KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 15.7.2021
COM(2021) 395 final
ROCZNY PRZEGLĄD DOKONYWANY PRZEZ KOMISJĘ
dotyczący rocznych sprawozdań z działalności państw członkowskich w sprawie kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 15.7.2021
COM(2021) 395 final
ROCZNY PRZEGLĄD DOKONYWANY PRZEZ KOMISJĘ
dotyczący rocznych sprawozdań z działalności państw członkowskich w sprawie kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011
1. Wprowadzenie
Zakres niniejszego rocznego przeglądu dotyczącego roku 2019 obejmuje prowadzoną w Unii Europejskiej działalność w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011, tj. transakcji średnio- i długoterminowych z co najmniej dwuletnim okresem spłaty. Przegląd ten nie obejmuje krótkoterminowych transakcji w zakresie kredytów eksportowych 1 ani działań prowadzonych przez niektóre agencje kredytów eksportowych (AKE), wykraczających poza działalności z zakresu oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych (takich jak gwarancja inwestycyjna).
Niniejszy roczny przegląd sporządziła Komisja dla Parlamentu Europejskiego na podstawie informacji udostępnionych przez państwa członkowskie, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1233/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zastosowania niektórych wytycznych w dziedzinie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz uchylające decyzje Rady 2001/76/WE i 2001/77/WE 2 . W załączniku I do tego rozporządzenia przewiduje się, że państwa członkowskie udostępniają Komisji roczne sprawozdanie z działalności z myślą o poprawie przejrzystości na szczeblu Unii. W szczególności państwa członkowskie przekazują informacje na temat aktywów i pasywów, zapłaconych roszczeń i odzyskanych kwot, nowych zobowiązań, zaangażowania, składek oraz zobowiązań warunkowych, które mogą powstać w wyniku działalności w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych, a także informacje na temat tego, w jaki sposób ryzyka środowiskowe, które mogą powodować inne istotne zagrożenia, są uwzględniane w działalności AKE w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych. Natomiast na podstawie tych informacji Komisja opracowuje roczny przegląd dla Parlamentu Europejskiego zawierający ocenę zgodności AKE z celami i zobowiązaniami Unii Europejskiej.
Komisja przyjęła do wiadomości rezolucję przyjętą przez Parlament Europejski dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie pierwszego sprawozdania na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 3 i zwróciła szczególną uwagę państw członkowskich na zawarte w tej rezolucji zalecenia – takie jak zalecenie, by grupa robocza Rady ds. kredytów eksportowych oraz Komisja konsultowały się z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w sprawie dalszego rozwoju metod sprawozdawczości. Grupa robocza Rady ds. kredytów eksportowych oraz Komisja pracują nad aktualizacją metodyki sprawozdawczości wykorzystywanej przez państwa członkowskie do celów przedstawiania rocznych sprawozdań z działalności, która to metodyka jest zwana dalej formularzem listy kontrolnej. Zmieniona i udoskonalona metodyka sprawozdawczości została uzgodniona i będzie stosowana do celów sprawozdawczości od roku kalendarzowego 2020.
2. Otrzymane roczne sprawozdania z działalności za rok kalendarzowy 2019
Roczne sprawozdania z działalności za rok kalendarzowy 2019 zostały przekazane przez 22 państwa członkowskie: Belgię, Bułgarię, Republikę Czeską, Danię, Niemcy, Estonię, Hiszpanię, Francję, Chorwację, Włochy, Luksemburg, Węgry, Niderlandy, Austria, Polskę, Portugalię, Rumunię, Republikę Słowacką, Słowenię, Finlandię, Szwecję oraz Zjednoczone Królestwo 4 . Pozostałych sześć państw członkowskich (Irlandia, Grecja, Cypr, Łotwa, Litwa i Malta) nie oferowało w okresie sprawozdawczym oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011.
Wszystkie przedstawione przez państwa członkowskie roczne sprawozdania z działalności dotyczące 2019 r. sporządzono na podstawie formularza listy kontrolnej (w jego poprzednim formacie, jak wspomniano powyżej, zaktualizowany format będzie stosowany począwszy od sprawozdań za 2020 r.). Niektóre państwa członkowskie powiązały informacje przedstawione w formularzu listy kontrolnej z ogólnodostępnymi sprawozdaniami (np. sprawozdaniami rocznymi, strategiami dotyczącymi przeglądu wpływu projektów na kwestie środowiskowe i społeczne oraz prawa człowieka). Warto zauważyć, że AKE mają różny status prawny, a w przypadku niektórych państw członkowskich oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych udziela zakład ubezpieczeń lub instytucja finansowa działające na mocy mandatu publicznego. W takim przypadku z oczywistych względów roczne sprawozdania z działalności obejmują wyłącznie działalność takich przedsiębiorstw prowadzoną w sektorze publicznym, którą traktuje się oddzielnie od działalności w sektorze prywatnym.
3. Analiza rocznych sprawozdań z działalności
a)informacje ogólne:
W mających zastosowanie ramach prawnych (rozporządzenie (UE) nr 1233/2011) określa się ogólne zasady transakcji i programów kredytów eksportowych.
W 2019 r. 22 państw członkowskich UE zapewniało programy kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011, którymi to programami zarządzało 27 różnych agencji (zob. więcej informacji w załączniku tabela 2) i powiązanych departamentów rządowych. Występują różnice w zakresie i rodzaju zapewnionych programów kredytów eksportowych, jak również w strukturze organizacyjnej w zakresie operacji kredytów eksportowych. W niektórych państwach członkowskich AKE jest departamentem rządowym lub agencją rządową. W innych państwach w charakterze AKE występuje przedsiębiorstwo prywatne (zwykle ubezpieczyciel) na mocy publicznego mandatu lub pod nadzorem rządu. W przypadku państw członkowskich oferujących różne kategorie programów kredytów eksportowych nierzadko istnieje więcej niż jedno AKE (np. jedno AKE zapewnia gwarancje i ubezpieczenia (produkty ubezpieczeniowe), a inne udziela finansowania (produkty bankowe), lub też istnieje odrębna instytucja zapewniająca programy stabilizacji wysokości stóp procentowych).
Jeżeli chodzi o rodzaje wsparcia kredytów eksportowych oferowanych przez unijne AKE z rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011, najbardziej rozpowszechnioną formą pozostaje czysta ochrona ubezpieczeniowa (tj. gwarancje lub ubezpieczenia kredytów eksportowych), którą w okresie sprawozdawczym zapewniły wszystkie 22 państwa członkowskie. Znaczna większość państw członkowskich zaproponowała również inne formy wsparcia objęte rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011 i zakresem stosowania Porozumienia OECD w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych 5 , takie jak bezpośrednie pożyczki lub finansowanie (tj. wsparcie finansowe dotyczące transakcji w zakresie kredytów eksportowych bezpośrednio zapewniane przez AKE) 6 , ale również finansowanie projektów i różne formy pomocy wiązanej.
Zasadniczo AKE oferują wiele różnego rodzaju programów odpowiadających szczególnym potrzebom określonych kategorii podmiotów, w szczególności MŚP. Należy również zauważyć, że kilka państw członkowskich rozwinęło specyficzne dla poszczególnych sektorów produkty kredytów eksportowych, np. dla produkcji samolotów (w tym produkty dostosowane do indywidualnych potrzeb, takie jak bezwarunkowa gwarancja dla przedsiębiorstwa Airbus), przemysłu stoczniowego i kolejowego. Może to odzwierciedlać odrębne uzgodnienia sektorowe w ramach Porozumienia w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych, w przypadku gdy niektóre warunki, w szczególności dotyczące okresu spłaty lub stóp procentowych, są dostosowane do konkretnych potrzeb poszczególnych sektorów działalności gospodarczej.
W ujęciu ogólnym praktyki i standardy zawierania umów kredytowych stają się coraz bardziej podobne w państwach członkowskich, a Porozumienie w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych obejmuje rosnącą liczbę zagadnień. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę następujące różnice, które utrudniają dokonanie kompleksowego porównania. Po pierwsze, państwa członkowskie – w ramach ogólnych form wsparcia kredytów eksportowych, o których mowa w poprzednim akapicie – opracowały ogromną różnorodność programów kredytów eksportowych. Podczas gdy konkretny produkt może być wspólny dla kilku AKE, związane z nim warunki mogą się różnić. Po drugie, wpływ programu kredytów eksportowych zależy oczywiście również od cech gospodarki krajowej oraz zdolności prywatnych rynków finansowych.
Z uwzględnieniem tych zastrzeżeń, poniższa tabela, w której wskazano łączną nominalną ekspozycję na ryzyko w dniu 31 grudnia 2019 r. zapewnia ogólne pojęcie o skali programów kredytów eksportowych – obejmujących najbardziej znaczącą „czystą ochronę ubezpieczeniową”.
|
Tabela 1. Oficjalne wsparcie w postaci „czystej ochrony ubezpieczeniowej” w 2019 r. (w mln EUR) Państwa UE, które wniosły największy wkład według łącznej nominalnej ekspozycji |
|
|
Niemcy |
87 914 |
|
Francja |
59 174 |
|
Włochy |
58 859 |
|
Szwecja |
27 573 |
|
Finlandia |
25 489 |
Jak już wspomniano powyżej, unijne AKE są aktywne w szerokim zakresie obszarów nieobjętych sprawozdawczością na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1233/2011. Rozporządzenie to obejmuje zasadniczo średnio- i długoterminowe kredyty eksportowe (zgodnie z definicją zawartą w Porozumieniu w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych). Wiele unijnych AKE oferuje jednak również takie produkty jak krótkoterminowe kredyty eksportowe, gwarancje akredytywy, gwarancje na ryzyko produkcji lub ubezpieczeniowe produkty inwestycyjne. Szczegółowe informacje można znaleźć w sekcjach II i IV formularza sprawozdawczego mającego zastosowanie do sporządzania rocznych sprawozdań z działalności, jak również w ogólnych rocznych sprawozdaniach, do których wiele państw członkowskich wyraźnie się odnosi.
Podsumowując, roczne sprawozdania z działalności dostarczają istotnych informacji finansowych dotyczących programów kredytów eksportowych. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011 sprawozdawczość ta przebiega zgodnie z odpowiednimi krajowymi ramami prawnymi danego państwa członkowskiego. W związku z tym istnieją pewne różnice w sposobie prezentacji sprawozdań. Komisja nie ma konkretnych uwag na temat aspektów finansowych dotyczących rocznych sprawozdań z działalności 7 .
b)Podejście do „ryzyk środowiskowych, które mogą powodować inne istotne zagrożenia”
Zgodnie z pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 w rocznych sprawozdaniach z działalności państwa członkowskie opisują, w jaki sposób ryzyka środowiskowe, które mogą powodować inne istotne zagrożenia, są uwzględniane w działalności AKE w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych.
W pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 wymienia się zarówno ryzyka środowiskowe, jak i „inne istotne zagrożenia”. Podobnie jak w poprzednich latach państwa członkowskie szeroko interpretowały ryzyka środowiskowe i zagrożenia z nimi związane, a w ocenach uwzględniły nie tylko ryzyka środowiskowe, ale również szerzej rozumiane ryzyko finansowe i społeczne. Z myślą o uwzględnieniu tych rodzajów ryzyka zgłoszone praktyki w zakresie badania due diligence obejmują oceny ex ante i procedury ewaluacyjne, w toku których następuje identyfikacja i określenie wagi ryzyka oraz których wynik może mieć wpływ na kwalifikowalność transakcji do objęcia wsparciem. Procedury oceny ryzyka są sformalizowane w ramach specjalnych strategii, które część AKE decyduje się opublikować na swoich stronach internetowych. Takie procedury oceny zwykle zależą od rodzaju i kategorii danej transakcji, zgodnie z zasadą proporcjonalności (tj. im dana transakcja jest bardziej ryzykowna lub większa, tym ocena jest bardziej wnikliwa). W większości przypadków oceny są przeprowadzane przez zewnętrznych niezależnych ekspertów, ale coraz częściej odpowiadają za nie wyznaczeni specjaliści w każdym AKE. Ponadto standardowe procedury w zakresie badania due diligence obejmują projekt klauzul i warunków umownych, w razie potrzeby środki łagodzące związane z warunkami umownymi oraz monitorowanie ich przestrzegania w czasie w celu zapewnienia zgodności z normami, a także, w stosownych przypadkach, egzekwowanie środków łagodzących. Państwa członkowskie w sposób ciągły ponownie oceniają i dopracowują swoje wewnętrzne procesy 8 .
Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem jednego (tj. Bułgarii, która nie jest członkiem OECD 9 ), zgłosiły zgodność z zaleceniem OECD w sprawie wspólnego podejścia do oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz środowiskowego i społecznego badania due diligence („wspólne podejście”), które jest przyjętym i ugruntowanym narzędziem oceny w ramach OECD, a także wywiera wpływ normatywny poza państwami należącymi do OECD. Wiele państw członkowskich twierdzi, że stosują wspólne podejście, w szczególności jego elementy dotyczące ochrony środowiska i praw człowieka, w zakresie wykraczającym poza zakres określony przez OECD. Ponadto wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem jednego (Bułgarii 10 ), zgłosiły zgodność z zaleceniem OECD dotyczącym korupcji i oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych. Państwa członkowskie zgłosiły również zgodność z zasadami i wytycznymi OECD w celu propagowania zrównoważonych praktyk w zakresie udzielania pożyczek w ramach przyznawania oficjalnych kredytów eksportowych krajom o niskich dochodach. Przestrzeganie tych zasad i wytycznych wiąże się ze ścisłym przestrzeganiem strategii politycznych Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego w odniesieniu do praktyk udzielania zrównoważonych pożyczek 11 .
Te trzy zalecenia OECD, które dotyczą konkretnie kredytów eksportowych, odgrywają istotną – ale nie wyłączną – rolę. Polityka państw członkowskich opiera się również na normach międzynarodowych i szerszym dorobku prawnym UE. Odniesienia do unijnych „celów”, „standardów” i „wytycznych” w sprawozdaniach wskazują na to, że brane pod uwagę są zarówno instrumenty miękkiego, jak i twardego prawa, idea jest równie ważna jak litera prawa. Ponadto wiele państw członkowskich zgłosiło zgodność z pozostałymi międzynarodowymi poziomami odniesienia w celu wzmocnienia kontroli rosnącego odsetka transakcji. Obejmują one oczywiście poziomy odniesienia, o których mowa we wspólnym podejściu, a mianowicie: normy środowiskowe i społeczne Międzynarodowej Korporacji Finansowej 12 (normy MKF), wytyczne Grupy Banku Światowego dotyczące ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa oraz strategię bezpieczeństwa Banku Światowego 13 , ale również Wytyczne ONZ dotyczące biznesu i praw człowieka 14 , Wytyczne OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych w sprawie odpowiedzialnego prowadzenia działalności 15 , Konwencję o prawach dziecka 16 , Deklarację Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą podstawowych zasad i praw w pracy 17 oraz zasady równikowe 18 . Jedno państwo członkowskie (Austria) zgłosiło, że opracowało metodykę oceny na podstawie celów zrównoważonego rozwoju ONZ, a inne państwo (Szwecja) wskazało, że przestrzega zasad inicjatywy Global Compact. Ponadto niektóre państwa członkowskie wyraźnie odwołują się do inicjatyw dotyczących zmiany klimatu, w tym do Ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu 19 .
Wspólne podejście jest coraz częściej postrzegane jako norma minimalna. Państwa członkowskie coraz częściej wymieniają dodatkowe cele lub kwestie polityczne, które dopełniają to, co zostało przewidziane we wspólnym podejściu (np. zrównoważony rozwój społeczny i zapobieganie uchylania się od opodatkowania). W wielu obszarach państwa członkowskie stosują własne dodatkowe środki w celu zapewnienia, aby wsparcie kredytów eksportowych było możliwe tylko w przypadku transakcji, które spełniają ścisły zestaw norm i mogą być powiązane z przepisami krajowymi. Przykładowo w ostatnich latach kilka AKE podjęło konkretne decyzje dotyczące ochrony klimatu, w tym decyzję o wyraźnym zakończeniu udzielania wsparcia kredytów eksportowych dla elektrowni węglowych 20 . O ujednoliceniu polityki w UE świadczy fakt, że w kwietniu 2021 r. UE przedstawiła wniosek skierowany do uczestników Porozumienia OECD w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych, dotyczący natychmiastowego zakończenia udzielania oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych i pomocy wiązanej sektorowi energetyki węglowej. Państwa członkowskie zwracają też uwagę na swoje nieustanne zobowiązanie do doskonalenia i rozwoju obecnego systemu.
c)Inne informacje zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności
Większość AKE przyjmuje politykę w sprawie społecznej odpowiedzialności biznesu 21 , która zwykle obejmuje nie tylko działania wewnętrzne, ale również ścisły dialog z klientami AKE. W tym kontekście AKE coraz częściej przeprowadzają ocenę własnych praktyk i opracowują plany w celu ograniczenia własnego wpływu na środowisko (polityka dotycząca podróży itp. 22 ). Jeżeli AKE jest prywatnym przedsiębiorstwem, zwykle kieruje się jedną polityką w ramach całej swojej działalności (w sektorze prywatnym i publicznym), w której nie wprowadza się rozróżnienia ani w sprawozdaniach dotyczących zrównoważonego rozwoju, ani w publikowanej polityce.
Kluczowe znaczenie ma przejrzystość. Państwa członkowskie poświęcają szczególną uwagę kwestii zagwarantowania, by AKE działały w najbardziej przejrzysty sposób, z poszanowaniem poufności, która może być konieczna do transakcji handlowych. Zgodnie ze wspólnym podejściem 23 wszystkie unijne AKE stosują zharmonizowaną procedurę polegającą na publicznym ujawnianiu szczegółowych informacji (w tym sprawozdań z oceny oddziaływania na środowisko i oceny skutków społecznych) dotyczących projektów, które ze względu na swoją specyfikę potencjalnie mogą niekorzystnie oddziaływać na środowisko lub mieć niekorzystne skutki społeczne. Państwa członkowskie mogą pójść o krok dalej i ujawniać dalsze informacje dotyczące konkretnych transakcji lub stosowanych procedur oceny (z pewnymi wyjątkami zasadniczo na swoich stronach internetowych unijne AKE publikują wiele informacji przetłumaczonych na język angielski).
d)Zgodność AKE z celami i zobowiązaniami Unii
Aby zapewnić przejrzystość na szczeblu UE, państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 do udostępnienia Komisji rocznego sprawozdania z działalności, przekazując – zgodnie z krajowymi ramami legislacyjnymi – niektóre informacje finansowe i operacyjne dotyczące ich działalności w zakresie kredytów eksportowych, obejmujące również informacje na temat sposobów radzenia sobie z ryzykiem środowiskowym.
Zgodnie z pkt 3 załącznika I „[n]a podstawie tych informacji Komisja opracowuje roczny przegląd dla Parlamentu Europejskiego, zawierający ocenę zgodności AKE z celami i zobowiązaniami Unii”.
W art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) 24 wymieniono ogólne cele Unii, a w jego art. 21 zasady i cele działań zewnętrznych Unii.
Jeżeli chodzi o wspólną politykę handlową UE, odniesienie do zasad i celów działań zewnętrznych Unii znajduje się w art. 206 i art. 207 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Wszystkie państwa członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy przedstawiają dowody, na to, że opracowały strategie towarzyszące zarządzaniu swoimi programami kredytów eksportowych, które są zgodne z celami UE. Zalecenia polityczne dotyczące kredytów eksportowych opracowane przez OECD – jedyną organizację międzynarodową, która dotychczas opracowała szczegółowe zasady dotyczące tego obszaru polityki – są w powszechnym użyciu i w większości przypadków działania państw członkowskich wykraczają poza ich zakres.
W celu zwiększenia zdolności Komisji do dalszej oceny działań państw członkowskich Komisja, we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych i po konsultacji z szeregiem zainteresowanych stron, zaproponowała państwom członkowskim rozszerzenie zakresu i poziomu szczegółowości informacji, które powinny być zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności. Zmieniony i rozszerzony formularz sprawozdawczy został opracowany i będzie stosowany przez państwa członkowskie od roku kalendarzowego 2020.
Parlament Europejski wezwał Komisję do złożenia oświadczenia dotyczącego tego, czy państwa członkowskie przestrzegają celów i zobowiązań Unii. Komisja Europejska dokonała rocznego przeglądu zgodnie z załącznikiem I. Przegląd Komisji opiera się na rocznych sprawozdaniach z działalności przedłożonych przez państwa członkowskie i nie można go uznać za wyczerpujący. Niemniej jednak Komisja uważa, że dostępne informacje dostarczają mocnych dowodów na to, że AKE działają zgodnie z art. 3 i 21 TUE oraz nie zawierają dowodów na nieprzestrzeganie przepisów przez jakiekolwiek państwo członkowskie. Oczywiście instytucje europejskie mogą wyznaczyć wspólne, bardziej ambitne cele polityczne. Komisja jest gotowa ułatwić i propagować dialog międzyinstytucjonalny w tym zakresie, tymczasem ma jednak obowiązek dokonać oceny zgodnie z pkt 3 załącznika I.
Jeżeli chodzi o przestrzeganie zobowiązań międzynarodowych i obowiązków wynikających z unijnego prawa konkurencji, w okresie sprawozdawczym na forum Światowej Organizacji Handlu nie pojawiły się żadne spory związane z europejskimi programami kredytów eksportowych. W 2019 r. do Komisji Europejskiej nie wpłynęły żadne skargi związane z potencjalnymi naruszeniami prawa Unii przez AKE.