1.

Odling av hampa tillåts inom den gemensamma jordbrukspolitiken, inom gränser som syftar till att säkerställa att det endast odlas sorter som, på grund av deras låga halt av psykoaktiva cannabinoider, inte lämpar sig för framställning av cannabis och annan liknande narkotika.

2.

Inom ramen för förevarande begäran om förhandsavgörande har domstolen ombetts att uttala sig om huruvida en åtgärd som vidtagits av de rumänska myndigheterna som hindrar odling av hampa i slutna och anpassade utrymmen med ett hydroponiskt system är förenlig med unionsrätten.

I.

Tillämpliga bestämmelser

A.

Unionsrätt

1.

Förordning (EU) nr 1307/2013 ( 2 )

3.

I skäl 28 anges följande:

4.

I artikel 4 (”Definitioner och därtill hörande bestämmelser”) föreskrivs följande:

5.

I artikel 32 (”Aktivering av stödrätter”) föreskrivs följande:

2.

Förordning (EU) nr 1308/2013 ( 3 )

6.

I artikel 1 (”Tillämpningsområde”) föreskrivs följande:

7.

I del VIII i bilaga 1 (”Förteckning över de produkter som avses i artikel 1.2”) anges ”Mjukhampa (Cannabis sativa L.)” under KN-nummer 5302.

8.

I artikel 189 (”Import av hampa”) föreskrivs följande:

B.

Rumänsk rätt

1.

Lag 18/1991 om fast egendom ( 4 )

9.

I artikel 2 a anges följande:

–

produktiv jordbruksareal – åkermark, vinodlingar, fruktodlingar, plantskolor för vinstockar och fruktträd, humle- och mullbärsodlingar, permanent betesmark, växthus, odlingsskydd, såbäddar och liknande,

–

mark med skogsvegetation, om den inte omfattas av skogsbruksåtgärder, skogsbevuxen betesmark,

–

mark med byggnader och anläggningar för lantbruk, anläggningar för vattenbruk och för jordförbättring, vägar i landsbygdens vägnät, plattformar och lagringsytor för jordbruksproduktion,

–

icke-produktiv mark som kan ställas i ordning inom ramen för förbättringsgränserna och användas för jordbruksproduktion.”

2.

Lag 339/2005 ( 5 )

10.

Artikel 12 har följande lydelse:

3.

Genomförandebestämmelserna för lag 339/2005 ( 6 )

11.

I artikel 4.5 b föreskrivs följande:

II.

Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågorna

12.

Den 14 januari 2021 inkom Biohemp Concept SRL (nedan kallat Biohemp) med en ansökan till jordbruksdiretoratet i Albadistriktet (nedan kallat distriktsmyndigheten) om tillstånd att odla hampa (Cannabis sativa L.) på en areal på 0,54 hektar.

13.

Den 27 januari 2021 utfärdade distriktsmyndigheten tillstånd enbart för en areal på 0,50 hektar. Tillstånd nekades däremot för den resterande ytan på 0,04 hektar, på grund av att det inte rörde sig om jordbruksareal utan en byggnad för lantbruksändamål som inte uppfyllde villkoren i artikel 4.5 b i genomförandebestämmelserna för lag 339/2005.

14.

Biohemp begärde omprövning av beslutet av den 27 januari 2021, och distriktsmyndigheten avslog denna begäran den 17 februari 2021.

15.

Den 13 april 2021 överklagade Biohemp till Tribunalul Alba (Domstolen i Alba, Rumänien) och yrkade att tillstånd skulle beviljas för hela arealen på 0,54 hektar.

16.

Domstolen i första instans avslog Biohemps överklagande, huvudsakligen på grunder som rörde tillämpningen av nationella regler. ( 7 )

17.

Biohemp överklagade till Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia, Rumänien) och framhöll i sitt överklagande som relevanta punkter att Biohemp i det skyddade utrymmet på 400 m2 avser att med ett hydroponiskt system odla hampa med en lagenlig halt av tetrahydrokannabinol ( 8 ) på högst 0,2 procent.

18.

Biohemp anförde även att vid odling av hampa i skyddade utrymmen erhålls växter med halter av cannabidiol ( 9 ) (CBD) på 12–14 procent, medan hampa som odlas på friland (på jordbruksmark) har en CBD-halt på högst 1 procent. Företag som bearbetar hampa föredrar framför allt att köpa sådan hampa som odlas i skyddade utrymmen, på grund av den mycket högre CBD-halten.

19.

Mot bakgrund av dessa omständigheter bygger överklagandet både på grunder som avser nationell rätt ( 10 ) och grunder som avser unionsrätt. När det gäller unionsrätten anförde Biohemp, utöver att hänvisa till unionsrättens praxis, ( 11 ) att det inte finns några bestämmelser i unionsrätten där det föreskrivs att hampa endast ska odlas på friland, varför det alltså är tillåtet att producera hampa i skyddade utrymmen, det vill säga växthus, odlingsskydd och liknande. Genom att begränsa odling av hampa till frilandsodling, förnekar distriktsmyndigheten erkännande för en industri som Europeiska kommissionen redan har erkänt, och utestänger därigenom de rumänska jordbrukarna från att få tillgång till den inre marknaden, vilket strider mot FEUF.

20.

Distriktsmyndigheten motsatte sig Biohemps yrkande och anförde också argument som avser nationell rätt ( 12 ) och unionsrätt. Vad gäller argumenten som avser unionsrätten anförde distriktsmyndigheten sammanfattningsvis följande:

21.

Mot denna bakgrund har Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia) hänskjutit följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

III.

Förfarandet vid domstolen

22.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 29 december 2022.

23.

Den rumänska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i förevarande mål. ( 14 ) Båda dessa parter, liksom Biohemp, deltog vid förhandlingen den 25 januari 2024.

IV.

Bedömning

A.

Upptagande till prövning

24.

Den rumänska regeringen har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser tolkningen av artiklarna 35 och 36 FEUF. Den rumänska regeringen har till stöd för sin invändning åberopat domstolens praxis avseende rent interna situationer ( 15 ) och avsaknaden i beslutet om hänskjutande av en förklaring av sambandet mellan de två artiklarna och tvisten.

25.

Enligt EU-domstolen är huvudregeln att EUF-fördragets bestämmelser om grundläggande rättigheter i princip inte kan tillämpas på en situation som i alla avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat. ( 16 ) Det finns emellertid fyra undantag från denna huvudregel, i vilka det, även om det rör sig om en inhemsk situation, kan begäras tolkning av unionsrättsliga bestämmelser. Situationerna för dessa undantag anges i domen i målet Ullens de Schooten ( 17 ) och det är inte nödvändigt att redogöra för dem nu.

26.

För att underlätta tolkningen av unionsrätten i en rent inhemsk situation kräver EU-domstolen att det i beslutet om hänskjutande framkommer konkreta omständigheter som gör det möjligt att fastställa att det finns ett samband mellan saken eller omständigheterna i en tvist vars samtliga delar är begränsade till omständigheter inom medlemsstaten och de bestämmelser i unionsrätten vars tolkning begärs.

27.

Det ankommer därmed på den hänskjutande domstolen att förklara på vilket sätt tvisten har en sådan anknytning till unionsbestämmelserna om de grundläggande friheterna som gör den begärda tolkningen inom ramen för en begäran om förhandsavgörande nödvändig för att avgöra tvisten, trots att tvisten är av rent intern karaktär. ( 18 )

28.

Teoretiskt sett skulle det i detta fall kunna ske en påverkan på etableringsfriheten (rumänska bestämmelser förbjuder personer som odlar hampa i slutna utrymmen att utöva självständig ekonomisk verksamhet) och den fria rörligheten för varor (Biohemp kan inte producera hampa i dessa utrymmen för export till andra medlemsstater där det finns en efterfrågan på denna produkt).

29.

Beslutet om hänskjutande innehåller emellertid inte något eget resonemang om nödvändigheten av att tolka artiklarna 35 och 36 FEUF (eller artikel 49 FEUF om etableringsfrihet). Den nationella domstolen har endast nämnt att Biohemp påstår sig ha ingått avtal om försäljning av sin hampa med förädlingsföretag som är etablerade i andra medlemsstater.

30.

Under dessa omständigheter kan EU-domstolen inte tillhandahålla den hänskjutande domstolen en tolkning av artiklarna 35 och 36 FEUF som är användbar för att avgöra målet ( 19 ) och tolkningsfrågan kan därför inte tas upp till sakprövning såvitt den avser de artiklarna.

31.

Den rumänska regeringen har även gjort gällande att tolkningsfrågan av samma skäl inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser artikel 38 FEUF, men denna invändning kan inte godtas.

32.

Artikel 38 FEUF är den första av de primärrättsliga bestämmelserna som reglerar den gemensamma jordbrukspolitiken, vars mål anges i artikel 39 FEUF. Dessa två artiklar är, till skillnad från de ovannämnda artiklarna, relevanta för förevarande begäran om förhandsavgörande, eftersom de utgör den referensram inom vilken förordning nr 1307/2013 och förordning nr 1308/2013, vilka den hänskjutande domstolen har begärt en tolkning av, ska tolkas. För tillämpningen av bestämmelserna inom den gemensamma jordbrukspolitiken saknar det betydelse att det rör sig om en rent inhemsk situation.

33.

Vid förhandlingen gjorde Biohemp gällande att bolaget hade ansökt om tillstånd att odla hampa på en areal på 0,54 hektar, ( 20 ) men medgav att bolaget inte hade ansökt om det direktstöd som föreskrivs i förordning nr 1307/2013.

34.

Mot bakgrund av detta erkännande är det nödvändigt att fråga sig om tvisten kräver att domstolen, såsom den hänskjutande domstolen önskar, tolkar bestämmelserna i förordning nr 1307/2013, som föreskriver direktstöd till jordbrukare inom ramen för de stödsystem som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken.

35.

Det ankommer i princip på den nationella domstolen att bedöma om de frågor som den ställer är nödvändiga för att lösa tvisten. ( 21 ) Domstolen kan emellertid välja att avvisa dem om den anser att de är hypotetiska eller irrelevanta i detta avseende. ( 22 )

36.

Enligt rumänsk lagstiftning krävs tillstånd att plantera hampa eftersom denna produkt i större eller mindre utsträckning innehåller narkotiska ämnen som kan leda till framställning av narkotika. Bestämmelserna i förordning nr 1307/2013 skulle vara tillämpliga på tillståndet om Biohemp, samtidigt eller senare, ansökte om direktstöd för sitt företag.

37.

Om det företag som ansöker om odlingstillstånd däremot inte ansöker om det direktstöd som föreskrivs i förordning nr 1307/2013, skulle det kunna hävdas att denna förordning då inte är tillämplig och att det inte är nödvändigt att tolka den för att avgöra tvisten. Begäran om förhandsavgörande skulle då således i princip inte kunna tas upp till sakprövning vad gäller tolkningen av den förordningen.

38.

EU-domstolen skulle kunna undvika ett sådant avvisningsbeslut och tillhandahålla den hänskjutande domstolen en tolkning av förordning nr 1307/2013, om den anser att det finns ett nödvändigt samband mellan ansökan om tillstånd att odla hampa och de materiella bestämmelserna i denna förordning.

39.

För att komma fram till denna lösning bör, som jag kommer att förklara nedan, villkoren för tillgång till direktstöd för produktion av hampa anses vara tillämpliga på odlingstillståndet, även om producenten inte ansöker om detta stöd, eftersom det rör sig om en växt med sorter som lämpar sig för framställning av narkotika, vars odling inte kan ske fritt och utan myndigheternas kontroll.

40.

Jag är medveten om att ett sådant samband inte är lätt att godta, men enligt min mening finns det ingen annan möjlighet att förklara att den hänskjutna frågan kan tas upp till sakprövning vad gäller tolkningen av förordning nr 1307/2013. För det fall domstolen skulle göra den bedömningen kommer jag att uttala mig om denna förordning.

41.

Eftersom den hänskjutande domstolen har begärt en tolkning av förordning nr 1308/2013, vars artikel 1.2 h och artikel 189.2 särskilt rör odling av hampa, kan begäran om förhandsavgörande under alla omständigheter tas upp till sakprövning såvitt avser hänvisningen till denna förordning.

B.

Prövning i sak

42.

Hampa (Cannabis sativa L.) är en art i familjen cannabaceae. Dessa växter har ett högt innehåll av olika typer av fytocannabinoider, som koncentreras i en viskös vätska som produceras i körtelstrukturer som kallas trikomer.

43.

Det framgår av de uppgifter som inkommit ( 23 ) att de två viktigaste fytocannabinoiderna i hampa är THC (den primära psykoaktiva beståndsdelen i växten, som har narkotiska egenskaper) och CBD (som varken anses vara psykoaktiv eller narkotisk). Det förefaller som om CBD dessutom minskar de psykoaktiva effekterna av THC.

44.

En jämförelse mellan artikel 38.3 FEUF och dess bilaga I visar att hampa omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken.

45.

Enligt artikel 1.2 h i förordning nr 1308/2013 omfattas hampa av den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter. Enligt del VIII i bilaga I till denna förordning omfattar sektorn för hampa ”Mjukhampa (Cannabis sativa L.), oberedd eller beredd men inte spunnen blånor och avfall av mjukhampa (inbegripet garnavfall samt rivet avfall och riven lump)”.

46.

Enligt den gemensamma jordbrukspolitiken är endast odling av hampa som inte lämpar sig för att framställa narkotika, med en låg THC‑halt, tillåten. ( 24 ) Industrihampa har olika lagliga användningsområden som bidrar till att uppnå målen i den europeiska gröna given. ( 25 )

47.

Jordbrukare som odlar hampa kan få arealbaserat direktstöd (grundstöd eller enhetlig arealersättning) ( 26 ) inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, förutsatt att de uppfyller följande: (a) de standardkrav för stödberättigande för direktstöd som fastställs i förordning nr 1307/2013, och b) de särskilda ytterligare krav som säkerställer att ingen olaglig odling av hampa erhåller stöd från den gemensamma jordbrukspolitiken:

48.

Innan jag går in på var och en av dessa typer av krav vill jag påpeka att medlemsstaterna inte får införa ytterligare restriktioner för odling av hampa med stöd av artikel 189.2 i förordning nr 1308/2013.

49.

Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna endast införa ”mer restriktiva regler” än dem som föreskrivs (i själva artikel 189.1) för import av hampa från tredjeland. En sådan möjlighet gör det inte möjligt att skärpa de nationella reglerna för produktion av hampa i strid med de regler som fastställs i unionsrätten.

50.

Detta konstaterande bekräftas av domen i målet Hammarsten, ( 27 ) som rörde det svenska förbudet mot att odla och inneha industrihampa som omfattas av en gemensam organisation av marknaden för sektorn. Enligt EU-domstolens uppfattning påverkade det nationella förbudet direkt den gemensamma organisationen av marknaden och berövade jordbrukare som är etablerade i Sverige varje möjlighet att ansöka om det stöd som föreskrivs i unionsrätten.

51.

Domen i målet Hammarsten och artikel 189.1 i förordning nr 1308/2013 klargör att det finns ett visst samband mellan tillståndet att plantera hampa och rätten till direktstöd från den gemensamma jordbrukspolitiken för den grödan enligt förordning nr 1307/2013.

52.

Enligt artikel 189.1 i förordning nr 1308/2013 får oberedd hampa endast importeras till unionen om de villkor som fastställs i artiklarna 32.6 och 35.3 i förordning nr 1307/2013 är uppfyllda.

53.

Dessa villkor (som i princip ska vara uppfyllda för erhållande av direktstöd för arealer med denna gröda) måste anses gälla även för den inhemska produktionen av hampa i unionen. Med andra ord markerar dessa artiklar gränserna för förekomsten av en ”laglig” hampa i medlemsstaterna, oavsett om producenten ansöker om direktstöd för den odlade arealen eller inte.

1.

Begreppet jordbruksareal

54.

Enligt artikel 32.1 i förordning nr 1307/2013 gäller att ”[s]töd inom ramen för ordningen för grundstöd ska … beviljas jordbrukare när en stödrättighet per stödberättigande hektar har aktiverats”.

55.

Enligt artikel 32.2 a i samma förordning omfattar begreppet stödberättigande hektar ”all jordbruksareal i jordbruksföretaget … som används för jordbruksverksamhet eller, om arealen även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet”.

56.

Begreppet jordbruksareal, såsom det definieras i artikel 4.1 e i förordning nr 1307/2013, omfattar ”den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor”.

57.

”Åkermark” definieras i artikel 4.1 f i förordning nr 1307/2013 som ”mark som utnyttjas för vegetabilieproduktion eller areal som är tillgänglig för vegetabilieproduktion men som ligger i träda … oavsett om marken används för växthusproduktion eller produktion under annat fast eller rörligt skydd”.

58.

Enligt artikel 4.1 c i förordning nr 1307/2013 omfattar ”jordbruksverksamhet” ”att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter, inbegripet skörd …”. Med jordbruksprodukter avses ”produkter … förtecknade i bilaga I till fördragen …” bland vilka hampa ingår.

59.

Klassificeringen som ”åkermark”, och följaktligen som ”jordbruksareal”, i den mening som avses i nämnda bestämmelser, beror på hur marken faktiskt används ( 28 ) (även i strid med de nationella bestämmelserna om klassificeringen) ( 29 ).

60.

För att vara berättigad till stödet ska arealerna vara jordbruksarealer, ingå i jordbrukarens jordbruksföretag och användas för jordbruksverksamhet eller, om den även används för annan verksamhet, huvudsakligen användas för sådan verksamhet. ( 30 )

61.

Jag anser att de bestämmelser som jag just har angett i förordning nr 1307/2013 och förordning nr 1308/2013, samt EU-domstolens praxis avseende begreppet jordbruksareal, gör det möjligt att hävda att odling av hampa i ”därtill avsedda slutna utrymmen” med hjälp av ett hydroponiskt odlingssystem omfattas av detta begrepp.

62.

Ett slutet utrymme som är avsett för odling av hampa är ett parti jord, med en överbyggd struktur, som används för jordbruksverksamhet, såsom odling av hampa. Med ”åkermark” avses, såsom nyss nämnts, mark som används för produktion av grödor, ”oavsett om marken används för växthusproduktion eller produktion under annat fast eller rörligt skydd”. ( 31 )

63.

I likhet med växthus eller någon annan liknande struktur (som i egentlig mening inte består av en byggnad enligt dess vanliga betydelse), omfattar ett slutet utrymme som är avsett för odling av hampa ett fast skydd som är placerat på marken, vilket inte hindrar att det klassificeras som jordbruksareal. Likheten mellan ett växthus och en hall som är avsedd för odling av hampa med ett hydroponiskt odlingssystem är tydlig. I dag tillverkas växthus inte enbart med en enkel struktur av en ställning och plast, utan det används även andra mer robusta material och konstruktioner, exempelvis polykarbonat eller glas.

64.

Det viktiga är, såsom framgår av ovannämnda rättspraxis, att arealen (även med den fasta, överbyggda strukturen) är avsedd för jordbruksproduktion, i förevarande fall av hampa.

65.

Kommissionen har bestritt detta resonemang och gjort gällande att odling av hampa endast kan omfattas av ordningen för grundstöd till jordbrukare om den sker på friland, och inte när odling sker i en sluten anläggning med hjälp av ett hydroponiskt odlingssystem.

66.

Enligt kommissionen krävs det enligt artikel 4.1 e och f i förordning nr 1307/2013, för att man ska kunna tala om jordbruksmark och jordbruksareal, att det föreligger en interaktion mellan marken och växtens rot. ( 32 ) Samma krav är tillämpligt på systemet för frivilligt kopplat stöd ( 33 ) och är enligt kommissionen inte uppfyllt vid odling av hampa i ett slutet utrymme med ett hydroponiskt odlingssystem.

67.

Jag delar inte kommissionens uppfattning. Det går inte att av ordalydelsen i artikel 4.1 e och f i förordning nr 1307/2013 dra slutsatsen att det endast är jordbruksarealer på vilka växtens rot interagerar med marken som kan utgöra åkermark. Denna tanke motsvarar en uppfattning om jordbruket som den tekniska utvecklingen har övervunnit.

68.

Marken är sedan många år tillbaka inte någon oumbärlig del för jordbruksproduktion. ( 34 ) Under naturliga förhållanden fungerar marken visserligen som en reserv av mineraler och näringsämnen för växter, men när näringsämnena upplöses i vatten kan växternas rötter absorbera dem direkt och marken är inte längre absolut nödvändig för att växten ska kunna växa. Med andra ord är ”interaktion mellan rötter och jord” inte nödvändigt för att växten ska kunna utvecklas och för att det ska föreligga jordbruksproduktion.

69.

Hydroponi är ett odlingssystem där rötterna förses med en näringslösning upplöst i vatten. Den innehåller de kemiska ämnen som är nödvändiga för utvecklingen av växter som kan växa i vattenmiljö (eller i ett inert medium som tvättad sand, grus eller perlite) med undantag av mark (jord).

70.

Fördelarna med hydroponisk odling jämfört med traditionellt jordbruk är bland annat följande:

71.

Förordning nr 1307/2013 och förordning nr 1308/2013 innehåller inte någon regel enligt vilken klassificeringen som åkermark eller jordbruksareal förutsätter användning av vissa odlingsmetoder. Det finns därför ingen anledning att påstå att hydroponisk odling är oförenlig med klassificeringen av mark som jordbruksareal.

72.

Unionsbestämmelserna tillåter inte användning av hydroponiska odlingssystem vid ekologisk produktion. Detta gäller enligt förordning (EU) 2018/848, ( 36 ) i enlighet med skäl 28 ( 37 ) och del I i dess bilaga II (”Regler för växtproduktion”), punkt 1.2. ( 38 )

73.

Enligt min mening är anledningen till att lagstiftaren har haft för avsikt att utesluta hydroponisk produktion från ekologisk växtproduktion att den, underförstått och e contrario, är tillåten för konventionell (icke-ekologisk) jordbruksproduktion.

74.

Hydroponisk odling som odlingsteknik har fördelar som är förenliga med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom jag redan har anfört och såsom alla parter medgav vid förhandlingen. Den är i synnerhet förenlig med den gemensamma jordbrukspolitikens syfte (artikel 39.1 a FEUF) att ”höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften”.

75.

Hydroponiska system ökar jordbrukets produktivitet, främjar tekniska framsteg och uppmuntrar en mer rationell utveckling av jordbruket, eftersom de använder mindre vattenresurser och minskar omfattningen av den mark som behövs för odlingen.

76.

Hydroponi bidrar även till att uppnå två andra mål i den gemensamma jordbrukspolitiken, nämligen att ”trygga försörjningen” (artikel 39.1 d FEUF) och att ”tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser” (artikel 39.1 e FEUF).

77.

Dessa två mål uppfylls eftersom hydroponiska odlingar i slutna utrymmen är mindre väderberoende än traditionella frilandsgrödor och är mindre påverkade av skadedjur. På samma sätt säkerställer de bättre försörjning av jordbruksprodukter, genom att möjliggöra att de tillhandahålls till rimliga priser och till lägre transportkostnader.

78.

Den gemensamma jordbrukspolitiken förefaller visserligen vara mer utformad för traditionellt jordbruk, eftersom stödet till jordbrukare fastställs utifrån stödberättigande hektar, det vill säga arealen, vilket hör mer ihop med frilandsjordbruk och med växter med rötter i jorden. ( 39 ) Det är emellertid även så att inom annan produktion (exempelvis grönsaker och frukt) kan hydroponisk odling vara mycket lämplig och i avsaknad av ett uttryckligt förbud ser jag inte tillräckliga skäl för att utesluta dessa nya produktionsmetoder, vilka enligt min mening är bevisat förenliga med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

79.

Med andra ord ska den gemensamma jordbrukspolitikens regler inte tolkas så, att de hindrar den tekniska utvecklingen av jordbruket, vilket skulle vara fallet om arealbaserat direktstöd uteslöts för företag med hydroponiska odlingssystem i därtill avsedda slutna utrymmen.

80.

Under alla omständigheter medgav kommissionen vid förhandlingen att odling av hampa i slutna utrymmen med hydroponiska odlingssystem är förenligt med förordning nr 1308/2013, men att dessa odlingar inte är berättigade till direktstöd enligt förordning nr 1307/2013, även om de kan beviljas andra typer av stöd, såsom i synnerhet stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).

81.

Även om jag delar kommissionens uppfattning i fråga om förordning nr 1308/2013, anser jag inte att den är korrekt med avseende på förordning nr 1307/2013. Det är riktigt att hydroponisk odling av hampa i slutna utrymmen är intensivare än odling av hampa utomhus, såtillvida att de upptar mindre mark och att direktstödet således blir lägre. ( 40 ) Jag ser emellertid ingen anledning att inte bevilja direktstöd enbart på grund av att det inte finns någon interaktion mellan hampväxtens rötter och marken, som jag förklarar ovan.

82.

Sammanfattningsvis anser jag att en areal som är avsedd för odling av hampa i slutna utrymmen med hydroponiska odlingssystem kan anses utgöra en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 4.1 e och f i förordning nr 1307/2013.

2.

Hampans halter av THC och CDB

83.

Odling av hampa omfattas av särskilda villkor för erhållande av direktstöd, eftersom narkotika kan utvinnas och saluföras från denna växt:

84.

Enligt dessa regler kan jordbrukare få direktstöd om de sår hampa av någon av sorterna med en THC‑halt på mindre än 0,2 procent (eller 0,3 procent från och med den 1 januari 2023). När det gäller frilandsodling av hampa verkar det inte finnas någon risk för att THC ökar.

85.

De särskilda villkoren för att beviljas direktstöd för odling av hampa är också krav för att erhålla motsvarande administrativa tillstånd enligt unionsrätten och för att lagligen odla denna produkt. Iakttagandet av dessa villkor ska göra det möjligt för producenterna att utveckla denna verksamhet, såsom påpekades i domen i målet Hammarsten.

3.

Förbud som införts av de rumänska myndigheterna

86.

Det framgår av beslutet om hänskjutande att de rumänska myndigheterna förbjuder odling av hampa i slutna, anpassade utrymmen med hydroponiska odlingssystem av det skälet att THC‑halten i de därigenom odlade växterna ökar utöver de tillåtna gränserna, vilket skadar folkhälsan.

87.

Inrättandet av en gemensam organisation av marknaden hindrar inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler som eftersträvar ett annat mål av allmänintresse än de som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden, även om dessa bestämmelser kan påverka marknadens funktion inom den berörda sektorn. ( 45 )

88.

Mer restriktiva nationella åtgärder som syftar till att skydda ett mål av allmänintresse måste emellertid uppfylla kravet på proportionalitet, det vill säga vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Proportionalitetsbedömningen måste göras med särskilt beaktande av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken och behovet av en väl fungerade gemensam marknadsordning, vilket kräver att det görs en avvägning mellan dessa mål och de mål som eftersträvas med den nationella lagstiftningen. ( 46 )

89.

En restriktiv åtgärd ska vidare endast anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser uppnåendet av detta mål. ( 47 )

90.

I förordning nr 1307/2013 och andra unionsbestämmelser om odling av industrihampa görs en bedömning av berörda intressen, genom att endast odling av hampa med en THC‑nivå på under 0,2 procent tillåts. Eftersom det i dessa bestämmelser inte uttryckligen hänvisas till de tekniker som används för odling av industrihampa har en medlemsstat möjlighet att anta ytterligare restriktiva åtgärder med avseende på sådan odling.

91.

De rumänska myndigheterna har utnyttjat denna möjlighet och ansett att det finns en verklig risk för att odling av hampsorter i slutna utrymmen och med hydroponiska odlingssystem kan öka THC‑nivån så att den överstiger det tillåtna lagstadgade tröskelvärdet på 0,2 procent. Hampa som odlats på detta sätt skulle kunna ”avledas” för framställning av narkotika, vilket kan skada folkhälsan.

92.

Med hänsyn till denna risk tillämpar de rumänska myndigheterna, med beaktande av försiktighetsprincipen, ett förhandsförbud och gör gällande att genomförandet av efterhandskontroller av planteringar av hampa i slutna utrymmen inte ger ett tillräckligt skydd för allmänintresset. Dessa kontroller föreskrivs enligt de rumänska myndigheterna för hampa som odlas utomhus, men inte för hampa som produceras i slutna utrymmen, vars tillväxt- och blomningscykler varierar. ( 48 )

93.

Förfarande A för provtagning för bestämning av THC‑halten definieras, såsom jag angett ovan, i bilaga III till delegerad förordning nr 639/2014 ( 49 ) med följande specifikationer:

94.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma denna omständighet, liksom övriga omständigheter som påverkar proportionaliteten av den nationella restriktiva åtgärden (och, därigenom, bedömningen av huruvida den är förenlig med unionsrätten), men EU-domstolen kan ange riktlinjer för bedömningen.

95.

För det första har det inte bestritts att narkotika (liksom produkter som härrör från hampa, såsom cannabis) är skadligt, varför det är förbjudet att saluföra narkotika. Det är dock tillåtet med strängt övervakad handel för medicinska och vetenskapliga ändamål. ( 50 )

96.

Det allmänna intresset att skydda folkhälsan kan således motivera en nationell bestämmelse om förbud mot odling av hampa, förutsatt att växterna används för framställning av narkotika, såsom cannabis, som erhålls från THC.

97.

För det andra framhålls det i de uppgifter som Biohemp har lämnat att hampsorten som planteras i ett slutet utrymme och med hydroponiska odlingssystem har en THC‑halt på högst 0,2 procent. Biohemp har hävdat att odling inomhus och med hydroponiska odlingssystem leder till en ökning av CBD i växten, men inte av THC‑halten. Enligt de rumänska myndigheterna tyder vissa studier på att THC‑halten också kan öka, eftersom det för närvarande inte finns några entydiga analyser som bekräftar motsatsen.

98.

Även om växterna är hampsorter som får odlas inom unionen, måste de, såsom kommissionen anförde vid förhandlingen, ha en THC‑halt på högst 0,2 procent, även vid sådd i slutna utrymmen och med hydroponiska odlingssystem.

99.

Med förbehåll för kontroller som utförs på grundval av gedigna vetenskapliga studier, förefaller det som om en hög CBD-nivå i en viss hampväxt leder till en lägre THC‑nivå, vilket innebär att denna växt inte är fördelaktig för framställning av narkotika. I förevarande fall är risken för en höjning av THC‑nivån således utesluten, men detta är något som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

100.

Den cannabinoid vars ökning konstateras vid odling av sorter av industrihampa i slutna utrymmen och genom hydroponiska odlingssystem är enligt tillgängliga uppgifter CBD.

101.

EU-domstolen har redan haft tillfälle att precisera att CBD, enligt aktuella vetenskapliga rön, inte innehåller någon psykoaktiv ingrediens. ( 51 ) CBD bör därför inte klassificeras som narkotika i den mening som avses i Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, som upprättades i Wien den 20 december 1988, ( 52 ) i vilken alla medlemsstater och unionen är parter. ( 53 )

102.

Om odling av industrihampa i slutna utrymmen och hydroponiska odlingssystem endast ökar CBD i växterna och inte ökar dess (lagliga) halt av THC, kan en medlemsstat inte utan vidare motivera sin begränsning med hänvisning till skyddet för folkhälsan. Jag upprepar att CBD, enligt det nuvarande kunskapsläget, ”inte utgör narkotika i den mening som avses i den allmänna konventionen”. ( 54 )

103.

För det tredje kan en nationell åtgärd som begränsar produktionen av industrihampa i slutna utrymmen och med hydroponi endast klara proportionalitetsbedömningen om den tillämpas på ett konsekvent och systematiskt sätt.

104.

Vid förhandlingen diskuterades huruvida det i Rumänien finns förutsättningar för en sammanhängande och systematisk tillämpning av förbudet. Enligt Biohemp är sådan odling av hampa tillåten i vissa distrikt (Constanța, Dâmbovița och Sibiu) i denna medlemsstat. Vid tidigare skördar i samma distrikt, Alba (Rumänien), gav myndigheterna Biohemp tillstånd att odla hampa hydroponiskt i därtill avsedda slutna utrymmen. ( 55 ) Den rumänska regeringen tillbakavisade dessa påståenden, utan att meningsskiljaktigheterna på denna punkt löstes.

105.

Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den nationella restriktiva åtgärden tillämpas systematiskt och konsekvent i Rumänien.

106.

Slutligen kräver proportionalitetsprincipen att det prövas om det finns ett mindre ingripande alternativ till ett generellt förbud mot odling av hampa i slutna utrymmen för att uppnå det mål om skydd för folkhälsan som den rumänska staten eftersträvar.

107.

I detta hänseende skulle det kunna vara tänkbart att tillåta denna metod för odling av hampa som är föremål för noggranna kontroller för att kontrollera att de växter som erhålls inte överstiger 0,2 procent THC. De svårigheter att utföra dessa kontroller som den rumänska regeringen har åberopat skulle eventuellt kunna övervinnas genom tillämpning av åtgärder, bland annat (utöver erhållande av det tillstånd som krävs) avseende provtagning för att mäta THC‑halten såsom föreskrivs i delegerad förordning nr 639/2014 på hampa som odlats i slutna utrymmen.

108.

Artikel 32.6 i förordning nr 1307/2013 utgör sammanfattningsvis hinder för en nationell lagstiftning som förbjuder odling av hampsorter med en THC‑halt som är lägre än 0,2 procent, när den odlingsteknik som används (med hydroponiska system i därtill avsedda slutna utrymmen) medför en betydande ökning av CBD-halten i växten, såvida inte denna lagstiftning är ägnad att säkerställa att målet att skydda folkhälsan uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

V.

Förslag till avgörande

109.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar frågan från Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia, Rumänien) på följande sätt: