uma diferenciação entre operadores económicos que, à luz do objetivo do regime fiscal do IAE (que consiste em tributar o exercício de uma atividade económica), se encontram numa situação factual e jurídica comparável (90). A Comissão conclui, portanto, que a isenção do IAE aplicável à Correos é, prima facie, seletiva.

(293)

Por conseguinte, é necessário determinar, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, se a isenção do IAE concedida à Correos pode ser justificada pela natureza ou pela estrutura geral do regime fiscal do IAE, demonstrando que a medida resulta diretamente dos princípios básicos ou orientadores do referido sistema fiscal.

(294)

A Correos alega que a isenção do IAE seria justificada pela lógica do regime fiscal do IAE, uma vez que a lógica intrínseca do IAE é tributar as atividades económicas com o objetivo de intervir na produção ou distribuição de bens e serviços, e que a Correos não só realiza atividades económicas que consistem na produção de bens e serviços, mas também presta outros serviços públicos, como a OSU, que não cumprem esse objetivo (ver o considerando 70).

(295)

A Comissão não pode aceitar tal argumentação. A prestação da OSU é uma atividade económica e uma isenção fiscal aplicada à OSU deve ser considerada um auxílio estatal, que poderia ser compatível se cumprisse as regras de compatibilidade dos SIEG. Este argumento parece contradizer o pedido da Correos de que as isenções do IAE e do IBI não sejam avaliadas à luz da Lei Postal de 1998 ou de 2010, que outorga a OSU à Correos, mas antes com referência direta às normas que regem cada imposto (ver o considerando 66). A este respeito, a Comissão observa que a Correos não argumentou que as isenções do IAE constituem compensações pela OSU.

(296)

Por conseguinte, a Comissão considera não ter sido demonstrado que a isenção do IAE poderia ser justificada pela lógica do regime fiscal do IAE.

(297)

A Comissão confirma a conclusão preliminar refletida na decisão de início do procedimento de 2016 de que a isenção parcial do IAE concedida à Correos constitui uma vantagem seletiva que não pode ser justificada pela natureza e lógica do regime fiscal do IAE.

(298)

Tal como explicado no considerando 204, qualquer medida tomada a favor da Correos é suscetível de afetar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(299)

Com base nas considerações apresentadas, a Comissão confirma a sua conclusão preliminar de que as isenções de IBI e IAE concedidas à Correos cumprem os critérios cumulativos dos auxílios estatais, pelo que a medida constitui auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(300)

No que diz respeito à isenção do IBI, a Correos beneficiou das isenções fiscais entre 2008 e 2013, ou seja, após a adesão de Espanha à CEE em 1986. Por este motivo, a isenção do IBI não pode ser considerada auxílio existente.

(301)

Relativamente à isenção do IAE, o imposto foi introduzido pelos artigos 79.o a 92.o da Lei 39/1988, de 28 de dezembro, que regula as repartições de finanças. O imposto foi introduzido após a adesão da Espanha à CEE. Por este motivo, a isenção do IAE não pode ser considerada auxílio existente.

(302)

Note-se que as autoridades espanholas e/ou a Correos alegam que a isenção do IAE constitui um auxílio existente, uma vez que a isenção decorre da denominada Cuota de Licencia (taxa de licença), modalidade do imposto sobre atividades e lucros comerciais e industriais, que foi adotada nos termos do Decreto 3313/1966, de 29 de dezembro (ver os considerandos 71 e 103).

(303)

As autoridades espanholas não forneceram à Comissão informações que demonstrem a continuidade entre o imposto sobre as atividades e lucros comerciais e industriais de 1966 e o IAE de 1988, que introduziu um regime muito específico (ver os considerandos 42 a 44). Além disso, mesmo partindo do princípio de que o IAE introduzido em 1988 era resultante do imposto sobre as atividades e lucros comerciais e industriais de 1966, a Comissão observa que as autoridades espanholas também reconhecem que a Correos beneficiou de uma isenção total do imposto sobre as atividades das empresas e de lucros comerciais e industriais de 1966, quando era um organismo administrativo devido à sua natureza (ver o considerando 103). A Correos constituiu um órgão administrativo até 1990 (ver considerando 22) de modo a que, a priori, nunca esteve sujeita ao imposto sobre as atividades e lucros comerciais e industriais de 1966, ao passo que o regime do IAE classifica claramente a Correos numa categoria específica e a Correos beneficiou de uma redução de 50 % da quota a pagar no âmbito da referida categoria.

(304)

A Comissão mantém, portanto, a sua opinião de que a isenção do IAE não constitui auxílio existente.

(305)

A Comissão observa que as isenções do IBI e do IAE não foram objeto de notificação nos termos do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.

(306)

Por conseguinte, as isenções fiscais concedidas à Correos constituem auxílios ilegais nos termos do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (UE) 2015/1589.

(307)

O auxílio estatal será considerado compatível com o mercado interno se pertencer a alguma das categorias enumeradas no artigo 107.o, n.o 2, do Tratado (91) e poderá ser considerado compatível com o mercado interno se a Comissão determinar que se inclui em alguma das categorias enumeradas no artigo 107.o, n.o 3, do Tratado (92). No entanto, é sobre o Estado-Membro que concede o auxílio que recai o ónus de provar que o auxílio estatal concedido é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 2 ou 3, do Tratado.

(308)

A Comissão observa que as isenções do IBI e do IAE eximem a Correos de custos que normalmente teria de suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas atividades habituais. Por outras palavras, as isenções constituem auxílios ao funcionamento, sem qualquer limitação de tempo. Regra geral, os auxílios ao funcionamento não podem ser considerados compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 2 ou n.o 3, do Tratado.

(309)

Além disso, as autoridades espanholas não apresentaram, antes da adoção da decisão de início do procedimento de 2016, nem no âmbito do procedimento formal de investigação, argumentos que demonstrem que as isenções do IBI e do IAE concedidas à Correos são elegíveis para uma das derrogações enumeradas no artigo 107.o, n.o 2 ou n.o 3, do Tratado.

(310)

As autoridades espanholas também não apresentaram qualquer justificação, antes da adoção da decisão de início do procedimento de 2016 ou no contexto do procedimento formal de investigação, de que as isenções do IBI e do IAE (que, de qualquer forma, se aplicam não só aos SIEG, mas também a atividades puramente comerciais) podem ser compatíveis com o n.o 2 do artigo 106.o

(311)

Com base no que precede, a Comissão considera que as isenções do IBI e do IAE constituem um auxílio estatal incompatível e que os respetivos montantes devem ser recuperados.

(312)

A este respeito, a Correos alega que, mesmo que a Comissão considerasse que as isenções do IBI eram incompatíveis, as mesmas não podiam ser recuperadas devido ao princípio de caso julgado, que implicaria, segundo a Correos, que o acórdão do Supremo Tribunal espanhol não poderia ser posto em causa (ver o considerando 69).

(313)

A Comissão não partilha da opinião da Correos neste ponto.

(314)

Em primeiro lugar, o Supremo Tribunal espanhol não se pronunciou sobre a existência ou inexistência de auxílio nas isenções do IBI concedidas pelos tribunais locais (ver os considerandos 40 e 41). A única conclusão do Supremo Tribunal foi que as isenções do IBI não estavam justificadas. Tal como explicado pelas autoridades espanholas, o Tribunal também não tinha o direito de ordenar a recuperação. Por conseguinte, o princípio de caso julgado não pode ser invocado neste contexto, uma vez que, na realidade, não há qualquer decisão que determine que a Correos não deve reembolsar os montantes em causa.

(315)

Em segundo lugar, a apreciação da compatibilidade dos auxílios é da competência exclusiva da Comissão e, na medida em que exista auxílio estatal, os tribunais nacionais não podem pronunciar-se sobre a compatibilidade e a recuperação.

(316)

O montante da recuperação da isenção do IBI em termos nominais corresponde à soma das isenções concedidas à Correos pelos tribunais locais entre 2008 e 2013 e ascende a 752 840,50 euros. O montante efetivo a recuperar incluirá juros a partir da data em que cada reembolso do imposto foi pago à Correos até à data da sua recuperação efetiva.

(317)

O montante da recuperação da isenção parcial do IAE em termos nominais corresponde ao montante total da redução do IAE concedida à Correos entre 2004 e 2017: 113 591,24 euros. O montante efetivo a recuperar será acrescido de juros desde a data em que a Correos pagou o IAE reduzido até à data da sua recuperação efetiva.

(318)

As autoridades espanholas alegaram que os três aumentos de capital concedidos à Correos em 2004 (16 milhões de euros), 2005 (16 milhões de euros) e 2006 (16 milhões de euros) respeitavam o princípio do investidor privado, pelo que não constituíam auxílio estatal.

(319)

Segundo as autoridades espanholas, esses aumentos de capital faziam parte do plano estratégico da Correos para o período 2001-2006, para compensar a desaceleração do mercado postal. Incluíam investimentos na infraestrutura, estrutura organizativa e automatização de processos da Correos.

(320)

Na sequência das dúvidas expressas pela Comissão na decisão de início de procedimento de 2016, as autoridades espanholas apresentaram à Comissão argumentos adicionais a favor da conformidade com o PIEM (ver secção 4.1.3), nomeadamente:

(321)

A Comissão concorda que os investimentos parcialmente financiados pelo Estado espanhol na Correos são medidas típicas de modernização adotadas no setor postal em resposta à desaceleração do mercado da correspondência postal. As decisões do Estado basearam-se em planos plurianuais, que previam claramente uma melhoria da rentabilidade da Correos, o que veio a ser confirmado pelos factos. O estudo da Ernst-Young também confirma que o investimento foi uma decisão económica racional naquele momento.

(322)

A Comissão considera que os aumentos de capital de 2004-2006 podem ser considerados em conformidade com o PIEM, pelo que não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(323)

A compensação é paga diretamente a partir do orçamento geral do Estado e é imputável ao Estado e concedida através de recursos estatais.

(324)

Decorre da jurisprudência que o artigo 107.o do Tratado não é aplicável quando o Estado atua «exercendo a autoridade pública» (93) ou quando as entidades públicas atuam «na qualidade de administração pública» (94). Pode considerar-se que uma entidade intervém no exercício da autoridade pública quando a atividade em causa seja uma tarefa que faz parte das funções essenciais do Estado ou a elas esteja ligada pela sua natureza, pelo seu objeto e pelas regras às quais está sujeita (95). De forma geral, a não ser que o Estado-Membro em causa tenha decidido introduzir mecanismos de mercado, as atividades que fazem parte intrinsecamente das prerrogativas da autoridade oficial e que são exercidas pelo Estado não constituem atividades económicas.

(325)

No caso em apreço, os serviços prestados pela Correos fazem parte da obrigação do Estado de regular e organizar o processo eleitoral, que reconhece o direito de voto, pessoalmente ou através do voto postal. As autoridades espanholas e/ou a Correos alegam que todas as atividades realizadas pela Correos no contexto da organização de eleições devem ser consideradas parte das prerrogativas do Estado, pelo que a Correos não deve ser considerada uma empresa ao realizar essas atividades (ver os considerandos 79 a 118 e 81 a 119).

(326)

A Comissão considera que as atividades diretamente relacionadas com o processo de votação, tais como a gestão do voto por correspondência, o envio de material pela Oficina del Censo Electoral (como os cartões de eleitor) e a recolha da documentação eleitoral após a conclusão do escrutínio, fazem parte das funções essenciais do Estado. Consequentemente, a Comissão concorda com as autoridades espanholas quanto ao facto de as referidas atividades não poderem ser consideradas atividades económicas e de o seu financiamento não constituir um auxílio estatal. A Correos não pode, por isso, ser considerada uma empresa ao executar essas atividades.

(327)

No entanto, no que se refere à gestão do material eleitoral enviado pelos candidatos políticos, a situação é diferente. Na sua decisão relativa à Poste Italiane (96), a Comissão considerou que a distribuição de material eleitoral pela Poste Italiane a uma tarifa subvencionada constituía uma atividade económica, pelo que a compensação por parte da empresa constituía um auxílio estatal. Esta medida é muito semelhante à do sistema italiano (os candidatos podem enviar folhetos aos eleitores com tarifas reduzidas sob determinadas condições, e o Estado compensa o operador postal pelo custo residual) e é claramente distinto de outras atividades não económicas diretamente relacionadas com o procedimento de voto realizado pela Correos. Por conseguinte, no que diz respeito à gestão do material eleitoral enviado pelos candidatos políticos, a Correos deve ser considerada uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(328)

Tendo em conta o conteúdo do serviço, outros operadores postais poderiam também estar em condições de o prestar, a troco de uma compensação pública (97). Tal é demonstrado pelo facto de, atualmente, os candidatos eleitorais utilizarem o sistema criado pelo Estado (e, por conseguinte, recorrerem à Correos) para enviarem a sua propaganda, uma vez que têm apenas de pagar um preço reduzido por envio. No entanto, se pretenderem mais do que um envio por cidadão, terão de pagar o preço total e, nesse caso, podem escolher livremente a Correos ou outros operadores postais (especialmente nas zonas urbanas).

(329)

A compensação concedida à Correos pela gestão do material eleitoral enviado pelos candidatos políticos destina-se a cobrir a totalidade ou parte dos custos líquidos incorridos pela Correos aquando da prestação do serviço em causa. Sem a referida compensação, a Correos deveria suportar estes custos por si mesma. A compensação constitui, portanto, uma vantagem para a Correos, ao isentar de um encargo que, normalmente, teria de suportar na ausência de tal compensação.

(330)

A medida é claramente seletiva, uma vez que apenas beneficia uma empresa: a Correos.

(331)

Tal como explicado no considerando 204, qualquer medida tomada a favor da Correos é suscetível de afetar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(332)

A Comissão considera que o financiamento da distribuição de material eleitoral dos candidatos eleitorais constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(333)

Segundo as autoridades espanholas e a Correos (ver os considerandos 83 a 85 e 121), ainda que seja decidido que o financiamento da distribuição de material eleitoral dos candidatos constitui auxílio estatal, seria auxílio existente, uma vez que é anterior à adesão da Espanha à Comunidade Económica Europeia em 1986.

(334)

As autoridades espanholas explicam, em particular, que a compensação atribuída aos candidatos eleitorais pela distribuição de material eleitoral está em vigor desde 1977 e nunca foi objeto de alteração substancial.

(335)

Com base nas informações apresentadas pelas autoridades espanholas, a Comissão observa que o regime que data de 1977 previa a aplicação de tarifas reduzidas que eram aplicáveis a todas as eleições (locais, regionais, nacionais e da União). Por cada ato eleitoral, a Correos também recebeu, durante todo o período, financiamento parcial dos custos totais de entrega.

(336)

A Comissão conclui que o financiamento da distribuição de material eleitoral dos candidatos constitui um auxílio existente nos termos do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (UE) 2015/1589.

(337)

A compensação concedida à Correos pela distribuição de material eleitoral enviado pelos candidatos políticos constitui um auxílio existente e será tratada em separado, em conformidade com os artigos 17.o, 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (98).

(338)

As compensações pela OSU concedidas à Correos nos termos da Lei Postal de 1998, as isenções fiscais no âmbito do imposto sobre os bens imóveis (IBI) e do imposto sobre as atividades económicas (IAE) e a compensação concedida à Correos pela distribuição de material eleitoral constituem medidas de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, por isentar a Correos dos custos que as empresas privadas têm normalmente de suportar.

(339)

Os três aumentos de capital concedidos em 2004, 2005 e 2006 não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, uma vez que o Estado agiu em conformidade com o PIEM.

(340)

A Comissão conclui que a Espanha concedeu ilegalmente os auxílios referidos no considerando 338, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, com exceção da compensação concedida à Correos pela distribuição do material eleitoral enviado pelos candidatos políticos, que constitui um auxílio existente.

(341)

As compensações pela OSU concedidas à Correos ao abrigo da Lei Postal de 1998 constituem auxílios incompatíveis nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, na medida em que se verificou uma compensação excessiva da Correos.

(342)

As isenções fiscais referentes ao imposto sobre os bens imóveis (IBI) e ao imposto sobre as atividades económicas (IAE) constituem auxílios incompatíveis.

(343)

A compensação concedida à Correos pela distribuição de material eleitoral enviado pelos candidatos políticos constitui um auxílio existente e será tratada em separado, em conformidade com os artigos 17.o, 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(344)

De acordo com o Tratado e a jurisprudência consolidada do Tribunal, a Comissão tem competência para decidir que o Estado-Membro em questão deve suprimir ou alterar um auxílio quando o considerar incompatível com o mercado interno (99). O Tribunal tem também defendido, de forma reiterada, que a obrigação de um Estado-Membro suprimir auxílios considerados pela Comissão como incompatíveis com o mercado interno tem como finalidade restabelecer a situação anteriormente existente (100).

(345)

Nesse contexto, o Tribunal indicou que tal objetivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo então o beneficiário a vantagem de que beneficiou no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio se encontrar reposta (101).

(346)

Em conformidade com a jurisprudência, o artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho estipulou que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário[…]».

(347)

Assim, dado que as compensações pela OSU concedidas à Correos nos termos da Lei Postal de 1998 (na medida em que se verificou uma compensação excessiva à Correos) e as isenções fiscais para o imposto sobre os bens imóveis (IBI) e o imposto sobre as atividades económicas (IAE) foram aplicadas em violação do artigo 108.o do Tratado e devem ser consideradas como auxílios ilegais e incompatíveis, deverão ser recuperadas a fim de restabelecer a situação existente no mercado antes da sua concessão.

(348)

O valor nominal dos montantes a recuperar correspondentes às diferentes medidas de auxílio incompatíveis ascende a 166,112 milhões de euros para as compensações pela OSU concedidas à Correos nos termos da Lei Postal de 1998 (ver considerando 267), 752 840,50 euros para as isenções do imposto sobre os bens imóveis (ver considerando 316) e 113 591,24 euros para as isenções parciais do IAE (ver considerando (317).

(349)

A recuperação deve abranger todo o período a partir do momento em que foi gerada a vantagem para o beneficiário, ou seja, quando o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário, devendo o montante a recuperar ser acrescido de juros até à recuperação efetiva. Pode igualmente ter em conta um ajustamento orçamental, tal como referido nos considerandos 268 a 269.