1.

El cultivo del cáñamo está permitido en el marco de la Política Agrícola Común (en lo sucesivo, «PAC») con limitaciones destinadas a asegurar que solo se planten variedades que, por su bajo nivel de cannabinoides psicoactivos, no sean aptas para la elaboración de cannabis y otros estupefacientes similares.

2.

En este reenvío prejudicial, el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse sobre la compatibilidad con el derecho de la Unión de una medida adoptada por las autoridades rumanas que impide el cultivo de cáñamo en espacios cerrados y acondicionados con un sistema hidropónico.

I.

Marco jurídico

A.

Derecho de la Unión

1.

Reglamento (UE) 1307/2013  ( 2 )

3.

El vigésimo octavo considerando enuncia:

4.

El artículo 4 («Definiciones y disposiciones conexas») reza:

5.

El artículo 32 («Activación de los derechos de pago») preceptúa:

2.

Reglamento (UE) n.º 1308/2013  ( 3 )

6.

Según su artículo 1 («Ámbito de aplicación»):

7.

En la parte VIII del anexo I («Lista de productos contemplados en el artículo 1, apartado 2»), figura el «Cáñamo (Cannabis sativa L.)» con el código NC 5302.

8.

El artículo 189 («Importaciones de cáñamo») establece:

B.

Derecho rumano

1.

Ley 18/1991 sobre la propiedad inmobiliaria  ( 4 )

9.

Su artículo 2, letra a), señala:

–

terrenos agrícolas productivos - tierras de cultivo, viñedos, vergeles, viveros vitícolas o de árboles frutales, superficies plantadas de lúpulo y moreras, pastos, pastizales, invernaderos, invernaderos fotovoltaicos, almácigas y otros similares;

–

terrenos con vegetación de monte bajo cuando no estén incluidos en instalaciones silvícolas, pastos forestados;

–

terrenos ocupados por construcciones e instalaciones agropecuarias, instalaciones piscícolas y para la mejora de las fincas, carreteras de la red viaria rural -caminos rurales/agrarios y de conexión entre latifundios- plataformas y almacenes destinados a la producción agrícola;

–

los terrenos no productivos que puedan ser acondicionados y utilizados para la producción agrícola».

2.

Ley 339/2005  ( 5 )

10.

Con arreglo al artículo 12:

3.

Reglamento de aplicación de la Ley 339/2005  ( 6 )

11.

El artículo 4, apartado 5, letra b), indica:

II.

Hechos, litigio y preguntas prejudiciales

12.

El 14 de enero de 2021, Biohemp Concept SRL (en lo sucesivo, «Biohemp») solicitó a la Dirección Provincial de Agricultura de Alba (en lo sucesivo, «autoridad provincial») la autorización para cultivar cáñamo (Cannabis sativa L.) en una superficie de 0,54 ha.

13.

El 27 de enero de 2021, la autoridad provincial otorgó la autorización sólo para la superficie de 0,50 ha. La denegó, por el contrario, para la superficie restante de 0,04 ha, por no tratarse de un terreno agrícola, sino de una edificación con destino agropecuario que no cumplía los requisitos del artículo 4, apartado 5, letra b), del Reglamento de aplicación de la Ley 339/2005.

14.

Biohemp formuló una reclamación contra la resolución de 27 de enero de 2021, que la autoridad provincial desestimó el 17 de febrero de 2021.

15.

El 13 de abril de 2021, Biohemp interpuso un recurso ante el Tribunalul Alba (Tribunal de Alba, Rumanía), interesando la autorización para la superficie completa de 0,54 ha.

16.

El tribunal de primera instancia desestimó el recurso de Biohemp aduciendo, en lo esencial, argumentos relativos a la aplicación de las normas nacionales.  ( 7 )

17.

Biohemp ha interpuesto un recurso ante la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal Superior de Alba Iulia, Rumanía) en el que destaca, como puntos relevantes, que en el espacio protegido de 400 m2 pretende cultivar, mediante un sistema hidropónico, cáñamo con contenido autorizado de tetrahidrocannabinol  ( 8 ) de hasta el 0,2 %.

18.

Biohemp afirma, en esa misma línea, que del cultivo del cáñamo en espacios protegidos se obtienen plantas con contenido de cannabidiol  ( 9 ) del 12 al 14 %, mientras que el cáñamo cultivado en campo abierto (en terrenos agrícolas) tiene un contenido de CBD de hasta el 1 %. Las empresas que llevan a cabo la transformación del cáñamo prefieren comprar, en particular, el cultivado en espacios protegidos, debido a la concentración mucho más alta de CBD.

19.

A partir de esos datos, el recurso presentado se apoya tanto en motivos referentes al derecho nacional  ( 10 ) como al derecho de la Unión. En cuanto a este último, además de las citas de jurisprudencia que contiene,  ( 11 ) Biohemp indica que ninguna norma de la Unión exige que el cáñamo se cultive únicamente en campo abierto, permitiendo, por lo tanto, que se produzca en espacios protegidos, a saber, en invernaderos, invernáculos y similares. Al limitar el cultivo del cáñamo al campo abierto, la autoridad provincial estaría negando el reconocimiento a una industria ya aceptada por la Comisión Europea y, por ende, rechazando el acceso de los agricultores rumanos al mercado interior, en vulneración del TFUE.

20.

La autoridad provincial se opone a la pretensión de Biohemp aduciendo también argumentos de derecho nacional  ( 12 ) y de derecho de la Unión. En cuanto a estos últimos, defiende, en síntesis, que:

21.

En este contexto, la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal Superior de Alba Iulia) ha elevado al Tribunal de Justicia la siguiente pregunta prejudicial:

III.

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

22.

La petición de decisión prejudicial tuvo entrada en el Tribunal de Justicia el 29 de diciembre de 2022.

23.

Han presentado observaciones escritas el Gobierno rumano y la Comisión Europea.  ( 14 ) Ambos, así como Biohemp, comparecieron a la vista celebrada el 25 de enero de 2024.

IV.

Apreciación

A.

Admisibilidad

24.

El Gobierno rumano afirma que la pregunta prejudicial es inadmisible en lo que respecta a la interpretación de los artículos 35 TFUE y 36 TFUE. Aduce, para fundamentar su objeción, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las situaciones puramente internas  ( 15 ) y la ausencia en el auto de reenvío de explicaciones sobre la conexión de ambos artículos con el litigio.

25.

Según el Tribunal de Justicia, la regla general es que las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertades fundamentales no son aplicables, en principio, a una situación en la que todos los elementos están circunscritos al interior de un único Estado miembro.  ( 16 ) No obstante, esta regla general conoce cuatro excepciones en las que, aun tratándose de una situación interna, se puede solicitar la interpretación de normas del derecho de la Unión. Los perfiles de esas excepciones los enuncia la sentencia Ullens de Schooten,  ( 17 ) y no es necesario transcribirlos ahora. 

26.

Para facilitar la interpretación del derecho de la Unión en caso de una situación puramente interna, el Tribunal de Justicia requiere que la resolución de remisión ponga de manifiesto los elementos concretos que permitan establecer la conexión entre el objeto o las circunstancias de un litigio en el que todos sus elementos están circunscritos al interior del Estado miembro y las normas del derecho de la Unión cuya interpretación se solicita.

27.

Incumbe, así, al órgano jurisdiccional remitente indicar en qué medida, a pesar de su carácter meramente interno, el litigio presenta un elemento de conexión con las disposiciones del derecho de la Unión relativas a las libertades fundamentales, que haga necesaria, para resolverlo, la interpretación con carácter prejudicial solicitada.  ( 18 )

28.

En este asunto podrían verse afectadas, en teoría, la libertad de establecimiento (la reglamentación rumana prohíbe el ejercicio de la actividad económica independiente de cultivador de cáñamo en espacios cerrados) y la libertad de circulación de mercancías (Biohemp no podría producir, en esos espacios, cáñamo para exportar a otros Estados miembros en los que hay demanda de este producto).

29.

Ahora bien, el auto de reenvío no contiene ningún razonamiento propio sobre la necesidad de interpretar los artículos 35 TFUE y 36 TFUE (ni el artículo 49 TFUE, relativo a la libertad de establecimiento). El juez a quo se limita a mencionar únicamente que Biohemp afirma tener concluidos contratos de venta de su cáñamo con empresas transformadoras radicadas en otros Estados miembros.

30.

En esas condiciones, el Tribunal de Justicia no puede facilitar al de reenvío una interpretación de los artículos 35 TFUE y 36 TFUE que sea útil para resolver el litigio  ( 19 )  y la pregunta prejudicial resulta inadmisible en lo que atañe a ellos.

31.

El Gobierno rumano invoca también esa misma inadmisibilidad con respecto a la interpretación del artículo 38 TFUE, pero su objeción no puede acogerse.

32.

El artículo 38 TFUE es la primera de las disposiciones de derecho originario que regulan la PAC, cuyos objetivos proclama el artículo 39 TFUE. Ambos artículos son, a diferencia de los antes citados, relevantes para este reenvío, pues constituyen el marco de referencia en el que se habrán de interpretar los Reglamentos n.º 1307/2013 y n.º 1308/2013, por los que pregunta el tribunal a quo. A efectos de aplicar las reglas de la PAC es irrelevante que se trate de una situación puramente interna.

33.

En la vista, Biohemp afirmó que había pedido la autorización para cultivar cáñamo en una superficie de 0,54 ha,  ( 20 ) pero reconoció que no había solicitado el pago directo previsto en el Reglamento n.º 1307/2013.

34.

Ante este reconocimiento, hay que plantearse si la solución del litigio requiere que el Tribunal de Justicia interprete, como desea el órgano de reenvío, las disposiciones del Reglamento n.º 1307/2013, que establece los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la PAC.

35.

Corresponde, en principio, al juez nacional valorar si son necesarias las preguntas que formula para resolver el litigio.  ( 21 ) El Tribunal de Justicia, no obstante, las puede inadmitir cuando las estime hipotéticas o irrelevantes para esa finalidad.  ( 22 )

36.

La legislación rumana exige la autorización para plantar cáñamo porque este producto contiene, en mayor o menor medida, sustancias estupefacientes, que pueden dar lugar a la elaboración de drogas. Las disposiciones del Reglamento n.º 1307/2013 se aplicarían a la autorización si, simultáneamente o con posterioridad, Biohemp hubiera solicitado el pago directo para su explotación.

37.

Por el contrario, si la empresa que demanda la autorización de cultivo no insta el pago directo que prevé el Reglamento nº 1307/2013, podría sostenerse que éste deviene inaplicable y carece de utilidad interpretarlo para dirimir el litigio. En principio, pues, el reenvío prejudicial sería inadmisible en cuanto a la exégesis de aquel Reglamento.

38.

Ahora bien, el Tribunal de Justicia podría evitar esa declaración de inadmisibilidad y brindar al tribunal de remisión la interpretación del Reglamento n.º 1307/2013, si entendiera que existe una vinculación necesaria entre la solicitud de autorización para cultivar cáñamo y el régimen sustantivo del citado Reglamento.

39.

Para llegar a esa solución, como explicaré posteriormente, las condiciones para acceder al pago directo por la producción de cáñamo deberían estimarse aplicables a la autorización del cultivo, incluso si el productor no solicita ese pago, al tratarse de una planta con variedades aptas para la elaboración de drogas, cuyo cultivo no se puede realizar libremente y sin controles de la Administración.

40.

Reconozco que admitir esa vinculación no es fácil, pero, a mi modo de ver, no existe otra posibilidad de declarar admisible la pregunta prejudicial en lo que atañe a la interpretación del Reglamento n.º 1307/2013. Por si así lo apreciara también el Tribunal de Justicia, me pronunciaré sobre ese Reglamento.

41.

En cualquier caso, como el órgano judicial de reenvío insta la interpretación del Reglamento n.º 1308/2013, cuyos artículos 1, apartado 2, letra h), y 189, apartado 2, tratan específicamente del cultivo del cáñamo, es admisible el reenvío en relación con este Reglamento.

B.

Examen del fondo

42.

El cáñamo (Cannabis sativa L.) es una especie de la familia cannabaceae. Estos vegetales tienen un alto contenido en diversos tipos de fitocannabinoides, concentrados en una savia viscosa que se produce en estructuras glandulares conocidas como tricomas.

43.

De las informaciones recibidas  ( 23 ) se deduce que los dos fitocannabinoides más importantes del cáñamo son el THC (el componente psicoactivo primario de la planta, que tiene la naturaleza de estupefaciente) y el CBD (que no se considera psicoactivo ni estupefaciente). Parece que el CBD reduce, además, los efectos psicoactivos del THC.

44.

La lectura combinada del artículo 38 TFUE, apartado 3, y de su anexo I revela que el cáñamo está sometido a la PAC.

45.

En aplicación del artículo 1, apartado 2, letra h), del Reglamento n.º 1308/2013, el cáñamo está comprendido en la organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») para los productos agrícolas. Según el anexo I, parte VIII, de ese Reglamento, el sector del cáñamo destinado a la producción de fibras comprende el «cáñamo (Cannabis sativa L.) en bruto o trabajado, pero sin hilar; estopas y desperdicios de cáñamo (incluidos los desperdicios de hilados y las hilachas)».

46.

En el marco de la PAC se admite sólo el cultivo de cáñamo no apto para producir estupefacientes, con un bajo porcentaje de THC.  ( 24 ) El cáñamo industrial tiene diferentes usos lícitos que contribuyen al logro de los objetivos del Pacto Verde Europeo.  ( 25 )

47.

Los agricultores que cultivan cáñamo pueden optar a pagos directos por superficie (pago básico o pago único por superficie)  ( 26 ) en el marco de la PAC, siempre que cumplan: a) las condiciones estándar de admisibilidad para los pagos directos fijadas en el Reglamento n.º 1307/2013; y b) los requisitos adicionales específicos que garanticen que ningún cultivo ilícito de cáñamo reciba ayudas de la PAC:

48.

Antes de abordar cada uno de estos dos elementos, debo señalar que los Estados miembros no pueden imponer restricciones adicionales para el cultivo de cáñamo con apoyo en el artículo 189, apartado 2, del Reglamento n.º 1308/2013.

49.

Ese precepto autoriza a los Estados miembros únicamente a implantar «disposiciones más restrictivas» que las establecidas (en el propio artículo 189, apartado 1) para las importaciones de cáñamo procedentes de países terceros. Tal posibilidad no consiente endurecer las normas internas de producción de cáñamo en contra de las establecidas por el derecho de la Unión.

50.

Corrobora esta afirmación la sentencia Hammarsten,  ( 27 ) relativa a la prohibición sueca de cultivar y poseer cáñamo industrial cubierto por una OCM del sector. A juicio del Tribunal de Justicia, la prohibición nacional afectaba directamente a esta OCM y privaba a los agricultores establecidos en Suecia de cualquier posibilidad de solicitar la ayuda establecida por el derecho de la Unión.

51.

La sentencia Hammarsten y el artículo 189, apartado 1, del Reglamento n.º 1308/2013 ponen de manifiesto que existe una cierta vinculación entre la autorización para plantar cáñamo y la posibilidad de obtener los pagos directos de la PAC previstos para este cultivo en el Reglamento n.º 1307/2013.

52.

En efecto, el artículo 189, apartado 1, del Reglamento n.º 1308/2013 sólo permite la importación en la Unión de cáñamo en bruto si se cumplen las condiciones establecidas por el artículo 32, apartado 6, y el artículo 35, apartado 3, del Reglamento n.º 1307/2013.

53.

Esas condiciones (que, en principio, se exigen para obtener pagos directos por las superficies plantadas con este cultivo) deben entenderse aplicables también a la producción interna de cáñamo en la Unión. En otras palabras, aquellos artículos marcan los límites para que exista cultivo «legal» de cáñamo en los Estados miembros, con independencia de que el productor solicite o no el pago directo por la superficie cultivada.

1.

Concepto de superficie agraria

54.

A tenor del artículo 32, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013, «la ayuda en virtud del régimen de pago básico se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible […]».

55.

Según el artículo 32, apartado 2, letra a), de este mismo Reglamento, el concepto de «hectárea admisible» comprende «cualquier superficie agraria de la explotación […] que se utilice para una actividad agraria o, en caso de utilizarse igualmente para actividades no agrarias, que se utilice predominantemente para actividades agrarias».

56.

La noción de «superficie agraria», tal como la define el artículo 4, apartado 1, letra e), del Reglamento n.º 1307/2013, comprende «cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y pastizales permanentes o cultivos permanentes».

57.

Las «tierras de cultivo» se definen en el artículo 4, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 1307/2013 como «las tierras dedicadas a la producción de cultivos o las superficies disponibles para la producción de cultivos, pero en barbecho […] con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil».

58.

Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1307/2013, la «actividad agraria» engloba «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, incluida la cosecha […]», entendiendo por «productos agrarios», según la letra d), «los productos incluidos en la lista del anexo I de los Tratados […]», entre los que se encuentra el cáñamo.

59.

La calificación de «tierras de cultivo» y, por tanto, la de «superficie agraria», en el sentido de las citadas disposiciones, depende de la utilización efectiva (aún en infracción de disposiciones nacionales sobre su clasificación)  ( 28 ) de esas tierras.  ( 29 )

60.

Las superficies admisibles al pago de la ayuda han de ser agrarias, formar parte de la explotación del agricultor y utilizarse con finalidades agrarias, o, en caso de utilización concurrente, utilizarse primordialmente con tales finalidades.  ( 30 )

61.

En mi opinión, las disposiciones que acabo de citar de los Reglamentos n.º 1307/2013 y n.º 1308/2013, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de superficie agraria, permiten sostener que el cultivo de cáñamo en un «espacio acondicionado cerrado», mediante un sistema hidropónico, encaja en aquel concepto.

62.

Un espacio cerrado y acondicionado para el cultivo de cáñamo es una porción de tierra, con una estructura superpuesta, que se dedica a una actividad agrícola, como el cultivo del cáñamo. Las «tierras de cultivo» son, según acabo de exponer, las dedicadas a la producción de cultivos, «con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil».  ( 31 )

63.

Al igual que un invernadero o cualquier otra estructura análoga (que no consista, propiamente, en un edificio según su acepción habitual), un espacio cerrado y acondicionado para el cultivo de cáñamo comprende una protección fija que se coloca sobre la tierra, lo que no impide su calificación como superficie agraria. La similitud entre un invernadero y una nave acondicionada para el cultivo de cáñamo con sistema hidropónico es clara. Hoy día, los invernaderos no se construyen sólo con una simple estructura de alambres y plástico, sino que también emplean otros materiales y estructuras más sólidas, por ejemplo, de policarbonato o vidrio.

64.

Lo relevante, como afirma la jurisprudencia antes referida, es que la superficie (aun con la estructura fija superpuesta) se destine a la producción agrícola, de cáñamo en este caso.

65.

La Comisión se opone a este razonamiento aduciendo que el cultivo de cáñamo solo puede beneficiarse del régimen de pago básico a los agricultores si se realiza en campo abierto, y no cuando se lleva a cabo en una estructura cerrada mediante un sistema hidropónico.

66.

A juicio de la Comisión, el artículo 4, apartado 1, letras e) y f), del Reglamento n.º 1307/2013 exige, para que se pueda hablar de tierra de cultivo y de superficie agraria, la interacción entre el suelo y la raíz de la planta.  ( 32 ) La misma exigencia se aplicaría al régimen de las ayudas voluntarias asociadas  ( 33 ) y no se cumpliría en el supuesto de cultivo de cáñamo en un espacio cerrado con sistema hidropónico.

67.

No comparto la tesis de la Comisión. El tenor literal del artículo 4, apartados 1, letras e) y f), del Reglamento n.º 1307/2013 no permite deducir que sólo puedan ser tierras de cultivo las superficies agrícolas en las que la raíz de la planta interaccione con el suelo. Esta idea corresponde a una concepción de la agricultura que el progreso tecnológico ha superado.

68.

Hace años que el suelo ha dejado de ser un elemento indispensable para la producción agrícola.  ( 34 ) En condiciones naturales, ciertamente el suelo actúa como reserva de minerales y nutrientes para las plantas, pero, cuando los nutrientes se disuelven en agua, las raíces de las plantas pueden absorberlos directamente y el suelo ya no es estrictamente necesario para que la planta crezca. En otras palabras, no es imprescindible la «interacción de las raíces con el suelo» para que la planta se desarrolle y haya producción agrícola.

69.

La hidroponía es un sistema de cultivo con el que se suministra a las raíces una solución nutritiva disuelta en agua. Esta contiene los elementos químicos necesarios para el desarrollo de plantas que pueden crecer en un medio acuoso (o en un medio inerte como arena lavada, grava o perlita) prescindiendo del suelo (tierra).

70.

Entre las ventajas del cultivo hidropónico con respecto a la agricultura tradicional cabe señalar:

71.

Los Reglamentos n.º 1307/2013 y n.º 1308/2013 no contienen ninguna norma que supedite la calificación de tierra de cultivo o de superficie agraria al uso de determinadas técnicas de cultivo. No hay, pues, motivos para aseverar que la hidroponía es incompatible con la consideración de un terreno como superficie agraria.

72.

Las normas de la Unión no permiten el uso de sistemas hidropónicos en el caso de la producción ecológica. Así lo hace el Reglamento (UE) 2018/848,  ( 36 ) a tenor de su vigésimo octavo considerando  ( 37 ) y de su anexo II, parte I («Normas de producción vegetal»), punto 1.2.  ( 38 )

73.

A mi juicio, si el legislador ha querido excluir de la producción vegetal ecológica la producción hidropónica, es porque, implícitamente y a sensu contrario, esta última resulta admisible para la producción agrícola convencional (no ecológica).

74.

La hidroponía como técnica de cultivo tiene unas ventajas acordes con los objetivos de la PAC, como ya he avanzado y todas las partes reconocieron en la vista. En particular, concuerda con la vocación de la PAC [artículo 39 TFUE, apartado 1, letra a)] de «incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra».

75.

Los sistemas hidropónicos incrementan la productividad agrícola, fomentan el progreso tecnológico y favorecen un desarrollo más racional de la agricultura, ya que emplean menos recursos hídricos y reducen la extensión de los terrenos necesarios para el cultivo.

76.

La hidroponía también favorece la consecución de otros dos objetivos de la PAC, a saber, «garantizar la seguridad de los abastecimientos» [artículo 39 TFUE, apartado 1, letra d)] y «asegurar al consumidor suministros a precios razonables» [artículo 39 TFUE, apartado 1, letra e)].

77.

Esos dos objetivos se cumplen porque los cultivos hidropónicos en espacios cerrados dependen menos de la climatología que los cultivos tradicionales a campo abierto y se ven menos afectados por las plagas. En esa misma medida, garantizan mejor el abastecimiento de productos agrícolas, permitiendo su suministro a precios razonables y con menores costes de transporte.

78.

Ciertamente, la PAC parece estar más diseñada para la agricultura tradicional, ya que las ayudas a los agricultores se establecen en función de las hectáreas admisibles, esto es, de la superficie, lo que casa mejor con la agricultura a campo abierto y con las plantas enraizadas en el suelo.  ( 39 ) Pero también es verdad que, en otras producciones (por ejemplo, verduras, hortalizas y frutas), el cultivo hidropónico puede ser muy conveniente y, a falta de una prohibición expresa, no veo razones suficientes para excluir estas nuevas modalidades de producción, cuya sintonía con los objetivos de la PAC creo demostrada.

79.

Dicho de otro modo, no deberían interpretarse las normas de la PAC de manera que frenen el desarrollo tecnológico de la agricultura, lo que sucedería si se excluyesen los pagos directos por superficie a explotaciones en espacios cerrados y acondicionados con hidroponía.

80.

En todo caso, la Comisión admitió en la vista que sería compatible con el Reglamento n.º 1308/2013 el cultivo de cáñamo en espacios cerrados con sistemas hidropónicos, pero que esos cultivos no podrían optar a los pagos directos del Reglamento n.º 1307/2013, aunque sí a otro tipo de ayudas como, en particular, las del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

81.

Si comparto la tesis de la Comisión en lo que atañe al Reglamento n.º 1308/2013, no me parece acertada en cuanto al Reglamento n.º 1307/2013. Es cierto que los cultivos de cáñamo en espacios cerrados y con hidroponía son más intensivos que los de cáñamo al aire libre, de manera que ocupan menos terreno y, por tanto, los pagos directos serán inferiores.  ( 40 ) Pero no veo motivo para rechazar los pagos directos sólo porque no exista interacción entre las raíces de la planta de cáñamo y el terreno, como acabo de señalar.

82.

En suma, entiendo que puede reputarse superficie agraria, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letras e) y f), del Reglamento n.º 1307/2013, la destinada al cultivo de cáñamo en espacios acondicionados cerrados con sistemas hidropónicos.

2.

Contenido del cáñamo en THC y en CBD

83.

El cultivo de cáñamo se somete a requisitos específicos para obtener pagos directos, debido a que de esta planta se pueden extraer y comercializar estupefacientes:

84.

De este conjunto de normas se infiere que los agricultores pueden obtener pagos directos si siembran cáñamo de una de las variedades cuyo contenido en THC sea inferior al 0,2 % (o al 0,3 % a partir del 1 de enero de 2023). Cuando se trata de cultivo de cáñamo a campo abierto no parece que haya riesgos de aumento de THC.

85.

Las condiciones específicas para optar a pagos directos por cultivo de cáñamo son, también, requisitos para conseguir la autorización administrativa correspondiente, a tenor del derecho de la Unión, y cultivar legalmente ese producto. El respeto de esas condiciones debe permitir a los productores desarrollar esta actividad, según subrayó la sentencia Hammarsten.

3.

Prohibición adoptada por las autoridades rumanas

86.

Se desprende del auto de reenvío que las autoridades rumanas prohíben el cultivo de cáñamo en espacios cerrados y acondicionados, con cultivo hidropónico, por el riesgo de que el contenido en THC de las plantas así cultivadas aumente por encima de los límites admitidos, con el consiguiente perjuicio para la salud pública.

87.

El establecimiento de una OCM no impide a los Estados miembros aplicar las normas nacionales que persigan un objetivo de interés general distinto de los cubiertos por la OCM, aunque esa normativa pueda incidir sobre el funcionamiento del mercado en el sector del que se trate.  ( 45 )

88.

Las medidas nacionales más restrictivas destinadas a proteger un objetivo de interés general deben cumplir, sin embargo, el requisito de proporcionalidad, es decir, ser adecuadas para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. El examen de la proporcionalidad ha de realizarse teniendo en cuenta, en particular, los objetivos de la PAC y el correcto funcionamiento de la OCM, lo que impone una ponderación de esos objetivos y los perseguidos por la normativa nacional.  ( 46 )

89.

Además, una medida restrictiva sólo será adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática.  ( 47 )

90.

El Reglamento n.º 1307/2013 y las demás normas de la Unión referentes al cultivo de cáñamo industrial sopesan los interesen en juego, al permitir sólo el cultivo de cáñamo con niveles de THC inferiores al 0,2 %. Como no hay referencia explícita en esas normas a las técnicas de cultivo del cáñamo industrial, un Estado miembro dispone de la posibilidad de adoptar medidas restrictivas adicionales en relación con ese cultivo.

91.

Utilizando esta posibilidad, las autoridades rumanas han estimado que existe un riego real de que el cultivo de variedades de cáñamo en espacios cerrados y con sistemas hidropónicos pueda aumentar el nivel de THC, superando el límite legal permitido del 0,2%. El cáñamo así cultivado podría ser «desviado» para la elaboración de estupefacientes, con perjuicio para la salud pública.

92.

En atención a ese riesgo, las autoridades rumanas, teniendo en cuenta el principio de precaución, aplican una prohibición ex ante, aduciendo que la realización de controles ex post sobre las plantaciones de cáñamo en espacios cerrados no protegería de modo suficiente el interés general. A su entender, esos controles están previstos para el cáñamo cultivado al aire libre, pero no para el que producido en espacios cerrados, cuyos ciclos de crecimiento y de floración varían.  ( 48 )

93.

El procedimiento A de toma de muestras para determinar el contenido de THC se establece, como indiqué, en el anexo III del Reglamento Delegado n.º 639/2014  ( 49 ) con estas especificaciones:

94.

Corresponde al tribunal de reenvío evaluar esta circunstancia, así como el resto de las que afectan a la proporcionalidad de la medida nacional restrictiva (y, derivadamente, al juicio sobre su compatibilidad con el derecho de la Unión), pero el Tribunal de Justicia puede indicarle pautas para realizarlo.

95.

En primer lugar, no se discute el carácter nocivo de los estupefacientes (también los derivados del cáñamo, como el cannabis), por lo que su comercialización está prohibida. Se autoriza, sin embargo, un comercio estrictamente controlado para una utilización con fines médicos y científicos.  ( 50 )

96.

Por tanto, el interés general de la protección de la salud pública puede justificar una medida nacional que prohíba el cultivo de cáñamo, siempre que las plantas se utilicen para la producción de estupefacientes como el cannabis, obtenido a partir del THC.

97.

En segundo lugar, las informaciones suministradas por Biohemp destacan que la variedad de cáñamo plantada en un espacio cerrado y con sistemas hidropónicos tiene un contenido en THC que no sobrepasa el 0,2 %. Biohemp afirma que el cultivo en interior y con sistema hidropónico provoca un aumento del CBD de la planta, pero no del nivel de THC. Según las autoridades rumanas, algunos estudios sugieren que este último nivel también podría aumentar, no existiendo por el momento análisis concluyentes que confirmen lo contrario.

98.

Como la Comisión expuso en la vista, si las plantas son de variedades de cáñamo autorizadas para cultivo en la Unión, deben tener un nivel de THC que no exceda del 0,2%, incluso en caso de siembra en espacios cerrados y con sistemas hidropónicos.

99.

A reserva de las verificaciones procedentes sobre la base de estudios científicos solventes, parece que un alto nivel de CBD en una determinada planta de cáñamo conlleva un menor nivel de THC, con lo que esta planta no propiciaría la elaboración de drogas. En el supuesto de autos, se excluiría así el riesgo de aumento del nivel de THC, pero esto es algo que compete comprobar al tribunal de reenvío.

100.

El cannabinoide cuyo aumento resulta constatado con el cultivo de variedades de cáñamo industrial en interior y mediante sistema hidropónico es, según las informaciones disponibles, el CBD.

101.

Ahora bien, el Tribunal de Justicia ya ha tenido la oportunidad de aclarar que, en el estado actual de los conocimientos científicos, el CBD no contiene un principio psicoactivo.  ( 51 ) Por eso, el CBD no debe ser calificado de estupefaciente en el sentido de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, celebrada en Viena el 20 de diciembre de 1988,  ( 52 ) de la que son parte todos los Estados miembros y la Unión.  ( 53 )

102.

Si el cultivo de cáñamo industrial en espacios cerrados y con sistemas hidropónicos sólo aumenta el CBD de las plantas y no incrementa su contenido (legalizado) en THC, un Estado miembro no puede, sin más, justificar su restricción a título de protección de la salud pública. El CBD, repito, según el estado actual de los conocimientos, «no es un estupefaciente, en el sentido de la Convención Única».  ( 54 )

103.

En tercer lugar, una medida nacional restrictiva de la producción de cáñamo industrial en espacios cerrados y con hidroponía solamente podría superar el juicio de proporcionalidad si se aplicase de forma coherente y sistemática.

104.

En la vista se debatió si las exigencias de coherencia y aplicación sistemática de la prohibición concurren en Rumanía. Según Biohemp, en algunas provincias (Constanța, Dâmbovița y Sibiu) de ese Estado miembro se permitiría este tipo de cultivo de cáñamo. Además, en cosechas precedentes en la misma provincia de Alba (Rumanía), las autoridades habrían autorizado a Biohemp cultivar cáñamo en el espacio cerrado y acondicionado usando hidroponía.  ( 55 ) El Gobierno rumano rechazó estas afirmaciones, sin que la controversia sobre este punto quedara resuelta.

105.

Compete al tribunal de reenvío, en todo caso, comprobar si la medida restrictiva nacional se aplica de forma sistemática y coherente en el territorio rumano.

106.

Por último, el principio de proporcionalidad exige dilucidar si existe una alternativa menos restrictiva que la prohibición generalizada del cultivo de cáñamo en espacios cerrados, para conseguir el objetivo de protección de la salud pública que persigue el Estado rumano.

107.

En este sentido, cabría pensar en autorizar esta modalidad de cultivo de cáñamo sujeta a controles rigurosos para verificar que las plantas obtenidas no superan el porcentaje del 0,2 % de THC. Las dificultades aducidas por el Gobierno rumano para realizar estos controles pudieran, eventualmente, superarse aplicando al cáñamo cultivado en espacios cerrados, entre otras medidas (además de la de obtener la preceptiva autorización), los controles por muestreo para medir el nivel de THC, que prevé el Reglamento Delegado n.º 639/2014.

108.

En definitiva, el artículo 32, apartado 6, del Reglamento n.º 1307/2013 se opone a una normativa nacional que prohíbe el cultivo de variedades de cáñamo con un contenido de THC inferior al 0,2 %, cuando la técnica de cultivo empleada (en espacios cerrados y acondicionados con hidroponía) provoca un aumento significativo de su contenido en CBD, a menos que esa normativa sea adecuada para garantizar la realización del objetivo de protección de la salud pública y no exceda de lo necesario para alcanzarlo.

V.

Conclusión

109.

A tenor de lo expuesto, propongo responder a la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal Superior de Alba Iulia, Rumanía) de la manera siguiente: