–

a Surovina RECE d.o.o. képviseletében Faludi Z. ügyvéd,

–

a Pest Vármegyei Kormányhivatal képviseletében Bartus A., Szurovecz Z. és Tarnai R., meghatalmazotti minőségben,

–

a magyar kormány képviseletében Biró‑Tóth Zs. és Fehér M. Z., meghatalmazotti minőségben,

–

az osztrák kormány képviseletében J. Schmoll és P. Thalmann, meghatalmazotti minőségben,

–

az Európai Bizottság képviseletében I. Melo Sampaio, D. Milanowska és Teleki Zs., meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 190., 1. o.; helyesbítések: HL 2013. L 334., 46. o.; HL 2014. L 283., 65. o.; HL 2015. L 277., 61. o.) 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 312., 3. o.) (39) preambulumbekezdésével és 16. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben történő értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelem előterjesztésére a Surovina RECE d.o.o. szlovén társaság és a Pest Vármegyei Kormányhivatal (Magyarország) (a továbbiakban: magyar hatóság) között azon határozat tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében került sor, amelyben ez utóbbi kifogást emelt a Surovina RECE által végrehajtani tervezett, Szlovéniából Magyarországra irányuló hulladékszállítással szemben.

Jogi háttér

Az uniós jog

Az 1013/2006 rendelet

3

Az 1013/2006 rendelet „A hasznosításra szánt hulladék szállításával szembeni kifogás” című 12. cikke az (1) bekezdésében előírja:

A 2006/12/EK és a 2008/98 irányelv

4

A hulladékokról szóló, 2006. április 5‑i 2006/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL 2006. L 114., 9. o.) 2010. december 12‑i hatállyal hatályon kívül helyezte a 2008/98 irányelv, amely előírja, hogy a 2006/12 irányelvre való hivatkozások a 2008/98 irányelvre való hivatkozásnak tekintendők.

5

A 2006/12 irányelv 7. cikkének (4) bekezdése előírta:

6

A 2008/98 irányelv (39) preambulumbekezdése kimondja:

7

Ezen irányelvnek „Az önellátás és a közelség elve” című 16. cikke (1) bekezdésének második albekezdése a következőket írja elő:

8

A 2008/98 irányelv „Hulladékgazdálkodási tervek” című 28. cikke értelmében:

9

A 2006/12 irányelv és a 2008/98 irányelv rendelkezései közötti megfelelési táblázat szerint, amely ez utóbbi irányelv V. mellékletében található, e 28. cikk megfelel a 2006/12 irányelv 7. cikkének.

A magyar jog

10

A magyar jogalkotó a 2008/98 irányelv nemzeti jogba való átültetése érdekében megalkotta a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvényt (a Magyar Közlöny 2012. évi 160. száma).

11

E törvénynek a jogvitára alkalmazandó változata 20. §‑ának (1) bekezdésének értelmében:

12

E törvény ugyanezen változata 21. §‑ának (1) bekezdése kimondja:

13

A 2021–2027 közötti időszakra szóló Országos Hulladékgazdálkodási Tervről szóló 1704/2021. (X. 6.) Korm. határozat (a Magyar Közlöny 2021. évi 184. száma) nemzeti hulladékgazdálkodási terv elfogadását írta elő. E terv szerint a külföldi eredetű hulladékból származó tüzelőanyagok behozatala nem veszélyeztetheti a belföldi eredetű hulladékból származó tüzelőanyag hasznosítását.

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés

14

A Surovina RECE előzetes hozzájárulás iránti kérelmet nyújtott be az illetékes szlovén hatósághoz az összesen 25 000 tonna hulladékot kitevő, „másodlagos tüzelőanyagnak” (Refuse Derived Fuel) minősülő hulladék Szlovéniából, a küldő országból Magyarországra, a célországba történő 1100 szállításra vonatkozóan. Jelezte, hogy e hulladékot arra szánták, hogy abból egy magyarországi székhelyű társaság „szilárd másodlagos tüzelőanyagot” (Solid Recovered Fuel) állítson elő. A kérelmet továbbították a magyar hatóságnak mint a célország illetékes hatóságának.

15

2024. július 15‑i határozatával a magyar hatóság kifogást emelt e hulladék szállításával szemben. E tekintetben az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjára, valamint a 2006/12 és a 2008/98 irányelvre támaszkodott. A magyar hatóság szerint e szállítás nem felelt meg a 2021–2027 közötti időszakra szóló Országos Hulladékgazdálkodási Tervnek, amely a 2008/98 irányelv által kötelezővé tett tervezési eszköz, és amelynek értelmében a külföldi eredetű tüzelőanyagok behozatala nem veszélyeztetheti a magyar eredetű tüzelőanyag hasznosítását. Márpedig az e hatóság rendelkezésére álló információk szerint az elmúlt években Magyarországra importált hulladékból származó tüzelőanyag mennyisége annyira megnőtt, hogy az veszélyezteti a Magyarországon keletkezett hulladék hasznosítását.

16

A Surovina RECE keresetet indított a Fővárosi Törvényszék (Magyarország), a kérdést előterjesztő bíróság előtt e határozat megsemmisítése iránt. Arra hivatkozott, hogy a magyar hatóság nem emelhet kifogást az érintett szállításokkal szemben az 1013/2006 rendelet, valamint a 2006/12 irányelv és a 2008/98 irányelv alapján, mivel ez utóbbi irányelv, amely a 2006/12 irányelv helyébe lépett, ilyen kifogást csak a hulladékégetőbe irányuló hulladékszállítás tekintetében tesz lehetővé, ami nem igaz az alapügyben szereplő hulladékokra.

17

A magyar hatóság e kereset elutasítását kérte azzal az indokkal, hogy nem a 2008/98 irányelv alapján emelt kifogást, és kizárólag az 1013/2006 rendeletre és az azt végrehajtó magyar jogszabályra támaszkodott.

18

A kérdést előterjesztő bíróság az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmezését kéri, mivel e rendelkezés továbbra is a 2006/12 irányelvre, és különösen annak 3., 4., 7. és 10. cikkére utal. Márpedig ezen irányelv 7. cikkének (4) bekezdése lehetővé tette a nemzeti hulladékgazdálkodási tervekkel összhangban nem álló hulladékszállítás megakadályozását, így a célország hatóságai e rendelet 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának és ezen irányelv 7. cikke (4) bekezdésének együttes alkalmazásával ilyen tervekre hivatkozva kifogást emelhettek a hulladékszállítás ellen. E bíróság megjegyzi, hogy a 2006/12 irányelv helyébe lépő 2008/98 irányelv azonban nem tartalmaz az e 7. cikk (4) bekezdésével egyenértékű rendelkezést. A kérdést előterjesztő bíróság tehát arra keres választ, hogy e 12. cikk (1) bekezdése a) pontjának és a 2008/98 irányelvnek az együttes alkalmazása révén a célország hatóságának lehetősége van‑e kifogást emelni a hasznosításra szánt hulladék olyan szállításával szemben, amely nem felel meg a hulladékgazdálkodási tervének. E tekintetben hangsúlyozza, hogy a 2008/98 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése, amely lehetővé teszi az ilyen hatóságok számára, hogy hálózatuk védelme érdekében korlátozzák a hasznosításra szolgáló létesítménynek minősülő hulladékégetőkbe irányuló hulladékok behozatalát, más helyzetre vonatkozik, mint amely az alapügyben szerepel, mivel abban az érintett hulladékot nem elégetésre szánják. A kérdést előterjesztő bíróság végül arra keres választ, hogy a nemzeti hulladékgazdálkodási tervvel összhangban nem álló hulladékszállítással szembeni kifogásemelés joga nem következik‑e ezen irányelv (39) preambulumbekezdéséből, amely általánosságban kimondja a tagállamok azon lehetőségét, hogy „meghozzák a szükséges intézkedéseket” az ilyen jellegű szállítás megakadályozása érdekében. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy noha valamely jogi aktus preambulumbekezdése nem rendelkezik normatív jelleggel, ezt a jogi aktust annak fényében lehet értelmezni. Egyébiránt e bíróság pontosítja, hogy kérdései nem az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdése b) pontjának értelmezésére vonatkoznak.

19

E körülmények között határozott úgy a Fővárosi Törvényszék (Magyarország), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről

20

Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködési eljárás keretében a Bíróság feladata, hogy a nemzeti bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez hasznos választ adjon. Ennek érdekében a Bíróságnak adott esetben át kell fogalmaznia az elé terjesztett kérdéseket (2026. április 30‑i Lidl Italia [Élelmiszerekkel kapcsolatos tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok] ítélet, C‑301/25, EU:C:2026:357, 25. pont).

21

Ezenkívül, ezen eljárás keretében – amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul – az ügy konkrét tényállásának megítélése a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik, amelynek feladata, hogy az ügy sajátosságaira figyelemmel megítélje mind az előzetes döntéshozatal szükségességét ítéletének meghozatala szempontjából, mind pedig a Bíróság elé terjesztendő kérdések jelentőségét, míg a Bíróság a nemzeti bíróság által rendelkezésre bocsátott tények alapján kizárólag az uniós jogi rendelkezés értelmezéséről és érvényességéről foglalhat állást. Következésképpen a nemzeti bíróságnak kell adott esetben vizsgálnia az előtte folyamatban lévő jogvita megoldása szempontjából releváns tények valóságosságát (2018. május 30‑i Dell’Acqua ítélet, C‑370/16, EU:C:2018:344, 31. és 32. pont).

22

A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a 2008/98 irányelv 16. cikkének a kérdést előterjesztő bíróság által a kérdésében említett (1) bekezdése, noha lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy nemzeti hulladékgazdálkodási terveik alapján hulladékkezelő hálózatuk védelme érdekében korlátozzák a hulladékok behozatalát, csak a „hasznosításra szolgáló létesítménynek minősülő hulladékégetőkbe irányuló” hulladékszállítmányokra vonatkozik.

23

A Bizottság észrevételeiben arra hivatkozik, hogy az alapügyben szereplő hulladékokat, vagyis a „másodlagos tüzelőanyagokat” arra szánják, hogy azokat égetéssel „szilárd másodlagos tüzelőanyaggá” alakítsák át, ezen égetés hasznosítási műveletnek minősül. Mindazonáltal a tényállás, a jelen esetben a hulladék rendeltetésének értékelése – ahogyan az a jelen ítélet 21. pontjából kitűnik – kizárólag a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik. Márpedig az előterjesztő bíróság kérdésében elégetés nélküli hasznosításra szánt hulladékra utal. A magyar hatóság szintén jelzi, hogy ellenzi a szóban forgó hulladékszállítást, anélkül hogy a 2008/98 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésére hivatkozna. Következésképpen ez utóbbi rendelkezés értelmezése nem tűnik relevánsnak az alapjogvita megoldása szempontjából.

24

Ennélfogva meg kell állapítani, hogy kérdésével az előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) pontját a 2008/98 irányelv (39) preambulumbekezdésével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy a célország kifogást emelhet a más tagállamból származó, elégetés nélküli hasznosításra szánt hulladék szállításával szemben azzal az indokkal, hogy e szállítás nem felel meg a célország hulladékgazdálkodási tervének.

25

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jogi rendelkezések értelmezéséhez nemcsak azok szövegét, hanem azt a szövegkörnyezetet is figyelembe kell venni, amelybe e rendelkezések illeszkednek, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is, amelynek a részét képezik (1983. november 17‑i Merck ítélet, 292/82, EU:C:1983:335, 12. pont; 2024. július 29‑i Belgian Association of Tax Lawyers és társai ítélet, C‑623/22, EU:C:2024:639, 94. pont). Az uniós jogi rendelkezés keletkezése szintén felfedhet az értelmezése szempontjából releváns tényezőket (2025. május 8‑i Provincie Oost‑Vlaanderen és Sogent ítélet, C‑236/24, EU:C:2025:321, 21. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

26

Először is, az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának szövegéből kitűnik, hogy a tagállamok indokolt kifogást terjeszthetnek elő a hasznosításra szánt hulladékok tervezett szállításával szemben, ha a tervezett szállítás vagy hasznosítás nem lenne összhangban a 2006/12 irányelvvel. E rendelkezés nem kimerítő jelleggel – amint azt a „különösen” kifejezés használata is tanúsítja – megemlíti ezen irányelv bizonyos cikkeit. Mivel a 2008/98 irányelv 2010. december 12‑től felváltotta a 2006/12 irányelvet, az utóbbira való hivatkozásokat a 2008/98 irányelvre való hivatkozásnak kell tekinteni, és az ez utóbbi irányelv V. mellékletében szereplő megfelelési táblázat szerint kell érteni. E megfelelési táblázatnak megfelelően az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában a 2006/12 irányelv 7. cikkére történő utalást úgy kell értelmezni, mint amely a 2008/98 irányelv 28. cikkére vonatkozik, amely rendelkezés a hulladékgazdálkodási tervek tagállamok általi elkészítését szabályozza.

27

Az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának szövegéből tehát az következik, hogy a célország és a küldő ország illetékes hatóságai kifogást emelhetnek az olyan hulladékszállítással szemben, amely nem felel meg a 2008/98 irányelvnek, és különösen a 28. cikkének. Ez a helyzet akkor, ha az érintett szállítás nem felel meg az utóbbi rendelkezésnek megfelelően elfogadott egy vagy több hulladékgazdálkodási tervnek.

28

Másodszor, ezt az értelmezést megerősíti az a szövegkörnyezet, amelybe az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja illeszkedik. Ezt teszi többek között a 2008/98 irányelv (39) preambulumbekezdése, amelyre kérdésében az előterjesztő bíróság is hivatkozik, és amely szerint „[a]z [1013/2006] rendeletnek megfelelően a tagállamok meghozhatják a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy megakadályozzák az olyan hulladékszállítást, amely nincs összhangban a hulladékgazdálkodási terveikkel”. Bár e preambulumbekezdés kétségkívül nem rendelkezik kötelező jogi erővel, mindazonáltal alkalmas arra, hogy olyan értelmezési támpontokat nyújtson, amelyek rávilágíthatnak ezen irányelv alkotóinak szándékára (lásd ebben az értelemben: 2021. november 11‑i Regione Veneto [Vegyes települési hulladék szállítása] ítélet, C‑315/20, EU:C:2021:912, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

29

Arra is rá lehet mutatni, hogy a 2008/98 irányelvet megelőzően a 2006/12 irányelv a 7. cikkének (4) bekezdésében akárcsak az 1991. március 18‑i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel (HL 1991. L 78., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 3. o.) módosított, a hulladékokról szóló, 1975. július 15‑i 75/442/EGK tanácsi irányelv (HL 1975. L 194., 39. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 23. o.) 7. cikkének (3) bekezdésében hasonló megfogalmazásban előírták, hogy „[a] tagállamok megtehetik a szükséges intézkedéseket a hulladékgazdálkodási terveiknek nem megfelelő hulladékszállítás megakadályozására”.

30

E tekintetben a 2008/98 irányelv keletkezéstörténetének elemzése nem tartalmaz arra utaló jelet, hogy az uniós jogalkotónak szándékában állt volna ezen irányelvből törölni a hulladékszállítással kapcsolatos, a nemzeti hulladékgazdálkodási terveknek való meg nem felelésen alapuló kifogásolási okot.

31

Egyébiránt a hulladékszállításról, az 1257/2013/EU és az (EU) 2020/1056 rendelet módosításáról, valamint az 1013/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2024. április 11‑i (EU) 2024/1157 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L, 2024/1157) 2026. május 21‑től alkalmazandó 12. cikke (1) bekezdésének b) pontja kifejezetten előírja, hogy a tagállamok illetékes hatóságai kifogást emelhetnek a hasznosításra szánt hulladék szállításával szemben, amennyiben „az érintett hulladékot nem a 2008/98/EK irányelv 28., illetve 29. cikke alapján a küldő ország, vagy a célország által kidolgozott hulladékgazdálkodási terveknek vagy hulladékmegelőzési programoknak megfelelően fogják kezelni”.

32

Ebből következik, hogy az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) pontját a 2008/98 irányelv 28. cikkével összefüggésben csak úgy lehet értelmezni, mint amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket a hulladékgazdálkodási terveiknek nem megfelelő hulladékszállítás megakadályozása érdekében.

33

Harmadszor, a jelen ítélet 27. pontjában szereplő értelmezést az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja és az e rendelkezést magában foglaló, hulladékokra vonatkozó szabályozás által követett célok is megerősítik.

34

Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy e rendelet azon eljárások harmonizált rendszerének létrehozására irányul, amelyek révén a hulladék szállítása korlátozható a környezetvédelem biztosítása érdekében (2004. december 16‑i EU‑Wood‑Trading ítélet, C‑277/02, EU:C:2004:810, 34. pont; 2013. december 12‑i Ragn‑Sells ítélet, C‑292/12, EU:C:2013:820, 49. pont).

35

Arra is emlékeztetni kell, hogy a 2008/98 irányelv 28. cikkében előírt nemzeti hulladékgazdálkodási tervek tartalmazzák az érintett földrajzi egység hulladékgazdálkodási helyzetét, különösen a hulladéktermelést és a hulladékáramokat, valamint a meglévő hulladékártalmatlanító és hasznosító létesítményeket. E terveknek ugyancsak meg kell határozniuk a környezetbarát újrahasználatra való előkészítés, az újrafeldolgozás, a hasznosítás és a hulladék ártalmatlanítása érdekében meghozandó intézkedéseket, és értékelést kell készíteniük arról, hogy a terv miként fogja támogatni ezen irányelv célkitűzéseinek és rendelkezéseinek megvalósítását. Az említett irányelv 28. cikkének (1) bekezdése értelmében e terveknek ezenkívül tiszteletben kell tartaniuk az irányelv 4. cikkében meghatározott hulladékhierarchiát, amelynek értelmében a hasznosítás elsőbbséget élvez az ártalmatlanítással szemben, és biztosítaniuk kell a környezet védelmét, ahogyan arra ugyanezen irányelv 13. cikke emlékeztet.

36

A jelen ügyben a 2021–2027 közötti időszakra szóló magyar hulladékgazdálkodási terv megjelöli a Magyarországon rendelkezésre álló hulladékkezelési kapacitásokat, különösen az alapügyben szóban forgó másodlagos tüzelőanyagok hasznosítási kapacitásait. Tekintettel e kapacitásokra és az ilyen másodlagos tüzelőanyagok behozatalának növekedésére, amely a hasonló jellegű belföldi hulladék lerakásához vezethetett, e terv előírja, hogy az ilyen behozatal nem veszélyeztetheti a hazai hulladék hasznosítását. A szóban forgó hulladék szállítása ellen kifogást emelő magyar hatóság szerint e tervet közölték a Bizottsággal.

37

Márpedig a magyar tervben előírt intézkedések végrehajtásának elmaradása sértheti azt a célt, hogy a 2008/98 irányelv 4. cikkében meghatározott hulladékhierarchiának megfelelően a nemzeti hulladékok hasznosítását részesítsék előnyben azok ártalmatlanításával szemben. Azok elmaradása megfosztaná továbbá a nemzeti hulladékgazdálkodási terveket a hatékony érvényesülésüktől, noha azok a hulladékra vonatkozó uniós szabályok tagállami végrehajtásának fő eszközei.

38

Ezenkívül, mivel a 2008/98 irányelv 33. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamok kötelesek értesíteni a Bizottságot a nemzeti hulladékgazdálkodási tervükről, a Bizottság ellenőrizheti, hogy azok megfelelnek‑e a hulladékokra vonatkozó uniós szabályozás célkitűzéseinek és rendelkezéseinek (lásd ebben az értelemben: 2000. május 23‑i Sydhavnens Sten & Grus ítélet, C‑209/98, EU:C:2000:279, 99. pont), amely egyébként az ezen irányelv 28. cikkében előírt megfelelési kötelezettség. Mindenesetre a nemzeti bíróságok feladata, hogy adott esetben előzetes döntéshozatal iránti kérelmet követően ellenőrizzék e tervek uniós joggal való összeegyeztethetőségét. Egyébiránt ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak hasznos választ lehessen adni, pontosítani kell, hogy e bíróság feladata annak vizsgálata is, hogy a nemzeti hulladékgazdálkodási terven alapuló kifogások az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően (lásd ebben az értelemben: 2013. december 12‑i Ragn‑Sells ítélet, C‑292/12, EU:C:2013:820, 64. pont) az egyes tervezett szállításokra vagy az azonos sajátosságokkal rendelkező szállítások összességére jellemző konkrét indokokon alapulnak.

39

A fenti indokok összességére tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének a) pontját a 2008/98 irányelv (39) preambulumbekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a célország kifogást emelhet a más tagállamból származó, elégetés nélküli hasznosításra szánt hulladék szállításával szemben azzal az indokkal, hogy e szállítás nem felel meg a célország hulladékgazdálkodási tervének, amennyiben e tervet ezen irányelv 28. cikkével összhangban készítették el.

A költségekről

40

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.