–

Surovina RECE d.o.o. ved ügyvéd Z. Faludi,

–

Pest Vármegyei Kormányhivatal ved A. Bartus, Z. Szurovecz og R. Tarnai, som befuldmægtigede,

–

den ungarske regering ved Zs. Biró-Tóth og M.Z. Fehér, som befuldmægtigede,

–

den østrigske regering ved J. Schmoll og P. Thalmann, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved I. Melo Sampaio, D. Milanowska og Zs. Teleki, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1), litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald (EUT 2006, L 190, s. 1), sammenholdt med 39. betragtning til og artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Surovina RECE d.o.o., der er et slovensk selskab, og Pest Vármegyei Kormányhivatal (forvaltningsmyndigheden i Pest-provinsen, Ungarn) (herefter »den ungarske myndighed«) vedrørende en afgørelse, hvorved sidstnævnte gjorde indsigelse mod overførsler af affald fra Slovenien til Ungarn, som Surovina RECE påtænkte at foretage.

Retsforskrifter

EU-retten

Forordning nr. 1013/2006

3

Artikel 12 i forordning nr. 1013/2006 med overskriften »Indsigelser mod overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse« bestemmer følgende i stk. 1:

Direktiv 2006/12/EF og 2008/98

4

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (EUT 2006, L 114, s. 9) blev ophævet med virkning fra den 12. december 2010 ved direktiv 2008/98, som bestemmer, at henvisninger til direktiv 2006/12 betragtes som henvisninger til direktiv 2008/98.

5

Artikel 7, stk. 4, i direktiv 2006/12 fastsatte følgende:

6

Følgende fremgår af 39. betragtning til direktiv 2008/98:

7

Dette direktivs artikel 16 med overskriften »Principper om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed« fastsætter følgende i stk. 1, andet afsnit:

8

Artikel 28 i direktiv 2008/98 med overskriften »Affaldshåndteringsplaner« bestemmer følgende:

9

Ifølge tabellen til sammenligning af bestemmelserne i direktiv 2006/12 og bestemmelserne i direktiv 2008/98, der er indeholdt i bilag V til sidstnævnte direktiv, svarer denne artikel 28 til artikel 7 i direktiv 2006/12.

Ungarsk ret

10

Til gennemførelse af direktiv 2008/98 i national ret har den ungarske lovgiver vedtaget A hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (lov CLXXXV af 2012 om affald) (Magyar Közlöny 2012/160).

11

§ 20, stk. 1, i denne lov fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, følgende:

12

Denne lovs § 21, stk. 1, bestemmer, ligeledes i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, følgende:

13

Ved 1704/2021. (X. 6.) Korm. határozat a 2021–2027 közötti időszakra szóló Országos Hulladékgazdálkodási Tervről (regeringsbeslutning nr. 1704 om den nationale affaldshåndteringsplan for perioden 2021-2027) af 6. oktober 2021 (Magyar Közlöny 2021/184) blev det fastsat, at der skulle vedtages en national affaldshåndteringsplan. Ifølge denne plan må indgående overførsel af brændsel baseret på affald af udenlandsk oprindelse ikke bringe nyttiggørelsen af brændsel baseret på affald af indenlandsk oprindelse i fare.

Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

14

Surovina RECE indgav til den kompetente slovenske myndighed en ansøgning om forhåndstilladelse vedrørende 1 100 overførsler fra Slovenien, afsendelsesmedlemsstaten, til Ungarn, bestemmelsesmedlemsstaten, af affald klassificeret som »affaldsbaseret brændsel« (Refuse Derived Fuel) svarende til i alt 25 000 ton affald. Selskabet anførte, at dette affald var bestemt til et ungarsk selskabs fremstilling af »nyttiggjort fast brændsel« (Solid Recovered Fuel). Denne ansøgning blev fremsendt til den ungarske myndighed i dennes egenskab af kompetent myndighed i bestemmelsesmedlemsstaten.

15

Ved afgørelse af 15. juli 2024 gjorde den ungarske myndighed indsigelse mod disse affaldsoverførsler. Den støttede sig i denne forbindelse på artikel 12, stk. 1, litra a) og b), i forordning nr. 1013/2006 samt på direktiv 2006/12 og 2008/98. Ifølge den ungarske myndighed var overførslerne ikke i overensstemmelse med den nationale affaldshåndteringsplan for perioden 2021-2027, der er et planlægningsinstrument, som blev gjort obligatorisk ved direktiv 2008/98, hvorefter indgående overførsel af brændsel af udenlandsk oprindelse ikke må bringe nyttiggørelsen af brændsel af ungarsk oprindelse i fare. Ifølge de oplysninger, som myndigheden rådede over, var mængden af brændsel baseret på affald indført til Ungarn i de seneste år steget på en sådan måde, at det bragte nyttiggørelsen af affald produceret i Ungarn i fare.

16

Surovina RECE har anlagt sag ved Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn), som er den forelæggende ret, med påstand om annullation af denne afgørelse. Selskabet har gjort gældende, at den ungarske myndighed ikke kunne gøre indsigelse mod de omhandlede overførsler på grundlag af forordning nr. 1013/2006 og direktiv 2006/12 og 2008/98, eftersom sidstnævnte direktiv, der har erstattet direktiv 2006/12, kun tillader sådanne indsigelser for overførsler af affald bestemt til forbrændingsanlæg, hvilket det i hovedsagen omhandlede affald ikke er.

17

Den ungarske myndighed har nedlagt påstand om frifindelse med den begrundelse, at den ikke har gjort indsigelse på grundlag af direktiv 2008/98, og at den alene støttede sig på forordning nr. 1013/2006 og den ungarske lovgivning til gennemførelse heraf.

18

Den forelæggende ret er i tvivl om fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, eftersom denne bestemmelse fortsat henviser til direktiv 2006/12 og navnlig til dette direktivs artikel 3, 4, 7 og 10. Dette direktivs artikel 7, stk. 4, gjorde det muligt at hindre overførsler af affald, der ikke var i overensstemmelse med de nationale affaldshåndteringsplaner, således at myndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten ved en samlet anvendelse af denne forordnings artikel 12, stk. 1, litra a), og dette direktivs artikel 7, stk. 4, kunne gøre indsigelse mod en overførsel af affald under påberåbelse af sådanne planer. Den forelæggende ret har anført, at direktiv 2008/98, der erstatter direktiv 2006/12, imidlertid ikke indeholder en bestemmelse, der svarer til denne artikel 7, stk. 4. Den ønsker derfor oplyst, om en myndighed i bestemmelsesmedlemsstaten ved en samlet anvendelse af denne artikel 12, stk. 1, litra a), og direktiv 2008/98 har mulighed for at gøre indsigelse mod en overførsel af affald til nyttiggørelse, som ikke er i overensstemmelse med dens affaldshåndteringsplan. Den forelæggende ret har i denne forbindelse fremhævet, at artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/98 – som gør det muligt for sådanne myndigheder, for at beskytte deres net, at begrænse indgående overførsler af affald til forbrændingsanlæg, der er klassificeret som nyttiggørelse – tager sigte på en anden situation end den i hovedsagen omhandlede, hvor det pågældende affald ikke er bestemt til forbrænding. Den forelæggende ret ønsker endelig oplyst, om retten til at gøre indsigelse mod en overførsel af affald, der ikke er i overensstemmelse med en national affaldshåndteringsplan, ikke følger af 39. betragtning til dette direktiv, som i generelle vendinger angiver, at medlemsstaterne kan »træffe de foranstaltninger, der er nødvendige« for at hindre enhver overførsel af denne art. Den forelæggende ret har anført, at selv om en betragtning til en retsakt ikke har normativ værdi, kan den pågældende retsakt fortolkes i lyset af denne betragtning. Den har i øvrigt præciseret, at dens tvivl ikke vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1013/2006.

19

Det er på denne baggrund, at Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Om det præjudicielle spørgsmål

20

Det bemærkes, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (dom af 30.4.2026, Lidl Italia (Urimelig handelspraksis i forbindelse med fødevarer), C-301/25, EU:C:2026:357, præmis 25).

21

Inden for rammerne af denne procedure, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører enhver bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder desuden under kompetencen for den nationale ret, som det på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag tilkommer at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen, mens Domstolen alene har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af en EU-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder, således som de er beskrevet af den nationale ret. Det tilkommer følgelig den nationale ret efter omstændighederne at efterprøve rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der er relevante for afgørelsen af den tvist, som er indbragt for den (dom af 30.5.2018, Dell’Acqua, C-370/16, EU:C:2018:344, præmis 31 og 32).

22

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/98, som den forelæggende ret henviser til i sit spørgsmål, ganske vist giver medlemsstaterne mulighed for på grundlag af deres nationale affaldshåndteringsplaner at begrænse indgående overførsler af affald for at beskytte deres affaldsbehandlingsnet, men bestemmelsen omfatter kun »affald til forbrændingsanlæg, der er klassificeret som [en] nyttiggørelse[soperation]«.

23

Kommissionen har i sit indlæg gjort gældende, at det i hovedsagen omhandlede affald, dvs. »affaldsbaseret brændsel«, ved forbrænding skal forarbejdes til »nyttiggjort fast brændsel«, og denne forbrænding udgør en nyttiggørelsesoperation. Imidlertid hører bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, i det foreliggende tilfælde spørgsmålet om, hvad affaldet skal bruges til, under den nationale rets enekompetence, således som det fremgår af denne doms præmis 21. Den forelæggende ret henviser imidlertid i sit spørgsmål til affald bestemt til nyttiggørelse uden forbrænding. Den ungarske myndighed har ligeledes anført, at den har modsat sig overførslen af det omhandlede affald uden at støtte sig på artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/98. Følgelig synes fortolkningen af sidstnævnte bestemmelse ikke at være relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.

24

Det må derfor lægges til grund, at den forelæggende ret med sit spørgsmål ønsker oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, sammenholdt med 39. betragtning til direktiv 2008/98, skal fortolkes således, at en bestemmelsesmedlemsstat kan gøre indsigelse mod en overførsel af affald fra en anden medlemsstat til nyttiggørelse uden forbrænding med den begrundelse, at denne overførsel ikke vil være i overensstemmelse med bestemmelsesmedlemsstatens affaldshåndteringsplan.

25

Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af EU-retlige bestemmelser ikke blot tages hensyn til disse bestemmelsers ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori de indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som de er en del af (dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, og af 29.7.2024, Belgian Association of Tax Lawyers m.fl., C-623/22, EU:C:2024:639, præmis 94). En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (dom af 8.5.2025, Provincie Oost-Vlaanderen og Sogent, C-236/24, EU:C:2025:321, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

26

For det første fremgår det af ordlyden af artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, at medlemsstaterne kan gøre begrundet indsigelse mod en planlagt overførsel af affald til nyttiggørelse, når den påtænkte overførsel eller nyttiggørelse ikke vil være i overensstemmelse med direktiv 2006/12. I denne bestemmelse opregnes – på ikke udtømmende vis, således som det fremgår af anvendelsen af udtrykket »navnlig« – visse artikler i dette direktiv. Da direktiv 2008/98 har erstattet direktiv 2006/12 med virkning fra den 12. december 2010, skal henvisninger til sidstnævnte direktiv betragtes som henvisninger til direktiv 2008/98 og læses i overensstemmelse med sammenligningstabellen i bilag V til dette direktiv. I henhold til denne sammenligningstabel skal henvisningen i artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006 til artikel 7 i direktiv 2006/12 forstås således, at den nu tager sigte på artikel 28 i direktiv 2008/98, som er en bestemmelse, der regulerer medlemsstaternes udarbejdelse af affaldshåndteringsplaner.

27

Det fremgår således af ordlyden af artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, at de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan modsætte sig en overførsel af affald, som ikke er i overensstemmelse med direktiv 2008/98, navnlig dets artikel 28. Dette er tilfældet, når den pågældende overførsel ikke er i overensstemmelse med en eller flere affaldshåndteringsplaner, der er vedtaget i overensstemmelse med sidstnævnte bestemmelse.

28

For det andet understøttes denne fortolkning af den sammenhæng, hvori artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006 indgår. Den understøttes navnlig af 39. betragtning til direktiv 2008/98, som den forelæggende ret ligeledes har henvist til i sit spørgsmål, og hvorefter »[medlemsstaterne i] henhold til forordning [...] nr. 1013/2006 kan [...] træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre overførsel af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres nationale affaldshåndteringsplaner«. Selv om denne betragtning naturligvis ikke er retligt bindende, kan den ikke desto mindre give fortolkningselementer, som kan oplyse om dette direktivs udstederes hensigter (jf. i denne retning dom af 11.11.2021, Regione Veneto (Overførsel af blandet kommunalt affald), C-315/20, EU:C:2021:912, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

29

Det kan ligeledes bemærkes, at forud for direktiv 2008/98 fastsatte artikel 7, stk. 4, i direktiv 2006/12, men også artikel 7, stk. 3, i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT 1975, L 194, s. 39), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT 1991, L 78, s. 32), med en lignende ordlyd, at »[m]edlemsstaterne kan træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshåndtering«.

30

I denne henseende fører en analyse af tilblivelseshistorien bag direktiv 2008/98 ikke til nogen indikation af, at EU-lovgiver skulle have haft til hensigt i dette direktiv at ophæve den indsigelse mod overførsel af affald, der er støttet på manglende overensstemmelse med de nationale affaldshåndteringsplaner.

31

I øvrigt er det i artikel 12, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1157 af 11. april 2024 om overførsel af affald og om ændring af forordning (EU) nr. 1257/2013 og (EU) 2020/1056 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1013/2006 (EUT L, 2024/1157), der finder anvendelse fra den 21. maj 2026, udtrykkeligt fastsat, at medlemsstaternes kompetente myndigheder kan gøre indsigelse mod overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse, når »det pågældende affald [ikke vil] blive behandlet i overensstemmelse med de affaldshåndteringsplaner eller affaldsforebyggelsesprogrammer, der er udarbejdet af afsendelses- eller bestemmelseslandene i medfør af henholdsvis artikel 28 og 29 i direktiv 2008/98/EF«.

32

Det følger heraf, at artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, sammenholdt med artikel 28 i direktiv 2008/98, kun kan fortolkes således, at den giver medlemsstaterne mulighed for at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshåndtering.

33

For det tredje understøttes den fortolkning, der er anført i denne doms præmis 27, også af de mål, der forfølges med artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, og af den affaldslovgivning, som denne bestemmelse indgår i.

34

Det bemærkes nemlig, at denne forordning har til formål at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved overførsler af affald kan begrænses med henblik på at beskytte miljøet (dom af 16.12.2004, EU-Wood-Trading, C-277/02, EU:C:2004:810, præmis 34, og af 12.12.2013, Ragn-Sells, C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 49).

35

Det skal ligeledes bemærkes, at de nationale affaldshåndteringsplaner, der er omhandlet i artikel 28 i direktiv 2008/98, skal indeholde en analyse af den aktuelle affaldshåndteringssituation i det pågældende geografiske område, bl.a. produktionen af affald og affaldsstrømmene og de eksisterende bortskaffelses- og nyttiggørelsesanlæg. Disse planer skal ligeledes fastlægge de foranstaltninger, der er nødvendige for på miljømæssigt forsvarlig måde at sikre forberedelse af affaldet med henblik på genbrug, genanvendelse, nyttiggørelse eller bortskaffelse, og vurdere deres bidrag til gennemførelsen af dette direktivs bestemmelser og til opfyldelsen af dets mål. I henhold til dette direktivs artikel 28, stk. 1, skal disse planer desuden overholde det affaldshierarki, der er fastsat i direktivets artikel 4, hvorefter nyttiggørelse prioriteres over bortskaffelse, og sikre beskyttelsen af miljøet, således som det er nævnt i samme direktivs artikel 13.

36

I det foreliggende tilfælde angiver den ungarske affaldshåndteringsplan for perioden 2021-2027 kapaciteten til behandling af affald i Ungarn, bl.a. kapaciteten til nyttiggørelse af de i hovedsagen omhandlede sekundære brændstoffer. I betragtning af denne kapacitet og stigningen i den indgående overførsel af disse sekundære brændstoffer, der har kunnet føre til deponering af indenlandsk affald af samme art, fastsættes det i denne plan, at denne indgående overførsel ikke må bringe nyttiggørelsen af nationalt affald i fare. Ifølge den ungarske myndighed, der har modsat sig overførslen af det omhandlede affald, er denne plan blevet meddelt Kommissionen.

37

Manglende gennemførelse af de foranstaltninger, der er fastsat i den ungarske plan, vil kunne bringe formålet om prioritering af nyttiggørelse af nationalt affald over bortskaffelse i overensstemmelse med det affaldshierarki, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2008/98, i fare. Den vil ligeledes fratage de nationale affaldshåndteringsplaner deres effektive virkning, selv om de udgør det vigtigste instrument til gennemførelse af EU’s affaldslovgivning i medlemsstaterne.

38

Da medlemsstaterne i henhold til artikel 33, stk. 1, i direktiv 2008/98 desuden har pligt til at underrette Kommissionen om deres nationale affaldshåndteringsplan, er Kommissionen i stand til at kontrollere, om planen er i overensstemmelse med målene og bestemmelserne i EU’s affaldslovgivning (jf. i denne retning dom af 23.5.2000, Sydhavnens Sten & Grus, C-209/98, EU:C:2000:279, præmis 99) – en overensstemmelsesforpligtelse, som i øvrigt er fastsat i dette direktivs artikel 28. Det tilkommer under alle omstændigheder de nationale retter at efterprøve, om disse planer er i overensstemmelse med EU-retten, eventuelt efter en præjudiciel forelæggelse. Det skal i øvrigt med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar præciseres, at det ligeledes påhviler denne at efterprøve, at indsigelser støttet på den nationale affaldshåndteringsplan i overensstemmelse med retspraksis (jf. i denne retning dom af 12.12.2013, Ragn-Sells, C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 64) er baseret på præcise grunde, der er specifikke for hver planlagt overførsel eller for hver helhed af overførsler med de samme karakteristika.

39

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006, sammenholdt med 39. betragtning til direktiv 2008/98, skal fortolkes således, at en bestemmelsesmedlemsstat kan gøre indsigelse mod overførsel af affald fra en anden medlemsstat til nyttiggørelse uden forbrænding med den begrundelse, at denne overførsel ikke vil være i overensstemmelse med bestemmelsesmedlemsstatens affaldshåndteringsplan, når denne plan er udarbejdet i overensstemmelse med dette direktivs artikel 28.

Sagsomkostninger

40

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.