1.

Uzgoj konoplje dopušten je u okviru zajedničke poljoprivredne politike (u daljnjem tekstu: ZPP) uz ograničenja kojima se želi osigurati samo sadnja sorti koje zbog svoje niske razine psihoaktivnih kanabinoida nisu prikladne za dobivanje kanabisa i drugih sličnih opojnih tvari.

2.

Sud povodom ovog zahtjeva za prethodnu odluku treba odlučiti o usklađenosti mjere koju su donijela rumunjska tijela i kojom se sprečava uzgoj konoplje u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima s pravom Unije.

3.

Uvodna izjava 28. glasi kako slijedi:

„Što se tiče konoplje, potrebno je zadržati posebne mjere kako bi se osiguralo da se nezakoniti usjevi ne mogu sakriti među usjevima prihvatljivim za osnovno plaćanje i time nepovoljno utjecati na tržište konoplje. Stoga bi se plaćanja i dalje trebala dodjeljivati samo za područja zasijana onim sortama konoplje koje pružaju određena jamstva u odnosu na sadržaj psihoaktivne tvari u njima”.

4.

Članak 4. („Definicije i povezane odredbe”) glasi:

„1.   Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]”.

5.

Člankom 32. („Aktiviranje prava na plaćanje”) propisuje se:

„1.   Potpora u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima, putem prijave u skladu s člankom 33. stavkom 1., nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru u državi članici u kojoj su dodijeljena. […]

2.   Za potrebe ove glave ‚prihvatljivi hektar’ znači:

[…]

3.   Za potrebe podstavka 2. točke (a):

Države članice utvrđuju kriterije za provedbu ovog stavka na svojem državnom području.

4.   Površine se smatraju prihvatljivima samo ako odgovaraju definiciji prihvatljivog hektara tijekom cijele kalendarske godine, osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti.

[…]

Površine koje se koriste za proizvodnju konoplje smatraju se prihvatljivim hektarima samo ako sadržaj tetrahidrokanabiola u sortama koje se koriste ne prelazi 0,2 %”.

6.

U skladu s člankom 1. („Područje primjene”):

„1.   Ovom Uredbom uspostavlja se zajednička organizacija tržištâ poljoprivrednih proizvoda, što podrazumijeva sve proizvode navedene u Prilogu I. Ugovorima, uz izuzetak proizvoda ribarstva i akvakulture kako su definirani u zakonodavnim aktima Unije o zajedničkoj organizaciji tržištâ proizvoda ribarstva i akvakulture.

2.   Poljoprivredni proizvodi definirani u stavku 1. dijele se na sljedeće sektore, kao što je navedeno u odgovarajućim dijelovima Priloga I.:

[…]

(h) lan i konoplja, dio VIII.;

[…]”.

7.

U dijelu VIII. Priloga I. („Popis proizvoda iz članka 1. stavka 2.”) navodi se „Prava konoplja (Cannabis sativa L.)” obuhvaćena oznakom KN 5302.

8.

Člankom 189. („Uvoz konoplje”) utvrđuje se:

„1.   Sljedeći se proizvodi mogu uvesti u Uniju jedino ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:

2.   Ovaj se članak primjenjuje ne dovodeći u pitanje restriktivnija pravila koja donesu države članice u skladu s UFEU‑om te obveze iz Sporazuma o poljoprivredi WTO‑a”.

9.

U članku 2. točki (a) ističe se:

„Ovisno o namjeni, zemljišta su:

10.

Člankom 12. određuje se:

„1.   Uzgoj biljaka koje sadržavaju tvari koje podliježu nadzoru na temelju nacionalnih propisa dopušta se samo ako se te biljke prerađuju u tehničke svrhe radi proizvodnje stabljika, vlakana, sjemena i ulja, te u medicinske i znanstvene svrhe i samo uz odobrenje koje Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ruralnog razvoja, Rumunjska) izdaje posredstvom okružnih uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj ili uprave Općine Bukurešt na temelju godišnjih procjena utvrđenih u skladu s odredbama članka 42. stavka 1. točke (e) ovog zakona i na temelju tehničkih pravila za njegovu primjenu.

[…]

4.   Uzgajivači kojima je odobren uzgoj kanabisa i opijumskog maka trebaju na zemljištu u njihovu posjedu sijati samo sjemenje sorti upisano u Catalogul oficial al soiurilor și hibrizilor de plante de cultură din România (Službeni katalog sorti poljoprivrednih kultura i hibrida u Rumunjskoj) ili u Cataloagele Comunităților Europene (Katalozi Europskih zajednica), koje je proizvedeno u pogonima koje je odobrilo Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ruralnog razvoja posredstvom teritorijalnih tijela nadležnih za nadzor i certificiranje sjemena”.

11.

U članku 4. stavku 5. točki (b) navodi se:

„Za izdavanje odobrenja za uzgoj biljaka koje sadržavaju opojne i psihotropne tvari za uporabu u industriji i/ili za prehrambene potrebe, u znanstvene ili tehničke svrhe ili za proizvodnju sjemena uzgajivači trebaju podnijeti zahtjev okružnim upravama za poljoprivredu ili upravi općine Bukurešt […]. Ovisno o svrsi odobrenja, zahtjev treba biti popraćen izvornikom i preslikom sljedećih dokumenata:

[…]

[…]”.

12.

Društvo Biohemp Concept SRL (u daljnjem tekstu: Biohemp) zatražilo je 14. siječnja 2021. od Direcțije pentru Agricultură Județeană Alba (Uprava za poljoprivredu okruga Alba, Rumunjska), (u daljnjem tekstu: okružna uprava) izdavanje odobrenja za uzgoj konoplje (Cannabis sativa L.) na površini od 0,54 hektara.

13.

Okružna uprava izdala je 27. siječnja 2021. odobrenje samo za površinu od 0,50 hektara. Međutim, odbila je izdati odobrenje za preostalu površinu od 0,04 hektara jer nije poljoprivredno zemljište, nego objekt za poljoprivredne i zootehničke svrhe, i ne ispunjava uvjete iz članka 4. stavka 5. točke (b) Tehničkih pravila za primjenu odredbi Zakona br. 339/2005.

14.

Društvo Biohemp podnijelo je prigovor protiv odluke od 27. siječnja 2021., koji je okružna uprava odbila 17. veljače 2021.

15.

Društvo Biohemp podnijelo je 13. travnja 2021. upravnu tužbu Tribunalulu Alba (Viši sud u Albi, Rumunjska) u kojoj je zatražio izdavanje odobrenja za cijelu površinu od 0,54 hektara.

16.

Prvostupanjski sud odbio je tužbu društva Biohemp pri čemu je u biti istaknuo argumente koji se odnose na primjenu nacionalnih pravnih pravila ( 7 ).

17.

Društvo Biohemp podnijelo je žalbu Curtei de Apel Alba Iulia (Žalbeni sud u Albi Iuliji, Rumunjska) u kojoj kao relevantne točke ističe da u zatvorenom prostoru od 400 m2 s pomoću hidroponskog sustava želi uzgajati konoplju sa zakonitim sadržajem tetrahidrokanabinola ( 8 ) do 0,2 %.

18.

Društvo Biohemp u istom smislu navodi da se uzgojem konoplje u zatvorenim prostorima dobivaju biljke sa sadržajem kanabidiola ( 9 ) od 12 do 14 %, dok konoplja koja se uzgaja na otvorenom (na poljoprivrednom zemljištu) sadržava do 1 % CBD‑a. Prerađivači konoplje posebno preferiraju kupnju konoplje uzgojene u zatvorenim prostorima zbog puno veće koncentracije CBD‑a.

19.

Na temelju tih podataka, podnesena se žalba temelji na razlozima povezanim s nacionalnim pravom ( 10 ) i pravom Unije. Kad je riječ o potonjem pravu, osim upućivanja na sudsku praksu koju sadržava ( 11 ), društvo Biohemp navodi da se nijednim pravnim pravilom Unije ne zahtijeva da se konoplja uzgaja samo na otvorenom pa je, prema tome, dopušteno da se uzgaja u zatvorenim prostorima, primjerice staklenicima, plastenicima i slično. Kad bi okružna uprava ograničila uzgoj konoplje na otvoreni prostor, odbila bi priznati postojanje industrije koju je Europska komisija već prihvatila i tako bi rumunjskim poljoprivrednicima uskratila pristup unutarnjem tržištu protivno UFEU‑u.

20.

Okružna uprava protivi se zahtjevu društva Biohemp i pritom također ističe argumente koji se odnose na nacionalno pravo ( 12 ) i pravo Unije. Kad je riječ o argumentima povezanim s pravom Unije ukratko zagovara sljedeće:

21.

U tim je okolnostima Curtea de Apel Alba Iulia (Žalbeni sud u Albi Iuliji) uputila Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li uredbe br. 1307/2013 i br. 1308/2013 te članke 35., 36. i 38. UFEU‑a tumačiti na način da im se protive nacionalni propisi u dijelu u kojem se tim propisima zabranjuje uzgoj konoplje (Cannabis sativa) u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima?”

22.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 29. prosinca 2022.

23.

Pisana očitovanja podnijele su rumunjska vlada i Europska komisija ( 14 ). Ta vlada i Komisija, kao i društvo Biohemp, sudjelovali su na raspravi održanoj 25. siječnja 2024.

24.

Rumunjska vlada tvrdi da je prethodno pitanje nedopušteno u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje članaka 35 i 36. UFEU‑a. Kako bi potkrijepila svoj prigovor, poziva se na sudsku praksu Suda koja se odnosi na potpuno unutarnje situacije ( 15 ) i izostanak objašnjenja u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u pogledu povezanosti obaju članaka sa sporom.

25.

Prema mišljenju Suda, opće je pravilo da se odredbe UFEU‑a u području temeljnih sloboda u načelu ne primjenjuju u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju na unutarnja pitanja jedne države članice ( 16 ). Međutim, postoje četiri iznimke od tog općeg pravila u okviru kojih se, iako je riječ o unutarnjoj situaciji, može zahtijevati tumačenje pravnih pravila prava Unije. Značajke tih iznimki utvrđuju se u presudi Ullens de Schooten ( 17 ) te ih sada nije nužno navesti.

26.

Kako bi se olakšalo tumačenje prava Unije u slučaju potpuno unutarnje situacije, Sud zahtijeva da se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku istaknu konkretni elementi na temelju kojih se može uspostaviti veza između predmeta ili okolnosti spora u kojem se svi elementi ograničavaju na unutarnja pitanja države članice i pravnih pravila prava Unije čije se tumačenje traži.

27.

Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da navede po čemu je, unatoč potpuno unutarnjoj prirodi, spor koji se pred njim vodi povezan s odredbama prava Unije o temeljnim slobodama zbog čega je zatraženo prethodno tumačenje potrebno za rješavanje tog spora ( 18 ).

28.

U ovom bi se predmetu u teoriji moglo zadirati u slobodu poslovnog nastana (rumunjskim propisima zabranjuje se obavljanje samostalne gospodarske djelatnosti uzgajivača konoplje u zatvorenim prostorima) i u slobodno kretanje robe (društvo Biohemp u tim prostorima ne smije uzgajati konoplju za izvoz drugim državama članicama u kojima postoji potražnja za tim proizvodom).

29.

Međutim, odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakvo rasuđivanje o potrebi za tumačenjem članaka 35. i 36. UFEU‑a (ni članka 49. UFEU‑a o slobodi poslovnog nastana). Sud koji je uputio zahtjev samo navodi da društvo Biohemp tvrdi da je s prerađivačima konoplje sa sjedištem u drugim državama članicama sklopio ugovore o prodaji svoje konoplje.

30.

U tim okolnostima Sud ne može sudu koji je uputio zahtjev pružiti korisno tumačenje članaka 35. i 36. UFEU‑a za rješavanje spora ( 19 ) te je prethodno pitanje nedopušteno u dijelu u kojem se odnosi na te članke.

31.

Rumunjska vlada također se poziva na tu nedopuštenost u pogledu tumačenja članka 38. UFEU‑a, ali se njezin prigovor ne može prihvatiti.

32.

Članak 38. UFEU‑a prva je odredba primarnog prava kojom se uređuje ZPP, čiji su ciljevi utvrđeni u članku 39. UFEU‑a. Oba su članka, za razliku od prethodno navedenih članaka, relevantna za predmetni zahtjev za prethodnu odluku jer čine referentni okvir u kojem treba tumačiti uredbe br. 1307/2013 i br. 1308/2013 u pogledu kojih sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje. Za potrebe primjene pravila ZPP‑a nije važna činjenica da je riječ o potpuno unutarnjoj situaciji.

33.

Društvo Biohemp je na raspravi tvrdilo da je zatražilo odobrenje za uzgoj konoplje na površini od 0,54 hektara ( 20 ), ali je priznalo da nije zatražilo izravno plaćanje predviđeno Uredbom br. 1307/2013.

34.

Budući da je društvo to priznalo, treba postaviti pitanje je li za rješavanje spora potrebno da Sud protumači, kao što sud koji je uputio zahtjev želi da to učini, odredbe Uredbe br. 1307/2013 kojom se utvrđuju izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru ZPP‑a.

35.

U pravilu je na nacionalnom sudu da ocijeni jesu li pitanja koja upućuje nužna za rješavanje spora ( 21 ). Međutim, Sud može ocijeniti da su pitanja nedopuštena ako smatra da su hipotetska ili irelevantna u tu svrhu ( 22 ).

36.

Na temelju rumunjskog zakonodavstva nužno je dobiti odobrenje za uzgoj konoplje jer taj proizvod u većoj ili manjoj mjeri sadržava opojne tvari od kojih se može proizvesti droga. Odredbe Uredbe br. 1307/2013 primjenjivale bi se na odobrenje da je društvo Biohemp istodobno ili naknado podnijelo zahtjev za izravna plaćanja za uzgoj konoplje.

37.

Suprotno tomu, ako društvo koje traži odobrenje za uzgoj ne podnese zahtjev za izravna plaćanja koja se predviđaju Uredbom br. 1307/2013, može se zaključiti da ta uredba postaje neprimjenjiva i da nema korisnih elemenata za njezino tumačenje radi rješavanja spora. Stoga je zahtjev za prethodnu odluku u pravilu nedopušten u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje te uredbe.

38.

Međutim, Sud bi mogao izbjeći tu ocjenu nedopuštenosti i sudu koji je uputio zahtjev pružiti tumačenje Uredbe br. 1307/2013 ako smatra da postoji nužna povezanost između zahtjeva za odobrenje uzgoja konoplje i materijalnopravnog uređenja navedene uredbe.

39.

Kako bi donio takav zaključak, kao što ću to kasnije objasniti, trebalo bi se smatrati da su uvjeti za pristup izravnim plaćanjima za uzgoj konoplje primjenjivi na odobrenje uzgoja, čak i ako uzgajivač ne zatraži ta plaćanja, s obzirom na to da je riječ o biljci s različitim sortama prikladnim za dobivanje droga i da se ona ne može uzgajati slobodno i bez nadzora uprave.

40.

Priznajem da prihvaćanje takve povezanosti nije lako, ali, prema mojem mišljenju, ne postoji drukčiji način na koji bi se prethodno pitanje moglo proglasiti dopuštenim u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje Uredbe br. 1307/2013. Za slučaj da Sud bude imao isto mišljenje, razmotrit ću tu uredbu.

41.

U svakom slučaju, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje Uredbe br. 1308/2013, čiji se članak 1. stavak 2. točka (h) i članak 189. stavak 2. konkretno odnose na uzgoj konoplje, zahtjev za prethodnu odluku u dijelu u kojem se odnosi na tu uredbu dopušten je.

42.

Konoplja (Cannabis sativa L.) vrsta e iz porodice cannabaceae. To bilje ima visok sadržaj različitih vrsta fotokanabinoida koncentriranih u viskoznim smolama koje nastaju u žljezdanim strukturama poznatim kao trihomi.

43.

Iz dostavljenih informacija ( 23 ) proizlazi da su dva najvažnija fotokanabinoida konoplje THC (glavna psihoaktivna tvar biljke koja je i opojna tvar) i CBD (koji se ne smatra ni psihoaktivnom ni opojnom tvari). Čini se da CBD usto smanjuje psihoaktivne učinke THC‑a.

44.

Zajedničkim tumačenjem članka 38. stavka 3. UFEU‑a i Priloga I. tom ugovoru dolazi se do zaključka da se na konoplju primjenjuje ZPP.

45.

U skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (h) Uredbe br. 1308/2013, konoplja je obuhvaćena zajedničkom organizacijom tržištâ (u daljnjem tekstu: ZOT) poljoprivrednih proizvoda. U skladu s dijelom VIII. Priloga I. toj uredbi, sektor konoplje namijenjene proizvodnji vlakana obuhvaća „[p]rav[u] konoplj[u] (Cannabis sativa L.), sirov[u] ili prerađen[u] ali nepreden[u]; kučin[u] i otpa[tke] od konoplje (uključujući otpatke od pređe i rastrgane tekstilne materijale)”.

46.

U okviru ZPP‑a dopušta se samo uzgoj konoplje s kojom se ne mogu proizvesti opojne droge, s niskim postotkom THC‑a ( 24 ). Industrijska konoplja upotrebljava se u različite zakonite svrhe koje pridonose postizanju ciljeva europskog zelenog plana ( 25 ).

47.

Poljoprivrednici koji uzgajaju konoplju mogu dobiti izravna plaćanja po površini (osnovno plaćanje ili jedinstveno plaćanje po površini) ( 26 ) u okviru ZPP‑a, pod uvjetom da su ispunjeni (a) standardni uvjeti prihvatljivosti za izravna plaćanja utvrđeni u Uredbi br. 1307/2013 i (b) posebni dodatni zahtjevi kojima se osigurava da se potpore u okviru ZPP‑a ne dodijele za nezakonit uzgoj konoplje:

48.

Prije nego što razmotrim ta dva elementa, moram istaknuti da na temelju članka 189. stavka 2. Uredbe br. 1308/2013 države članice ne smiju uvesti dodatna ograničenja za uzgoj konoplje.

49.

Tom se odredbom države članice ovlašćuje samo za uvođenje „restriktivnijih pravila” od onih koja su (u samom članku 189. stavku 1.) utvrđena za uvoz konoplje iz trećih zemalja. Tom se mogućnošću ne dopušta postrožavanje nacionalnih pravnih pravila o proizvodnji konoplje protivno pravilima utvrđenima pravom Unije.

50.

Ta se tvrdnja potkrepljuje presudom Hammarsten ( 27 ) koja se odnosi na zabranu u Švedskoj uzgoja i posjeda industrijske konoplje obuhvaćene ZOT‑om u tom sektoru. Prema mišljenju Suda, nacionalna je zabrana izravno utjecala na taj ZOT te se njome poljoprivrednicima sa sjedištem u Švedskoj u potpunosti onemogućilo da podnesu zahtjev za potporu utvrđenu pravom Unije.

51.

U presudi Hammarsten i članku 189. stavku 1. Uredbe br. 1308/2013 ističe se da postoji određena povezanost između odobrenja za uzgoj konoplje i mogućnosti dobivanja izravnih plaćanja u okviru ZPP‑a koja se za taj uzgoj predviđaju Uredbom br. 1307/2013.

52.

Naime, člankom 189. stavkom 1. Uredbe br. 1308/2013 uvoz sirove prave konoplje u Uniju dozvoljen je samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 32. stavka 6. i članka 35. stavka 3. Uredbe br. 1307/2013.

53.

Treba smatrati da su ti uvjeti (koji se u pravilu zahtijevaju za izravna plaćanja po površini s tim usjevom) primjenjivi i na domaću proizvodnju konoplje u Uniji. Drugim riječima, tim se člancima uvode ograničenja kako bi se u državama članicama konoplja „zakonito” uzgajala, neovisno o tome je li uzgajivač zatražio izravna plaćanja po površini s usjevom.

54.

U skladu s člankom 32. stavkom 1. Uredbe br. 1307/2013, „[p]otpora u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima […] nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru […]”.

55.

Na temelju članka 32. stavka 2. točke (a) te uredbe, pojam „prihvatljivi hektar” znači „bilo koja poljoprivredna površina na poljoprivrednom gospodarstvu […] koja se koristi za obavljanje poljoprivredne djelatnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne djelatnosti, površina koja se pretežno koristi za obavljanje poljoprivrednih djelatnosti […]”.

56.

Pojam „poljoprivredna površina”, kako se definira člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Uredbe br. 1307/2013, znači „bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni travnjak i trajni pašnjak ili trajni nasad”.

57.

„Obradivo zemljište” definira se u članku 4. stavku 1. točki (f) Uredbe br. 1307/2013 kao „zemljište zasijano za proizvodnju usjeva ili površine pogodne za proizvodnju usjeva, ali neobrađene […], neovisno o tome je li to zemljište ispod staklenika ili fiksnog ili pomičnog krova”.

58.

U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom © Uredbe br. 1307/2013, „poljoprivredna djelatnost” znači „proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu […]”, pri čemu se smatra da su „poljoprivredni proizvodi”„proizvodi […] navedeni u Prilogu I. Ugovorima […]”, među kojima je konoplja.

59.

Kvalifikacija „obradivog zemljišta”, a time i „poljoprivredne površine”, u smislu navedenih odredbi, ovisi o stvarnom korištenju (čak protivno nacionalnim odredbama o njihovoj kvalifikaciji) ( 28 ) zemljišta o kojima je riječ ( 29 ).

60.

Kako bi bila prihvatljiva za primanje potpore, površina mora biti poljoprivredna površina, biti dio gospodarstva poljoprivrednika i korištena u poljoprivredne svrhe ili, u slučaju dodatnog korištenja, biti pretežito korištena u te svrhe ( 30 ).

61.

Prema mojem mišljenju, na temelju upravo navedenih odredbi Uredbi br. 1307/2013 i br. 1308/2013, kao i sudske prakse Suda o pojmu poljoprivredne površine, može se tvrditi da je uzgoj konoplje u hidroponskim sustavima u „za to predviđenim zatvorenim prostorima” obuhvaćen tim pojmom.

62.

Zatvoreni prostor predviđen za uzgoj konoplje dio je zemljišta na kojem se nalazi objekt namijenjen obavljanju poljoprivredne djelatnosti, poput uzgoja konoplje. „Obradivo zemljište” znači, kao što sam to upravo naveo, zemljište za proizvodnju usjeva „neovisno o tome je li to zemljište ispod staklenika ili fiksnog ili pomičnog krova” ( 31 ).

63.

Kao i staklenik ili bilo koji drugi slični objekt (koji nije u pravom smislu riječi građevinski objekt prema njegovu uobičajenom značenju), zatvoreni prostor predviđen za uzgoj konoplje podrazumijeva fiksni krov iznad zemljišta, čime se ne sprečava njegova kvalifikacija kao poljoprivredne površine. Očita je sličnost između staklenika i hangara predviđenog za uzgoj konoplje s pomoću hidroponskog sustava. Danas se staklenici ne grade samo s jednostavnom strukturom od žica i plastike, nego se upotrebljavaju i drugi čvršći materijali i strukture, primjerice od polikarbonata ili stakla.

64.

Kao što se to ističe u prethodno navedenoj sudskoj praksi, važno je da površina (čak i s fiksnim objektom na njoj) bude namijenjena poljoprivrednoj proizvodnji, u ovom slučaju konoplje.

65.

Komisija se protivi tom rasuđivanju i pritom tvrdi da se za uzgoj konoplje poljoprivrednicima može dodijeliti potpora u okviru programa osnovnih plaćanja samo ako se uzgaja na otvorenom, a ne u zatvorenom prostoru s pomoću hidroponskog sustava.

66.

Prema Komisijinu mišljenju, kako bi se moglo govoriti o obradivom zemljištu i poljoprivrednoj površini, člankom 4. stavkom 1. točkama (e) i (f) Uredbe br. 1307/2013 zahtijeva se interakcija korijena biljke s tlom ( 32 ). Isti se zahtjev primjenjuje na program dobrovoljnih proizvodno vezanih potpora ( 33 ) te nije ispunjen ako se konoplja uzgaja u zatvorenom prostoru s pomoću hidroponskog sustava.

67.

Ne slažem se s Komisijom tezom. Iz teksta članka 4. stavka 1. točaka (e) i (f) Uredbe br. 1307/2013 ne može se zaključiti da obradivo zemljište samo mogu biti poljoprivredne površine na kojima je korijen biljke u interakciji s tlom. Ta ideja odgovara poimanju poljoprivrede koje je tehnološki napredak nadišao.

68.

Već godinama tlo nije neophodan element za poljoprivrednu proizvodnju ( 34 ). Točno je da je u prirodnim uvjetima tlo izvor minerala i hranjivih tvari za biljke, ali, ako se hranjive tvari otope u vodi, korijen biljaka ih može izravno apsorbirati i tlo više nije strogo nužno za rast biljke. Drugim riječima, za rast biljke i poljoprivrednu proizvodnju „interakcija korijena biljke s tlom” nije nužna.

69.

Hidroponika je sustav uzgoja u okviru kojeg se korijenje napaja otopinom hranjivih tvari. Te otopine sadržavaju kemijske elemente potrebne za razvoj biljaka koje mogu rasti u vodenom mediju (ili inertnom mediju poput ispranog pijeska, šljunka ili perlita) te im ne treba tlo (zemlja).

70.

Treba istaknuti sljedeće prednosti hidroponskog uzgoja u odnosu na tradicionalnu poljoprivredu:

71.

Uredbe br. 1307/2013 i br. 1308/2013 ne sadržavaju nijedno pravno pravilo kojim bi se kvalifikacija obradivog zemljišta ili poljoprivredne površine uvjetovala primjenom određenih tehnika uzgoja. Stoga nema razloga za tvrdnju da hidroponika nije u skladu s kvalifikacijom nekog zemljišta kao poljoprivredne površine.

72.

Na temelju pravnih pravila Unije u slučaju ekološke proizvodnje nije dopuštena uporaba hidroponskih sustava. To proizlazi iz Uredbe (EU) 2018/848 ( 36 ) i teksta njezine uvodne izjave 28. ( 37 ) te točke 1.2. dijela II. („Pravila za biljnu proizvodnju”) Priloga II. toj uredbi ( 38 ).

73.

Prema mojem mišljenju, ako je zakonodavac želio isključiti hidroponski uzgoj iz ekološke biljne proizvodnje, to je htio zato što je potonji uzgoj implicitno i a sensu contrario prihvatljiv za tradicionalnu poljoprivrednu proizvodnju (ne ekološku).

74.

Kao što sam to već naveo i kao što su to sve stranke priznale na raspravi, hidroponika kao tehnika uzgoja ima prednosti koje su u skladu s ciljevima ZPP‑a. Konkretno, u skladu je sa svrhom ZPP‑a (članak 39. stavak 1. točka (a) UFEU‑a) koja je „povećati poljoprivrednu produktivnost promicanjem tehničkog napretka i osiguranjem racionalnog razvoja poljoprivredne proizvodnje te optimalnog korištenja čimbenika proizvodnje, osobito radne snage”.

75.

Hidroponskim sustavima povećava se poljoprivredna produktivnost, promiče tehnički napredak i osigurava racionalniji razvoj poljoprivrede, s obzirom na to da se upotrebljava manje vodnih resursa i smanjuje površina zemljišta potrebna za uzgoj.

76.

Hidroponikom se također potiče postizanje druga dva cilja ZPP‑a, a to je „osigurati dostupnost opskrbe” (članak 39. stavak 1. točka (d) UFEU‑a) i „pobrinuti se da roba dođe do potrošača po razumnim cijenama” (članak 39. stavak 1. točka (e) UFEU‑a).

77.

Ta su dva cilja ispunjena jer hidroponski uzgoj u zatvorenim prostorima manje ovisi o vremenskim uvjetima od tradicionalnog uzgoja na otvorenom te je manje pogođen štetočinama. Isto tako, takvim se uzgojem lakše osigurava opskrba poljoprivrednim proizvodima i omogućuje da dođu do potrošača po razumnim cijenama i uz manje troškove prijevoza.

78.

Točno je da se čini da je ZPP prije osmišljen za tradicionalnu poljoprivredu jer se potpore poljoprivrednicima dodjeljuju ovisno o prihvatljivim hektarima, odnosno površini, što više odgovara poljoprivredi na otvorenom i uzgoju biljaka ukorijenjenih u tlu ( 39 ). Međutim, također je točno da u proizvodnji drukčijih proizvoda (primjerice povrća i voća) hidroponski uzgoj može biti jako prikladan i, s obzirom na to da nema izričite zabrane, ne nalazim dostatne razloge za isključivanje novih načina proizvodnje, za koje smatram da je dokazano da su u skladu s ciljevima ZPP‑a.

79.

Drugim riječima, ne treba smatrati da se pravilima ZPP‑a usporava tehnološki napredak u poljoprivredi, što bi bio slučaj da se izravna plaćanja po površini ne primjenjuju na poljoprivredna gospodarstva s uzgojem u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima.

80.

U svakom slučaju, Komisija je na raspravi priznala da je uzgoj konoplje u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima u skladu s Uredbom br. 1308/2013, ali da se za takav uzgoj ne mogu dodijeliti izravna plaćanja iz Uredbe br. 1307/2013, iako se mogu druge vrste potpora poput, među ostalim, potpora iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).

81.

Slažem se s Komisijinom tezom u pogledu Uredbe br. 1308/2013, ali čini mi se da nije točna u pogledu Uredbe br. 1307/2013. Točno je da je uzgoj konoplje u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima intenzivniji od uzgoja konoplje na otvorenom, pa bi za njega bila potrebna manja površina a prema tome bi i izravna plaćanja bila manja ( 40 ). Međutim, ne vidim zašto bi se isključila izravna plaćanja samo zato što, kao što sam to već naveo, nema interakcije korijena biljke s tlom.

82.

Ukratko, smatram da se površina namijenjena uzgoju konoplje u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima može kvalificirati kao poljoprivredna površina u smislu članka 4. stavka 1. točaka (e) i (f) Uredbe br. 1307/2013.

83.

Na uzgoj konoplje primjenjuju se posebni zahtjevi za dobivanje izravnih plaćanja jer se iz te biljke mogu proizvesti i staviti na tržište opojne droge:

84.

Iz tih svih pravnih pravila proizlazi da poljoprivrednici mogu dobiti izravna plaćanja ako zasiju sortu konoplje čiji je sadržaj THC‑a manji od 0,2 % (ili manji od 0,3 % od 1. siječnja 2023.). Kad je riječ o uzgoju konoplje na otvorenom, čini se da ne postoje opasnosti od povećanja THC‑a.

85.

Posebne uvjete za dobivanje izravnih plaćanja za uzgoj konoplje također čine zahtjevi za dobivanje odgovarajućeg upravnog odobrenja, na temelju prava Unije, i zakonit uzgoj te biljke. Kao što se to naglasilo u presudi Hammarsten, ako uzgajivači poštuju te uvjete, treba im se dopustiti obavljanje te djelatnosti.

86.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da rumunjska tijela zabranjuju uzgoj konoplje u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima zbog opasnosti da će sadržaj THC‑a u tako uzgojenim biljkama prijeći dopuštena ograničenja i da će se time nanijeti šteta javnom zdravlju.

87.

Uspostava ZOT‑a ne sprečava države članice da primijene nacionalna pravna pravila kojima se nastoji postići cilj u općem interesu različit od onih obuhvaćenih tim ZOT‑om, čak i ako ta pravna pravila mogu utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta u sektoru o kojem je riječ ( 45 ).

88.

Međutim, strože nacionalne mjere za zaštitu cilja u općem interesu moraju biti u skladu sa zahtjevom proporcionalnosti, odnosno moraju biti prikladne za ostvarenje željenog cilja i ne prekoračiti ono što je nužno za njegovo postizanje. Ispitivanje proporcionalnosti treba izvršiti vodeći računa, osobito, o ciljevima ZPP‑a kao i o dobrom djelovanju ZOT‑a, što zahtijeva odmjeravanje važnosti tih ciljeva i ciljeva nacionalnih propisa ( 46 ).

89.

Osim toga, mjera ograničavanja može se smatrati prikladnom za jamčenje ostvarenja predviđenog cilja samo ako istinski osigurava njegovo ostvarenje na sustavan i dosljedan način ( 47 ).

90.

U Uredbi br. 1307/2013 i ostalim pravnim pravilima Unije koja se odnose na uzgoj industrijske konoplje ocjenjuju se uključeni interesi te se dopušta uzgoj konoplje samo s razinom THC‑a manjom od 0,2 %. Budući da se u tim pravnim pravilima izričito ne upućuje na tehnike uzgoja industrijske konoplje, država članica može u pogledu tog uzgoja donijeti dodatne mjere ograničavanja.

91.

Rumunjska tijela iskoristila su tu mogućnost i procijenila da postoji stvarna opasnost od toga da se razina THC‑a u sortama konoplje uzgojene u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima poveća i prijeđe dopušteno zakonsko ograničenje od 0,2 %. Tako uzgojena konoplja mogla bi se „preusmjeriti” za proizvodnju opojnih droga, na štetu javnog zdravlja.

92.

Rumunjska tijela zbog te opasnosti, uzimajući u obzir načelo opreznosti, primjenjuju ex ante zabranu i pritom tvrde da se provedbom ex post nadzora nad nasadima konoplje u zatvorenim prostorima ne bi dovoljno zaštitio opći interes. Prema njihovu mišljenju, ti su nadzori predviđeni za uzgoj konoplje na otvorenom, a ne za uzgoj konoplje u zatvorenim prostorima, čiji se ciklusi rasta i cvjetanja razlikuju ( 48 ).

93.

Kao što sam to već naveo, u Prilogu III. Delegiranoj uredbi br. 639/2014 ( 49 ) utvrđuje se postupak A za uzimanje uzoraka radi određivanja količine THC‑a uz sljedeća pojašnjenja:

94.

Na sudu je koji je uputio zahtjev da ocijeni tu okolnost, kao i ostale okolnosti koje utječu na proporcionalnost nacionalne mjere ograničavanja (i prema tome da utvrdi je li usklađena s pravom Unije), ali Sud mu može pružiti smjernice kako bi proveo tu ocjenu.

95.

Kao prvo, nije sporna štetnost opojnih droga (također proizvedenih od konoplje, poput kanabisa), zbog čega je njihovo stavljanje na tržište zabranjeno. Međutim, dopušta se strogo kontrolirana trgovina radi uporabe u medicinske i znanstvene svrhe ( 50 ).

96.

Stoga se donošenje nacionalne mjere kojom se zabranjuje uzgoj konoplje može opravdati općim interesom zaštite javnog zdravlja, ako se biljke upotrebljavaju za proizvodnju opojnih droga poput kanabisa dobivenog od THC‑a.

97.

Kao drugo, iz informacija koje je pružilo društvo Biohemp proizlazi da sadržaj THC‑a u sorti konoplje zasijane u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima ne prelazi 0,2 %. Društvo Biohemp tvrdi da uzgoj u hidroponskim sustavima u zatvorenom dovodi do povećanja koncentracije CBD‑a u biljci, ali ne i razine THC‑a. Prema tvrdnjama rumunjskih tijela, iz nekih studija proizlazi da bi se i razina THC‑a mogla povećati, ali trenutačno ne postoje pouzdane analize kojima se dokazuje suprotno.

98.

Kao što je to Komisija navela na raspravi, ako je riječ o sortama konoplje čiji je uzgoj dopušten u Uniji, te biljke moraju imati razinu THC‑a koja ne prelazi 0,2 %, čak i u slučaju sijanja u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima.

99.

Podložno provjerama provedenim na temelju pouzdanih znanstvenih studija, čini se da visoka razina CBD‑a u određenoj biljci konoplje podrazumijeva nižu razinu THC‑a, što bi značilo da se iz te biljke ne bi mogla proizvesti droga. U ovom bi se slučaju tako isključila opasnost od povećanja razine THC‑a, ali to je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

100.

Kanabinoid za koji se utvrdi povećanje u uzgoju sorti industrijske konoplje u hidroponskim sustavima u zatvorenom jest, prema dostupnim informacijama, CBD.

101.

Međutim, Sud je već imao priliku pojasniti da, prema trenutačnim saznanjima iz znanstvenih studija, CBD ne sadržava psihoaktivnu tvar ( 51 ). Stoga CBD ne treba kvalificirati kao opojnu drogu u smislu Konvencije Ujedinjenih naroda protiv nezakonite trgovine opojnim drogama i psihotropnim tvarima, potpisane u Beču 20. prosinca 1988. ( 52 ), čije su stranke sve države članice i Unija ( 53 ).

102.

Ako se uzgojem industrijske konoplje u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima povećava samo CBD u biljci, ali ne i (zakonom dopušten) sadržaj THC‑a, država članica ne može samo tako opravdati njegovo ograničenje zaštitom javnog zdravlja. Ponavljam da CBD, prema trenutačnim saznanjima, „nije opojna droga u smislu Jedinstvene konvencije” ( 54 ).

103.

Kao treće, nacionalna mjera ograničavanja uzgoja industrijske konoplje u hidroponskim sustavima u zatvorenim prostorima može proći test proporcionalnosti samo ako se sustavno i dosljedno primjenjuje.

104.

Na raspravi se razmatralo jesu li u Rumunjskoj ispunjeni zahtjevi dosljednosti i sustavne primjene zabrane. Prema mišljenju društva Biohemp, u nekim je okruzima (Constanța, Dâmbovița i Sibiu) te države članice dopuštena ta vrsta uzgoja konoplje. Osim toga, prilikom ranijih sjetvi u istom okrugu Alba (Rumunjska), tijela su društvu Biohemp dopustila uzgoj konoplje u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima ( 55 ). Rumunjska vlada odbacila je te tvrdnje, ali spor u pogledu tog pitanja nije riješen.

105.

U svakom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri primjenjuje li se nacionalna mjera ograničavanja na rumunjskom državnom području sustavno i dosljedno.

106.

Naposljetku, načelo proporcionalnosti zahtijeva da se razjasni postoji li manje ograničavajuća alternativa potpunoj zabrani uzgoja konoplje u zatvorenim prostorima kako bi se ostvario cilj zaštite javnog zdravlja koji rumunjska država želi postići.

107.

U tom smislu, trebalo bi razmisliti o odobravanju tog načina uzgoja konoplje na koji se primjenjuju stroge kontrole kako bi se provjerilo da uzgojene biljke ne sadržavaju postotak THC‑a veći od 0,2 %. Poteškoće koje navodi rumunjska vlada u pogledu provedbe tih kontrola mogle bi se eventualno prevladati tako da se na uzgoj konoplje u zatvorenim prostorima, među ostalim mjerama (osim ishođenja obveznog odobrenja), primijene provjere uzorkovanjem radi određivanja količine THC‑a koje se predviđa Delegiranom uredbom br. 639/2014.

108.

Konačno, članku 32. stavku 6. Uredbe br. 1307/2013 protive se nacionalni propisi kojima se zabranjuje uzgoj sorti konoplje sa sadržajem THC‑a manjim od 0,2 %, kad primijenjena tehnika uzgoja (u hidroponskim sustavima u za to predviđenim zatvorenim prostorima) dovodi do znatnog povećanja sadržaja CBD‑a u biljci, osim ako su ti propisi prikladni za ostvarenje cilja zaštite javnog zdravlja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje.

109.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se Curtei de Apel Alba Iulia (Žalbeni sud u Albi Iuliji, Rumunjska) odgovori kako slijedi:

„Uredbu (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 i Uredbu (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007

treba tumačiti na način da se: